Murillo de Aragão

Reforma Política

O debate inadiável

1ª edição

Rio de Janeiro

2014

Copyright © Murillo de Aragão, 2014

CIP-BRASIL. CATALOGAÇÃO NA FONTE

SINDICATO NACIONAL DOS EDITORES DE LIVROS, RJ

Aragão, Murillo de

A671r

Reforma política [recurso eletrônico]: o debate inadiável / Murillo de Aragão. - 1. ed. - Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2014.

recurso digital

Formato: ePub

Requisitos do sistema: Adobe Digital Editions

Modo de acesso: World Wide Web

Inclui apêndice

Sumário, apresentação

ISBN 978-85-200-1255-0 (recurso eletrônico)

1. Democracia. 2. Plebiscito. 3. Referendum. 4. Voto - Aspectos sociais. 5. Escolha social. 6. Ciência política. 7. Livros eletrônicos. I. Título.

14-16578

CDD: 321.8

CDU: 321.7

Todos os direitos reservados. Proibida a reprodução, armazenamento ou transmissão de partes deste livro, através de quaisquer meios, sem prévia autorização por escrito.

Texto revisado segundo o novo Acordo Ortográfico da Língua Portuguesa.

Direitos desta edição adquiridos

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Produzido no Brasil

2014

A reforma política é como o paraíso. Todos o desejam. Mas ninguém quer ir para lá agora.

José Múcio Monteiro

O sistema eleitoral e o partidário no Brasil são indutores da criminalidade.

Luiz Roberto Barroso

O descontentamento é o primeiro passo na evolução de um homem ou de uma nação.

Oscar Wilde

Não há nada de errado com aqueles que não gostam de política, simplesmente serão governados por aqueles que gostam.

Platão

À Patrícia, pelo amor e carinho recebidos e pela iluminada inspiração causada pelo seu sorriso solar.

Ao Cristiano, ao Thiago e ao Lucas, filhos e companheiros de viagem e de trabalho, pelo carinho e aprendizado.

A José Negreiros, pelas conversas sábias e instigantes.

A David Fleischer e Benício Schmidt, meus orientadores em minhas aventuras acadêmicas.

A Angela Cignachi Baeta Neves, advogada especialista em direito eleitoral, pelos esclarecimentos e sugestões.

Aos analistas da Arko Advice, pela excelência, dedicação e companheirismo.

Aos colaboradores da Arko Advice, pela dedicação e entrega.

Sumário

Apresentação

1.  O que é Reforma Política

2.  Reforma Política na história

3.  O contexto da Reforma Política

4.  O momento da Reforma Política

5.  Necessidade da Reforma Política

6.  Obstáculos à Reforma Política

7.  Pressupostos ideais da Reforma Política

8.  Propostas de Reforma Política

9.  Perspectivas para a Reforma Política

10.  Democracia: crise e seus caminhos alternativos

Posfácio

Referências

Anexo 1: Governo Dilma Rousseff e partidos no Congresso (2011/2012)

Anexo 2: Emenda constitucional nº 16, de 1997

Anexo 3: Resolução nº 22.610

Apresentação por William Waack*

Se a necessidade de reformar a política é tão urgente quanto desejada e recomendada por todo mundo que fala de política — quer dizer, por todos que se interessam pela nossa sociedade —, como explicar que nunca aconteça? Este livro ajuda a entender.

A primeira explicação, e a mais abrangente, aborda a nossa bem brasileira busca de consenso e aversão a reformas radicais. Como a Reforma Política fatalmente afetará interesses de alguém — e partidos políticos no Brasil são, na percepção de Murillo de Aragão, “apenas instrumentos de poder a serviço de políticos” —, a acomodação leva tempo. Essa exasperante lentidão é agravada decisivamente pelo desinteresse, pela ignorância e pela omissão dos brasileiros em geral quando o tema é política.

Uma segunda explicação é, ao mesmo tempo, uma constatação dura sobre a qualidade atual de quem é político profissional. Dado o grau de complexidade de qualquer Reforma Política, lideranças políticas ajudariam a levar adiante pelo menos um diálogo. O problema, assinala Murillo, é que não existem as tais lideranças orientadas para um debate desprovido de interesses eleitorais imediatos. “Muda-se pouco para não ter de mudar tudo”, afirma.

Se fatores como a busca pelo consenso, o desinteresse geral pela política, a má qualidade das lideranças e os interesses que serão inevitavelmente afetados por qualquer reforma mantêm uma situação que é ao mesmo tempo permanente e intolerável, para onde, então, vamos caminhar? De novo, o livro é uma boa ajuda.

Reforma política não é uma fórmula de bolo ou uma receita pronta. O que o livro faz é expor em detalhes didáticos e informativos as diversas visões e propostas em discussão, alertando para os interesses que seriam contemplados ou contrariados em cada uma delas. Fica a critério do leitor escolher o que lhe pareça mais adequado de ser apoiado, defendido, promovido.

Mas é ao se perguntar para onde vamos — caso o debate sobre a Reforma Política fique onde está, ou seja, paralisado — que o livro se torna também um alerta. De um lado, na constatação do autor, o Brasil convive com um mundo da política que favorece a prática profissional desconectada do restante da sociedade. De outro, registra-se um profundo e amplo descontentamento social com potencial perigoso para esse mundo da política.

Como assim “perigoso”, se é um mundo desconectado da sociedade em geral? “Nosso sistema político está doente e precisa de reformas urgentes antes que nos empurre para soluções autoritárias”, afirma Murillo. A definição de saída autoritária, no caso, sugere que ela já está diante de nós. Na ausência de uma Reforma Política que rompa a profunda crise de representatividade no Brasil, prevalecerão — como já vem acontecendo — o corporativismo e o clientelismo como as duas características principais do funcionamento do nosso sistema político.

Colocar a Reforma Política como meta essencial é o apelo central feito pelo livro de Murillo de Aragão a políticos, dirigentes, jornalistas, acadêmicos, formadores de opinião. Mas Murillo é suficientemente veterano e experimentado no mundo da política para afirmar, como faz, que só mesmo muita pressão social levará o país a modificações substanciais.

Nota

* William Waack é jornalista especializado em Ciências Políticas.

1. O que é Reforma Política

Do ponto de vista metodológico, é relevante definir sistema político e sistema partidário. Do ponto de vista de análise, é fundamental esclarecer a relação deles com o desenvolvimento econômico e social do país e, por fim, com a Reforma Política.

O sistema político pode ser caracterizado como um conjunto de instituições e atores que integram o universo político de um determinado organismo. Sendo um país, como o Brasil, entendemos que o sistema político é um conjunto de instituições e atores que atuam de forma inter-relacionada e interdependente na administração do país. Grosso modo, integram o sistema político os poderes da União, os partidos políticos, as entidades associativas, profissionais e sindicais, o eleitorado, a imprensa, entre outros.

Dentro do sistema político existem três importantes subsistemas: o processo legislativo, o sistema eleitoral e o processo judiciário. Para o objetivo central de nosso texto, o sistema político será delimitado aos atores essenciais para a ocorrência da Reforma Política, a saber: os poderes Executivo, Legislativo e Judiciário federais, os partidos políticos, o eleitorado, a sociedade civil e a imprensa.

Teoricamente, o sistema político brasileiro é uma democracia representativa em que os dirigentes máximos e os representantes do povo são eleitos em sufrágios diretos e universais. O Brasil tem como forma de governo a república presidencialista e o estado federativo.

Seguimos, basicamente, o modelo de Montesquieu, com os três poderes independentes e harmônicos. O Poder Executivo, com poderes de administrar o país, podendo ainda sancionar e vetar leis propostas pelo Congresso Nacional. O Poder Legislativo, cuja função primordial é debater e aprovar leis e, também, fiscalizar contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonialmente a União. O Poder Judiciário, cuja atribuição é julgar as leis, dirimir conflitos, assegurar a vigência da Constituição.

Na teoria, o desenho institucional brasileiro é moderno e próximo do ideal, mas não funciona a contento. Existem graves distorções em nosso sistema político e quase todas decorrem da precariedade do sistema eleitoral e do sistema partidário nacional. Como disse o ministro do Supremo Tribunal Federal Luiz Roberto Barroso ao jornal O Globo de 28/8/2013, o sistema eleitoral e o partidário no Brasil “são indutores da criminalidade”.

Interpretando o pensamento de Barroso, vemos que certos componentes essenciais do bom funcionamento do sistema político não operam adequadamente: o eleitorado brasileiro não é livre para se expressar; o resultado eleitoral é maculado pelo abuso do poder econômico; o livre fluxo de informação não é assegurado; a maioria da população sequer tem noções claras de seus direitos e deveres como cidadão; o Congresso, durante anos, foi refém do Executivo, por conta da inundação de medidas provisórias e pela inação em não votar os vetos por mais de 12 anos; o sistema partidário é fragmentado; a representação da população é distorcida no Congresso, entre outras disfunções.

Na medida em que os subsistemas eleitoral, partidário e legislativo não operam adequadamente, além de existir uma prevalência do Poder Executivo sobre os demais, o sistema político como um todo não funciona bem e não cumpre suas funções, visando ao estabelecimento de um regime verdadeiramente democrático.

Um sistema político inadequado produz graves distorções institucionais que, no limite, são a razão fundamental do fracasso das nações. Um sistema político perfeito que gere prosperidade em um ambiente democrático e de respeito aos direitos básicos ainda é uma utopia. Mas alguns países estão próximos de tais objetivos e, não raro, os melhores Índices de Desenvolvimento Humano (IDH) têm sido apurados em democracias com sólidas instituições políticas.[1]

O aperfeiçoamento de nosso sistema político é vital para que o Brasil avance na escala de desenvolvimento, pois, com isso, haverá instituições mais sólidas e um ambiente melhor para o trabalho, para o investimento e para o desenvolvimento do cidadão. Considerando a situação do país, estamos muito longe, na prática, da situação ideal. O único caminho democrático para que se faça o que precisa ser feito é por meio de uma Reforma Política que mude as configurações de nossos sistemas partidário e eleitoral.

A Reforma Política é um dos temas mais recorrentes da política nacional. Desde que cheguei a Brasília, no início dos anos 1980, o assunto constantemente entra e sai da pauta do Congresso Nacional. Avanços no sistema político e eleitoral têm ocorrido de forma pontual, como pode se ver ao longo deste livro. Nem por isso o tema deixa de ser debatido. Esta obra discorre sobre o tema e busca tratá-lo de forma abrangente.

Para começar, é importante entender o que é Reforma Política. Alguns especialistas, analistas, formadores de opinião e lideranças políticas e sociais dizem que se trata de um conjunto de normas destinadas ao aperfeiçoamento do sistema político nacional. Porém, a Reforma Política deve ser vista de modo substantivo, como um processo inconcluso desse aperfeiçoamento que se desdobra ao longo do tempo e perpassa um largo período de nossa história. E isso ocorre, deve-se destacar, pelo simples fato de que não existe consenso sobre as normas que devem ser adotadas.

Idealmente, a Reforma Política visa aperfeiçoar o funcionamento da política nacional como um todo, daí abordar questões estruturais que obrigam os atores envolvidos no processo — as instituições e a sociedade — a seguirem uma determinada trilha, bem como a manter um comportamento específico que caracterizará esse sistema. Uma Reforma estrutural deve abranger aspectos partidários, eleitorais e legislativos. No tocante aos partidos, deve idealmente fortalecê-los institucionalmente. No âmbito eleitoral, deve buscar tornar a corrida mais justa possível. E no âmbito legislativo, deve buscar um Congresso mais atuante e sintonizado com os anseios do eleitorado.

Infelizmente, um detalhe inicial importante precisa ser ressaltado. Como disse o jornalista Lauro Jardim, existe ao menos uma certeza sobre o tema: este livro ficará pronto bem antes da conclusão da Reforma. É verdade. Apesar da atenção dada ao assunto, não há real interesse na aprovação imediata de alterações profundas no sistema político. As reformas vão se dar ao sabor das pressões e dos interesses em uma combinação que visará agradar à maioria no mundo político e não, necessariamente, à sociedade.

Não se sabe também quanto tempo será necessário para elas serem debatidas e se chegaremos a um resultado que garanta progressos e estabilidade ao nosso sistema político. Nem se — caso ocorra — realmente aperfeiçoará o funcionamento da política, uma vez que há traços comportamentais e culturais no Brasil que ela não poderá modificar a curto e médio prazos. A história política do país é cheia de exemplos de retrocessos institucionais que eliminaram ou reduziram os direitos políticos. Agora mesmo, quando setores da sociedade cobram por uma ampla reforma, o Senado aprova uma minirreforma eleitoral de pouco alcance.

Sendo um processo, mesmo com dificuldades e atrasos, a Reforma Política, sob uma perspectiva contemporânea, vem acontecendo em fatias desde, pelo menos, o governo FHC. No entanto, podemos identificar movimentos importantes já no final dos anos 1970, quando foi extinto o bipartidarismo imposto pelo regime militar. Mais tarde, às portas da Constituinte, em meados dos anos 1980, foi dado outro passo, com a permissão oficial para a existência de partidos comunistas no país.

Algumas pistas podem ser observadas para comprovar esse processo. É o caso das mudanças nas regras eleitorais efetuadas ao longo dos últimos 30 anos. A instituição da urna eletrônica em 1997 ao tempo da aprovação da lei nº 9.504/97, que passou a regular todos os pleitos daquela data em diante, foram avanços importantes para reduzir a possibilidade de fraudes e para a rapidez da proclamação dos resultados. Outra questão foi a instituição da reeleição de presidente da República pela Emenda Constitucional, em 1997.[2] Outro avanço: o fortalecimento da fidelidade partidária.[3] Tal decisão, no entanto, foi tomada não no Congresso Nacional, e sim no Tribunal Superior Eleitoral (TSE), a partir de consultas formulada por partidos, sendo, posteriormente, confirmada no Supremo Tribunal Federal (STF).

Para alguns intérpretes, a aprovação da reeleição foi um retrocesso. Para outros, um avanço. No caso do fortalecimento da fidelidade partidária, que limitou a farra de mudança de partidos, trata-se de um avanço inequívoco. Adiante, em 2010, haveria um novo progresso: a aprovação da Lei da Ficha Limpa (lei complementar nº 135, de 4 de junho de 2010), assinada e publicada pelo então presidente da República Luiz Inácio Lula da Silva. Ela representou uma alteração da lei complementar nº 64, de 18 de maio de 1990, que estabelece, de acordo com o parágrafo 9º do artigo 14 da Constituição Federal, os casos de inelegibilidade e os prazos de sua cessação. Determina ainda outras providências acerca de lideranças políticas na disputa de cargos, na proibição de assumi-los, bem como o período de impedimento de disputa para novos mandatos, desde que tenham sido condenados em decisão transitada em julgado ou proferida por órgão judicial colegiado.

As situações para a qual a lei se aplica são várias,[4] mas, dentre os crimes, destacam-se os seguintes:

1. contra a economia popular, a fé pública, a administração pública e o patrimônio público;

2. contra o patrimônio privado, o sistema financeiro, o mercado de capitais e os previstos na lei que regula a falência;

3. contra o meio ambiente e a saúde pública;

4. eleitorais, para os quais a lei comine pena privativa de liberdade;

5. de abuso de autoridade, nos casos em que houver condenação à perda do cargo ou à inabilitação para o exercício de função pública;

6. de lavagem ou ocultação de bens, direitos e valores;

7. de tráfico de entorpecentes e drogas afins, racismo, tortura, terrorismo e hediondos;

8. de redução à condição análoga à de escravo;

9. contra a vida e a dignidade sexual;

10. praticados por organização criminosa, quadrilha ou bando.

Na prática, entre idas e vindas, houve alguns avanços inequívocos nos últimos vinte anos: a iniciativa popular de leis; a instituição das urnas eletrônicas; o fortalecimento dos conselhos de direitos da cidadania; o fato de ninguém poder ser contratado nem demitido sem justa causa no funcionalismo público no período eleitoral; o fato de os recursos da União não poderem ser transferidos de forma discricionária para estados e municípios no período eleitoral; o fortalecimento da aplicação do princípio da fidelidade partidária e, mais recentemente, a instituição da Lei da Ficha Limpa. Precisamos de mais. Muito mais.

Este livro trata da Reforma Política da perspectiva de um observador que aborda não apenas os itens que estão sendo discutidos na atualidade, mas também as vertentes desse debate. De início, trataremos dos aspectos gerais e introdutórios da Reforma. Em seguida, dos obstáculos para o andamento do tema, dos pressupostos para uma boa Reforma e de algumas tendências. Por fim, nos deteremos em certos elementos e propostas que compõem esse universo. Entre os Anexos, destaco um estudo de caso sobre o comportamento da base partidária no governo Dilma Rousseff nos dois primeiros anos de seu mandato. É uma amostra clara da fragmentação partidária de nosso modelo.

Evidentemente, não pretendemos esgotar a pauta. Entretanto, acreditamos que ao mostrar a perspectiva histórica do assunto, seu contexto atual, seus obstáculos, assim como os pressupostos de uma boa Reforma e as propostas em discussão, estaremos dando uma contribuição ao debate que promete persistir nos próximos anos.

Notas

1. Segundo o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), em 2012 os dez países com melhor IDH eram democracias com sólidas instituições políticas. O único país que não é verdadeiramente democrático na lista é Hong Kong, em 13º lugar, por sua situação de dependência a um regime ditatorial, a China.

2. Conforme consta no arquivo da Câmara dos Deputados, a emenda constitucional nº 16, de 1997, dá nova redação ao parágrafo 5º do art. 14, ao caput do art. 28, ao inciso II do art. 29, ao caput do art. 77 e ao art. 82 da Constituição Federal. A emenda foi promulgada quando presidia a Câmara o atual vice-presidente da República, Michel Temer, e, o Senado, o ex-senador Antônio Carlos Magalhães.

O parágrafo 5º, especificamente, trata da questão da reeleição presidencial e estabelece que “O Presidente da República, os Governadores de Estado e do Distrito Federal, os Prefeitos e quem os houver sucedido ou substituído no curso dos mandatos poderão ser reeleitos para um único período subsequente”. A emenda Constitucional encontra-se em anexo de número 2 e pode ser consultada integralmente em:

<http://www2.camara.leg.br/legin/fed/emecon/1997/emendaconstitucional-16-4-junho-1997-355726-publicacaooriginal-1-pl.html>

3. A questão da fidelidade partidária dizia respeito ao processo de perda de cargo eletivo e de justificação de desfiliação partidária. O TSE regulou pela “Resolução-TSE nº 22.610/07” que “o partido político interessado pode pedir, na Justiça Eleitoral, a decretação da perda de cargo eletivo em decorrência de desfiliação partidária sem justa causa”. Disponível em: <http://www.tse.jus.br/internet/partidos/fidelidade_partidaria/res22610.pdf>.

O debate transcorreu levando em consideração as necessidades dos partidos e o fato de os representantes eleitos julgarem que o cargo, logo mandato, lhes pertencia. Com a entrada de duas ações diretas de inconstitucionalidade (ADIs), as de números 3999 e 4086, ajuizadas pelo Partido Social Cristão (PSC) e pela Procuradoria-Geral da República (PGR) contra a Resolução nº 22.610/07, do Tribunal Superior Eleitoral (TSE), o STF decidiu, em 2008, pela “plena constitucionalidade da Resolução, até que o Congresso Nacional exerça a sua competência e regule o assunto em lei específica”. Disponível em: <http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=98954>.

4. Para mais informações sobre a Lei da Ficha Limpa, consultar na íntegra a lei complementar, no site http://presrepublica.jusbrasil.com.br/legislacao/823283/lei-ficha-limpa-lei-complementar-135-10.

2. Reforma Política na história

Inicialmente, apresentaremos um breve histórico do processo de criação de leis e regras que se relacionam com a atividade política no Brasil. Uma perspectiva histórica do processo serve, de início, para comprovar que, de certa maneira, a Reforma Política vem acontecendo num processo contínuo, embora lento e muitas vezes carregado de contradições. Faremos, então, uma breve incursão na história política do país verificando as principais leis de cunho partidário e eleitoral do Brasil.

O direito eleitoral no Brasil nasceu com o decreto nº 3.029, de 9 de janeiro de 1881, conhecido como Lei Saraiva, em referência a José Antônio Saraiva, ministro do Império. A lei estabelecia o título de eleitor, definia as condições de quem votava e de quem podia ser votado, proibia o voto de analfabetos e determinava eleições diretas para senadores, deputados, membros das Assembleias Legislativas Provinciais, vereadores e juízes de paz. Adiante, em 1889, houve um avanço ao se eliminar a exigência de renda para se votar. Ficava apenas a exigência de saber ler e escrever.

O passo seguinte foi a criação do Regulamento Alvim, elaborado pelo então ministro do Interior, José Cesário de Faria Alvim, em 1890. Destinava-se à eleição dos constituintes da primeira eleição da era republicana no Brasil. Cada estado poderia eleger, por via indireta, três senadores; já o número de deputados respeitava a proporcionalidade da população.

Na Constituição de 1891 ficou estabelecido que seriam realizadas eleições simultâneas em todo o país. Deputados seriam eleitos para mandatos de três anos pelo voto direto. Senadores teriam um mandato de nove anos, sendo três senadores por unidade da federação. O presidente e o vice-presidente da República seriam eleitos por voto direto e, caso não obtivessem maioria, o Congresso Nacional decidiria, em uma espécie de segundo turno.

Em 1932, houve um grande avanço no sistema político, com a criação do Código Eleitoral, que, entre outras coisas, instituiu o voto feminino e o voto secreto. Além disso, criou a Justiça Eleitoral, para se responsabilizar pelos trabalhos eleitorais, reconheceu os partidos políticos e permitiu candidaturas avulsas. Estabelecia-se, também, o voto proporcional. As eleições daquele ano eram para a criação da Assembleia Constituinte, promessa do Movimento de 1930. A primeira mulher brasileira a ser eleita deputada foi Carlota Pereira Queiroz, por São Paulo. A líder feminista Berta Lutz ficou com a primeira suplência na bancada do Distrito Federal. Outra novidade foi a adoção da cabine para votação, que dava relativa privacidade ao eleitor.

Por outro lado, houve medidas que frearam o andamento democrático. Com clara inspiração fascista, foram eleitos — por seus respectivos sindicatos — 40 representantes classistas. Eram 18 dos trabalhadores; 17 dos patrões; 3 dos profissionais liberais; e 2 dos funcionários públicos. A escolha dos representantes classistas foi manipulada pelo governo de forma a ampliar o controle sobre a Assembleia Constituinte.

Na Constituição de 1934, os avanços do Código Eleitoral de 1932 foram robustecidos com a instituição do Tribunal Superior Eleitoral e dos Tribunais Regionais Eleitorais em cada estado. O ambiente turbulento decorrente da Revolução de 1930 e do Movimento Constitucionalista de 1932 fazia o Brasil oscilar entre soluções democráticas e autoritárias. Como consequência, acabou sendo incluída na Carta de 1934 a eleição indireta para presidente e vice-presidente, numa negociação ocorrida em meio a insistentes boatos de golpe.

Na Constituição de 1937 não houve progressos no campo do direito eleitoral, uma vez que o sistema construído resultou de um golpe de Estado, com o estabelecimento de um regime de tendências totalitaristas. De clara inspiração fascista, a Carta restringiu direitos e liberdades, fechou o Congresso e as Assembleias estaduais e impôs uma ditadura que dava todos os poderes ao presidente Getúlio Vargas. Ainda que guardasse diferenças marcantes em relação aos regimes fascista, da Itália, e nazista, da Alemanha, houve graves retrocessos no campo político. A Justiça Eleitoral foi desmantelada e só voltou a existir em 1946.

Após a participação do Brasil na Segunda Guerra Mundial, um vigoroso movimento democrático derrubou o regime de Vargas. Pressionado, ele editou a lei constitucional nº 9/45, que alterou a Constituição de 1937 e determinou o prazo de 90 dias para que se fixasse a data das eleições gerais. Em fevereiro de 1946, o decreto-lei nº 7.586, conhecido como Lei Agamenon, em homenagem ao ministro da Justiça Agamenon Magalhães, restabeleceu a Justiça Eleitoral e regulamentou o alistamento eleitoral, as eleições para a Presidência da República e a realização de uma Assembleia Nacional Constituinte. Houve eleições em 2 de dezembro de 1945.

As regras eleitorais de 1945 valeram até 1950, quando um novo Código Eleitoral foi aprovado com poucas modificações nas regras vigentes e adaptações à Lei Agamenon. Entre as melhorias estava o ordenamento da propaganda partidária. Em 1955, foi criada a folha individual de votação, que determinou a relação entre o eleitor e sua zona eleitoral, e adotada a cédula única, reduzindo a possibilidade de fraudes nas urnas.

Apenas em 1965 se daria uma nova mudança significativa nas regras eleitorais: a lei nº 4.737/65 estabeleceu um novo Código Eleitoral, já sob a égide do regime militar. O Código limitava o poder da Justiça Eleitoral e decretava eleição indireta para presidente e vice-presidente da República e para governadores. Como decorrência do regime militar, em 1966 instituiu-se o bipartidarismo, que vigorou até 1979 — tecnicamente, era permitido constituir partidos, mas, na prática, as dificuldades eram imensas. No período, eram atuantes a Aliança Renovadora Nacional (Arena), que apoiava o regime, e o Movimento Democrático Brasileiro (MDB), de oposição. Paradoxalmente, o Código Eleitoral da ditadura vigora até hoje, ainda que com modificações profundas.

Mesmo em um ambiente autoritário, foi aprovada a Lei Etelvino Lins (lei nº 6.091/74), que determinou o oferecimento de transporte gratuito, fornecido pelo poder público, para eleitores residentes em zonas rurais. A medida, que visava impedir o transporte de grupos de eleitores por candidatos, afetou o domínio dos conhecidos “coronéis”, que controlavam, por meio de costumes clientelísticos, parcelas importantes de eleitores em regiões pobres.

Em 1977, ocorre mais uma série de casuísmos visando alterar as regras eleitorais em favor do regime militar. A violência institucional fechou o Congresso e alterou regras para as eleições do ano seguinte. No “Pacote de Abril”,[1] nome pelo qual o conjunto de medidas foi conhecido, foram criados os senadores “biônicos”,[2] visando assegurar maioria ao regime no Senado Federal. No todo, o pacote de medidas visava amenizar a possibilidade de o governo ser derrotado nas eleições de 1978 e era uma resposta aos temores de que poderia se repetir o que ocorreu em 1974, quando o partido da situação (a Arena) foi derrotado na maioria dos estados brasileiros. O “pacote” também determinou a extensão do mandato presidencial de cinco para seis anos e a manutenção das eleições indiretas para governador e ampliou a representação dos estados menos populosos na Câmara com aumento do número de parlamentares do Norte e Nordeste, onde a Arena tinha proeminência. Essa iniciativa ainda causa efeitos perversos na política até hoje.

No pleito de 1978, dois terços dos senadores seriam renovados, e a medida garantiu que a metade deles seria escolhida por voto indireto, num processo que apenas ratificava a indicação da Presidência, por isso, estaria garantido o controle do Governo sobre o Congresso, já que o Senado teria maioria governamental e condições de segurar a Câmara dos Deputados, a qual, por ter maior número, corria riscos de ver a vitória do MDB e passar a se contrapor ao regime.

Em 1979, em uma manobra que visava dividir a oposição em vários partidos, o governo aprovou a lei federal n° 6.767, de 20 de dezembro de 1979, que permitia o pluripartidarismo no Brasil. Na sequência, em 1980, foi restabelecida a eleição direta para governador. O período que se estendeu de 1964 a 1980 foi marcado por manobras do regime militar com a finalidade de assegurar o controle político do país. Seja pela imposição do bipartidarismo, em 1965, e pela sua extinção, em 1979, seja pela criação de limitações ao desenvolvimento da oposição, como a invenção dos senadores “biônicos”.

Em junho de 1982, a emenda constitucional nº 22 estabeleceu o voto misto, semelhante ao sistema alemão, onde se vota no candidato do distrito e na legenda. Infelizmente, por falta de regulamentação, a proposta não entrou em vigor e foi revogada em 1985 antes das eleições do ano seguinte, quando iria passar a valer. Nas eleições gerais de 1982, quando aconteceu a primeira escolha para governador desde os anos 1960, foram eleitos também um senador por estado, deputados federais, deputados estaduais e vereadores. O resultado enfraqueceu o regime militar. O partido do governo, agora o Partido Democrático Social (PDS), venceu em doze estados. O Partido do Movimento Democrático Brasileiro (PMDB) venceu em dez, com destaque para São Paulo (Franco Montoro) e Minas Gerais (Tancredo Neves). No Rio de Janeiro, o Partido Democrático Trabalhista (PDT) ganhou, com Leonel Brizola.

Na Câmara, o PDS continuou com a maior bancada (235 deputados), mas a legenda não teria a maioria caso as oposições se unissem. O PMDB elegeu 200 deputados, e o PDT, 23. O Partido dos Trabalhadores (PT) elegeu 8 deputados, e o Partido Trabalhista Brasileiro (PTB), 13. Para manter o controle da Câmara, o PDS se coligou com o PTB, liderado por Ivete Vargas. Em troca, o PTB pôde indicar o presidente da Companhia Brasileira de Alimentos (Cobal),[3] inserindo, ou reinserindo, a negociação típica clientelística do presidencialismo de coalizão.

O período de distensão e abertura política, iniciado no fim dos anos 1970 e consolidado na década de 1980, culminou com a emenda constitucional nº 25, de 15 de maio de 1985, que alterou a Constituição do regime militar para adotar as eleições diretas para presidente da República, liberando ainda a constituição de novos partidos. No tocante a estes, a medida beneficiou os proscritos Partido Comunista Brasileiro (PCB) e Partido Comunista do Brasil (PCdoB), que puderam existir legalmente.

Após as eleições diretas presidenciais, tivemos a Assembleia Nacional Constituinte,[4] que culminou com a nova Constituição, de 1988. Esta, por sua vez, aprofundou o processo de democratização no país e fez realizar um plebiscito para definir a forma e o sistema de governo. Além disso, instituiu o segundo turno nas eleições nas cidades com mais de 200 mil habitantes e estabeleceu a duração do mandato de presidente, vedando-lhe a reeleição e a necessidade de desincompatibilização para os chefes do Executivo se candidatarem a outros cargos.

Adiante, com a emenda constitucional nº 4/93, foi determinado que a lei para alterar o processo eleitoral somente poderia ser aplicada um ano após sua vigência. Já em 1990 foi aprovada a Lei de Inelegibilidades, que estabelecia condições para a perda do direito de ser votado. Prosseguindo, em 1995, foi aprovada a Lei dos Partidos Políticos, que estabeleceu as regras para a criação e o funcionamento destes. A lei era muito rigorosa com os partidos políticos pequenos e iria encerrar com a fragmentação partidária, a criação de partidos nanicos e, também, promover uma concentração de partidos. Lamentavelmente, a lei foi declarada parcialmente inconstitucional pelo STF, e a farra partidária prosseguiu.

Com a Lei das Eleições (lei nº 9.504/97), finalmente adotou-se um diploma que regulava todos os pleitos, além da adoção do voto eletrônico. O art. 59 dessa lei reza que a votação e a totalização dos votos devem ser feitas por sistema eletrônico. Em que pese a existência de críticas, o sistema é considerado seguro, já que a criptografia impede que se saiba em quem o eleitor votou, resguardando-se, portanto, o sigilo do voto.

Outros avanços relevantes da Lei das Eleições: ninguém pode ser contratado nem demitido sem justa causa no funcionalismo público nos três meses anteriores ao pleito; os recursos da União não podem ser transferidos de forma discricionária para estados e municípios. A lei estabeleceu, ainda, limitações às coligações partidárias[5] para as eleições proporcionais e impôs a verticalização — dois grandes passos que iriam vigorar adiante.

Vale destacar que também em 1997 foi aprovada a emenda constitucional que permitiu a reeleição dos ocupantes de cargos do Executivo para um termo subsequente. A aprovação se deu na esteira do amplo apoio popular existente no governo Fernando Henrique Cardoso. Mesmo assim, o processo de aprovação da proposta foi tisnado por denúncias de compra de votos para que se votasse a seu favor. Dois dos deputados suspeitos de terem participado do esquema renunciaram.

A verticalização sofreu alterações e adaptações. Quando a lei foi lançada, a regra da verticalização estabelecia que é “facultado aos partidos políticos, dentro da mesma circunscrição, celebrar coligações para eleição majoritária, proporcional ou para ambas, podendo, neste último caso, formar-se mais de uma coligação para a eleição proporcional dentre os partidos que integram a coligação para o pleito majoritário”. Mas várias modificações foram feitas ao longo dos anos 2000, chegando a gerar um retrocesso, conforme será visto a seguir.

Em 1999, um projeto de lei de iniciativa popular, com tramitação em tempo recorde, estabeleceu regras mais rigorosas para a compra de votos. De acordo com o Movimento de Combate à Corrupção Eleitoral, a lei resultante da iniciativa causou a cassação de mais de 1,1 mil políticos por crimes eleitorais, tais como a compra de votos e uso da máquina administrativa. O projeto tramitou em apenas 42 dias na Câmara e dois dias no Senado.

Adiante, em 2006, uma minirreforma da lei eleitoral (lei nº 11.300), proibiu o uso de outdoors e distribuição de brindes. O impacto da iniciativa foi muito grande, pois proibiu, também, os “showmícios”, espetáculos com artistas que serviam de isca para os eleitores. A medida, que pode ser considerada um aperfeiçoamento, teve o condão de reduzir os gastos com campanha ao proibir gastos com iniciativas muito tradicionais das campanhas brasileiras, como bonés, chaveiros, camisetas, entre outros.

Em 2001, o TSE, ao ser consultado pelo deputado federal Miro Teixeira (PDT-RJ) sobre como interpretar o capítulo das coligações da Lei Eleitoral (nº 9.504/97), decidiu pela verticalização. Com isso, nas eleições gerais de 2002, os partidos foram obrigados a se coligarem nos estados de acordo com a aliança que haviam feito para a eleição presidencial daquele ano. A partir da consulta de Teixeira, o TSE passou a considerar que a circunscrição federal engloba a estadual — daí a necessidade de se repetir coligações feitas no âmbito federal também nos Estados. O STF também aceitou essa interpretação, com base no artigo 17, inciso, da CF, que estabelece o “caráter nacional” dos partidos.

Em 2002, portanto, os partidos que apoiavam um dos candidatos a presidente tiveram de reproduzir essas alianças nos estados ou concorrer de forma isolada, ficando ainda inviabilizado que se coligassem com partidos aliados a outros candidatos a presidente. Para fazer as alianças nos estados, havia liberdade apenas com os partidos políticos que não participavam de coligações na disputa presidencial.

Em 2006, a Câmara dos Deputados aprovou a proposta de emenda constitucional (PEC) nº 548/02, que acabou com a obrigatoriedade de verticalização das coligações eleitorais. Aprovada por 343 votos, essa PEC eliminou as divergências de interpretação da Constituição, tornando explícito que os partidos políticos têm autonomia para estabelecer os critérios de escolha e o regime de suas coligações, sem a obrigatoriedade de vinculação entre alianças nacionais e regionais. Na prática, foi um retrocesso.

Ainda em 2006, o Supremo Tribunal Federal declarou inconstitucional a cláusula de barreira prevista na lei nº 9.906 de 1995.[6] De acordo o artigo 13 da lei parcialmente revogada, só

Tem direito a funcionamento parlamentar, em todas as Casas Legislativas para as quais tenha elegido representante, o partido que, em cada eleição para a Câmara dos Deputados, obtenha o apoio de, no mínimo, cinco por cento dos votos apurados, não computados os brancos e os nulos, distribuídos em, pelo menos, um terço dos estados, com um mínimo de dois por cento do total de cada um deles.

Além disso, esta regra estabelecia que os partidos que não tivessem 5% dos votos para deputados federais ficariam com dois minutos por semestre em rede nacional de rádio e de TV e teriam de ratear com todos os demais partidos 1% dos cerca de R$ 120 milhões do Fundo Partidário. Assim, esses partidos pequenos não teriam direito a funcionamento parlamentar: seus deputados e senadores poderiam falar e votar no plenário, mas não teriam líderes nem estrutura de liderança.

A lei recebeu duas ações diretas de inconstitucionalidade (ADIs 1351 e 1354), ajuizadas, respectivamente, pelo Partido Comunista do Brasil (PCdoB) e pelo Partido Social Cristão (PSC), pois, conforme dito, a lei impediria o direito ao funcionamento parlamentar, o acesso ao horário gratuito de rádio e televisão e a distribuição dos recursos do Fundo Partidário. O ajuizamento tomou como base o artigo 17, parágrafo 1º da Constituição, pelo qual os dois partidos alegam que uma lei ordinária não pode estabelecer tais limites ou condições restritivas, as quais submetem os partidos a um tratamento desigual. O Supremo considerou positivamente essas ações, pois, no seu entender, a cláusula atingia os direitos constitucionais.

Em 2007, após responder a uma consulta formulada pelo então PFL (hoje DEM), o TSE, interpretando a legislação específica sobre a matéria, concluiu que os mandatos obtidos nas eleições, pelo sistema proporcional, pertencem aos partidos políticos, não aos candidatos eleitos. Dessa decisão nasceu o direito de os partidos cujos parlamentares trocaram de legenda pleitearem as cadeiras desses considerados infiéis. O STF, posteriormente, chancelou o entendimento do TSE e determinou que esta Corte editasse resolução regulando a ação de perda de mandato eletivo do parlamentar infiel, até que o Legislativo cumprisse seu papel.

Em 2009, foi aprovada a lei nº 12.034 sobre a doação a candidato pela internet, a criação do voto impresso a valer em 2014 (declarado inconstitucional pelo STF, em 2013, por comprometer o sigilo do voto), prestação de contas de campanha, presença de 30% de candidatas mulheres nas chapas, liberação de debates entre candidatos pela internet, entre outras medidas. Finalmente, em 2010, após intensa mobilização social, ocorreu a aprovação da Lei da Ficha Limpa (lei complementar nº 135), que ampliou as hipóteses de inelegibilidade e reforça os critérios de probidade administrativa e moralidade para o exercício de mandato. A lei tornou inelegível por oito anos o candidato que tiver seu mandato cassado ou renunciar para evitar cassação e, ainda, for condenado por decisão de órgão colegiado.

Finalmente, em 2013, após as manifestações de junho, tentou-se debater uma ampla Reforma Política que terminou em uma pífia minirreforma eleitoral, a lei nº 12.891/13, que alterou alguns dispositivos do Código Eleitoral (lei nº 4.737/1965), da Lei Orgânica dos Partidos Políticos (lei nº 9.096/1995) e da própria Lei Eleitoral (lei nº 9.504/1997), e teve como propósito, segundo os próprios congressistas, “baratear as campanhas eleitorais” através da limitação de gastos eleitorais com pessoal e aluguel de veículos. A lei também determinou o prazo de 20 dias antes do pleito como prazo máximo para a substituição de candidatos, tanto a cargos majoritários quanto a cargos proporcionais (a redação anterior estipulava o prazo apenas para candidatos proporcionais), e tipificou como crime a contratação de pessoas com a finalidade específica de emitir mensagens ou comentários na internet para ofender a honra ou denegrir a imagem de candidato, partido ou coligação (o contratado também responde pelo crime).

Como pode ser comprovado por esse breve relato, o sistema político nacional vem evoluindo desde os tempos do Império ao sabor das conveniências de quem manda. Quase sempre de forma lenta e errática. Porém, a partir de 1930 ficam mais evidentes as transformações. Outra constatação é que os avanços não são sempre inexoráveis. Houve retrocessos, como a instituição da Lei Monstro, em 1935, apelido dado à Lei de Segurança Nacional da primeira fase da era Vargas, que restringia direitos e liberdades e atingia em cheio o ambiente político. Algumas mudanças que ocorreram atendiam a interesses circunstanciais e visavam favorecer o grupo dominante, caso das representações classistas de 1933, ou até mesmo da aprovação da emenda da reeleição, em 1997.

No regime militar, o mesmo se deu: medidas sufocaram o debate político e eleitoral, bem como o funcionamento dos partidos e, ainda, a manipulação grotesca da representação parlamentar com o inchaço das bancadas do Norte e Nordeste. Já no início dos anos 1980, o voto misto (proporcional e distrital) deixou de ser regulamentado, dado o desinteresse em promover mudanças de fundo que poderiam ameaçar a hegemonia de líderes políticos em seus estados. De fato, a introdução do voto misto alteraria a competitividade de muitos políticos tradicionais cuja dinâmica eleitoral não segue a lógica da distribuição do eleitorado por distritos.

Nos últimos anos, ocorreram alguns avanços significativos que atenderam ao objetivo de aperfeiçoar o sistema político. Mas nunca de forma radical a ameaçar o status quo. Alguns deles obtidos tanto a partir de decisões legislativas, como a Lei das Eleições de 1997 e a Lei da Ficha Limpa, quanto por decisões judiciais, como a interpretação que impôs a fidelidade partidária. Mas ainda são claramente insuficientes como veremos adiante.

O andamento errático do processo bem como suas lacunas e vícios indicam que a Reforma Política ainda está em curso e anda pari passu com as contingências econômicas e sociais de um eleitorado com baixa renda, pouco educado e ainda desinteressado no aperfeiçoamento da política nacional. Com os tempos cada vez mais complexos em termos de demandas populares, a Reforma de nosso sistema político vai se impor como uma exigência inexorável. Por tais razões, entender o que é a Reforma Política e se engajar no debate é um desafio de nossos tempos, visando à construção de um país melhor.

Notas

1. O conjunto de medidas foi composto de uma emenda constitucional e seis decretos-leis (hoje, o similar é a medida provisória) que fechavam o Congresso e alteravam as regras das eleições. O objetivo era garantir maioria governamental nas eleições que ocorreriam em 1978. Determinou-se que a metade dos senadores seria eleita por voto indireto de pessoas indicadas pela Presidência da República, num Colégio Eleitoral composto por membros das Assembleias Legislativas e delegados das Câmaras Municipais. O pacote também alterou o quórum para aprovações de emendas constitucionais, que passou a ser de maioria absoluta. A medida favorecia o partido governista.

2. O nome “biônico”, dado pela imprensa, foi uma referência ao “Homem Biônico”, do seriado de TV O homem de seis milhões de dólares, transmitido pela rede Bandeirantes de São Paulo. Ele era um agente secreto que havia sido salvo de um acidente e que recebera superpoderes para trabalhar para o Governo — analogia que caiu perfeitamente para o caso, na interpretação da imprensa brasileira.

3. Mais que isso, a Companhia Brasileira de Alimentos (Cobal) foi usada como moeda de troca pelo Governo naquele momento em que se trabalhava pela redemocratização. Tudo visando assegurar a maioria governista na Câmara dos Deputados. Para tal, o PTB de Ivete Vargas indicou o presidente da empresa.

4. A Assembleia Nacional Constituinte de 1987-1988 foi instaurada em 1º de fevereiro de 1987 e encerrada em 2 de setembro de 1988. É um dos marcos da nossa história política, pois ocorreu logo após a redemocratização, vindo a reboque de um processo de ampla abertura política, com uma modificação da estrutura institucional brasileira sem que essa modificação e ruptura ocorressem de forma violenta, mas dentro de um processo de retomada da democracia de forma pacífica. Em 1986, após o presidente José Sarney assumir o governo quando da morte de Tancredo Neves, houve eleições gerais e ocorreu um intenso debate sobre a necessidade de uma Constituinte exclusiva, mas venceu a tese de que o Congresso eleito seria capacitado a assumir a função. Nessa Constituinte foram estabelecidos os parâmetros da então denominada “Constituição Cidadã”, com a plena garantia dos direitos civis e direitos humanos, e também se consolidou o “Presidencialismo de Coalizão” com os trejeitos que, hoje, o tornam tão questionado.

5. Mais que limitá-la, estabeleceu as regras para o processo de coligação, ou seja, organizou o exercício com vista a permitir que as coligações dessem conta da possibilidade de representação das minorias, já que estava estabelecido o voto proporcional e o pluripartidarismo.

6. O relator Marco Aurélio de Mello se expressou da seguinte forma sobre a inconstitucionalidade do dispositivo: “O Autor entende que esse dispositivo é incompatível com o art. 5º, caput e seu inciso XXXVI, da Carta Magna, assim fundamentado: ‘O art. 17, da Constituição Federal, consagra a liberdade para a criação dos partidos políticos. O seu parágrafo 1º assegura-lhes autonomia para definir sua estrutura interna, organização e funcionamento, entre outras atribuições. Em nenhum momento a Letra Constitucional estabelece partidos de 1ª e 2ª categorias. Ao contrário, determina em seu art. 5º, que todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza. Portanto, quando o legislador infraconstitucional cria normas díspares para iguais perante a lei, ele fere frontalmente a Lei Maior, com a agravante de ser em benefício próprio e de seus partidos políticos, com manifesto desrespeito às minorias e flagrante intenção de se eternizarem no poder. O registro definitivo dos partidos políticos perante o Colendo Tribunal Superior Eleitoral coloca-os em igualdade de condições perante a lei, assegurando-lhes o direito adquirido através de ato jurídico perfeito, com a obtenção de seu registro definitivo na Justiça Eleitoral.’ A impugnação a determinadas expressões insertas no inciso II do art. 41, nos arts. 48 e 49 e no inciso II do art. 57 da lei nº 9.096/95 é consequência da inquinada inconstitucionalidade do art. 13, a saber: […].”

3. O contexto da Reforma Política

Em 1995, o Senado Federal deu o passo mais ousado em direção a uma verdadeira Reforma Política. Pena que não deu em nada. Foi criada uma Comissão Temporária Interna destinada a estudar e propor alterações no sistema político e eleitoral do país. O senador Humberto Lucena foi escolhido como presidente da comissão, e o senador José Roberto Arruda, como relator. A comissão funcionou até 1998.

A tarefa inicial da comissão foi a de analisar todos os projetos de lei e de emenda constitucional que tratavam da questão. Foi um trabalho exaustivo e muito criterioso. Após o exame das propostas, a comissão decidiu focar seus trabalhos em muitos pontos: sistema eleitoral, fidelidade partidária, desempenho de partidos, domicílio eleitoral, filiação, duração de mandatos, voto facultativo, financiamento de campanhas, entre alguns outros temas.

Ao final dos trabalhos, a comissão sugeriu a adoção do sistema eleitoral misto com o direito de o eleitor ter dois votos: um relacionado a seu distrito e outro à legenda partidária. Pelo sistema, a contagem do coeficiente partidário se daria pelo voto na legenda. Ficariam proibidas as coligações partidárias, e o mandato dos senadores seria reduzido para seis anos. A proposta foi aprovada no Senado em 1999 e encaminhada para a Câmara dos Deputados.

Na Câmara, a proposta do Senado foi considerada ambiciosa demais, e uma Comissão Especial foi constituída, tendo o deputado Alexandre Cardoso como presidente. Em 2004, com a conclusão dos trabalhos, houve uma tentativa de se votar o projeto de lei resultante dos trabalhos. Sem consenso na base aliada e sem o esforço do presidente Lula, o pedido de urgência para votar a matéria foi abandonado, e a matéria, remetida para a gaveta.

Em 2009, após debater internamente e com os integrantes do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social da Presidência da República, o governo apresentou sua proposta de Reforma Política, entregue ao então presidente da Câmara dos Deputados, Michel Temer, pelos ministros Tarso Genro, da Justiça, e José Múcio, da Secretaria de Relações Institucionais. Era mais uma tentativa de se viabilizar a desejada Reforma motivada pela imensa dificuldade de o Executivo lidar com um Legislativo fraturado em muitos partidos e interesses.

Em vez de um texto único, a matéria foi dividida em seis projetos de lei e uma PEC. As propostas, entre outras iniciativas, tratavam dos seguintes tópicos: listas fechadas, segundo as quais o eleitor vota no partido e não no candidato, como ocorre hoje; financiamento público de campanha; maior rigor na fidelidade partidária; proibição das coligações partidárias para eleições proporcionais (deputados federais e estaduais e vereadores); cláusula de barreira, que obriga os partidos a apresentarem um desempenho mínimo para serem reconhecidos.

O conjunto de propostas era bom e, caso aprovado, representaria um salto excepcional no quadro caótico da política brasileira. Na ocasião, ao analisar a iniciativa, observamos os prós e os contras para o sucesso da empreitada. A favor do sucesso existiam os seguintes argumentos: eram temas já debatidos dentro do Congresso; as lideranças políticas entendiam a necessidade de se aperfeiçoar o sistema político; havia a intenção de os novos presidentes da Câmara e do Senado mostrarem serviço; existia a pressão da imprensa a favor da moralização do sistema.

Contra as chances de sucesso da iniciativa os seguintes pontos foram observados: não havia consenso mínimo por parte dos parlamentares; a maioria não queria e ainda não quer mudar o sistema que os elegeu; os pequenos partidos são contra alguns pontos relevantes, como a cláusula de barreira, já que esta dificulta o acesso ao Congresso Nacional e pode trazer a possibilidade concreta de extinção de legendas; os caciques que controlam mais de um partido em seus estados desejam ter liberdade para alocar seus aliados em legendas satélites; a fidelidade partidária não era bem-vista, já que parlamentares se consideram donos do seu mandato e não aceitam se submeter ao controle do partido.

Ainda na época, havíamos ressaltado que o interesse do Congresso no tema era mínimo porque, caso as propostas fossem aprovadas, elas afetariam negativamente as chances de sobrevivência política de diversos grupos. Considerando os prós e os contras, as chances de a Reforma avançar eram escassas. Assim, nada aconteceu. O presidente Luiz Inácio Lula da Silva, que tinha imenso apoio popular, não se interessou em enfrentar a paralisia do Congresso e tentar avançar com a Reforma. Foi uma grande oportunidade perdida.

Em 2011, um novo surto “reformista” atingiu o Congresso. Tanto o Senado quanto a Câmara dos Deputados criaram comissões especiais para tratar da Reforma Política. Na Câmara, o relator designado, deputado Henrique Fontana, destacava que a questão do financiamento de campanha seria o tema prioritário a ser tratado.

Na ocasião da instalação da comissão da Câmara, o vice-presidente Michel Temer declarou que o ideal seria uma comissão mista com a participação de senadores e deputados. Ambas as comissões não conseguiram chegar a bom termo e, ao tempo da elaboração deste texto, não haviam concluído seus trabalhos. Pior, todo o trabalho da Comissão Temporária do Senado, que chegou a ser aprovado em Plenário, terminou sendo desperdiçado na nova tentativa de se aprovar a Reforma na Câmara.

No Senado, também em 2011, a nova tentativa de se fazer a Reforma por meio de uma comissão especial não resultou em nada. Mais de 70 projetos de lei que estavam em tramitação foram afetados pela iniciativa, e nem mesmo o que já tinha sido aprovado em 1999 foi considerado. Por exemplo, uma iniciativa que acabava com os suplentes no Senado, já aprovada na Comissão de Constituição e Justiça do Senado, sequer foi levada a plenário.

Após as manifestações de rua em todo o país, em junho de 2013, o tema da Reforma Política voltou à pauta. Novamente o Poder Executivo tentou se posicionar sobre o tema. Mesmo sem consultar aliados, a presidente Dilma Rousseff trouxe ao debate a possibilidade de convocação de uma Assembleia Nacional Constituinte exclusiva para a Reforma.

A proposta de Constituinte exclusiva foi considerada absurda. Para alguns, uma espécie de atentado à democracia. Os obstáculos que existiam em 2009 continuavam a existir em 2013, e o Congresso reagiu negativamente à tentativa de Dilma. Tanto por conta da tentativa de liderança do Executivo sobre um tema que os parlamentares consideram seu quanto pelas divergências temáticas relevantes. A Reforma é debatida pelos parlamentares, sem consenso, há bastante tempo. A forma de implementação, os assuntos a serem abordados e a data de aplicação das novas regras são focos de discordâncias entre o Executivo e o Legislativo e, principalmente, no interior do próprio Legislativo.

Dilma Rousseff propôs ainda a realização de uma consulta popular sob a forma de plebiscito para que a população se manifestasse em relação aos temas que devem ser tratados na Reforma, novamente sob holofotes. Porém, parte dos parlamentares rejeitou a sua ideia, argumentando que uma consulta, se houver, deve ser feita via referendo. Curiosamente, ambas as propostas — plebiscito e referendo —, ao tempo da redação deste texto, já tinham perdido força e, tal qual se esperava, a Reforma caminha, como sempre, devagar e submetida aos interesses dos caciques políticos e aos ritos do Congresso.

É importante frisar que os dois instrumentos diferem quanto a alguns aspectos, essencialmente em relação ao momento da consulta popular. O plebiscito consiste numa consulta prévia sobre se determinada decisão deve ou não ser tomada. Ele é convocado antes do ato legislativo em questão, que será rejeitado ou ratificado pela vontade popular. Sua anterioridade lhe dá um caráter consultivo com força de impor uma pauta na discussão dos problemas que serão tratados pelos representantes, de forma que caberá a eles apresentar um resultado sobre o tema determinado pela consulta. No entanto, uma vez estabelecida, tal consulta se esgota e retorna-se ao processo e ao rito legislativos normais.

Já o referendo é convocado após a entrada em vigor do ato passível de ratificação. Ou seja, nesse caso, primeiramente, o ato normativo deve ser aprovado no Legislativo e, depois, submetido a consulta popular, que irá convalidá-lo ou não. As críticas incidem no fato de se retirar do legislador seu poder de decisão, considerando-se os critérios de negociação que a Casa parlamentar costuma propiciar. No entanto, o referendo recebe considerações positivas por permitir que a sociedade participe do ato legislativo de forma mais proativa, pois caberá a ela determinar se o trabalho realizado atende às suas demandas.

A ação de Dilma em favor do plebiscito provocou enorme insatisfação no Congresso, que enxergou em seu gesto uma tentativa de jogar a responsabilidade de resolver a crise de representação política para o Legislativo. Ainda assim, mesmo com as resistências que a proposta enfrenta, o PT, partido da presidente, o PCdoB e o PDT trabalharam em favor da coleta de assinaturas para um projeto de decreto legislativo (PDL), convocando a consulta popular. Sem apoio dos demais partidos, a iniciativa se perdeu nos escaninhos do Congresso e, salvo uma grave crise institucional, dificilmente uma consulta popular poderá ser viabilizada a curto prazo.

Com relação aos temas sugeridos pela presidente, também há controvérsias. Na proposta elaborada pelo Palácio do Planalto, são indicados os seguintes itens para que deputados e senadores decidam quais deverão ser incluídos no plebiscito:

a)  a forma de financiamento das campanhas eleitorais, de modo a permitir uma avaliação do modelo atual. Que o povo possa comparar as vantagens e desvantagens do financiamento exclusivo público com o modelo misto, em que os candidatos recebem recursos públicos e de fontes privadas, com ou sem restrições;

b)  a definição do sistema eleitoral, para que se faça uma opção entre o sistema proporcional, tal como existe hoje, o voto distrital puro ou misto, o voto majoritário para a eleição de parlamentares, o voto em lista fechada ou flexível, ou, então, o voto em dois turnos, como propõem entidades da sociedade civil;

c)  a continuidade ou não da existência de suplência nas eleições para o Senado Federal;

d)  a manutenção ou não das coligações partidárias para a eleição de deputados (federais e estaduais) e vereadores;

e)  o fim ou não do voto secreto no Parlamento.

Ainda no calor das manifestações, o PMDB, entre junho e julho de 2013, fez uma ampla pesquisa sobre Reforma Política com os deputados federais, estaduais e presidentes de diretórios das capitais, à qual tivemos acesso. O resultado é significativo pela força e capilaridade do PMDB, podendo representar um cenário do que se pode esperar no Congresso sobre qualquer possível reforma. A seguir, os principais resultados do levantamento, que apontam algumas tendências.

1. Reeleição. O PMDB é majoritariamente contra (77%). Apenas 19% se manifestaram a favor.

2. Coincidência das eleições. A cada dois anos, há eleições no Brasil. De acordo com a pesquisa do PMDB, 92% se manifestaram a favor de que as eleições aconteçam no mesmo ano. Para permitir que haja coincidência nas eleições, 63% concordam que os mandatos dos prefeitos eleitos em 2016 tenham duração de dois anos. A outra hipótese é que os mandatos dos prefeitos eleitos em 2022 sejam de seis anos. Porém, quanto a essa hipótese, o partido fica dividido: 39% a favor e 39% contra.

3. Duração dos mandatos. Para 77% do PMDB, os mandatos deveriam ser de cinco anos. Apenas 16% defendem seis anos e 5%, quatro anos.

4. Mandato dos senadores. Hoje, os senadores têm mandato de oito anos, o dobro dos demais cargos eletivos. O PMDB defende que a duração do mandato no Senado seja igual à dos outros cargos (81%).

5. Coligações proporcionais. A expressiva maioria do PMDB é contra a possibilidade de coligação nas eleições proporcionais. As coligações ajudam pequenas legendas a elegerem representantes para as Câmaras Municipais, as Assembleias Estaduais e a Câmara dos Deputados. Sozinhas, essas legendas não atingiriam o quociente eleitoral e, portanto, ficariam sem representantes no Poder Legislativo.

6. Cláusula de desempenho. No partido, 76% defendem a criação de uma cláusula de desempenho, de modo que somente poderiam ter representantes no Parlamento aqueles partidos que alcançassem um certo percentual de votos distribuídos por alguns estados.

7. Janela de fidelidade. Pela decisão do Supremo, o mandato pertence ao partido, não ao eleito. Assim, quem muda de partido corre o risco de perder o mandato. Existem algumas hipóteses para não perdê-lo: quando se cria uma nova legenda ou quando o partido muda seu conteúdo programático; 71% defendem que haja uma janela de um mês durante todo o mandato do eleito para que ele possa mudar de legenda sem o risco da perda do mandato.

8. Candidatura avulsa. Hoje, no Brasil, para disputar qualquer cargo eletivo, é necessário filiar-se a um partido político; 73% são contrários a que pessoas sem filiação partidária disputem eleição; 16% são favoráveis.

9. Prazo de filiação partidária. Atualmente, qualquer pessoa que deseja concorrer a um cargo eletivo precisa ter filiação partidária de, pelo menos, um ano. A exceção é para magistrados e membros do Ministério Público (seis meses); 55% defendem que o prazo de um ano seja reduzido para seis meses em todos os casos, e 44% preferem manter o prazo de um ano.

10. Sistema eleitoral para vereador e deputado. A maioria do PMDB, 71%, defende que seja adotada a proposta do atual vice-presidente da República, Michel Temer, segundo a qual seriam eleitos os mais votados, independentemente do partido ao qual estejam filiados.

11. Financiamento de campanha. A proposta que mais une o partido é o financiamento misto, em que seria permitido o financiamento público juntamente com o privado somente aos partidos políticos. Essa hipótese tem o apoio de 50% do PMDB; 21% são contra. O financiamento de campanha exclusivamente público tem o apoio de 45%; 32% são contrários.

A pesquisa revela pontos importantes da opinião do partido sobre o tema. Por exemplo, que existe uma expectativa pelo fim da reeleição e pela padronização da duração dos mandatos. O PMDB é a favor do financiamento misto de campanha, quando muitos querem o financiamento público. O PMDB defende a existência de uma janela para a transferência de partido sem o risco da perda do mandato.

O PT, por sua vez, se manifestou de forma contundente sobre o tema. Em nota[1] emitida pela Executiva Nacional em setembro de 2013, o partido se comprometeu em apoiar a Reforma Política, mas se colocou frontalmente contra a minirreforma eleitoral aprovada no Senado em setembro e, ainda, com o conteúdo e o andamento dos trabalhos do Grupo de Trabalho da Reforma Política na Câmara dos Deputados, que é liderado por Cândido Vaccarezza, membro do partido.

As posições do PMDB acerca da Reforma Política são emblemáticas e desnudam divergências com relação aos que desejam a intensificação dos movimentos sociais e mesmo a criação de outras legendas. As posturas da Executiva do PT são frontalmente contra as pequenas alterações na legislação eleitoral aprovadas no segundo semestre de 2013. No início de 2014, quando o presidente da Câmara dos Deputados, Henrique Eduardo Alves, que é do PMDB, anunciou que queria votar temas da Reforma Política no primeiro semestre do ano, o PT se manifestou contrariamente à iniciativa.

O PMDB e o PT, os dois maiores partidos da coligação que sustenta o governo Dilma Rousseff, apresentam visões distintas sobre o tema, apesar de revelarem o desejo de mudança. Na oposição, embora exista o desejo de mudança, a tomada do poder é a prioridade, e não o aperfeiçoamento do sistema político. Os sinais que vêm da classe política e do Congresso, no mínimo, indicam que o debate vai ser duro e que não há consenso à vista.

Nota

1. Veja a íntegra da nota do Partido dos Trabalhadores sobre a Reforma Política de 23 de setembro de 2013.

1)  Reafirmar a campanha nacional de coleta de assinaturas do Projeto de Iniciativa Popular da Reforma Política organizada pelo Diretório Nacional;

2)  Reafirmar o compromisso de votar imediatamente o Projeto de Decreto Legislativo de convocação do plebiscito , de iniciativa das bancadas do PT, PCdoB, PSB e PDT na Câmara dos Deputados;

3)  Manifestar-se contrariamente à Reforma Eleitoral já aprovada no Senado e ao conteúdo até então aprovado no Grupo de Trabalho da Reforma Política na Câmara dos Deputados;

4)  Orientar nossas bancadas na Câmara dos Deputados e no Senado a apresentarem substitutivos globais às propostas em curso nas duas Casas;

5)  Orientar nossas bancadas na Câmara dos Deputados e do Senado à obstrução das propostas de contrarreforma política se levadas ao Plenário;

6)  Reafirmar nossa decisão de priorizar, em qualquer cenário dos debates legislativos, nossas propostas de financiamento público exclusivo de campanha, eleição por lista partidária pré-ordenada com paridade de gênero, ampliação dos mecanismos de participação popular e convocação de uma Assembleia Constituinte Exclusiva para a realização de uma ampla reforma política que aprofunde o processo democrático em nosso País.

4. O momento da Reforma Política

O contexto onde se desenrola o debate da Reforma Política é de múltiplos atores políticos e da sociedade civil, mas claramente existem três em posição de predominância. O Poder Executivo, que é o mais poderoso dos três poderes federais, poderia usar seu peso econômico e político em favor da Reforma. No entanto, por conta de suas agendas de governabilidade, a relação custo-benefício do engajamento em uma Reforma ainda não é percebido como positivo. É um erro. As declarações em favor da Reforma Política são acompanhadas por complacência e poucas iniciativas concretas.

O segundo ator a ser mencionado é o Legislativo federal, que pode fazer as leis que mudariam a face de nosso sistema político. Em que pesem as inúmeras tentativas de se aprovar uma Reforma Política, o Legislativo se mostra paralisado por conta dos interesses paroquiais e dos caciques políticos. Uma Reforma, como veremos adiante neste livro, trafega na contramão dos interesses das oligarquias políticas que buscam se perpetuar na arena política nacional. Apenas em um ambiente de grave crise ou de grande exuberância econômica e estabilidade política deveremos ter o Legislativo motivado para uma ampla Reforma.

E o terceiro é, evidentemente, o Judiciário, que pode, via interpretações, aperfeiçoar o sistema vigente. No atual momento, a capacidade de o Judiciário promover alterações relevantes no sistema pode parecer limitada. Mas não é. Uma ação direta de inconstitucionalidade (ADI 4650) proposta pela OAB está no STF com o julgamento sobrestado por um pedido de vista. A ação questiona a validade do financiamento de campanhas eleitorais por empresas. Caso a tese da OAB seja aceita, todas as empresas deixariam de colocar recursos nas campanhas eleitorais. Tal fato terá imensas e importantes repercussões no sistema político nacional.

A participação por meio de doações nas campanhas eleitorais é, no Brasil, um instrumento importante de relacionamento político. Por meio das doações, muitos fornecedores de serviços e produtos para o governo reforçam suas conexões políticas. Sem esses recursos, as campanhas serão muito mais pobres e dependentes dos recursos públicos e de doações de cidadãos.

Tratando dos dois outros atores relevantes no processo, o Congresso e o Executivo, diante do quadro de insatisfação geral da sociedade e por conta das manifestações de entidades da sociedade civil, mobilizaram-se, no início do segundo semestre de 2013, para discutir a Reforma Política na reabertura dos trabalhos legislativos.

Na Câmara, o Grupo de Trabalho (GT) da Reforma Política iniciou a apreciação de propostas feitas pelos parlamentares e pelo relator do GT, deputado Alfredo Sirkis (PV-RJ). Sirkis apresentou o seguinte: sistema eleitoral misto, combinando a modalidade proporcional com a majoritária para deputados; limite para doações de pessoas físicas e jurídicas a campanhas; redução dos gastos na propaganda de rádio e TV. Além da proposta específica de Sirkis, o colegiado debatia, ao tempo da elaboração desta obra, os seguintes temas: financiamento das campanhas, limitações para a propaganda política, fim das coligações para eleições proporcionais, fim da reeleição para cargos do Executivo, voto em lista e mandato de cinco anos para todos os cargos eletivos.

No Senado, a Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) votou a chamada minirreforma eleitoral (PLS nº 441/12), elaborada pelo senador Romero Jucá (PMDB-RR). Entre os itens previstos estão a redução na duração da campanha e a proibição de propaganda eleitoral por meio de faixas, placas, cartazes, pinturas ou inscrições em bens particulares. E, na sequência, foi aprovada na Câmara sem causar qualquer tipo de repercussão relevante. A minirreforma não merece sequer este nome e, no período em que concluíamos esta obra, existiam dúvidas se seria válida nas eleições de 2014.

No Executivo, Dilma Rousseff pediu que o Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social da Presidência da República elaborasse uma proposta. Espera-se que a presidente se posicione sobre o tema e tome alguma iniciativa em 2014. Até mesmo pelo fato de que o tema tem alguma repercussão na população e poderá ser explorado no ano eleitoral. Uma pesquisa do Ibope divulgada no início de agosto de 2013 revelou que 85% da população apoia a Reforma Política. A análise foi encomendada pelo Movimento de Combate à Corrupção Eleitoral (MCCE), liderada pela Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), pela Conferência Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB) e pela Associação dos Magistrados do Brasil (AMB), além de assinada por outras 51 entidades. Foram ouvidas, no final de julho, 1.500 pessoas com mais de 16 anos em todo o país, o que dá representatividade ao levantamento.

Ainda no âmbito da sociedade civil, no segundo semestre de 2013, vários manifestos surgiram, reivindicando uma Reforma Política urgente. Entre eles sobressai, além do já mencionado (o coordenado pela CNBB em parceria com a OAB), a proposta de projeto de lei do movimento Eleições Limpas, que se constitui de um projeto de Reforma Política. Esse é o grupo que criou a Lei da Ficha Limpa, medida que significou um marco desse processo de reformas na história recente do Brasil.

O documento da CNBB, de três páginas, intitulado Manifesto da sociedade civil por uma reforma política democrática,[1] divide-se em duas partes. Na primeira, estão as considerações que revelam os sentimentos da sociedade brasileira. Entre elas, destaca-se a perda de credibilidade das instituições, aí denominadas “instâncias da Democracia Brasileira”, identificadas no manifesto como sendo o Poder Legislativo, o Poder Judiciário, o Poder Executivo, os partidos políticos e os representantes eleitos, ou seja, os mandatários da soberania popular. Trata-se de algo que, pela amplitude das instituições citadas, traz à tona a crise do sistema representativo brasileiro. Além disso, o documento frisa as distorções do sistema eleitoral, que está gerando afastamento entre o Estado e a nação, mais especificamente, entre o representante e o seu representado.

Esse manifesto respalda o discurso do governo, que se baseia no argumento de que parte das reivindicações da sociedade é consequência da inclusão social implementada na última década, que aprimorou a consciência cívica da população e impôs maior cobrança na disponibilização dos direitos do cidadão em diversas áreas.

Apesar de não discutir diretamente os aspectos técnicos, o manifesto busca resumir as reivindicações que acredita serem da sociedade em nove pontos, listados a seguir:

1.  Instauração do financiamento público para as campanhas eleitorais;

2.  Proibição de financiamento eleitoral por pessoas jurídicas;

3.  Permissão de contribuição individual obedecendo ao teto de 700 reais por eleitor e não ultrapassando o limite de 40% dos recursos públicos recebidos pelo partido destinados às eleições;

4.  Extinção do sistema de voto dado ao candidato individualmente, como hoje é adotado para as eleições de vereador, deputado estadual e federal e, em seu lugar (sic);

5.  Adoção do sistema eleitoral do voto dado em listas pré-ordenadas, democraticamente formadas pelos partidos e submetidas a dois turnos de votação, constituindo o sistema denominado “voto transparente”, pelo qual o eleitor inicialmente vota no partido e posteriormente escolhe individualmente um dos nomes da lista;

6.  Garantia da alternância de gênero nas listas mencionadas no item anterior;

7.  Regulamentação dos instrumentos da Democracia Direta ou Democracia Participativa, previstos no art. 14 da Constituição, de modo a permitir sua efetividade, reduzindo-se as exigências para a sua realização, ampliando-se o rol dos órgãos legitimados para iniciativa de sua convocação, aumentando-se a lista de matérias que podem deles ser objeto, assegurando-se financiamento público na sua realização e se estabelecendo regime especial de urgência na tramitação no Congresso;

8.  Modificação da legislação para fortalecer os partidos, para democratizar suas instâncias decisórias especialmente na formação das listas pré-ordenadas, para impor programas partidários efetivos e vinculantes, para assegurar a fidelidade partidária, para considerar o mandato como pertencente ao partido e não ao mandatário;

9.  Criação de instrumentos eficazes voltados aos segmentos sub-representados da população, exemplificativamente afrodescendentes e indígenas, com o objetivo de estimular sua maior participação nas instâncias políticas e partidárias;

10.  Previsão de instrumentos eficazes para assegurar o amplo acesso aos meios de comunicação e impedir que propaganda eleitoral ilícita, direta ou indireta, interfira no equilíbrio do pleito, bem como garantias do pleno direito de resposta e acesso às redes sociais.

O manifesto do grupo Eleições Limpas[2] converge com os pontos arrolados no documento da CNBB e demais entidades signatárias que formam a Coalizão Democrática em favor de uma Reforma Política democrática e eleições limpas. São grupos que estão se apoiando mutuamente e que focam no que consideram o ponto-chave da Reforma, o sistema eleitoral, pois creem que, uma vez modificado esse aspecto estrutural, será possível transformar os demais elementos do sistema político brasileiro.

De forma crítica, o grupo Eleições Limpas afirma que o sistema político brasileiro está “viciado”. Atribui a responsabilidade dessa deformação ao sistema eleitoral, que “abre caminho para a corrupção eleitoral e para uma representação política que, em muitos casos, não atende às aspirações do povo brasileiro. Com isto, distorce a vontade popular, limitando o alcance de uma verdadeira democracia política”.

Outra questão relevante para o grupo é a questão do financiamento público. A ideia é contornar a polêmica das doações privadas a partir de um fundo que seria distribuído por entidades públicas em função do que foi doado. O grupo não trata apenas desse tema, torna-o ponto de partida para propor alterações gerais e denomina esse processo de financiamento eleitoral de financiamento democrático de campanha.

Para os adeptos do Ficha Limpa, essa é uma forma de evitar o que identificam como distorção da realidade, pois, conforme apontam,

uma análise deste financiamento, dito privado, evidencia que de privado ele tem apenas o nome. Os políticos que dele se beneficiam muitas vezes retribuem aos seus financiadores com recursos públicos através do superfaturamento de obras e de contratos privilegiados. Esta prática acarreta um saque aos recursos públicos de regra muito maiores do que a doação realizada.[3]

O grupo apresentou uma proposta de projeto de lei[4] específica sobre o sistema eleitoral para ser encaminhada, com sugestões de modificação estrutural dos pontos que envolvem a Reforma do sistema eleitoral no que tange aos seus aspectos infraconstitucionais, incluindo a questão partidária. Basicamente, a proposta da Coalizão Democrática visa tratar emergencialmente em afastar a influência do poder econômico das eleições, proibindo a doação de empresas; propor uma reformulação do sistema político no que tange à questão do gênero e à participação de grupos sociais sub-representados; regulamentar o artigo 14 da Constituição, em favor da democracia direta; aperfeiçoar o sistema político partidário, aumentando a participação de militantes e filiados em torno de um programa político; e, ainda, fortalecer a fidelidade partidária programática.

Há ainda, nos setores organizados da sociedade civil, um debate extenso sobre a eficácia do atual modelo que permite a proliferação de legendas e que estimula tanto o caciquismo quanto os desperdícios do Fundo Partidário sem adequada fiscalização. Ambos os temas estão no rol de preocupações das entidades que assinaram o manifesto com a CNBB e a OAB e formam a Coalizão Democrática, e que inclui outras instituições: o Movimento de Combate à Corrupção Eleitoral (MCCE); a Plataforma dos Movimentos Sociais pela Reforma do Sistema Político; a Frente Parlamentar pela Reforma Política com Participação Popular; a Central Única dos Trabalhadores (CUT); a Federação Nacional dos Jornalistas (Fenaj); a Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (Contag); o Conselho Nacional de Igrejas Cristãs do Brasil (Conic); a União Nacional dos Estudantes (UNE); a Associação dos Magistrados do Brasil (AMB); a Cáritas e a Comissão Brasileira de Justiça e Paz (CBJP).

Quatro outros movimentos em torno da Reforma Política que aconteciam no momento em que redigíamos este texto devem ser destacados. O primeiro deles é a existência, já mencionada, de uma ação direta de inconstitucionalidade (ADI 4650) ajuizada pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil que pede ao STF que declare a inconstitucionalidade de partes da atual legislação eleitoral — leis nº 9.065/95 e nº 9.504/97 — no tocante ao financiamento de campanhas eleitorais e a partidos políticos com recursos de empresas. Na ação, a OAB também pede que seja estabelecido um limite para a doação de pessoas físicas para partidos e candidatos.

O segundo evento foi a aprovação pelo Congresso Nacional de um projeto de lei complementar (PLC 14/2013) que dificulta a criação de novos partidos. Na prática, a proposta impede que o parlamentar, ao mudar de partido, agregue sua votação para o cômputo de cálculo do fundo partidário e do tempo de televisão. A medida, ainda que represente um pequeno avanço na “farra” que se constituiu a criação de partidos políticos no Brasil, também é uma espécie de proteção do establishment político à entrada de novos partidos na disputa.

Temos, ainda, a iniciativa da Plenária Nacional dos Movimentos Sociais, que pretende fazer uma série de manifestações e eventos, a partir do lançamento do Movimento Fé e Política, visando à convocação de um plebiscito sobre a Reforma Política. E, por fim, o debate no âmbito do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social da Presidência da República, que visa à criação de um pacto republicano para a Reforma Política com a participação dos três poderes e de representantes da sociedade civil.

O conjunto das iniciativas mencionadas aqui revela a atualidade do debate sobre o tema e aponta para o crescente interesse da sociedade no aperfeiçoamento de nosso sistema político e eleitoral. Ainda que os avanços no âmbito legislativo possam ser obstaculizados pelo ano eleitoral, a Reforma Política prossegue na agenda. Os possíveis desdobramentos e as perspectivas para a Reforma Política serão analisados adiante.

Notas

1. Ver a íntegra no site www.reformapolitica.org.br.

2. Ver a íntegra do manifesto do Movimento Eleições Limpas e da proposta de projeto de lei no site www.eleicoeslimpas.org.br.

3. Manifesto do grupo Eleições Limpas (http://www.eleicoeslimpas.com.br).

4. Ver a íntegra no site www.reformapolitica.org.br.

5. Necessidade da Reforma Política

O sistema político brasileiro é caracterizado por graves distorções e que resultam em um simulacro de democracia. O Brasil, como democracia, ainda é um factoide. Tem elementos de uma democracia representativa, mas o seu funcionamento é precário e resulta em graves distorções para a cidadania. O mais evidente sintoma das distorções é a profusão de escândalos que assola o sistema político desde a redemocratização nos anos 1980. Uma frase do ministro do STF Luiz Roberto Barroso, proferida em 27/8/2013, durante o julgamento de José Genoíno, é emblemática para vincular a ocorrência de escândalos às distorções de nosso sistema político: “Temos um sistema político distorcido e perverso, indutor da criminalidade.”

A coleção de escândalos é a ponta do iceberg. Abaixo da linha d’água existe um universo de deturpações e vícios que fragilizam nosso regime e fazem da democracia brasileira um arremedo do que deveria ser. A profusão de escândalos na política já seria motivo suficiente para se implementar uma Reforma. Entretanto, a necessidade da Reforma não deve se pautar apenas pelo precário funcionamento de nosso sistema político e por suas consequências. Devemos ir além e tentar apontar fundamentalmente outras razões, mais substantivas, para explicar por que devemos fazer uma Reforma. E, provavelmente, ao identificá-las, vamos também entender por que é tão difícil realizá-la.

Historicamente, a legislação eleitoral e partidária trabalhou em duas direções nefastas ao nosso sistema político: o fortalecimento do político e o enfraquecimento dos partidos. Apenas em outubro de 2007 o STF reconheceu que o mandato parlamentar é do partido para efeito de troca de agremiação partidária. Só então se reverteu, em parte, o processo de fragilização das legendas partidárias.

A “fulanização” da política tem o resultado de privilegiar o debate eleitoral para o âmbito da relação pessoal entre o candidato e o eleitor em vez de privilegiar o debate de ideias e programas. O fortalecimento do indivíduo em detrimento da instituição foi apontado por Nelson Jobim, ex-deputado federal e ex-ministro do STF, em vários eventos e palestras, nos quais afirmou que o atual modelo induz os partidos a buscar celebridades ou lideranças setoriais para disputar as eleições.

As ditas celebridades, como o estilista Clodovil,[1] o palhaço Tiririca[2] e o jogador de futebol Romário[3] surgem de forma oportunista para convencer parte expressiva de um eleitorado pouco consciente dos seus direitos e deveres de cidadão a votar neles e, por tabela, fortalecer o desempenho de determinado partido.

A “solução celebridade” é um recurso importante dentro desse quadro. Muitas vezes tais figuras, por não terem compromissos ideológicos nem partidários, tornam-se independentes das agremiações. Não à toa mudavam de partido a seu bel-prazer quando as regras da fidelidade partidária ainda não eram aplicadas.

Sem partidos políticos fortes e sintonizados com o eleitorado, a busca por celebridades, subcelebridades, empresários, lideranças religiosas, jornalistas, apresentadores de rádio e TV, jogadores de futebol, entre outros, visa a turbinar o desempenho do partido. Milionários também são convidados a financiar campanhas, às vezes em troca de uma confortável suplência no Senado, previamente negociada para a ocupação temporária do posto.

A situação é tão esdrúxula que um parlamentar como Tiririca, eleito deputado federal com 1.353.820 votos pelo Partido da República (PR), pelo estado de São Paulo, levou de carona, com seu impressionante número de votos, os deputados Otoniel Lima, do Partido Republicano Brasileiro (PRB-SP), Vanderlei Siraque (PT-SP) e o delegado Protógenes (PCdoB-SP). Nenhum desses três candidatos se elegeria se disputasse fora da coalizão com Tiririca. Outra questão, não menos estranha, é como é possível alinhar programaticamente o PR e o PCdoB no mesmo balaio. Essa pergunta congestiona o raciocínio dos mais esclarecidos. A explicação para essa distorção está na frase de Eduardo Machado,[4] presidente do nanico PHS: “É como um caminhão de anões. O que levantar o pescoço está eleito.”

Para 2014, uma nova safra de “celebridades” deve ser eleita para o Congresso Nacional. A leva de filiados traz figuras como Dr. Rey, o cirurgião plástico brasileiro de Hollywood, ex-integrantes do programa televisivo Big Brother Brasil, alguns jornalistas, pagodeiros, ex-atletas olímpicos, socialites, cantores sertanejos e até mesmo uma ex-miss, que deve concorrer. Tudo visando engordar o volume de votos.

Além da precariedade do sistema eleitoral e do uso de celebridades, a fragilização dos partidos políticos se deu em outras direções. A primeira, no total “descomprometimento” com ideais e programas partidários. Em geral, os programas partidários no Brasil são feitos para cumprir a regra e preencher discursos vazios. São letra morta. Poucas vezes existe um debate onde se relaciona a conjuntura política e econômica e os programas partidários. Até mesmo as propagandas partidárias na televisão terminam sendo mais mensagens de cunho eleitoral do que programática. Falta um regramento claro da justiça eleitoral no sentido do uso correto do espaço gratuito dos partidos na televisão.

A segunda tendência é a multiplicação de partidos políticos pelo país. Observando esse segundo ponto, diversas considerações emergem. Inicialmente, deve-se destacar que controlar um partido é um bom negócio, porque insere seu dono na roda da fortuna da política de verbas e cargos. Por isso, quem tem, não abre mão. É uma espécie de cartório com dois grandes poderes: o de dar vagas a quem concorre e o de ceder seus espaços gratuitos na TV para blocos políticos maiores. Tudo sustentado pelo dinheiro público.

O pior dos mundos para os donos de partidos é uma boa Reforma Política. Por ser um bom negócio, muitos pensam na criação de novos partidos. Dizem que são mais de 30 legendas em constituição. Algumas poderiam estar seguindo a máxima: pequenos partidos, grandes negócios. Outras têm inspirações ideológicas, e esse é o caso da ex-senadora Marina Silva,[5] que lutou para criar o Rede Sustentabilidade.[6] O certo é que ser dono de um partido insere o indivíduo que o comanda em uma privilegiada situação de corretor de vagas, distribuidor de tempo gratuito de rádio e TV de propaganda partidária e eleitoral e, ainda, contratador de serviços com o dinheiro público do Fundo Partidário.

De acordo com o artigo 5º da Lei dos Partidos Políticos (lei nº 9.096/95), 95% dos valores do Fundo Partidário devem ser distribuídos para as legendas na proporção dos votos obtidos na última eleição geral para a Câmara dos Deputados. Os 5% restantes devem ser divididos em partes iguais entre todos os partidos que tenham seus estatutos registrados no TSE. O Fundo Partidário é constituído por dotações orçamentárias da União, recursos financeiros destinados por lei, em caráter permanente ou eventual, e doações de pessoa física ou jurídica efetuadas por intermédio de depósitos bancários diretamente na conta do Fundo Partidário.

Em julho de 2013, R$ 24.514.010,33 do Fundo Partidário foram distribuídos entre 29 partidos políticos registrados no TSE. O PT, legenda com maior bancada na Câmara dos Deputados, ficou com o maior volume de recursos, R$ 3.952.723,87, seguido do PMDB, que obteve R$ 2.950.108,25, e do PSDB, que recebeu R$ 2.688.825,56.

Até a metade de 2013, os cofres públicos derramaram mais de R$ 170 milhões nas contas dos trinta partidos políticos registrados no país. Mas a farra também chega a quem nunca elegeu um parlamentar. O “micronanico” Partido da Causa Operária (PCO), que não está entre os trinta com representação no Congresso e jamais elegeu um deputado federal, recebeu mais de 300 mil reais do Fundo Partidário em 2012! Pequenos partidos, grandes negócios! Já o PMDB recebeu nada mais e nada menos que 28 milhões de reais, e o PT, mais de 37 milhões de reais!

Ao final de 2013, o Congresso entendeu que os partidos políticos precisavam de mais recursos para 2014. Em vez de aprovar a proposta original do Executivo, que era de 264 milhões de reais, o Congresso decidiu ampliar o volume de recursos para 324 milhões de reais para o Fundo Partidário!

De acordo com a lei, os recursos do Fundo Partidário devem ser aplicados na manutenção das sedes e dos serviços do partido, no pagamento de pessoal, até o limite máximo de 50% do total recebido, na propaganda doutrinária e política, no alistamento e em campanhas eleitorais, na criação e manutenção de instituto ou fundação de pesquisa e de doutrinação e educação política — sendo esta aplicação de, no mínimo, 20% do total recebido — e na criação e manutenção de programas de promoção e difusão da participação política das mulheres, observando-se o limite de 5% do total recebido. Mas nem sempre é o que ocorre.

O TSE admitiu que o controle das despesas dos partidos custeadas com o nosso dinheiro não era adequadamente realizado. O PT foi multado pela compra de bebidas alcoólicas com o Fundo Partidário. Já o PRB doou cestas de Natal para seus funcionários, além de ter comprado toalhas, ovos de Páscoa e desodorante. Evidentemente, cada partido deve financiar suas bebidas com o dinheiro dos filiados, e não com os recursos do Tesouro Nacional! A verba do Fundo Partidário também é utilizada para o aluguel de jatinhos, sendo que, algumas vezes, as aeronaves são dos próprios militantes e filiados do partido, que as alugam.

Em algumas ocasiões, o Fundo Partidário custeia o trabalho de parentes nos partidos, já que não há repressão ao nepotismo. O nepotismo e o favorecimento de amigos nas máquinas partidárias motivaram uma detalhada reportagem do jornal O Globo, de 15 de junho de 2013, que identificou cerca de 150 parentes em cargos de direção nos trinta principais partidos políticos do Brasil. Segundo a matéria, que traz uma profusão de nomes dos beneficiados, eles são cônjuges, irmãos, pais, tios, primos, sobrinhos etc. que ocupam posições de destaque nas máquinas partidárias. Não há critério para a ocupação dos cargos. Basta que sejam amigos, militantes ou parentes.

Mas os vícios e defeitos de nosso sistema não param por aí. Acrescentando mais detalhes negativos, o modelo político partidário brasileiro não é institucionalmente aglutinador. Ele provoca cisões e divisões para atender aos interesses pessoais de lideranças políticas e para expulsar inimigos. Ainda que, ao buscar os amigos, pareça aglutinador por conta de interesses comuns, mesmo que transitórios.

Mãe e pai de quase todos os partidos em atividade no país, o PMDB é notável por conseguir impedir que o processo de divisão celular enfraqueça a legenda. Porém, ocorre processo de meiose no PMDB. Só que, em vez de as dissidências saírem e fundarem novos partidos, elas tendem a se agrupar em facções que operam em regime de cooperativa política, baseadas em interesses regionais e paroquiais. O PT é morfologicamente muito parecido com o PMDB, pois também mantém facções que operam em condomínio político. Não é à toa que o PT, em sua origem, reuniu comunistas de vários tipos, socialistas de várias tendências, anarquistas e até sociais-democratas.

Outra questão grave é o financiamento de campanhas eleitorais no país. O atual modelo faculta aos candidatos ter acesso a recursos públicos e privados. Na prática, o modelo seria bom se houvesse limites claros ao volume de gastos e maior equilíbrio na divisão dos recursos. Nos dias de hoje, ganha força a ideia de se excluir os recursos privados das campanhas como forma de purgar o poder econômico das campanhas. O ideal seria limitar as doações aos cidadãos e, sobretudo, que se estipulasse teto de gastos para campanhas eleitorais.

Nos dias de hoje, nada impede que um bilionário “compre” sua eleição com uma campanha milionária. Ou ainda que um empresário abastado financie a campanha de um senador em troca de uma vaga como suplente. Ambas as práticas são corriqueiras e representam grave distorção na representação política. Na prática, quem tem mais pode mais, o que é frontalmente contra os princípios democráticos.

Nas eleições de 2010, 1% dos doadores concentrou 61% das doações, conforme informa o jornalista Chico Otávio em matéria de O Globo, de 12 de dezembro de 2013. Ainda de acordo com a matéria, os dez maiores doadores — todos pessoas jurídicas — concentraram 22% das doações. Apenas quatro deles despejaram 220 milhões de reais.

Na campanha de Dilma Rousseff, as pessoas físicas doaram apenas R$ 2,8 milhões. Foram 1.513 cidadãos. Já 329 empresas doaram mais de R$ 134 milhões! Nos Estados Unidos, que se percebe como uma democracia em crise, a primeira campanha de Barack Obama teve 4,4 milhões de doadores que doaram cerca de US$ 216 milhões. No Brasil, entre empresas e pessoas físicas, Dilma não chegou a ter dois mil doadores!

Mas não é apenas o abuso do poder econômico que permite que a corrida eleitoral seja injusta. Outro aspecto deve ser mencionado: a participação de um candidato na reeleição de seu cargo sem deixar o posto. Em um país pobre e cheio de carências e necessidades, onde o Estado é muito forte, não deixa de ser covardia o presidente da República concorrer permanecendo no posto. O justo seria presidente e governador se afastarem do cargo para concorrerem à reeleição.

Outra grave distorção que precisa ser resolvida na Reforma Política é a questão da representação. De acordo com a nossa Constituição, o nosso sistema de representação na Câmara dos Deputados é proporcional à população. Ou seja, cada estado deve ter representação na Câmara de acordo com a sua população. Apesar do mandamento constitucional, não é assim que funciona.

A própria Constituição “revoga” o que determinou ao estabelecer um número máximo de deputados por estado. O teto estabelecido é 70 deputados. Assim, mesmo que 90% dos brasileiros vivessem em São Paulo, apenas 70 deputados seriam eleitos. O que deveria existir é um limite do total de deputados e, a cada eleição, o TSE determinar — com base na população de cada estado — a quantidade de novos eleitos. Seria mais justo e adequado ao sistema.

Para piorar, ao lado do número máximo de deputados por estado, existe também o mínimo: oito deputados por estado. Assim, a distorção do princípio da democracia representativa fica completa ao evitar que os estados mais populosos tenham representação adequada e proporcional à sua população e em alavancar a representação dos estados com menor população.

Um cálculo feito pelo jornalista Ricardo Setti[7] revela a gravidade da situação. São Paulo, estado mais populoso da federação, deveria ter, proporcionalmente, 111 deputados federais no lugar dos atuais 70. Roraima, com menos de meio por cento da população brasileira, deveria ter apenas um deputado em vez de oito. A distorção infla a representação do Centro-Oeste e do Norte em detrimento do resto do país.

Mais um aspecto que determina a realização da Reforma está no calendário eleitoral. Temos eleições demais e que terminam impactando o funcionamento do Congresso e do Poder Executivo. Devemos fazer a coincidência das eleições a cada quatro ou cinco anos para todos os cargos eletivos. Nos dias de hoje, temos eleições municipais e eleições gerais com espaço de dois anos. Na prática, os brasileiros são obrigados a votar de dois em dois anos. A coincidência das eleições terminaria concentrando o debate político em uma data com economia de recursos públicos e menor impacto no funcionamento político e econômico do país.

Sem adentrar exaustivamente no rol de razões que justificam uma Reforma Política ampla, podemos apontar de pronto as seguintes: abuso de poder econômico; distorção na representação parlamentar perante a população; personalismo e ausência de debate programático; mau uso de recursos públicos na manutenção das máquinas partidárias; proliferação de partidos políticos; baixa rotatividade no comando dos partidos; precário controle dos recursos destinados aos partidos; mau uso da propaganda partidária no rádio e na televisão; entre outras.

O modelo de funcionamento da política brasileira tem vantagens e desvantagens. A divisão impede que exista uma maioria de poucos partidos que possa impor um controle autoritário do Congresso. Com um quadro fragmentado, a necessidade de negociação é mais intensa, e a construção de maiorias torna-se mais complexa. Por outro lado, as maiorias tendem a ser inconsistentes e muitas vezes limitadas a poucos temas de consenso. Por isso, é um modelo conservador, no sentido de que impede a existência de rupturas graves — mas também de avanços significativos.

Com todos os defeitos, o modelo nacional tende a absorver as crises e limitá-las ao Congresso Nacional. O que é, considerando a história do mundo, um avanço imenso. Pior seria se as crises fossem resolvidas nos quartéis ou nas ruas. Por outro lado, nosso modelo é, claramente, precário e de transição. Faz parte de nossa evolução, mas não é o nosso fim, se desejamos chegar perto dos ideais de uma verdadeira democracia.

Devemos marchar para um modelo com menos partidos, em que a representação da população seja absolutamente proporcional; para que as eleições sejam justas sem a presença do poder econômico, da máquina pública ou sindical; onde o processo legislativo seja mais claro e transparente e onde, sobretudo, exista um equilíbrio entre os poderes da União. Isso nos leva à certeza de que a Reforma Política terminará sendo obra muito mais complexa do que a simples reforma do sistema eleitoral e partidário. Na prática, será um ponto de partida para a construção de uma democracia verdadeira.

Notas

1. Clodovil Hernandes foi um estilista que se tornou apresentador de programas de TV e fez sucesso durante muitos anos na televisão brasileira, vindo a ser uma das personalidades artísticas que tinham maior apelo popular no Brasil, principalmente pelas declarações polêmicas e debates no qual se envolveu, defendendo pontos de vista sensíveis a personalidades dos meios artístico, político e empresarial. Foi deputado federal de 2007 até 2009, quando faleceu.

2. Tiririca, ou Francisco Everardo Oliveira Silva, é um artista circense, além de cantor, compositor e humorista com extensa atuação na TV brasileira. Tornou-se político com a eleição para deputado federal, pelo Partido da República (PR), e foi eleito com volume de votos que o tornou o segundo deputado mais votado da história do Brasil. Ganhou simpatia popular ridicularizando a política brasileira durante o horário eleitoral, ao usar frases como: “O que é que faz um deputado federal? Na realidade, eu não sei. Mas vote em mim que eu te conto.” E aquele bordão que o fez atrair a atenção do povo: “Pior do que tá não fica, vote Tiririca.” Um dos problemas vividos foi a acusação de ser inapto, pelo fato de ter conseguido menos de 30% no teste de leitura e escrita a que foi submetido em 11 de novembro de 2010, na 1ª Zona Eleitoral de São Paulo. No entanto, conseguiu a manutenção de seu mandato.

3. Romário de Souza Faria, o Romário, é um dos maiores jogadores de futebol da história mundial e, atualmente, é deputado federal, tendo sido eleito pelo PSB, para o mandato iniciado em 2011.

4. Matéria “Siglas nanicas e ambiciosas”, do Correio Braziliense de 5 de outubro de 2013.

5. Maria Osmarina Marina Silva Vaz de Lima, ou Marina Silva, é uma liderança política brasileira que iniciou sua carreira no estado do Acre, onde nasceu, sendo internacionalmente reconhecida como importante ambientalista. Pedagoga, professora e historiadora, exerceu vários cargos eletivos, desde vereadora em Rio Branco (capital do Acre) e deputada estadual pelo Acre, até senadora por 16 anos pelo mesmo estado. Foi ministra do Meio Ambiente do Governo Lula e concorreu à Presidência da República em 2010, tendo ficado em terceiro lugar.

6. “Rede Sustentabilidade” é o projeto de fundação de um partido político com o mesmo nome. Tem configuração ideológica afim com o posicionamento de Marina Silva como ambientalista, socialista e envagélica.

7. Coluna de Ricardo Setti, Veja online, em 27 de junho de 2013.

6. Obstáculos à Reforma Política

Em muitos países, entre eles o Brasil, a política tem seguido o curso sagrado da perdição e da redenção. Sagrado no sentido de que guardamos respeitável distância dos acontecimentos inseridos em nossas relações de mando, obediência e lutas pela organização do todo social. Como se não quiséssemos nos imiscuir naquilo de sórdido que ela tem. Redenção no sentido salvacionista que muitos esperam da atividade política. Porém, ela — a política — segue inexorável, controlando nosso presente expandido. Manipulando os cordéis do tempo. Imperando com seus interesses. Condimentando a realidade com pitadas de satisfação para o povo.

Qualquer pessoa minimamente responsável no mundo político reconhece a imperiosa necessidade da Reforma Política. No entanto, pouco acontece. As razões para nada acontecer foram abordadas ao longo desta obra. Mas devem ser revisitadas neste capítulo. É mais do que evidente que existem imensos obstáculos à implementação de uma Reforma Política no Brasil, como veremos a seguir.

A priori podemos considerar que não temos a Reforma Política pelo simples fato de que, como sociedade, ainda não a queremos. Se quiséssemos, ela seria feita de qualquer forma. Até mesmo com a ruptura da ordem institucional. Por que não a queremos? Falta-nos o senso de urgência. Falta-nos perceber que o funcionamento do “condomínio” que é a nação brasileira funcionaria melhor com uma política mais adequada.

Não queremos uma Reforma Política porque não temos a exata dimensão de sua necessidade. Essa cegueira se refere a questões relacionadas à estrutura de nossa sociedade. Ainda padecemos de males terríveis de nossa colonização. Entre eles, o predomínio do Estado nas relações com a sociedade, a herança escravocrata, presente na desigualdade de raça e de gênero, o acesso precário à educação de qualidade, o fluxo inconsistente da informação.

Temos ainda um certo conformismo por parte de largos segmentos da sociedade, que acreditam que o que recebem é suficiente. Temos a grave omissão de camadas mais esclarecidas. Existem também setores poderosos que se beneficiam das relações privilegiadas com o Estado. Sobretudo, temos a política sequestrada pelos políticos, que a transformam em instrumento de longevidade de seus esquemas de poder.

Ao largo de divagações, cumpre apresentar um caminho para a Reforma. Antes, porém, é necessário identificar de forma objetiva os obstáculos existentes e, a partir deles, formular tanto alguns pressupostos quanto os caminhos para viabilizá-la. É o que tentaremos fazer a seguir.

O economista Roberto Campos dizia que o Brasil não perde a oportunidade de perder uma boa oportunidade. Pois bem, o Brasil está diante de uma grande oportunidade de fazer uma Reforma Política relevante para as gerações futuras. A sequência de decisões judiciais e legislativas referentes à questão, bem como a ocorrência sucessiva de escândalos e, mais recentemente, a mobilização da sociedade em torno do tema revelam que existem algumas bases para se avançar no debate da questão.

Infelizmente, não existe ainda uma situação de crise que torne a Reforma Política inevitável. Podemos, ainda, avançar no tema sem ter que queimar pontes e destruir instituições. Adiante, caso o sistema continue a piorar, a Reforma poderá ser feita de forma mais drástica. A oportunidade clara que temos é a de fazer uma Reforma sem ter violências institucionais.

No entanto, como dito, existem entraves que podem impedir que aproveitemos mais essa excelente chance de fazer o que é essencial para colocar a política brasileira no nível de nossas potencialidades e possibilidades sociais, culturais e econômicas. Sem um debate amplo entre os tomadores de decisão e sem um conjunto de iniciativas que contornem os empecilhos aqui apontados, nada de importante será feito. E, como também dizia Campos, perderemos mais uma oportunidade de fazer o que deve ser feito.

O primeiro e maior dos obstáculos é o fato de que qualquer mudança mais radical na política vai desarrumar o atual quadro e enfraquecer ou desalojar players importantes. Em política, qualquer alteração pode gerar vencedores e perdedores. As carreiras políticas são estruturadas em delicadas construções de poder junto aos eleitores. Mudanças podem alterar o equilíbrio de forças e alavancar quem está fora do poder, desalojando seus detentores.

Por exemplo, um deputado federal que disponha de muitos recursos financeiros pode, em Minas Gerais, fazer campanha em centenas de municípios dos 853 existentes. O modelo de voto proporcional permite isso. Tendo recursos, pode cooptar prefeitos e cabos eleitorais e montar uma campanha poderosa sem ter vinculação com a comunidade. Caso o sistema seja mudado para o voto distrital, esse parlamentar estará em apuros. O mesmo vale para parlamentares que têm bases eleitorais em categorias ou grupos religiosos que não estão atrelados, necessariamente, a limites geográficos. Assim, quem se sente ameaçado e tem poder de veto joga contra qualquer possibilidade de reforma na política do país.

Quem comanda máquinas partidárias não quer ver seu poder ameaçado pela rotatividade no comando dos partidos. Nem gostaria que o controle dos recursos públicos disponíveis para os partidos fosse escrupulosamente verificado e fiscalizado. Aqueles que dispõem de recursos financeiros não querem ter limites aos gastos eleitorais. Assim como aqueles que dispõem de máquinas públicas ou sindicais não querem limites ao seu uso nas campanhas. É difícil imaginar que os deputados de Roraima aceitariam, de bom grado, o corte de sete vagas em sua bancada. Assim, como os deputados de outros estados que estão sobrerrepresentados na Câmara dos Deputados.

Resumindo, quem tem poder teme perdê-lo em uma Reforma Política, seja ela pontual ou ampla e profunda. Por sobrevivência, jogam seu poder e prestígio para procrastinar qualquer avanço que possa ameaçar seu poder político e eleitoral.

O segundo obstáculo é que não existe uma proposta pronta e acabada de Reforma Política. Muitos dos projetos são frutos de expressões de interesse ou de avaliações superficiais do que realmente precisamos. Enfim, falta um marco balizador do que almejar com a Reforma. Tal dificuldade está sendo superada com a união dos movimentos sociais em torno de uma proposta. Mas isso ainda não ocorreu no Congresso Nacional. Levaremos um tempo para depurar os interesses e chegar a um consenso mínimo.

Na falta de pontos de consenso, aqueles que não querem que algo aconteça exploram o dissenso como forma de evitar avanços. Jogam com o calendário eleitoral que sempre afeta as votações mais problemáticas. O calendário eleitoral aliado à lassidão da atividade legislativa no país terminam por queimar dois anos em cada quatro. Talvez o grande papel da sociedade civil organizada em torno da questão seja o de estabelecer os pontos essenciais de uma Reforma Política e transformá-los em tema de interesse nacional.

O terceiro obstáculo está na evidente contaminação do debate pela questão eleitoral. Nada de muito radical pode ser feito tão perto das eleições presidenciais. Porém, passadas as eleições presidenciais, teremos as eleições municipais. Não raro, perto de uma centena de parlamentares no exercício de mandatos federais concorre às prefeituras. A “bancada” de candidatos a prefeitos termina submetendo qualquer debate de Reforma a interesses imediatos.

A disputa mobiliza partidos em busca de coalizões que refletem interesses paroquiais, estaduais e federais. As eleições em cerca de oito ou nove capitais têm impacto semelhante às disputas estaduais. Enfim, uma confusão política que drena energia e atenção das lideranças políticas. E afeta um processo legislativo dependente de altas doses de consenso.

Portanto, é óbvio que a Reforma Política deve ser descontextualizada das eleições e seguir uma dinâmica temporal própria para poder superar os múltiplos obstáculos. Com eleições a cada dois anos fica difícil aprofundar seriamente o debate sobre o tema.

O quarto obstáculo é de natureza processual. A aprovação de uma emenda constitucional demanda sucessivas votações. São duas votações no plenário da Câmara e duas no do Senado, com o voto favorável de três quintos dos parlamentares. As votações em plenário são precedidas de duas votações em comissões na Câmara e uma votação em comissão no Senado. É um processo exaustivo que demanda um elevado nível de consenso para se chegar ao fim de forma positiva.

A existência de uma Constituinte exclusiva para a Reforma Política, ainda que extravagante ao sistema constitucional nacional, não é absurda pelo sentido prático. Idealmente, o sistema político deveria ser definido por um processo constitucional exclusivo com constituintes eleitos para o fim específico, que se tornariam inelegíveis para o mandato parlamentar subsequente.

Porém, a existência de uma Constituinte exclusiva está praticamente descartada em tempos de estabilidade política. A situação política do país teria que piorar significativamente para viabilizar tal processo. Assim, voltamos ao ponto anterior: fazer uma Reforma Política dentro do atual marco constitucional e legislativo em um ambiente político fragmentado e altamente dependente de elevadas doses de consenso. É uma tarefa complexa.

O quinto obstáculo parece ser o mais sério e se desdobra em muitas complexidades. Em que pese o engajamento da sociedade civil em dois grandes avanços da legislação eleitoral-partidária no país — o combate à compra de votos e a Lei da Ficha Limpa —, a população em geral não está muito interessada nos detalhes da política. Mesmo quando existe uma tentativa de a mídia relacionar algum escândalo com as eleições, o resultado eleitoral nem sempre reflete a intensidade do noticiário. É evidente que se um determinado político é pego em uma situação constrangedora às portas das eleições, seu desempenho poderá ser afetado, e ele pode, até mesmo, perder a eleição. Mesmo assim, não existe uma consciência generalizada que desemboque em um forte engajamento em favor de uma Reforma Política ampla e profunda.

Qual a razão do descolamento entre a chamada opinião pública e o eleitorado? Por que, no final das contas, o PT não foi penalizado politicamente pelo julgamento do mensalão nas eleições municipais de 2012? Afinal, o eleitorado nacional tem uma ética, digamos, mais elástica do que a da imprensa?

Tenho algumas pistas. A primeira é o fato de que a imprensa escrita no Brasil é pouco relevante em termos numéricos. O impacto dos jornalões na realidade é pequeno. Sequer tiramos sete milhões de exemplares de jornais por dia. Em sua maioria, jornais de baixa qualidade editorial. Portanto, a cruzada jornalística da grande mídia impressa em favor da condenação dos réus do mensalão afetou muito mais os juízes do que o eleitorado.

Vale repetir que pesquisa do IBGE[1] realizada em quatro estados (Pará, Pernambuco, São Paulo, Rio Grande do Sul) e o Distrito Federal, com mais de cinco mil pessoas com 10 anos de idade ou mais, apontou que a leitura ocupa escassos 6 minutos do tempo diário das pessoas, enquanto elas assistem à televisão, em média, durante duas horas e 35 minutos! Caso se considere a relação de atividades simultâneas, o tempo dedicado à televisão chega a assombrosas quatro horas e 52 minutos!

O segundo aspecto é que a informação adquirida pela televisão é, predominantemente, de recreio. O noticiário, em que pese sua enorme audiência, é uma revista genérica que cola uma sequência de notícias variadas. Que vão, rapidamente, de acidentes de trânsito a atentados no Iraque e guerra na Síria, passando por inundações nos Estados Unidos, violência em alguma cidade brasileira e situação do comércio local. Não sendo palco de debates nem de formação de opinião crítica, o noticiário é tratado como fast food e consumido como tal.

O terceiro aspecto reside no fato de o brasileiro estar satisfeito com o Brasil. Um dos motores para as transformações sociais e políticas é o grau de satisfação do povo com a sua vida. Um povo satisfeito com o seu governo e com a sua vida tende a ter postura mais conservadora com relação às eleições. Basta comprovar, por exemplo, que nas eleições de 1998 e 2006 os presidentes que disputaram a reeleição foram eleitos (Fernando Henrique Cardoso e Lula) a partir de elevados índices de aprovação de sua gestão. Fernando Henrique não conseguiu eleger José Serra, seu candidato em 2002, na esteira de uma substancial perda de popularidade. Já Lula, em 2010, conseguiu eleger, sem problemas, Dilma Rousseff, usando de sua elevada popularidade para alavancar sua candidata. Meu ponto é o de que sem insatisfação generalizada poucas mudanças de fundo podem acontecer. Ou então tendem a acontecer em fatias ou, ainda, para satisfazer o establishment político.

Uma pesquisa do Target Group Index e do Ibope Media, divulgada em outubro de 2012, indagava se o brasileiro se considera satisfeito com seu estilo de vida: 54% dos entrevistados nas principais regiões metropolitanas do país afirmaram que sim. Na mesma linha de pesquisa, estudo realizado pelo instituto norte-americano Gallup e pelo Banco Mundial entre 2005 e 2009 relacionou satisfação e desigualdade. Apesar dos avanços no campo social, prosseguimos como um dos países com maior desigualdade do mundo, de acordo com o cálculo do Índice de Gini.[2] Ainda assim, estamos em 12º lugar no ranking de satisfação entre as trinta maiores economias do planeta, de acordo com essa avaliação.

Já a Fundação Getulio Vargas (FGV), em associação com o Gallup, divulgou em março de 2013 uma pesquisa em que o Brasil aparece como um dos campeões da “felicidade”. A Síria, por razões óbvias, ficou com o último lugar, entre os 158 países investigados. A pesquisa buscava medir a expectativa de felicidade das pessoas nos próximos cinco anos e também na atualidade. O Brasil venceu nos dois quesitos, à frente de Panamá, Costa Rica, Colômbia, Qatar, Suíça e Dinamarca. Outra leitura pode ser inferida do ranking mundial de felicidade levantado pela Organização das Nações Unidas (ONU) e divulgado em setembro de 2013. Nesse estudo, intitulado Relatório Mundial de Felicidade, economistas, psicólogos e estatísticos da entidade levam em consideração itens como generosidade, expectativa de uma vida saudável, PIB per capita, liberdade para se fazer escolhas na vida pessoal, apoio social e percepção da corrupção. O Brasil ganhou o 24º lugar, mas se manteve à frente de potências como França e Alemanha. Mesmo assim, não aparecemos tão mal entre mais de 140 países pesquisados. Apesar de certo comodismo, pelo menos a corrupção é apontada como o vilão da felicidade do povo brasileiro!

Ainda que as pesquisas aqui mencionadas apontem dados conflitantes, a tendência é de que elas indiquem satisfação do brasileiro com a sua vida. Tal tendência pode ser verificada no Índice de Satisfação com a Vida (ISV), divulgado desde 1999 pela Confederação Nacional da Indústria (CNI). Recentemente, na esteira dos protestos de rua em junho de 2013 em todo o país, o índice apresentava uma ligeira queda para, já em setembro do mesmo ano, voltar a subir. Porém, checando a série histórica, constata-se que o brasileiro se considera, de modo geral, satisfeito com a sua vida. Um povo feliz tende a ser complacente com a conjuntura. Tal inclinação é ainda mais acentuada se a satisfação com a vida for acompanhada de expectativas positivas no campo do emprego e do consumo e, também, de um grau relevante de desinformação política. Essa é uma combinação muito conveniente para a longevidade de regimes políticos.

Na obra Country Risk — Assessment and Monitoring, Thomas E. Krayenbuehl propõe uma fórmula simples para se entender as fontes de instabilidade política em um determinado país. Para ele, existem três situações típicas que podem explicar o fenômeno da estabilidade ou da instabilidade de determinado regime.

Elevado índice de alfabetização & distribuição desigual de renda = descontentamento e instabilidade

Elevado índice de alfabetização & distribuição equilibrada de renda = satisfação

Baixo índice de alfabetização & distribuição desigual de renda = baixa conscientização

Como o próprio Krayenbuehl reconhece, sua proposta é uma simplificação. Mas, mesmo assim, pode dar algumas pistas interessantes. Um eleitorado mais ignorante é mais fácil de ser agradado pelas classes dirigentes. Daí muitos regimes exercerem severo controle da informação para poderem se manter no comando, seja pela censura, seja pela baixa educação política.

O Brasil se enquadra no modelo típico de Krayenbuehl. Nosso índice de analfabetismo é relativamente alto: cerca de 13 milhões de pessoas em quase 200 milhões. Para piorar, nosso analfabetismo funcional está próximo dos 27% da população. São pessoas que sabem escrever seu nome, mas quase não entendem nada do que leem. Aliando tal situação ao baixo interesse na leitura, ao baixo poder aquisitivo, aos baixos índices de circulação de revistas e jornais e à aquisição maciça da informação pela televisão com suas características próprias, temos uma situação ideal para o desinteresse e a baixa conscientização política.

Não é difícil entender a dinâmica da política no Brasil. Ela é ancorada no imenso desinteresse da população pelo tema. Na campanha eleitoral de Dilma Rousseff de 2010, o PT fez uma pesquisa que revelou dados impressionantes, mas amplamente conhecidos por aqueles que acompanham de perto o processo político. A pesquisa foi feita pelo instituto Vox Populi e chegou à alarmante conclusão de que 69% dos brasileiros não conversam regularmente sobre política e que apenas 4% acham relevante o partido político do candidato na hora de votar.

Para o Vox Populi, o resultado comprova uma espécie de “desinteresse cristalizado” do brasileiro pela política. O resultado da pesquisa de 2010 é muito semelhante a levantamentos anteriores. Em maio de 2008, segundo o Vox Populi, 65% relatavam não terem conversado sobre política na época em que foi feita a pesquisa. Em maio de 2011, o percentual foi de 66%. Em outra pesquisa realizada em 170 municípios, entre 31 de outubro e 5 de novembro do mesmo ano, a taxa bateu em 69%. Dos entrevistados, 54% disseram não ter nenhum ou pouco interesse por política.

Aparentemente, algo está mudando. Algumas pesquisas revelam o oposto do que afirmo e do que apontavam os dados do Vox Populi em 2008 e 2011. Por exemplo, o DataSenado, instituto de pesquisa do Senado Federal, fez pesquisa[3] telefônica com 1.229 pessoas de todas as unidades da federação. Os resultados são animadores: 84,1% dos entrevistados acreditam que uma reforma na legislação eleitoral e política pode trazer melhoras para o país; 58,6% aprovam o voto distrital; 77,9% preferem votar no próprio candidato e não em listas fechadas; 63,7% preferem o sistema majoritário para a eleição de deputados e vereadores; 48,6% disseram que as campanhas eleitorais deveriam receber apenas dinheiro privado.

Na mesma época, o Ibope, em agosto de 2013, fez uma ampla pesquisa[4] sobre o tema. Novamente, a manifestação dos entrevistados foi amplamente favorável à Reforma Política: 85% dos entrevistados são a favor de uma Reforma e 78% preferem o financiamento público de campanha. A manifestação dos entrevistados ocorreu ainda sob o impacto emocional das manifestações de junho do mesmo ano, quando parecia existir um despertar da cidadania contra o sistema político. Resta saber se o mesmo interesse ainda resiste ao passar do tempo ou se voltará nos tempos eleitorais, quando a questão voltará a ser debatida.

Mesmo com a população, em tese, sendo a favor da Reforma, o resultado se mostra muito dividido e, em alguns pontos, contraditório, como no caso do sistema majoritário e do voto distrital. Ou existe um apoio vago a favor de uma reforma “contra tudo de errado que está por aí”. A pesquisa do Ibope, em que pese ter questões específicas, não chega ao detalhe de uma reforma propriamente dita. Assim, mesmo quando ocorrem manifestações em pesquisas favoráveis à Reforma Política, a intensidade do engajamento no tema ainda é baixa, transitória, inconsistente e intermitente. Abre-se, apenas, a certeza de que estamos vivendo tempos de mudança e que o interesse apurado em 2013 se consolide como um desejo verdadeiro de mudança.

Notas

1. O estudo foi apresentado em agosto de 2013 durante o 35º Congresso Internacional de Uso e Tempo, realizado no Rio de Janeiro, promovido pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) e pela ONU Mulher.

2. Veja a explicação de Andréa Wolffenbüttel, no site do Ipea, sobre o Índice de Gini: “O Índice de Gini, criado pelo matemático italiano Conrado Gini, é um instrumento para medir o grau de concentração de renda em determinado grupo. Ele aponta a diferença entre os rendimentos dos mais pobres e dos mais ricos.

3. Pesquisa realizada entre 29 de julho e 29 de agosto de 2013.

4. A pesquisa Ibope foi realizada entre os dias 27 e 30 de julho de 2013 e foram consultados 1.500 eleitores de todas as regiões do país.

7. Pressupostos ideais da Reforma Política

A desorganização do quadro político e partidário tem custado muito ao Brasil e aos brasileiros. Daí, de forma recorrente, o tema da Reforma Política voltar ao noticiário. Em especial, na grande mídia impressa e como forma de resolver as mazelas estruturais da política nacional. Não é por menos. A sucessão de escândalos na política é mais do que uma prova de que o sistema não funciona, ressaltando-se que o quadro partidário nacional, viciado, reproduz uma situação absolutamente inadequada para o país.

Para piorar, em uma decisão incompleta, a Justiça determinou, como explicado anteriormente, a imposição da fidelidade partidária. A medida é boa para fortalecer o partido. Mas, de uma hora para outra, congela-se o atual quadro partidário, que, na prática da política e para aqueles que a acompanham diretamente, se revela uma insanidade sem tamanho.

O que se fez foi cristalizar uma situação apodrecida na qual diversos partidos se transformaram em negócio. Como já dito, nada mais poderoso do que ser dono de um partido. Pode-se expulsar um parlamentar por infidelidade e levá-lo à cassação. Pode-se intervir na direção estadual e municipal do partido a bel-prazer. Tudo com um generoso financiamento público e controle inadequado de despesas com a devida transparência e rigor. Ou seja, o problema nos remete à questão dos pressupostos da Reforma Política.

A partir dessa questão da fidelidade partidária, conclui-se que uma Reforma Política deve ser precedida por algumas medidas preliminares. A primeira delas é a abertura de prazos para que se promova um rearranjo partidário. Parlamentares e filiados poderiam mudar de partido ou criar novas legendas, sem risco de punição, por um prazo determinado. Seria mais do que salutar para a política nacional. A medida quebraria a espinha dorsal do atual sistema partidário e resultaria em sua revitalização a partir de novos parâmetros.

A segunda questão é entender que a Reforma Política deve ser feita por partes, visando sua completa implantação a partir de 2018. Como já frisado, não é possível acreditar que o atual Congresso Nacional vai legislar contra os interesses eleitorais de seus membros. Assim, deve-se acordar que a Reforma não será implantada inteiramente de forma imediata. O que tem apoio da maioria deve entrar em vigor logo. Já as mudanças mais estruturantes poderiam vir de modo gradual nos próximos anos.

Diante desses aspectos preliminares, vamos elencar alguns princípios norteadores do processo de construção da Reforma. O primeiro princípio é o financiamento cidadão de campanhas eleitorais. Os partidos e candidatos devem convencer o povo a bancar suas campanhas com base em propostas. A forma de fazer isso deve ser discutida tendo em vista uma configuração estrutural do sistema que dê conta do equilíbrio social e do entendimento de propostas programáticas, e não apenas de personalidades. Além disso, que haja regras que coíbam os caminhos ilegais. Porém, mais importante: que haja punição para os infringentes.

O segundo princípio é que as campanhas devem ter limite de gastos fixado pela Justiça Eleitoral. A medida evitará encarecer as campanhas. Embora haja prejuízo para determinados candidatos com apoio de instituições associativas, religiosas e sindicais, para a sociedade haverá ganhos, já que a abundância de recurso deixará de ser fator diferencial na campanha. Na minha opinião, o limite de gastos é tão ou mais fundamental do que as regras de financiamento para que a campanha eleitoral seja efetivamente mais justa.

O terceiro princípio refere-se ao tipo de voto, com a conclusão de que deve ser escolhido o voto distrital misto, com candidatos em lista e candidatos por distrito eleitoral. A meu ver, essa proposta se mostra adequada ao Brasil, pois permite que o eleitor vote no candidato identificado com o seu distrito e em um partido cujo programa e ideologia sejam compatíveis a seus interesses. O voto no partido seria revertido para os candidatos listados pela agremiação. O Brasil é um país continental, com variedade cultural e pluralidade de segmentos sociais, sendo assim, esse tipo de voto conseguiria fazer com que o povo se visse representado no seu candidato e garantiria que as minorias não fossem esquecidas.

O quarto princípio é o de que as coligações eleitorais devem ser proibidas para o Legislativo. Esse é um problema gerado pelo presidencialismo de coalizão, que tentou dar conta, conforme aponta o cientista político Sérgio Abranches,[1] de um modelo de presidencialismo imperial com representação proporcional e pluripartidarismo, necessário em um país tão segmentado socialmente, mas difícil de ser praticado — completo eu — em razão das dimensões populacionais. Talvez a instauração do parlamentarismo no Brasil tenha de voltar a ser discutida, uma vez que, interpreto eu, o modelo atual foi uma solução dada para a vitória do presidencialismo, diante de uma significativa parcela de legisladores constituintes que desejavam a adoção do parlamentarismo.

É esclarecedora a justificativa do senador Jarbas Vasconcellos, em sua PEC nº 40/11, para o fim das coligações. Ele aponta que as coligações nas eleições proporcionais constituem, em geral, uniões passageiras, estabelecidas por mera conveniência, sem qualquer afinidade ideológica entre os partidos coligados. Diz ainda que visam, sobretudo, aumentar o tempo de propaganda eleitoral no rádio e na TV de partidos maiores e viabilizar a conquista de um maior número de cadeiras nas Casas Legislativas por partidos menores, além de permitir que essas agremiações alcancem o quociente eleitoral.

O quinto princípio é o fim do foro privilegiado para crimes não políticos. Não é admissível que um político no exercício do mandato goze de foro privilegiado para crimes comuns. Em essência, o político nos representa e deve ser protegido no exercício dessa representação política. Assim, a imunidade parlamentar deve se limitar a questões relativas ao exercício do mandato, e não à sua vida como cidadão.

O sexto princípio é o limite de reeleição para todos os cargos do Legislativo e o fim da reeleição para prefeitos, governadores e presidente da República. A rotatividade do poder reforçaria a liderança política, a ser vista como instituição, e enfraqueceria o caciquismo, representando também um avanço da democracia. Nesse sentido devemos admitir o aumento do prazo dos mandatos no Poder Executivo de quatro para cinco anos, com coincidência de eleições para presidente, governador, prefeito, senador, deputado federal, deputado estadual e vereador.

O sétimo princípio está ligado à busca da segurança jurídica. A Reforma Política deve ser constitucional e infraconstitucional, com consultas simultâneas ao STF, para que possa valer sem o risco de se descobrirem inconstitucionalidades posteriormente. Dada a importância do tema, a união dos três poderes é fundamental. As vaidades e veleidades devem ser deixadas de lado a fim de que o tema seja tratado com a maior urgência e isenção possíveis. A aprovação das medidas deve ser a resultante de um esforço comum dos três poderes.

O oitavo princípio é o de que o chefe do Poder Executivo, ex-presidentes da República, lideranças governistas e de oposição devem dialogar sobre o tema a partir de uma agenda clara. Não será possível fazer uma Reforma Política de verdade sem interlocução entre governo e oposição. Justo por isso não estar ocorrendo, o diálogo sobre a Reforma Política ainda é precário e dependente de pressões pontuais por parte dos movimentos sociais. Caberia ao chefe do Legislativo comandar tal esforço, já que, no limite, é lá que deve ser aprovada a desejada Reforma.

O nono princípio é o de que a Reforma Política não é tema apenas dos políticos. Merece a atenção de toda a sociedade. Assim, as principais entidades associativas do Brasil devem participar ativamente do debate. Entre elas, as centrais sindicais, as confederações empresariais, a OAB, a CNBB, a UNE, a AMB, entre outras. A prova da relevância da sociedade civil está no sucesso de campanhas como a Lei da Anistia[2] e a Lei da Ficha Limpa.[3]

O décimo princípio é a participação ativa do quarto poder: a imprensa. Patrões e profissionais de imprensa devem participar do movimento por meio de suas entidades. Sem uma ação organizada da sociedade civil e da imprensa, visando sensibilizar a opinião pública, o tema não terá grande impacto e ficará, como tem ficado, à margem do debate legislativo. O engajamento na Reforma Política é uma obrigação do cidadão. Em especial, de instituições da sociedade civil e da imprensa.

O décimo primeiro princípio baseia-se no fato de que a Reforma Política deve se iniciar com a reforma de práticas e costumes do Congresso. O Congresso Nacional é o primeiro a se desvalorizar. Deveria, como passo inicial de uma ampla Reforma Política, reformar os seus costumes. Aliás, são tais costumes que impedem o Congresso de votar matérias importantes. Deve abolir, por exemplo, a busca exaustiva do consenso. A maioria deve ser exercida e, para tanto, os presidentes das duas Casas precisam estabelecer um calendário de votação e colocá-lo em prática, independentemente da busca incessante pelo consenso.

Os onze princípios listados, caso seriamente considerados, colocariam a política nacional à altura de nossos desafios e, sobretudo, trariam o centro das decisões para o reino das ideias e das propostas, com o fortalecimento dos partidos. É uma forma de fortalecê-los, mas com a transformação do modelo que aí está, para que as distorções no funcionamento das instituições políticas sejam afastadas. Além disso, colocariam o cidadão mais atuante no que se refere tanto ao financiamento das campanhas quanto à escolha de representantes mais próximos de suas realidades. Ressalto que o financiamento cidadão de campanhas eleitorais, por si, leva partidos e candidatos para as ruas em busca de recursos, obrigando-os a explicar o que pretendem fazer quando chegarem ao poder.

Infelizmente, as mudanças ora em discussão no Congresso não vão resolver a degenerescência do sistema político brasileiro e da nossa democracia representativa. Continuaremos a melhorar, mas sempre muitos passos atrás dos desafios e da evolução da sociedade, embora se deva concordar que este não é um problema apenas do Brasil. A política como um todo vive uma grave crise. A diferença é que, aqui, os efeitos são mais perversos, já que os avanços são lentos e insuficientes. Pior é que nossas lideranças políticas não transformam em ação suas expressões de apoio à Reforma Política.

Notas

1. Sérgio Abranches, “Presidencialismo de coalizão: o dilema institucional brasileiro”. In: Revista de Ciências Sociais, p. 5-34.

2. Promulgada pelo presidente João Figueiredo, a Lei da Anistia permitiu o retorno de exilados ao país, bem como o restabelecimento de direitos políticos e o retorno ao serviço público daqueles que foram perseguidos pelo regime militar. A aprovação da lei foi impulsionada por uma ampla mobilização de setores da sociedade civil que apoiavam a iniciativa.

3. Ficha Limpa é o nome que se dá à lei complementar nº 135, de 2010, que foi aprovada no Congresso a partir de um projeto de lei de iniciativa popular coordenado pelo juiz de direito Márlon Reis. A mobilização pelo Ficha Limpa obteve mais de 1,3 milhão de assinaturas no projeto de lei e ganhou amplo apoio da imprensa e da sociedade civil.

8. Propostas de Reforma Política

O universo da Reforma Política é composto de mais de uma dezena de propostas específicas que visam alterar as regras de funcionamento dos partidos políticos, das eleições e até mesmo o funcionamento do Congresso Nacional. Sua leitura permite ao interessado ter uma noção do que está sendo debatido. O texto a seguir apresenta os aspectos gerais da maioria das propostas em discussão e serve como uma espécie de guia para o debate sobre o tema.

a) Financiamento das campanhas eleitorais

Atualmente está em vigor no Brasil o chamado financiamento misto de campanha, que permite a utilização de recursos públicos e privados por parte dos candidatos. O financiamento público ocorre através das verbas disponibilizadas pelo Fundo Partidário e mediante o custeio da propaganda eleitoral gratuita no rádio e na televisão. Existe também uma compensação fiscal às emissoras pelo tempo usado pelos candidatos. Já o financiamento privado é realizado por pessoas físicas e jurídicas, principalmente por empresas dos setores de transporte, bancos ou construtoras. Na avaliação dos críticos do sistema misto, essa doação de recursos privados (que caracteriza o financiamento privado) abre a possibilidade de troca de favores. Vale destacar que o limite para doação por pessoa física é de 10% dos seus rendimentos brutos no ano anterior à eleição. Já as pessoas jurídicas podem doar até 2% do seu faturamento bruto no ano anterior.

Pelo financiamento exclusivamente público de campanha, defendido, por exemplo, pelo PT, os políticos não poderiam receber recursos financeiros do setor privado. Nesse modelo, as campanhas eleitorais seriam custeadas com o imposto do contribuinte. O objetivo do financiamento público é reduzir os gastos dos políticos, ao estabelecer um valor máximo a ser usado durante a eleição. Além disso, os defensores do sistema argumentam que ele poderia colocar fim ao uso de recursos não contabilizados, conhecido como “caixa 2”. O financiamento público ocorre mediante a arrecadação de recursos provenientes do Fundo Partidário ou através da cessão de horário nas empresas de rádio e televisão para propaganda política. Os recursos do Fundo Partidário se originam da seguinte forma: 5% são divididos de forma igualitária entre todos os partidos políticos registrados na Justiça Eleitoral. O restante, ou seja, 95%, é repassado aos partidos de forma proporcional, considerando os votos obtidos na última eleição para a Câmara dos Deputados.

Também está previsto na proposta enviada pelo Executivo ao Congresso o financiamento privado de campanha, que poderia se dar com ou sem restrições.

O financiamento privado com restrições é similar à parte privada existente atualmente no modelo misto, ou seja, os recursos para a campanha viriam de pessoas físicas e jurídicas sem a existência de recursos públicos, como o que se origina do Fundo Partidário. No modelo privado atual, o limite para doação por pessoa física é de 10% dos rendimentos brutos no ano anterior à eleição. Já as pessoas jurídicas têm o limite de 2% do seu faturamento bruto do ano anterior para doar aos candidatos. Vale lembrar que, hoje, se os percentuais de doações privadas forem ultrapassados, as sanções variam de cinco a dez vezes o valor excedido.

No financiamento privado sem restrições também não há participação de recursos públicos. Porém, os doadores privados (tanto pessoas físicas como jurídicas) têm uma flexibilidade maior nas doações aos candidatos. Esse modelo, que encontra hoje tímidos defensores, é bastante criticado por políticos e formadores de opinião que acreditam que a corrupção no processo político tem início justamente nas doações privadas, muitas delas feitas através do chamado “caixa 2”, durante o período que antecede a campanha eleitoral propriamente dita.

b) Sistema eleitoral

Sistema eleitoral é o conjunto de regras que definem como o eleitor pode fazer suas escolhas numa determinada eleição e como os votos são contabilizados para serem transformados em mandatos. No Brasil, nas eleições para deputado e vereador vigora o sistema proporcional de lista aberta. Nas disputas para o Executivo, vigora o sistema majoritário, ou seja, vence quem tem o maior número de votos.

O sistema proporcional de lista aberta tem como base o quociente eleitoral recebido por um determinado partido/coligação, que definirá o número de vagas de cada um. Segundo a legislação eleitoral, só possuem direito de disputar as cadeiras disponíveis os partidos ou coligações que obtiverem votação igual ou superior ao quociente eleitoral. Esse quociente é calculado dividindo-se o número dos votos válidos pelo número de vagas a serem preenchidas. Após esse cálculo, determina-se o quociente partidário, que será o número exato de cadeiras a que os partidos e as coligações terão direito. Para se obter o quociente partidário, divide-se o número dos votos que o partido/coligação recebeu pelo quociente eleitoral.

O sistema proporcional de lista aberta é bastante criticado por estimular a competição interna, enfraquecendo os partidos e privilegiando a votação na pessoa do candidato. Assim, os candidatos reforçam seus atributos pessoais durante a campanha. Outro ponto bastante criticado é a alta transferência de votos não só entre candidatos do mesmo partido mas também entre os partidos coligados. Esse sistema é visto por seus críticos como responsável pela indisciplina partidária e pela baixa coesão dos partidos brasileiros. O sistema ainda é apontado como altamente complexo, em razão das inúmeras fórmulas que dificultam o processo de entendimento do eleitor.

Outro modelo existente é o sistema proporcional de lista fechada. Nesse modelo, o eleitor vota apenas no partido, e não em um candidato específico. Cada partido tem uma lista de candidatos já definida e ordenada (por isso é chamado de “lista fechada”). Assim como no modelo atual, cada partido elege um número de candidatos proporcional ao número de votos que recebeu, obedecendo à ordem em que os candidatos aparecem na lista, que deve ser elaborada por meio de prévias. Os defensores dessa proposta afirmam que ela fortalece os partidos, pois o eleitor escolhe entre plataformas partidárias, e não entre personalidades. Já aqueles que são contrários dizem que o sistema permite a eleição de pessoas desconhecidas, pois o eleitor tenderia a fixar a atenção apenas nos primeiros candidatos da lista. Além disso, pode fortalecer as chamadas oligarquias partidárias.

Também há o sistema proporcional de lista flexível. Nesse modelo, ocorreria uma pequena modificação em relação à fórmula vigente hoje no país. Ou seja, o eleitor continua tendo a possibilidade de escolher o deputado/vereador de sua preferência, votando nominalmente nele ou destinando seu voto ao partido/coligação. O cálculo do tamanho das bancadas na Câmara dos Deputados nas Assembleias Legislativas e nas Câmaras de Vereadores continuará proporcional à soma dos votos nominais e dos votos na legenda obtidos na eleição. A diferença em relação ao sistema atual (proporcional de lista aberta) é que os partidos registrarão os candidatos de maneira ordenada, ordem essa definida em votações secretas de todos os filiados ou convencionais.

A ordem dessa lista pode ser completamente transformada pelo voto do eleitor, que ficará com 100% de poder para definir o resultado final da votação. Se o eleitor preferir votar na legenda, ele estará reforçando a ordem de candidatos registrada pelo partido. Por outro lado, se optar por votar num candidato de sua preferência, estará contribuindo para alterar a posição do candidato no resultado final da eleição. Nesse sistema proporcional de lista flexível, o êxito eleitoral não depende apenas da posição do candidato na lista (como ocorre no sistema proporcional de lista fechada), mas do número de votos nominais do candidato e do número de votos de legenda transferido após o partido/coligação atingir o quociente eleitoral necessário.

Além dos sistemas proporcionais, a proposta de plebiscito para Reforma Política enviada pelo Palácio do Planalto ao Congresso também prevê a possibilidade de eleição de deputados e vereadores pelo chamado sistema majoritário, cujo propósito é assegurar apenas a representação do(s) candidato(s) mais votado(s) em uma eleição. Nesse caso, o candidato mais votado recebe 100% da representação, e os outros partidos, independentemente da votação, ficam sem representação. É importante mencionar que o sistema majoritário pode ser de maioria simples ou de dois turnos.

O sistema majoritário de maioria simples é conhecido por sua simplicidade: o candidato eleito recebe mais votos que seus concorrentes. No Brasil, esse modelo é conhecido como voto distrital (distrital puro). Nesse sistema majoritário de maioria simples ou voto distrital, cada estado é dividido em distritos eleitorais, e cada um deles elege um representante, sempre o candidato mais votado, independentemente do desempenho do partido. Vale destacar que nesse sistema os partidos apresentam apenas um candidato por distrito, e os eleitores podem votar em um único nome. O candidato mais votado do distrito é eleito. Os defensores desse sistema argumentam que ele aproxima os representantes da população representada, o que favorece a cobrança e a fiscalização, e dificulta a eleição de pessoas ligadas a grupos de pressão, como sindicalistas e religiosos. Já os adversários afirmam que ele enfraquece os partidos e diminui a possibilidade de que sejam eleitos representantes de minorias.

Também há o sistema majoritário misto ou voto distrital misto, que combina o voto majoritário (voto distrital) com o voto em lista fechada. De modo geral, determina-se que cada um desses dois sistemas será usado para preencher uma parte das vagas existentes. Nesse caso, o eleitor votaria duas vezes: uma em um candidato de seu distrito e outra em um partido. Aqueles que defendem esse modelo consideram que ele combina as vantagens do voto distrital e do voto proporcional: fortalecer os partidos e aproximar os representantes de seus eleitores. Assim, essa seria uma possível solução para conciliar os adeptos dos outros sistemas.

O sistema majoritário de dois turnos, por sua vez, quando utilizado, guarda semelhanças com o sistema de maioria simples. O país é dividido em distritos eleitorais. Cada partido pode apresentar um candidato por distrito. E os eleitores podem votar em apenas um candidato. A principal diferença é a exigência de que um dos concorrentes obtenha maioria absoluta (mais de 50% dos votos). Caso isso não ocorra, os candidatos mais votados podem disputar uma nova eleição. Vale destacar que, de um modo geral, esse sistema é adotado apenas em eleições para o Executivo (presidente, governadores e prefeitos).

c) Suplência no Senado

Hoje, cada senador é eleito com dois suplentes. O suplente assume o cargo do titular quando este vira ministro, secretário de estado ou de prefeitura, ou chefe de missão diplomática temporária. Outra possibilidade de o suplente substituir o titular é quando este assume o cargo de presidente da República, governador, prefeito, ou de seus respectivos vices. O suplente também assume o mandato no caso de renúncia sem novo cargo, morte ou cassação do titular. Também é prevista a substituição quando o senador se licencia por mais de 120 dias. No plebiscito proposto pelo governo, os eleitores poderão escolher se mantêm a suplência no Senado ou se acabam com ela. Também tramita no Senado uma proposta (PEC nº 37/2011) da Comissão da Reforma Política que estabelece que haverá apenas um suplente, o qual não poderá ser parente próximo do titular.

d) Coligações partidárias

Atualmente, os partidos políticos podem unir forças através das chamadas coligações, a fim de ampliar as chances de eleição de seus candidatos. Essas coligações são importantes nas eleições proporcionais, sobretudo para que os pequenos partidos possam atingir o quociente eleitoral e eleger representantes no Parlamento. Caso ocorra o plebiscito, os eleitores decidiriam se mantêm ou se proíbem as coligações partidárias para eleição de deputados e vereadores. Caso seja aprovado o fim das coligações para essas disputas, ficaria mantida a possibilidade de alianças entre partidos apenas para as eleições de presidente, senador, governador e prefeito.

Como compensação ao fim das coligações nas eleições proporcionais, discute-se a possibilidade de que duas ou mais agremiações partidárias se unam para disputar eleições. São as chamadas federações partidárias. Porém, essas federações não poderiam ser desfeitas logo após as eleições, como ocorre hoje com as coligações. A federação funciona como uma forma de agremiação partidária, formada até quatro meses antes das eleições. Durante três anos, eles deixarão de atuar como partidos isolados e passarão a agir como se fossem um único partido.

e) Voto secreto

Os votos são secretos no Congresso nas seguintes situações: cassação de parlamentares; apreciação de vetos presidenciais; eleição para os cargos da Mesa Diretora da Câmara e do Senado; indicação de autoridades. Com isso, os eleitores não ficam sabendo como os parlamentares se posicionaram diante desses temas. No plebiscito, os eleitores poderão escolher se proíbem ou mantêm o voto secreto nessas questões.

8.1. Demais propostas

Distritão: Proposto pelo senador Francisco Dornelles (PP-RJ), o distritão é um modelo em que seriam eleitos os deputados federais mais votados considerando-se a ordem dos votos nominais recebidos por cada um, sem levar em conta a proporção dos votos dos partidos, como se cada estado fosse um grande distrito eleitoral. Assim, não haveria mais preocupação com o chamado quociente eleitoral.

Fim da reeleição: A reeleição para cargos executivos foi aprovada no Brasil em 1997. Hoje, os governantes podem se reeleger uma vez consecutiva, sem necessidade de deixar o cargo. O assunto se tornou polêmico na época e assim continua — de modo que se discute tanto a ampliação da possibilidade de reeleições consecutivas quanto a proibição de presidentes, governadores e prefeitos se reelegerem. Quem apoia a reeleição argumenta que ela permite aos governos trabalhar com mais tempo, favorecendo maior estabilidade nas políticas públicas. Quem é contra, diz que há a possibilidade de o governante usar a estrutura do governo para se promover e se reeleger.

Coincidência de eleições: Também há propostas que unificam todas as eleições para o Legislativo e para o Executivo, em todos os âmbitos da Federação (mandatos de cinco anos).

Duração do mandato: O debate sobre a duração do mandato costuma estar atrelado ao da reeleição. Em geral, os políticos consideram curto o mandato de quatro anos, por isso defendem a reeleição. Já aqueles que defendem o fim da reeleição em geral defendem mandatos mais longos, de cinco ou seis anos.

Voto obrigatório: Em 2011, a comissão da Reforma Política decidiu não propor a mudança para o voto facultativo. No entanto, a PEC nº 55/2012, do senador Ricardo Ferraço (PMDB-ES), acaba com a obrigatoriedade do voto. A proposta aguarda relator na CCJ do Senado.

Candidaturas avulsas: Proposta apoiada, por exemplo, pelo presidente do Supremo Tribunal Federal, Joaquim Barbosa. Seus defensores consideram que é preciso abrir espaço para outras formas de representação política. Já os opositores afirmam que é preciso fortalecer e não enfraquecer os partidos. Em 2011, a comissão para a Reforma Política apresentou a PEC nº 41/2011, permitindo candidaturas avulsas, mas a CCJ a rejeitou. Depois disso, foi apresentada a PEC nº 7/2012, do senador Cristovam Buarque (PDT-DF), novamente abrindo essa via. Além dela, continua tramitando a PEC nº 21/2006, do senador Paulo Paim (PT-RS), com o mesmo conteúdo.

Recall: A possibilidade de a população revogar o mandato de um governante por meio de uma consulta é conhecida pela palavra inglesa recall. Hoje, apenas o Congresso Nacional e o Supremo Tribunal Federal (STF), em casos específicos, podem destituir um governante ou um parlamentar. Algumas pessoas defendem a tese de que a democracia pressupõe, em certas circunstâncias, o direito de a população ser consultada sobre a continuidade ou não de um governo. Já os críticos veem riscos para a governabilidade, caso tal instituto exista. Tramitam no Senado abordando essa questão a PEC nº 73/2005, do senador Eduardo Suplicy, e a PEC nº 80/2003, do senador Antônio Carlos Valadares (PSB-SE).

Data da posse: Hoje, todos os candidatos eleitos para cargos executivos tomam posse em 1° de janeiro. Como se trata do dia seguinte à virada do ano, muitos parlamentares consideram que essa data dificulta a participação popular na posse e a presença de chefes de Estado estrangeiros, além de impedir que os próprios governadores estejam presentes na posse do presidente da República, por estarem, eles mesmos, sendo empossados. A CCJ aprovou a PEC nº 38/2011, alterando a data. Nesse caso, os prefeitos passariam a tomar posse no dia 5 de janeiro; os governadores, no dia 10 de janeiro; e o presidente, no dia 15 de janeiro. A PEC também altera o tempo de mandato dos prefeitos e vereadores eleitos em 2016 para que, a partir de 2018, haja eleições para todos os cargos.

Cláusula de exclusão (barreira ou desempenho): Conhecida no Brasil como cláusula de barreira ou desempenho. É um mecanismo que afeta de maneira mais explícita a representação dos partidos. Essa cláusula determina que um partido só pode obter representação caso receba pelo menos um determinado contingente de votos. Em 2009, o governo apresentou a PEC nº 322/09, que determinava a necessidade de o partido obter pelo menos 1% dos votos válidos em todo o país para deputados federais, desde que fossem alcançados também 0,5% dos votos válidos em pelo menos 2/3 dos estados. O objetivo da cláusula de exclusão (barreira) é dificultar o acesso dos pequenos partidos ao Legislativo. A principal justificativa é que a proporcionalidade extrema poderia produzir um Legislativo muito fragmentado, afetando a governabilidade.

Além das iniciativas avulsas, também há outras propostas de Reforma Política em discussão: uma do deputado federal Henrique Fontana (PT-RS), outra do PSDB, lançada recentemente pelo presidente nacional do partido, senador Aécio Neves (MG), outra do PT e outra do deputado federal Ronaldo Caiado (DEM-GO).

A proposta elaborada por Henrique Fontana, relator da Comissão Especial na Câmara que tratou do tema, prevê os seguintes pontos: 1) fim das coligações nas eleições proporcionais; 2) coincidência de todas as eleições em uma única data (prefeitos e vereadores eleitos em 2016 terão mandato de seis anos); 3) alteração das datas de posse nos cargos do Poder Executivo (5 de janeiro para prefeitos, 10 de janeiro para governadores e 15 de janeiro para o presidente da República); 4) financiamento público exclusivo (apenas os partidos realizam gastos de campanha, acompanhamento dos gastos pela internet, punição aos infratores, regras para contratação de cabos eleitorais, teto de gastos por eleição etc.); 5) sistema eleitoral de lista flexível.

Por sua vez, as propostas defendidas pelo PSDB para a Reforma Política são as seguintes: 1) fim da reeleição e mandato de cinco anos; 2) voto distrital misto; 3) fim das coligações proporcionais; 4) mudança na suplência para senador (redução de dois para um); 5) cláusula de desempenho; 6) mudança da regra para concessão de tempo de TV para propaganda eleitoral (seriam computados os tempos de TV dos partidos que compõem a chapa, ou seja, do candidato e do vice; a mudança valeria a partir de 2018).

Também é importante mencionar os temas defendidos pelo PT para a Reforma Política. São eles: 1) realização do plebiscito para a Reforma Política; 2) financiamento público exclusivo de campanha; 3) voto em lista preordenada para os Parlamentos; 4) aumento compulsório da participação feminina nas candidaturas; 5) convocação de Assembleia Constituinte exclusiva sobre a Reforma Política.

A proposta do deputado federal Ronaldo Caiado (DEM-GO) considera: 1) o fim das coligações nas eleições proporcionais, mas assegura a fórmula das federações para os pequenos partidos, o que lhes permitiria contornar a barreira do quociente eleitoral desde que haja compromisso legalmente estabelecido de estabilidade da aliança pelo período mínimo de três anos; 2) o voto de legenda puro, em lista preordenada, reforçando os poderes dos partidos, e não dos candidatos; 3) as cláusulas de desempenho, que fixam porcentagens mínimas do eleitorado para que os partidos tenham representação parlamentar. O projeto prevê também que as despesas com campanha eleitoral sejam realizadas sob a responsabilidade dos partidos e das federações e que, em ano eleitoral, a lei orçamentária respectiva e seus créditos adicionais incluam dotação, em rubrica própria, destinada ao financiamento de campanhas eleitorais, de valor equivalente a R$ 7, tomando por referência o eleitorado existente em 31 de dezembro do ano anterior à elaboração da lei orçamentária.

Enfim, o quadro de propostas que se referem à Reforma Política trata de temas que demandam alterações no texto constitucional como, por exemplo: sistema eleitoral, suplentes no Senado Federal, coincidência das eleições, data de posse, voto secreto no Congresso, fim da reeleição e duração de mandatos, voto obrigatório, candidaturas avulsas, recall e cláusula de barreira. Existem ainda diversas propostas que tratam de aspectos infraconstitucionais, a saber: financiamento das campanhas eleitorais, teto de despesas para campanhas, fortalecimento da fidelidade partidária programática, fim das coligações partidárias para eleições legislativas, entre outros. A rigor não é por falta de iniciativas que a Reforma Política não acontece.

9. Perspectivas para a Reforma Política

O Brasil, por suas deficiências estruturais, ainda está caminhando lentamente rumo ao ideal democrático. A afirmação embute uma boa e uma má notícia. Mesmo a passos lentos, o rumo é claro. Queremos democracia. Ainda que cheia de desigualdades e conceitos inconclusos acerca do alcance do que realmente queremos para o nosso país.

O ritmo é lento porque a caminhada exige adaptações e piruetas políticas dos principais power-brokers. Tudo para que não percam sua proeminência no jogo. Por exemplo, o clã Sarney apoiou sucessivamente, e com êxito, todas as grandes mudanças dos últimos cinquenta anos no país: o golpe militar, a redemocratização, a era FHC e a era Lula. Sempre em posição de mando e comando de extensões territoriais e tendo tal interesse como objetivo principal da atividade política.

Inimigos de ontem são aliados íntimos hoje que podem, amanhã, romper ou aprofundar laços. Tamanha volatilidade explica duas marcantes características do sistema político no Brasil: a primeira é que mudamos para acomodar e nunca para radicalizar; a segunda é que as mudanças terminam sempre sendo parciais por serem de consenso.

Somos um imenso caminhão com 18 rodas e pneus com bitolas e calibragens diferentes. Andamos devagar para não virar. Felizmente, nossas contradições não impedem o país de ir para a frente. Atualmente, os avanços econômicos são maiores do que os políticos. A política, como afirmei anteriormente, opera com o reverso ligado. Não quer fazer reformas. Não quer reduzir direitos, alguns deles indevidos. Não quer limitar a liberdade dos políticos. Não querem dar o controle da política para a sociedade.

Periodicamente, para acalmar os deuses da opinião pública, um ou outro aperfeiçoamento é aprovado. Como a questão do Ficha Limpa. Mas, no âmago, muda-se pouco para não ter que mudar tudo. A economia, pelo seu lado, recompensa e pune progressos e retrocessos. Avançamos no combate à inflação, mantivemos a economia de pé em meio ao crash de 2008, apresentamos um patamar excepcional em termos de reservas. Nos últimos anos, o país conseguiu promover avanços significativos em termos de distribuição de renda a ponto de termos a nossa classe C (classe média baixa) como um dos 20 mercados consumidores do planeta.

Não estamos em uma situação melhor porque a política limita nossos avanços. Para o bem e para o mal, esse é o jeitinho brasileiro de fazer as coisas. Nem barro nem tijolo, e segue o barco. No Brasil de hoje, nosso jeitinho continua a ser pitoresco e peculiar. Nos próximos anos, deve continuar assim. Nossa configuração ainda não comporta grandes mudanças em condições normais. Dependemos de crises graves para mudar. Com a economia funcionando mais ou menos bem, as mudanças radicais ficam mais difíceis.

Enfim, as mudanças devem ser discretas e com tempo suficiente para que os players se adaptem às novas regras. É a nossa vocação para um reformismo discreto e de baixo impacto. O caminho que traçamos até hoje em termos de Reforma Política foi de avanços parciais e limitados e que datam de 1993, com a aprovação da emenda constitucional nº 4, que determinou que as mudanças na legislação eleitoral só valem se forem aprovadas um ano antes das eleições.

Mesmo sendo redundante, vale rever alguns dos avanços pontuais recentes. Em 1994, aprovamos a Lei de Inelegibilidades, que estabeleceu as condições para a perda do direito de ser votado. Em 1995, aprovamos a Lei dos Partidos Políticos, que estabeleceu as regras para a criação e o funcionamento destes. Parte da lei foi declarada inconstitucional, e as limitações às microlegendas e aos partidos nanicos foram removidas.

Em 1997, com a Lei Geral das Eleições (lei nº 9.054) foram criadas regras estáveis para as eleições e instituído o sistema eletrônico de votação. Em 1999, por meio de um projeto de lei de iniciativa popular, regras mais rigorosas para a compra de votos foram estabelecidas. Foi um marco em termos de mobilização social e interesse da opinião pública. O próximo passo foi dado em 2006 com uma minirreforma eleitoral (lei nº 11.300) que limitou os gastos de campanhas eleitorais com a proibição de uso de outdoors e distribuição de brindes.

Os avanços prosseguiram nos anos seguintes. Em 2007, o STF decidiu sobre a fidelidade partidária, limitando o troca-troca partidário. Em 2009, foi aprovada a lei nº 12.034 sobre doação a candidato pela internet, fim do voto impresso, prestação de contas de campanha, presença de 30% de candidatas mulheres nas chapas, liberação de debates entre candidatos pela internet, entre outras medidas. Finalmente, em 2010, tivemos a aprovação da Lei da Ficha Limpa (lei complementar nº 135), que ampliou as hipóteses de inelegibilidade e reforçou os critérios de probidade administrativa e moralidade para o exercício de mandato.

Seguindo a tradição de se aprovar mudanças pontuais no arcabouço eleitoral-partidário do Brasil, em setembro de 2013 o Senado aprovou o que se chamou de minirreforma eleitoral. A proposta também foi aprovada na Câmara, porém as mudanças representam pouco ou nada no contexto da desejada Reforma Política. A minirreforma chamou mais a atenção pelo que não incluiu do que pelas pequenas alterações que promoveu na legislação partidária e eleitoral.[1]

No tocante ao financiamento de campanhas, manteve-se a proibição de doações por empresas concessionárias de serviços públicos, mas esclareceu-se que as empresas acionistas de concessionárias podem efetuar doações. Assim, empresas privadas que integrem consórcios de empresas detentoras de concessão ou permissão pública ficam autorizadas a fazer contribuições para campanhas individualmente.

A nova proposta permite ainda que os partidos que estiverem com as contas do Fundo Partidário atrasadas podem continuar a ter acesso aos recursos do fundo, o que é uma espécie de prêmio ao calote. Foi retirada da legislação a previsão de prisão de até um ano para a prática de boca de urna — a punição prevista passa a ser de multa. Foi liberada a realização de carreatas no dia das eleições, o que antes era considerado crime. Assim, muitas das medidas aprovadas amenizaram as atuais exigências, servindo para fortalecer o poder do establishment político nas eleições.

As alterações foram saudadas como avanços pelos senadores. Mas, nem de longe elas tocam nos aspectos centrais que tornam o sistema político nacional absolutamente inadequado. Até mesmo questões colocadas no debate na ocasião dessa minirreforma, como a eliminação da contratação de cabos eleitorais, não foram aprovadas.

Em pronunciamento após a aprovação do projeto, o senador Cristovam Buarque (PDT-DF) questionou o alcance dessa minirreforma. Segundo o senador, o Congresso precisaria avançar em uma Reforma Política mais radical, mais em sintonia com as reivindicações da população. Buarque pediu que a aprovação da minirreforma não paralisasse as discussões sobre alterações mais amplas e condenou a participação de pessoas jurídicas no financiamento de campanhas políticas.

Ao lado do pequeno alcance da minirreforma eleitoral e da evidente falta de consenso e de interesse em se avançar em uma Reforma Política de fato, ainda tivemos, no início de outubro de 2013, um espetáculo patético de troca de partidos impulsionado pela criação de mais dois partidos (Solidariedade e PROS). As novas agremiações abrigaram políticos descontentes no PDT e PSB, respectivamente.

A legislação determina que o candidato esteja filiado ao partido um ano antes das eleições. Assim, a data-limite para alguém mudar de partido para concorrer se esgota um ano antes das eleições. Como se sabe, existe a regra da fidelidade partidária, que considera que o mandato é do partido político que elegeu o parlamentar e que a mudança de partido pode acarretar na perda de mandato. Esse entendimento da lei eleitoral limitou a farra de troca de partidos que ocorria até 2007, mas não muito.

Vale informar que a troca de partidos sem justificativa foi tolerada muitas vezes. Foram propostos 40 processos judiciais sobre fidelidade partidária que chegaram ao Tribunal Superior Eleitoral (TSE). Todos visavam recuperar o mandato do parlamentar que mudou de partido. Dos 40 processos, de acordo com levantamento do jornal Folha de S.Paulo,[2] 17 foram rejeitados, 12 extintos, oito ainda tramitam, dois foram abortados e em apenas um o parlamentar perdeu o mandato por mudar de partido. Finalmente, o MP decidiu tratar da questão e pediu a perda do mandato para 13 deputados que mudaram de partido em outubro de 2013 e que não tiveram a mudança questionada por seus partidos de origem.

A restrição à troca de partidos de 2007 foi flexibilizada em 2011 pelo Tribunal Superior Eleitoral, que permitiu a criação de uma “janela” de mudança de partidos de 30 dias para uma legenda recém-criada. Com a janela de mudança, a criação de partidos novos passou a ser o caminho natural para dissidentes, aumentando, infelizmente, a fragmentação partidária no país.

Mesmo com a maior dificuldade em mudar de partido, em 2013 houve movimentos relevantes. De acordo com levantamento da empresa de pesquisas e análise política Arko Advice, desde o fim de setembro até o final da tarde do sábado de 5 de outubro de 2013, 59 deputados federais e dois senadores haviam mudado de partido. Esse número carecia de confirmação, pois alguns parlamentares ainda não tinham informado sobre eventuais mudanças de partidos.

Também no final de setembro e início de outubro foram autorizados novos partidos políticos. Imediatamente, eles passaram a receber adesões. O Solidariedade (SDD), liderado pelo deputado Paulinho da Força, ligado à Força Sindical, recebeu a adesão de 21 deputados. O Partido Republicano da Ordem Social (PROS), fundado por Eurípedes Júnior, ex-vereador de Planaltina, em Goiás, obteve a adesão de 13, incluindo o poderoso grupo político dos irmãos Cid e Ciro Gomes.

Dos 59 deputados federais que mudaram de partido na farra de outubro de 2013, apenas um deverá enfrentar processo judicial e poderá ter seu mandato cassado. É Betinho Rosado, deputado federal do Rio Grande do Norte, que era do DEM e foi para o PP. Os demais se enquadram na exceção para a fundação de novo partido.

Devemos destacar que as legendas consideradas mais tradicionais foram as que mais perderam com o troca-troca de outubro. PT, PMDB, PSDB, PR, DEM, PDT e PTB, além do novato PSD, encolheram suas bancadas na Câmara dos Deputados. O PSB, no perde e ganha, ficou do mesmo tamanho. Apenas o PP cresceu de 39 para 41 deputados. No Senado, foram registradas somente duas mudanças de partido de parlamentares, em Tocantins: a senadora Kátia Abreu trocou o PSD pelo PMDB, e o senador Vicentinho Alves saiu do PR e foi para o SDD.

O quadro político que resultou no final do período de mudanças de partidos, encerrado em 5 de outubro de 2013, e com vistas às eleições de 2014, é confuso e aumentou ainda mais a fragmentação partidária no país. Pior, mostra adesões oportunistas e surpreendentes, visando meramente à viabilidade de candidatos do que aderência a programas e ideologia. Tudo em nome do interesse eleitoral.

Houve quem afirmasse que a troca de partidos teria sido financiada. Ou seja, deputados teriam recebido dinheiro para mudar de partido. Não há, até então, provas de que tenha ocorrido a “compra” de parlamentares. Só suspeitas e fortes indícios. Mas, em geral, os parlamentares que mudaram de partido têm uma elevada média de troca de partidos. Nesse quesito, o destaque fica com o PROS.

O troca-troca de partidos observado nos primeiros dias de outubro de 2013 foi considerado, pelo líder do PT no Senado, Wellington Dias (PI), “desastroso para o país”. Conforme declarou o senador ao site Rede Brasil Atual, em 5 de outubro de 2013, hoje os

Partidos são pessoas jurídicas. Criar uma legenda é o mesmo que criar uma micro ou pequena empresa. São raros os que possuem algum fundo de ideologia. E, o pior, infelizmente, é que ainda é difícil o povo entender isso, mas a culpa é do modelo político eleitoral ruim que temos. É por isso que precisamos intensificar os esforços para a realização, logo, de uma Reforma Política e eleitoral que seja abrangente.

Outro ponto relevante nos acontecimentos de outubro de 2013 na cena institucional foi a aprovação de um projeto de lei[3] que dificulta a fundação de partidos. Os deputados e senadores, quando mudarem de legendas, não vão “levar” pedaços do fundo partidário nem tempo de televisão. A partir de agora, o critério de distribuição do fundo e do tempo de televisão será proporcional ao número de deputados eleitos no pleito anterior. Antes, a mudança de um parlamentar afetava o cálculo da distribuição de ambos. Daí ter havido denúncias de que alguns partidos novos teriam oferecido dinheiro para que parlamentares mudassem de legenda.

Para alguns, a medida enrijeceu o quadro partidário, visando evitar o esvaziamento das siglas tradicionais para não desestabilizá-las. Para outros, representou um avanço e uma medida saneadora, a fim de dificultar a existência de siglas partidárias de ocasião. O certo é que a medida é boa, mas incompleta e, obviamente, destinada a favorecer quem já está dentro. Evita a renovação desenfreada com as febres periódicas de novos partidos, mas deveria ser completada com a real democratização da gestão partidária.

No texto referente aos obstáculos à Reforma Política, abordei muitas das questões que impedem a sua ocorrência. Por outro lado, na prática, temos o avanço de mudanças pontuais na legislação eleitoral e partidária no Congresso que vêm ocorrendo em fatias há algumas décadas. O fato novo é a crescente mobilização da sociedade civil, que resultou na aprovação da Lei da Ficha Limpa. O quadro que temos a partir de 2013 é paradoxal. De um lado, o mundo político reafirmando as práticas que favorecem a política profissional e desconectada dos interesses do povo. De outro, uma mobilização na sociedade que pode desembocar em um projeto de lei com milhões de assinaturas que poderá incomodar o mundo político e, sobretudo, ampliar o interesse e a conscientização do eleitorado sobre a necessidade de aperfeiçoar nosso sistema político.

Em 2014, teremos eleições presidenciais, o que reduz a intensidade do debate no Congresso. O que parece ser um fator impeditivo pode ser uma oportunidade, já que as mudanças de fundo não devem vigorar imediatamente. Sem a pressão das circunstâncias, o Congresso poderia ter dedicado o primeiro semestre de 2014 à conclusão dos debates das questões de médio e longo prazos da Reforma. Outra oportunidade é a de que poderíamos realizar um plebiscito sobre Reforma Política junto com as eleições. Tecnicamente, não seria complexo acrescentar mais uma rotina em nossas urnas eletrônicas, o que possibilitaria consultar o eleitorado sobre o tema. São possibilidades que se apresentam. Porém, vão depender mais das circunstâncias políticas e, sobretudo, do interesse da imprensa e da pressão da sociedade.

Parece que as contradições políticas têm que penalizar ainda mais a sociedade para que avanços estruturais possam ocorrer. Pelo alcance limitado da minirreforma eleitoral de 2013, fica claro que estamos longe do consenso parlamentar para se chegar a mudanças estruturais no modelo. As manifestações das ruas de junho de 2013 não foram suficientes para acelerar o processo de forma verdadeiramente consequente e a tempo de promover mudanças significativas no cenário a curto prazo. No entanto, sem a mobilização da sociedade — como provado na lei nº 9.840 (sobre compra de votos) e na Lei da Ficha Limpa —, não iremos longe.

Nosso sistema político está doente e precisa de reformas urgentes. A médio prazo, a situação da política no Brasil poderá ser insustentável. Sua deterioração pode levar o país para uma solução autoritária ou, no mínimo, para uma performance econômica inferior ao nosso potencial. As manifestações de junho de 2013 já assustaram investidores e contribuem para a redução do ritmo de crescimento da economia do país. Pode ser pior no futuro.

Ao ver o Brasil de hoje, é inacreditável que possamos voltar a cair no buraco autoritário. No entanto, valem algumas observações. A primeira é que nem tudo evolui para melhor. O Brasil é uma prova de avanços e retrocessos dentro dos mesmos contextos políticos. Como na era Vargas e mesmo no período pós-regime militar. A segunda observação é a de que o autoritarismo não pode ser estereotipado. Um regime autoritário não significa ter um general no poder. Pode ter o apoio dos militares ou não. Depende das circunstâncias. O autoritarismo se revela no clientelismo, no nepotismo e no privilégio de uns em detrimento da maioria. São fatos corriqueiros no Brasil de hoje.

Em que pese o avanço da democracia no país, o Brasil ainda é terreno fértil para o autoritarismo, presente nos escândalos políticos e no tratamento que o cidadão recebe de servidores do Estado. Nosso viés autoritário é disfarçado por uma superficial cordialidade e por muitas palavras. O alerta presente nas dependências aeroportuárias de que o eventual desrespeito ao servidor público pode resultar em cadeia é emblemático. Somos inferiores, como cidadãos, aos cidadãos que servem ao Estado todo-poderoso.

O corporativismo e o clientelismo são formas de autoritarismo que estão incrustadas na vida nacional. O autoritarismo escorado em algum sucesso econômico e forte intervencionismo estatal pode transformar uma sociedade mal-educada e com baixa conscientização política em uma sociedade de bovinos. Portanto, todo cuidado é pouco. Vale lembrar um velho ditado irlandês: “O preço da liberdade é a eterna vigilância.” Não temos, infelizmente, vigiado adequadamente o pouco que temos de liberdade.

As mobilizações que surgem no horizonte, a partir do exemplo da Lei da Ficha Limpa, são raios de luz de esperança sobre a questão. Mas é preciso haver muito mais pressão da sociedade. Não basta o trabalho dos militantes da Reforma Política para fazer a captura da política pela sociedade. Há que existir a compreensão dos políticos de que o modelo vigente está esgotado e pode levar a uma situação de convulsão social. Há que se retomar o engajamento da imprensa na questão, não sob a ótica de preferência de um ou de outro grupo político, mas de se ter a Reforma Política como meta essencial, que deve ser alcançada com o engajamento de todas as forças políticas relevantes da sociedade.

Finalmente, temos dois caminhos claros a seguir com a Reforma Política. Um é aceitar o ritmo imposto pelos interesses e pela conveniência do mundo político e continuar a pressionar para que ocorram avanços no âmbito legislativo. O outro é expandir a luta e buscar a instalação de uma Assembleia Nacional Constituinte destinada ao tratamento exclusivo do sistema político, partidário e eleitoral do país.

Institucionalmente, existem sérias resistências a uma nova Constituinte. Para alguns dos poderes constituídos, a revisão da Constituição de 1988 seria uma espécie de ruptura da ordem institucional. Para outros, uma nova Constituinte poderia causar retrocessos em direitos conquistados naquela data. Não partilho dessas opiniões.

O atual sistema político-eleitoral é caótico e uma ameaça ao fortalecimento da democracia no Brasil. Permitir que ele continue assim é muito mais ameaçador às instituições do que ter uma Constituinte exclusiva. Outro fator é que, sendo uma Constituinte exclusiva, ela terá poderes limitados e restritos no tratamento da questão partidária e eleitoral, não tocando em nenhum dos direitos e cláusulas pétreas existentes.

No momento atual, não há alternativa mais adequada do que insistir em ambos os caminhos. Nenhuma das alternativas pode ser abandonada. A pressão no âmbito legislativo deve continuar, bem como a viabilização de uma Constituinte por meio de um plebiscito. Não são questões triviais, mas se configuram como desafios inevitáveis para a construção de uma sociedade mais justa.

Notas

1. Entre estas, as principais são: proibição do uso de recursos do Fundo Partidário para pagamento de multas por irregularidades na propaganda eleitoral; liberação da discussão de políticas públicas em eventos partidários e de sua cobertura pelos meios de comunicação, inclusive mídias sociais; liberação da realização e da divulgação de prévias pelas redes sociais; liberação de opinião pessoal sobre questões políticas em blogs, Twitter e outros espaços virtuais; proibição de realização de enquetes informais durante o processo eleitoral; manifestação de opiniões em redes sociais não ser considerada campanha antecipada; limitação do uso de adesivos com propaganda eleitoral nos carros, entre outros aspectos.

2. Folha de S.Paulo, 11 de outubro de 2013. Caderno Poder, página A9.

3. O projeto de lei complementar (PLC n° 14/2013) dificulta a criação de partidos políticos no país ao limitar o acesso de novas legendas a verbas do fundo partidário e à propaganda na TV.

10. Democracia: crise e seus caminhos alternativos

A democracia no mundo está em crise. Alguns livros apontam o problema de forma clara. Destaco dois deles: O fim do poder, de Moisés Naím, e The End of Authority, de Douglas E. Schoen. Ambos são claros e abundantes em mostrar o que se passa nos dias de hoje e como a democracia está em risco. Naím, em entrevista à revista Istoé,[1] afirmou que:

o poder como conhecíamos não existe mais, se degradou. E nem vai voltar a existir. No mundo atual, não existe mais a possibilidade de apenas um jogador definir as situações. Isso ocorre na geopolítica, na política doméstica, nas ditaduras, nas religiões, nas empresas... Existem cada vez mais competidores. A definição ainda é a mesma, mas a maneira como se exerce o poder não. Os poderosos atuais têm mais restrições, estão mais amarrados do que antigamente.

Douglas E. Schoen, ainda tratando do livro a partir da realidade política norte-americana, vai na mesma linha. Vejam trecho de seu artigo no site www.douglasschoen.com, no qual comenta o livro:

Across the globe, citizens no longer trust their governments to solve the enormous problems facing them. They no longer have confidence in the institutions of their societies to manage and lead effectively. A profound cynicism and anger prevails, at a time in history when nations desperately need public unity and morale. We are facing a crisis of authority stemming from the failure of institutions, especially of government but also of business, to provide effective leadership. They have failed to produce equitable, stable economies untainted by crony capitalism and financial speculation. Too many countries lack reliable, fair administrations of justice and stable systems of governance. Election fraud is pervasive, especially in Russia — and even many Americans doubt the validity of their elections.[2]

As percepções apontadas por Naím e por Schoen são comprovadas pelos estudos da Freedom House,[3] que apontam um declínio na qualidade dos direitos e liberdades democráticas, temas que abordei no início deste trabalho. Para lembrar, apenas em 2013, 54 países tiveram piora na qualidade da democracia, enquanto 40 apresentaram alguma melhora. A crise da democracia ocorre, até mesmo, em países cujo estágio democrático é bem melhor do que o brasileiro e onde as instituições funcionam com mais eficiência e qualidade. Os Estados Unidos, considerados a maior e mais poderosa democracia do mundo, vivem uma onda de descrédito dos cidadãos em relação ao governo. De acordo com a American National Election Studies,[4] em dados citados por Joseph Nye,[5] em 1964, 3/4 dos norte-americanos confiavam no governo. Em 1996, apenas 1/4 dos cidadãos. No final da gestão Eisenhower (1953/1961), quase 80% dos americanos confiavam no governo. Atualmente, menos de 20% dos americanos confiam no governo, de acordo com os números da Pew Research Center.[6] O número de cidadãos que considera o governo norte-americano corrupto mais do que dobrou entre os anos 1960 e a atual década.

O fato de que a democracia está em crise no mundo é cabal. O fato de que a democracia do Brasil ainda está longe do ideal também é mais do que evidente. Implica, ao fim deste texto, tentar buscar outros caminhos que não apenas a aprovação improvável, no cenário de curto prazo, de uma Reforma Política ampla e profunda. Existem outras fórmulas e caminhos que devem ser tentados e que fortalecem a voz do cidadão perante um Estado muitas vezes controlado por forças corrompidas e corrompedoras, clientelísticas e corporativistas.[7] É paradoxal reconhecer que o Brasil, mesmo com seus problemas na esfera política, é palco de alguns avanços importantes para a democracia direta.

Um dos que reconhecem os avanços ocorridos é Archon Fung[8] em um texto sobre desenvolvimentos que estão ocorrendo no Brasil. Fung, que é professor em Harvard, acredita que o país pode estar passando por profundas transformações que significariam a reinvenção da democracia. E os avanços são evidentes no que se refere ao nosso país. O mais importante que ele diz é considerar que o Brasil estaria no epicentro da revitalização democrática e criatividade institucional por conta de algumas iniciativas.

Tal afirmativa é forte e exagerada — e para muitos, despropositada — para um país que assiste, ainda, a tantos escândalos e apresenta aspectos arcaicos na política. No entanto, por mais otimista que possa ser, a afirmação de Fung não é desprovida de algum fundamento. A despeito de considerar que a Reforma Política seja essencial para consolidar a democracia no Brasil, os aspectos apontados por ele têm fundamento e devem ser considerados. Como vimos ao longo deste livro, é fácil apontar os vícios e defeitos de nosso sistema político. Difícil é encontrar bons exemplos que representem avanços concretos na direção do fortalecimento da democracia. Ainda bem que eles existem. Apenas são poucos.

Um dos aspectos saudados como inovador por Fung é o Orçamento Participativo, criação do PT gaúcho, que institucionalizou o debate sobre as prioridades orçamentárias dos municípios. Trata-se de um processo em que a cidadania é chamada a participar de debates que definem prioridades de gastos de partes do orçamento de uma cidade ou de um estado. Em Porto Alegre chegou-se a direcionar 21% do orçamento total da cidade para as prioridades decididas nos processos de consultas. Devido à longevidade — o Orçamento Participativo foi implementado em 1989 pelo ex-prefeito Olívio Dutra (PT), mantido pelo PT durante os 16 anos em que governou Porto Alegre e seguido pelas gestões de José Fogaça (PMDB) e José Fortunati (PDT) —, essa iniciativa de participação popular ganhou projeção nacional e internacional.

Além de Porto Alegre, o Orçamento Participativo também foi adotado nas gestões de Fernando Pimentel (PT), na Prefeitura de Belo Horizonte, e por Marta Suplicy (PT), na Prefeitura de São Paulo. Internacionalmente, o Orçamento Participativo foi adotado também em Saint-Denis (França), Buenos Aires e Rosário (Argentina), Montevidéu (Uruguai), Barcelona (Espanha), Toronto (Canadá) e Bruxelas (Bélgica).

Outro avanço relevante foi o fortalecimento dos conselhos de direitos no Brasil a partir da Constituição de 1988. Tal processo decorreu da mobilização de setores da sociedade civil desde os anos 1970, que viam a necessidade da democratização do Estado brasileiro a partir do controle social. Esse controle se daria em cinco níveis: formulação, deliberação, monitoramento, avaliação e financiamento de políticas públicas. A Constituição de 1988 criou as condições para que os conselhos de direito passassem a funcionar tanto fiscalizando as políticas públicas relacionadas quanto influenciando na gestão delas. O fortalecimento dos conselhos se deu a partir de sua institucionalização, que os reconheceu como órgãos colegiados permanentes que podem ter funções consultivas e/ou deliberativas e são voltados para as políticas que se relacionam com os direitos humanos nas três esferas da administração.

Mesmo antes da Constituição de 1988, duas iniciativas pioneiras devem ser destacadas: o Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana, criado em março de 1964, pouco antes do golpe militar, e o Conselho Nacional dos Direitos da Mulher, criado em 1985, já no período de redemocratização do país. Após a Constituição de 1988, instalou-se uma espécie de “febre conselhista”, conforme definiu Eduardo Gomes.[9] Para comprovar sua afirmação, ele cita, em dissertação, pesquisa do IBGE que aponta a existência de quase 30 mil conselhos consultivos ou deliberativos em nível municipal em todo o país. Em que pese a profusão de conselhos em todo o país, não existe a certeza de que a maioria funcione de forma adequada. Muitos terminam sendo controlados por entidades da sociedade civil que pouco ou nada representam para a população. Mas a existência desses conselhos se configura em um exercício relevante de participação e de cidadania no qual é possível debater e influir na configuração de políticas públicas relevantes na saúde, na educação e na segurança pública.

Na mesma linha, outra iniciativa que deve ser saudada como parte do arsenal de medidas não eleitorais e que fortalecem a democracia foi a criação do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social da Presidência da República (CDES). Composto por 90 cidadãos representativos de vários setores, o CDES funciona como uma espécie de conselho consultivo para a presidência acerca dos mais variados assuntos que impactam a sociedade. Em pouco mais de dez anos de existência, o CDES foi capaz de propor soluções e iniciativas que se materializaram tanto como políticas de governo quanto como leis aprovadas no Congresso. A iniciativa revelou-se interessante também para os estados. Alguns deles, como Rio Grande do Sul, Bahia, Pernambuco, Distrito Federal, entre alguns outros, também criaram o seu conselho estadual.

Os Conselhos, como o CDES, são espaços democráticos de participação que foram valorizados sobretudo nos dois mandatos de Lula, tanto na proposição de políticas públicas quanto no debate de questões relevantes (por exemplo, a crise do mercado financeiro internacional em 2008). São instâncias relevantes onde o governante sábio pode recolher informações, aconselhamento e impressões sobre temas de interesse. Eles ampliam o grau de informação do governante e reduzem, sobremaneira, o isolamento em que os chefes de executivo se encontram quando no exercício de seus cargos.

Por fim, destaco a iniciativa popular de criação da Constituição de 1988,[10] que representa a possibilidade de projetos de lei serem propostos no Congresso Nacional a partir do apoio de 1% dos eleitores do país distribuídos em pelos menos cinco estados com, pelo menos, 0,3% de eleitores de cada um dos cinco estados. Poucos projetos de lei de iniciativa popular se transformaram em leis. Porém, dois deles foram de grande importância para o aperfeiçoamento do sistema político. Aquele que resultou na lei nº 9.840 de 1989, que concedeu mais poderes à Justiça Eleitoral para punir atos de corrupção nas campanhas eleitorais, se originou de uma iniciativa popular com mais de 900 mil assinaturas. A outra legislação resultante da iniciativa popular foi a Lei da Ficha Limpa, de 2010. Pela lei, os políticos condenados por órgãos judiciais colegiados não podem disputar eleições. Ambas tiveram intenso impacto no sistema político nacional e representam uma vertente relevante do aperfeiçoamento da democracia.

Considerando nossas fragilidades institucionais, estamos longe de sermos o modelo para a reinvenção da democracia. Os progressos são lentos e muitas vezes tolhidos de seus aspectos mais inovadores. Necessitamos avançar em direção a uma profunda Reforma Política que afaste a influência econômica e sindical das eleições, que leve partidos e políticos a buscar recursos na cidadania para se financiarem. Aspectos como as coligações para eleições legislativas devem ser coibidos, e microlegendas devem se viabilizar pelo voto, e não sobreviverem à custa da venda de seus espaços na propaganda partidária e eleitoral.

No entanto, a reinvenção da democracia no Brasil está em curso. Mas não é um processo fácil nem automático. Existem interesses políticos, corporativos e econômicos que trabalham contra o cidadão comum. Que escravizam a sociedade e nos atrasam no rumo da consolidação da democracia no país. Porém, as três iniciativas mencionadas — o Orçamento Participativo, a institucionalização e o fortalecimento dos conselhos e a iniciativa popular — se revelaram muito importantes para estimular a participação da cidadania no debate político e ampliar e aprofundar a fiscalização do funcionamento do governo. É um caminho e uma esperança.

Notas

1. IstoÉ, edição 2.299, 6 de dezembro de 2013.

2. Em tradução livre: “No mundo inteiro, cidadãos não confiam mais em seus governos para solucionar os grandes problemas que enfrentam. Eles não têm a confiança de que as instituições de suas sociedades possam gerenciar e liderar efetivamente. Prevalece então a raiva e um cinismo profundo, num momento histórico em que nações precisam, desesperadamente, de união pública e moral elevada. Estamos enfrentando uma crise de autoridade que vem do fracasso das instituições, especialmente do governo, mas também do setor privado, em providenciar uma liderança efetiva. Elas foram incapazes de produzir economias estáveis e equitativas, sem serem contaminadas pelo capitalismo corrupto e pela especulação financeira. Demasiados países carecem de uma confiável administração da justiça e de sistemas de governança estáveis. A fraude eleitoral é considerável, especialmente na Rússia — e muitos americanos, inclusive, chegam a duvidar da validade de suas eleições.”

3. Para mais detalhes sobre os relatórios da Freedom House, consultar www.freedomhouse.org.

4. Para mais informações, consultar www.electionstudies.org.

5. J. S. Nye et. al., Why People Don’tTrust the Government.

6. Para consultas, acessar www.pewresearch.org.

7. Corporativismo no sentido da ação política e burocrática destinada a defender os interesses de corporações e classes específicas de profissionais, empresas, de funcionários públicos ou de trabalhadores.

8. Archon Fung, “Reinventing Democracy in Latin America”, in: Perspectives on Politics, p. 857-871.

9. Eduardo Granha Magalhães Gomes. Conselhos gestores de políticas públicas: democracia, controle social e instituições, p. 40.

10. Artigo 61, parágrafo 2º da Constituição de 1988, regulamentado pela lei nº 9.709, 1998.

Posfácio

Murillo de Aragão

Quando estava finalizando este livro, no início do segundo trimestre de 2014, me senti obrigado a redigir este postscriptum para registrar a situação institucional que então vivíamos. Mesmo que poucas pessoas realmente se importassem com o problema, o Brasil se deparava com uma realidade jurídica e institucional ridícula. O Tribunal Superior Eleitoral (TSE) e o Supremo Tribunal Federal (STF) ainda discutiam a validade de algumas regras que poderiam ser — ou não — adotadas nas eleições de outubro, ou seja, a pouco mais de cinco meses para o primeiro turno.

E não era só isso. Ao final de maio, às portas das convenções partidárias, o TSE decidiu confirmar a mudança do cálculo da representação parlamentar em vários estados. O Pará ganhou mais quatro vagas de deputado federal. O Rio de Janeiro perdeu uma. A decisão havia sido tomada em abril de 2013, porém estava sendo questionada e somente fora confirmada em maio. Nada mais confuso para o sistema político do que uma decisão que deveria ter sido ratificada muito antes.

Ainda no final de maio, discutia-se no TSE se as disposições da minirreforma eleitoral, sancionada em dezembro de 2013, poderiam ou não valer para as eleições de 2014. A minirreforma visava a reduzir os custos das campanhas eleitorais, proibindo a afixação de cartazes pela cidade e limitando a contratação de cabos eleitorais. Além disso, abordava questões relacionadas a contas de campanhas, substituição de candidatos e convenções partidárias.

Para agravar, uma resolução do TSE (nº 23.406), publicada em março de 2014, contrariava alguns dos dispositivos contidos na minirreforma, ao tratar dos gastos de recursos partidários e das prestações de contas, além de tentar controlar as doações ocultas.[1] O TSE quer que o candidato beneficiado pelas doações ocorridas por intermédio do partido informe o nome do doador. Já a minirreforma elimina a exigência de recibos. Ainda com relação ao TSE, existia a crítica de que o tribunal estaria atrasado para emitir as regras que norteariam o horário eleitoral gratuito. A devida resolução deveria ter sido expedida em 5 de março de 2014.

Como bem lembrou o então presidente do TSE, ministro Marco Aurélio Mello, a Constituição Federal é clara ao dispor que a “lei que alterar o processo eleitoral entrará em vigor na data da sua publicação, não se aplicando à eleição que ocorra até um ano da data da sua vigência”.[2] Ou seja, qualquer mudança nas regras eleitorais só pode valer se entrar em vigor pelo menos um ano antes das eleições. Parece, no entanto, que nem o Congresso nem a Justiça Eleitoral levam em consideração o mandamento constitucional.

No STF, também no primeiro semestre de 2014, ainda estava em discussão a proibição — ou não — do financiamento de campanhas eleitorais por pessoas jurídicas. Tudo indica que a decisão, caso se decida pelo banimento do dinheiro de empresas nas campanhas, só valha para eleições após 2014. Afinal, tão próximo da campanha, seria desastroso para os candidatos presidenciais não terem os tradicionais recursos de bancos e empreiteiras.

Seis ministros do STF entenderam inconstitucionais tanto o financiamento de campanhas eleitorais por empresas privadas quanto a forma como está regulamentado o financiamento por parte de pessoas físicas. O Supremo analisa a ADIn na qual o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) questiona os dispositivos da atual legislação, que disciplina o financiamento de partidos políticos e campanhas eleitorais (Lei nº 9.096/95 e Lei nº 9.504/97). Pedido de vista do ministro Gilmar Mendes suspendeu o julgamento em abril de 2014.

Essa situação de indefinição também ocorreu em 2006, quando o TSE discutiu em maio se as disposições da Lei nº 11.300/2006 valeriam ou não para as eleições de outubro daquele ano. Marco Aurélio Mello, que era presidente do TSE à época, repetiu declaração dada em dezembro de 2013 a respeito da minirreforma mais recente: as regras eleitorais só valeriam se fossem aprovadas pelo menos um ano antes das eleições.[3]

Para não ser cansativo, deixo de aprofundar-me nessas derradeiras observações que tratam de algumas das mais graves mazelas do sistema político brasileiro. Mas situação de instabilidade acerca das regras eleitorais a menos de cinco meses das eleições gerais de 2014 indica, no mínimo, um sintoma da balbúrdia institucional vivida pelo sistema político nacional. Faltam regras claras para orientar o pleito às vésperas de sua concretização. A bagunça sinaliza para o cidadão o descaso das instituições com as regras eleitorais e as eleições em si. Mostra que o processo não é tratado com a devida seriedade e que os políticos e juízes não têm interesse em decidir tudo a tempo e a hora. O Judiciário vai a reboque, tendo que remediar as omissões ou decidir as imprecisões em cima da hora.

Ao lado da instabilidade regulatória reinante, as eleições presidenciais de 2014 apresentavam, no primeiro semestre, um quadro que apontava para um dos maiores registros de palanques duplos na história do país: candidatos ao governo estadual que apoiam dois ou mais candidatos presidenciais. Ou, ainda, candidato presidencial com apoio de dois ou mais candidatos ao governo estadual. Já em 2010, o índice de traições e infidelidade política foi assombroso. No Paraná, Álvaro Dias (PSDB) deixou de ser candidato a vice-presidente do tucano José Serra para apoiar Osmar Dias (PDT), seu irmão, contra Beto Richa, seu correligionário no PSDB. Em São Paulo, Orestes Quércia (PMDB) dividiu o partido com Michel Temer (PMDB) e não apoiou seu amigo e candidato a vice na chapa de Dilma Rousseff (PT). Ficou com Serra. No Mato Grosso do Sul, André Puccineli (PMDB), apesar dos pedidos de Michel Temer, presidente do partido e candidato a vice na chapa com o PT, preferiu apoiar José Serra.

No Rio Grande do Sul, o PDT estava coligado com José Fogaça (PMDB). Porém, o ex-governador Alceu Collares, principal liderança do PDT no estado, participou ativamente da campanha do governador eleito, Tarso Genro (PT). Em Santa Catarina, o PMDB, liderado pelo ex-governador Luiz Henrique da Silveira, indicou o vice, Eduardo Pinho Moreira, na chapa de Raimundo Colombo (DEM), governador eleito. Na Bahia, alguns prefeitos do PMDB, cujo candidato era Geddel Vieira Lima, e do DEM, representado por Paulo Souto na eleição, fizeram campanha para o governador reeleito Jaques Wagner (PT).

Em Pernambuco, o senador Jarbas Vasconcellos (PMDB), depois de convencido a ser candidato por PSDB, DEM e PPS para que Serra tivesse um palanque no estado, foi abandonado por líderes desses três partidos, que fizeram campanha para o governador reeleito Eduardo Campos (PSB). Em Minas, os prefeitos optaram pelo chamado “Dilmasia”, ou seja, fizeram campanha para Aécio Neves (PSDB) ao Senado e para seu candidato a governador, Antonio Anastasia (PSDB), porém optaram por Dilma na disputa contra Serra.

Em 2014, o nível de infidelidade partidária nas campanhas eleitorais revela tanto a fragilidade institucional do sistema quanto a prevalência dos interesses paroquiais sobre os interesses partidários, ideológicos e nacionais. As coligações nacionais não são reproduzidas nos âmbitos estaduais. Como consequência, vemos importantes partidos terem mais força regional que nacional. Por exemplo, o PMDB, maior legenda do país e fundamental para a governabilidade do Executivo no Congresso Nacional, extrai sua força dos estados e barganha nacionalmente o apoio do Executivo no Legislativo. Como consequência, ocupa espaços importantes na Esplanada dos Ministérios. Outro exemplo: o PSD é aliado de Dilma Rousseff no plano federal e, no plano estadual, tem relação política antiga com o PSDB de Geraldo Alckmin e José Serra.

Como a realidade política local é distinta da nacional, a infidelidade partidária “se faz necessária” para que os partidos regionalmente fortes consigam manter essa força e se tornem players no jogo de poder, a ponto de o senador Francisco Dornelles, do PP-RJ, justificar que a infidelidade dos partidos políticos não é fato novo na história do país. Dornelles disse isso para explicar o apoio de seu partido no Rio de Janeiro a Aécio Neves, candidato presidencial do PSDB, quando o PP apoia Dilma Rousseff no âmbito nacional.

Preocupante é constatar que, apesar de grave, essa situação causa pouca indignação e quase nenhum interesse. Como se a política fosse assim mesmo: um arranjo em que o povo aparece apenas para votar e pagar a conta.

Notas

1. Doações ocultas são aquelas encaminhadas aos partidos políticos, que as repassam a seus candidatos. Dessa maneira, o doador tenta esconder o apoio a determinado candidato triangulando o recurso pelo partido. O TSE tenta limitar tal artifício obrigando o partido a informar quem fez a doação e para quem ela foi direcionada na campanha.

2. Declaração ao site do TSE em 13 de dezembro de 2013.

3. Nota do site da Agência Senado Federal, em 12 de maio de 2006.

Referências

ABRANCHES, Sérgio H. H. “Presidencialismo de coalizão: o dilema institucional brasileiro”. In: Revista de Ciências Sociais. Rio de Janeiro: vol. 31, nº 1, 1988, p. 5-34.

FUNG, Archon. “Reinventing Democracy in Latin America”, Perspectives on Politics v. 9, n. 4 (Dec. 2011): 857-71.

GOMES, Eduardo Granha Magalhães. Conselhos gestores de políticas públicas: democracia, controle social e instituições. São Paulo: EAESP/FGV, 2003, p. 110. (Dissertação de mestrado apresentada ao curso de mestrado de Administração Pública e Governo da EAESP/FGV, Área de Concentração: Governo Local e Sociedade Civil.)

KRAYENBUEHL, Thomas E. Country Risk: Assessment and Monitoring, Idaho Falls: Lexington Books, 1985.

NAÍM, Moisés. O fim do poder. São Paulo: Leya, 2013.

NYE, J. S.; ZELIKOW, P. D.; KING, D. C. King (eds.). Why People Don’t Trust Government. Cambridge, MA: Harvard University Press, 1997.

SCHOEN, Douglas E. The End of Authority. Lanham: Rowman & Littlefield Publishers, 2013.

Anexo 1

Governo Dilma Rousseff e partidos no Congresso (2011/2012)

1. Considerações gerais

Este trabalho traz uma avaliação do comportamento partidário durante os dois primeiros anos do governo da presidente Dilma Rousseff e foi elaborado por mim e pelo cientista político Cristiano Noronha[1] para os clientes de nossa empresa. Foram analisadas 137 votações na Câmara: 83 em 2011, e 54 em 2012. No Senado, foram 56 votações: 44 em 2011, e 12 em 2012. Também foi feita uma comparação com o comportamento partidário durante os dois mandatos do ex-presidente Luiz Inácio Lula da Silva.

Os resultados do levantamento trazem as seguintes conclusões principais sobre o relacionamento entre os Poderes Executivo e Legislativo no biênio 2011-2012:

As eleições municipais de 2012 afetaram o ritmo da produção legislativa. Enquanto em 2011 foram verificadas 83 votações nominais e abertas de interesse do governo na Câmara, no ano seguinte foram 54. No Senado, esse número caiu de 44 para 12 no mesmo período.

Na Câmara, o governo foi derrotado em oito votações em 2012. Em 2011, em apenas uma. No Senado, o governou perdeu em duas votações em 2011 e em uma votação em 2012. O apoio do governo na Câmara caiu de 54,47% para 45,85% de 2011 para 2012. A legenda mais fiel ao Palácio na Câmara foi o PT, com índice de apoio de 65,44%. A bancada do PCdoB no Senado foi a mais fiel ao governo em 2012. A adesão do partido foi de 81,81%.

Na Câmara, em termos de adesão ao governo, o PMDB ficou na sexta posição entre os principais partidos aliados. Registrou adesão de 50,3%, ficando atrás de legendas como PP, PSB e PDT.

No Senado, o PMDB ficou na sétima colocação, com 56,94%. O percentual de apoio de PSDB e DEM aos projetos de interesse do governo subiu tanto na Câmara quanto no Senado. O PR foi a legenda mais infiel ao Palácio do Planalto em 2012 na Câmara. Registrou índice de apoio de 34,92%.

Apesar da popularidade crescente da presidente Dilma Rousseff em 2012, seu apoio político na Câmara caiu no ano passado na comparação com 2011. O apoio aos projetos de interesse do governo passou de 54,47% para 45,85% no período. Alguns fatores podem explicar esse comportamento.

Em primeiro lugar, o relacionamento entre o Executivo e o Legislativo, marcado por atritos e tensões. Em 2012, houve muita reclamação da base aliada com o tratamento recebido pelo governo, tanto no tocante à distribuição de cargos quanto na liberação de emendas parlamentares. Em segundo lugar, foram colocados temas polêmicos em votação, como o Código Florestal e a redistribuição dos royalties. Em terceiro lugar, o ano passado foi de eleição municipal, e muitos aliados deixam de comparecer às votações. Com isso, caiu o percentual de apoio e aumentaram as ausências. O percentual de ausências em 2011 foi de 29,31%, ao passo que em 2012 foi de 34,48%.

O gráfico anterior permite verificar que o apoio aos projetos de interesse do governo Dilma em 2012 ficou abaixo do registrado no primeiro e no segundo mandatos do ex-presidente Lula. No período de 2003-2006, a média de apoio ao governo foi 55,75%, acima dos 51,18% verificados no período seguinte (2007-2010).

Entre os principais aliados, o PT foi o que apresentou o maior nível de adesão ao governo, tanto no primeiro quanto no segundo ano do governo Dilma. Entretanto, o percentual do partido caiu significativamente. Passou de 74,72%, em 2011, para 65,44% em 2012. O PP aparece como a segunda legenda mais fiel ao governo em 2012 na Câmara, com adesão de 52,29%, seguido por PSB (52,25%), PCdoB (52,12%) e PDT (52,06%).

O PMDB, principal aliado do Planalto, ficou em sexto lugar entre as principais legendas, com 50,3%. O PSD, que nasceu como independente, registrou índice de apoio ao Palácio da ordem de 70,70% em 2011. No ano seguinte, o percentual de apoio foi de apenas 46,08%.

Partido

Lula

1º mandato

(2003-2006)

% A favor

Lula

2º mandato

(2007-2010)

% A favor

Dilma

Rousseff

2011

% A favor

Dilma

Rousseff

2012

% A favor

PT

77,58

75,13

74,72

65,44

PP

58,27

63,81

62,54

52,29

PSB

68,72

62,79

69,20

52,25

PCdoB

69,23

78,92

68,69

52,12

PDT

44,60

69,84

62,84

52,06

PMDB

56,96

63,74

65,06

50,30

PSD

–

–

70,70

46,08

PTB

69,71

64,48

65,61

44,16

PR

71,55

63,99

58,25

34,92

Regionalmente, os deputados da Região Sul aparecem como os mais fiéis ao governo Dilma Rousseff. O percentual de adesão em 2012 foi de 49,52%. Os menos fiéis estão na Região Norte, com percentual de apoio de 40,75%. O Norte registrou também o maior índice de ausentes (40,65%).

Região

%

A favor

%

Contra

%

Ausente

Centro-Oeste

45,83

20,36

30,86

Norte

40,75

16,52

40,65

Nordeste

45,84

16,10

35,87

Sul

49,52

15,76

31,50

Sudeste

45,92

16,65

34,05

Região

%

Abstenção

%

Obstrução

%

Art.17

Centro-Oeste

0,28

2,64

0

Norte

0,13

1,92

0

Nordeste

0,26

1,90

0,01

Sul

0,18

1,94

1,07

Sudeste

0,45

2,70

0,21

Em termos estaduais, a bancada do Piauí foi a que apresentou o maior grau de fidelidade ao governo Dilma Rousseff em 2012 (61,11%). O estado é governado por Wilson Martins, do PSB. Em segundo lugar, está a bancada do Distrito Federal (54,98%), governado por Agnelo Queiroz (PT). Em terceiro lugar, o estado de Santa Catarina. Dos 16 deputados que compõem a bancada de Santa Catarina, apenas dois são filiados a partidos de oposição (PPS e PSDB), embora o estado seja governado pela oposição (Raimundo Colombo, do DEM).

UF

%

A favor

%

Contra

%

Ausente

%

Abstenção

%

Obstrução

%

Art.17

PI

61,11

12,96

24,815

0,00

1,11

0,00

DF

54,98

28,53

14,153

0,23

2,08

0,00

SC

54,46

17,64

26,144

0,21

1,52

0,00

ES

51,91

16,62

24,808

0,00

2,04

4,60

MS

51,85

19,13

25,103

0,20

3,70

0,00

BA

51,30

15,86

30,974

0,09

1,75

0,00

RJ

51,19

15,77

30,133

0,40

2,50

0,00

RS

49,91

13,28

33,393

0,12

0,83

2,45

AP

49,38

13,58

35,802

0,00

1,23

0,00

AC

49,30

12,73

36,343

0,46

1,15

0,00

SP

46,24

16,97

32,869

0,54

3,36

0,00

CE

46,23

14,63

38,167

0,27

0,68

0,00

PB

45,55

13,46

37,249

0,00

3,72

0,00

PR

45,29

17,74

32,952

0,24

3,76

0,00

PE

44,97

18,17

33,428

0,42

2,92

0,07

SE

41,66

16,20

39,583

0,46

2,08

0,00

AL

41,61

14,90

42,029

0,62

0,82

0,00

MT

40,14

22,30

33,333

0,46

3,75

0,00

MG

40,01

17,13

40,015

0,47

2,36

0,00

GO

39,78

15,25

43,052

0,27

1,63

0,00

RO

39,63

17,77

42,222

0,00

0,37

0,00

PA

39,15

18,04

40,611

0,29

1,89

0,00

AM

38,74

18,32

40,139

0,00

2,78

0,00

MA

38,09

16,38

44,118

0,28

1,12

0,00

RR

36,34

17,82

42,593

0,00

3,24

0,00

TO

35,41

16,20

46,296

0,00

2,08

0,00

RN

33,79

17,82

45,370

0,23

2,77

0,00

*Art. 17: O presidente da Câmara não vota.

Veja, a seguir, o quadro que resume o comportamento de todas as legendas na Câmara dos Deputados nas votações de interesse do governo em 2012.

Partido

Bancada

%

A favor

%

Contra

%

Ausente

PT

88

65,44

4,55

28,599

PMDB

78

50,30

13,68

35,251

PSD

49

46,08

20,81

32,403

PSDB

48

19,09

31,66

40,994

PP

38

52,29

12,59

34,971

PR

35

34,92

18,41

41,438

DEM

28

17,58

30,34

39,238

PSB

27

52,25

12,19

34,634

PDT

26

52,06

20,05

27,227

PTB

18

44,16

17,77

37,500

PSC

17

42,36

19,13

36,105

PCdoB

13

58,12

9,22

32,650

PPS

11

23,69

36,54

33,333

PV

10

46,29

17,77

32,037

PRB

10

59,57

14,17

26,054

PMN

3

40,54

29,73

27,027

PTdoB

3

30,86

19,136

45,062

PSOL

3

45,06

29,012

22,840

PRP

2

30,43

14,493

50,725

PEN

1

34,14

21,95

43,902

PHS

1

57,40

18,519

24,074

PRTB

1

37,03

11,111

51,852

PSL

1

53,70

18,519

27,778

Partido

%

Abstenção

%

Obstrução

%

Art.17

PT

0,173

0,345

0,885

PMDB

0,260

0,071

0,426

PSD

0,194

0,504

0,000

PSDB

0,468

7,781

0,000

PP

0,095

0,048

0,000

PR

0,414

4,759

0,052

DEM

0,267

12,567

0,000

PSB

0,793

0,122

0,000

PDT

0,507

0,145

0,000

PTB

0,185

0,370

0,000

PSC

0,683

1,708

0,000

PCdoB

0,000

0,000

0,000

PPS

0,000

6,426

0,000

PV

0,370

3,519

0,000

PRB

0,192

0,000

0,000

PMN

0,000

2,703

0,000

PTdoB

3,086

1,852

0,000

PSOL

0,000

3,086

0,000

PRP

0,000

4,348

0,000

PEN

0,000

0,000

0,000

PHS

0,000

0,000

0,000

PRTB

0,000

0,000

0,000

PSL

0,000

0,000

0,000

*Art. 17: O presidente da Câmara não vota.

Como na Câmara, o apoio aos projetos de interesse do governo também caiu no Senado, na comparação entre 2011 e 2012. Entretanto, a queda foi menor: de 57,87% para 56,32%. De qualquer forma, o percentual ainda é maior que a média de apoio verificada no segundo mandato do ex-presidente Lula. Porém, o número de votações no Senado caiu drasticamente de 2011 para 2012. No primeiro ano da gestão de Dilma, foram analisadas 44 votações nominais e abertas de interesse do Planalto. No ano passado, foram apenas 12.

O governo foi derrotado em apenas uma matéria no Senado no ano passado, durante uma sessão conjunta do Congresso Nacional. Na ocasião, os senadores aprovaram urgência para a derrubada dos vetos da presidente Dilma à redistribuição dos royalties do petróleo.

No Senado, o PCdoB foi a legenda mais fiel ao governo Dilma em 2012. O partido encerrou o ano com percentual de adesão de 81,81%. Em segundo lugar vem o PSB, com quase 10 pontos percentuais a menos (72,91%). O PT ficou na quarta posição (70,32%). O PMDB, partido que continuará comandando a Casa no biênio 2013-2014, apresentou índice de fidelidade de 56,94% no ano passado.

Partido

Lula

2º mandato

(2007-2010)

% A favor

Dilma

Rousseff

2011

% A favor

Dilma

Rousseff

2012

% A favor

PCdoB

72,22

70,45

81,81

PSB

78,87

87,23

72,91

PP

76,00

69,54

72,88

PT

77,33

83,19

70,32

PR

72,16

64,13

65,43

PTB

67,44

67,42

65,27

PMDB

57,54

61,30

56,94

PDT

53,39

47,03

45,00

PSD

–

70,83

35,50

A seguir, veja o comportamento de todos os partidos políticos com representação no Senado:

Partido

Bancada

%

A favor

%

Contra

%

Ausente

PMDB

20

56,94

15,74

26,38

PT

14

70,32

9,67

12,90

PSDB

10

27,50

51,66

20,83

PTB

6

65,27

8,33

26,38

DEM

5

20,33

32,20

44,06

PP

5

72,88

5,08

22,03

PR

5

65,43

12,34

22,22

PDT

4

45,00

25,00

30,00

PSB

3

72,91

16,66

10,41

PCdoB

2

81,81

0,00

18,18

PSOL

2

36,36

54,54

9,09

PSC

1

75,00

16,66

8,33

PV

1

91,66

8,33

0,00

PRB

1

83,33

0,00

16,66

Partido

%

Abstenção

%

Obstrução

%

Art.17

PMDB

0,46

0,00

0,46

PT

0,64

0,00

6,45

PSDB

0,00

0,00

0,00

PTB

0,00

0,00

0,00

DEM

3,39

0,00

0,00

PP

0,00

0,00

0,00

PR

0,00

0,00

0,00

PDT

0,00

0,00

0,00

PSB

0,00

0,00

0,00

PCdoB

0,00

0,00

0,00

PSOL

0,00

0,00

0,00

PSC

0,00

0,00

0,00

PV

0,00

0,00

0,00

PRB

0,00

0,00

0,00

*Art. 51: O presidente do Senado não vota.

2. Derrotas do Governo no Congresso

A primeira derrota da presidente Dilma Rousseff na Câmara foi durante a votação do Código Florestal, em abril de 2011. O texto, elaborado pelo PMDB, não obteve o apoio do governo, que preferia a versão aprovada pelo Senado.

Em 2012, foram oito derrotas na Câmara e apenas uma no Senado. A maior parte delas relacionava-se às votações do Código Florestal e à redistribuição dos royalties do petróleo, conforme mostra a tabela a seguir:

CÂMARA 2011

25/5/2011: Código Florestal — Emenda nº 114 — Apresentada por PMDB.

Aprovado

Placar: 273 × 182

CÂMARA 2012

25/4/2012: Código Florestal (PL nº 1.876/99) — Destaque do PT para manter o substitutivo do Senado e não o da Câmara.

Rejeitada

Placar: 184 × 274

25/4/2012: Código Florestal — Destaque do PT — Pretendia manter a prerrogativa dos conselhos estaduais de meio ambiente de definir os critérios para a recomposição de áreas de preservação permanente em torno de rios maiores que 10 metros de largura se o imóvel tiver área superior a quatro módulos.

Rejeitada

Placar: 184 × 228

31/10/2012: MP nº 574/12 — Pedido do PT para a preferência de votação ao texto original da MP em detrimento do projeto de lei de conversão da comissão mista.

Rejeitada

Placar: 131 × 195

31/10/2012: MP nº 574/12 — DVS PT — Tinha o objetivo de retirar do texto a reabertura de prazo para renegociações de outros tipos de dívidas, como o Refis, o Paes e o Paex.

Rejeitada

Placar: 195 × 131

6/11/2012: PL nº 2.565 — Royalties  — DVS do DEM pedindo preferência para a votação do texto do Senado e não o substitutivo apresentado pelo relator na Câmara, deputado Carlos Zarattini (PT-SP).

Aprovada

Placar: 220 × 211

6/11/2012: PL nº 2.562/11 — Royalties — Redistribui os royalties  do petróleo para beneficiar estados e municípios não produtores.

Aprovada

Placar: 286 × 124

6/11/2012: Royalties — DVS do PMDB ao projeto de lei nº 2.565/11, do Senado, que pretendia retirar do texto o artigo que faz as mudanças na distribuição dos royalties  nos contratos de concessão.

Rejeitada

Placar: 309 × 51

12/12/2012: Urgência para a derrubada dos vetos da presidente Dilma Rousseff à redistribuição dos royalties  do petróleo.

Aprovada

Placar: 348 × 84

12/12/2012: MP nº 579 — DVS PDT — A emenda prevê a submissão das empresas cujas concessões forem renovadas a padrões de saúde e segurança no trabalho e o respeito aos direitos e às garantias dos consumidores. Esses padrões serão definidos pela Aneel.

Aprovada

Placar: 257 × 67

SENADO 2011

7/12/2011: PLS nº 1.21/07 — Emenda da Saúde — Votação do inciso II, art. 1º, parágrafos 1º e 2º do art. 1º, compreendendo arts. 12 a 27 e 62 do substitutivo.

Aprovada

Placar: 70 × 4

7/12/2011: PLS nº 121/11 — Emenda da Saúde — Votação do Requerimento nº 1.528/11, de DVS do inciso II do art. 1º, dos parágrafos 1º e 2º do art. 1º da Seção II, da CSS, que compreende os arts. 12 a 27 do art. 62 do substitutivo da Câmara do PLS nº 121, de 2007.

Aprovada

Placar 62 × 9

SENADO 2012

12/12/2012: Urgência para a derrubada do veto da presidente Dilma à redistribuição dos royalties  do Petróleo.

Aprovada

Placar: 61 × 7

3. Partidos e governo

A seguir, a avaliação do comportamento dos 12 principais partidos políticos no primeiro biênio do governo Dilma Rousseff.

3.1 PT (Partido dos Trabalhadores)

O apoio do PT ao governo Dilma Rousseff apresentou queda expressiva entre 2011 e 2012, passando de 74,72% para 65,44%. A razão da queda foi o aumento das ausências, que passou de 21,35% para 28,59% no mesmo período. No primeiro mandato do ex-presidente Lula, a adesão aos projetos de interesse do governo foi de 77,58%.

Como na Câmara, o apoio da legenda também caiu no Senado entre 2011 e 2012. Passou de 83,19% para 70,32%. O aumento dos votos contrários ao governo (de 5,27% para 9,67%) deveu-se à votação da urgência pela derrubada dos vetos da presidente Dilma à nova fórmula de distribuição dos royalties do petróleo.

3.2 PMDB (Partido do Movimento Democrático Brasileiro)

No primeiro ano de Dilma Rousseff como presidente, foi verificado o maior percentual de apoio do PMDB ao governo. O resultado supera a média do primeiro e do segundo mandato do ex-presidente Lula. Entretanto, em 2012, a legenda registrou o seu pior índice de adesão: 50,3%. O percentual de ausência do partido também foi recorde no ano passado: 35,25%.

Entre os senadores do PMDB, a taxa de apoio aos projetos de interesse do governo foi de 56,94% em 2012, abaixo dos 61,3% verificados em 2011 e muito próximo do que foi registrado no 2º mandato do ex-presidente Lula (57,54%). O percentual de votos contrários ao Palácio praticamente dobrou (de 8,6% para 15,74%).

3.3 PSDB (Partido da Social Democracia Brasileira)

Na Câmara, chama a atenção o aumento expressivo dos votos favoráveis do partido aos projetos de interesse do governo em 2012, na comparação com o segundo mandato do ex-presidente Lula e o primeiro ano da gestão de Dilma Rousseff. Enquanto em 2011 o percentual de votos do PSDB favorável aos projetos de interesse do governo foi de 8,86%, no ano passado ele chegou a 19,09%. Com isso, caíram os votos contrários e a obstrução (artifício regimental muito utilizado pela oposição com o objetivo de impedir que aconteçam votações na Casa). O percentual de ausências se manteve praticamente estável.

No Senado, também houve mudança de postura da bancada tucana em relação ao governo. O percentual de apoio subiu de 21,94% para 27,5% de 2011 para 2012.

3.4 DEM (Democratas)

O DEM também teve comportamento mais colaborativo com o governo na comparação de 2012 com 2011. O percentual de votos favoráveis passou de 11,38% para 17,58%. O partido fez menos obstruções durante as votações.

Já no Senado, verifica-se que o percentual de votos da legenda entre 2011 e 2012 ficou praticamente estável, com ligeira queda.

3.5 PP (Partido Progressista)

Em 2012, o partido registrou a pior média de apoio ao governo do PT desde o primeiro mandato do presidente Lula. Em 2011, a legenda votou 62,54% a favor do Executivo. No ano passado, o índice caiu para 52,29%. De qualquer forma, a legenda foi a segunda mais fiel ao Palácio do Planalto em 2012, ficando atrás apenas do PT (65,44%).

Por outro lado, no Senado, o apoio médio da legenda passou de 69,54% em 2011 para 72,88% em 2012. Já o percentual de votos contrários caiu de 10% para 5,08%.

3.6 PR (Partido da República)

No período em exame, o PR não se sentia adequadamente representado no ministério de Dilma Rousseff. Tudo por conta da rumorosa saída do senador Alfredo Nascimento (AM) do Ministério dos Transportes. Em consequência, a insatisfação contaminou a bancada do partido. O PR foi o partido da base mais infiel ao Planalto em 2012. O percentual de apoio atingiu apenas 34,92%. Em 2011, o líder do PR no Senado, Blairo Maggi (PR-MT), chegou a anunciar que a legenda faria oposição ao governo de Dilma Rousseff na Casa, caso a presidente não voltasse a contemplar o partido com uma posição em seu ministério.

No Senado, o comportamento da legenda tem demonstrado uma sintonia maior com o governo Dilma. De 2011 para 2012 houve até um pequeno aumento do grau de fidelidade da legenda, que passou de 64,13% para 65,43%.

3.7 PSB (Partido Socialista Brasileiro)

O PSB, tradicional aliado do PT, teve um comportamento menos governista no ano passado. O grau de adesão ao governo caiu significativamente de 2011 para 2012, passando de 69,2% para 52,25%, uma diferença de 16,95 pontos percentuais. Ao mesmo tempo que houve um aumento nos votos contrários, cresceu o percentual de ausências.

No Senado, a queda também foi expressiva, de 87,23% para 72,91%. De qualquer forma, ficou acima da média verificada no segundo mandato do ex-presidente Lula. O partido encerrou 2012 como a segunda legenda mais fiel ao Planalto. Ficou atrás apenas do PCdoB (81,81%).

3.8 PDT (Partido Democrático Trabalhista)

Ao mesmo tempo que o percentual de votos do PDT apresentou uma queda de quase 10 pontos percentuais de 2011 para 2012 na Câmara (de 62,84% para 52,06%), o número de votos contrários subiu quase na mesma proporção (de 10,25% para 20,05%).

Comportamento similar foi verificado no PDT do Senado: queda no índice de votos favoráveis (de 47,03% para 45%) e aumento do número de votos contrários (de 15,53% para 17,82%).

3.9 PTB (Partido Trabalhista Brasileiro)

Houve queda significativa do grau de adesão do PTB ao governo Dilma entre 2011 e 2012. O percentual de apoio passou de 65,61% para 44,16% no período. Aumento dos votos contrários e ausências nas votações de interesse do governo explicam o resultado.

No Senado, onde o senador Gim Argello (DF) é um dos mais fiéis ao governo, líder da bancada na Casa e vice-líder do governo, praticamente não houve alteração em relação ao percentual de apoio da legenda.

3.10 PV (Partido Verde)

O Partido Verde registrou índice de adesão de 46,29% em 2012. O percentual é inferior aos 52,35% verificados no primeiro ano do governo Dilma. Vale lembrar que em 2010 o partido disputou a Presidência da República com Marina Silva — que teve quase 19 milhões de votos, mas que hoje já não está filiada ao partido. A legenda não tem senadores.

3.11 PCdoB (Partido Comunista do Brasil)

O percentual de apoio do PCdoB em 2012 (58,12%) foi o menor, se comparado com a média do primeiro (69,23%) e do segundo (78,92%) mandatos do ex-presidente Lula e o primeiro ano do governo Dilma (68,69%).

No Senado, a legenda foi a campeã de lealdade. Fechou 2012 com índice de apoio de 81,81%. O resultado foi melhor do que o apresentado em 2011.

3.12 PSD (Partido Social Democrático)

O partido nasceu com um discurso de independência em relação ao governo, mas, no primeiro ano de existência, seu nível de apoio foi de 70,7% na Câmara. O índice caiu para 46,08%, ao mesmo tempo que os votos contrários subiram de 3,58% para 20,81%. A tendência é que nos próximos dois anos a legenda vote mais alinhada com o Planalto, tendo em vista que passará a ocupar um ministério.

No Senado, também houve queda no apoio ao Executivo. A adesão caiu de 70,83% para 37,5%. Já as ausências subiram de 16,66% para 58,33%.

Nota

1. Colaboraram com a pesquisa: André Borba, Carlos Eduardo Bellini, Daniel Lledó, Lucas Aragão, Marcos Augusto Queiroz, Michael Lopez, Rildson Moura e Thiago Aragão.

Anexo 2

Emenda constitucional nº 16, de 1997

Dá nova redação ao parágrafo 5º do art. 14, ao caput do art. 28, ao inciso II do art. 29, ao caput do art. 77 e ao art. 82 da Constituição Federal.

As Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, nos termos do parágrafo 3º do art. 60 da Constituição Federal, promulgam a seguinte Emenda ao texto constitucional:

Art. 1º O parágrafo 5º do art. 14, o caput do art. 28, o inciso II do art. 29, o caput do art. 77 e o art. 82 da Constituição Federal passam a vigorar com a seguinte redação:

“Art. 14 ................................................

.............................................................

Parágrafo 5º O Presidente da República, os Governadores de Estado e do Distrito Federal, os Prefeitos e quem os houver sucedido ou substituído no curso dos mandatos poderão ser reeleitos para um único período subsequente.

“Art. 28. A eleição do Governador e do Vice-Governador de Estado, para mandato de quatro anos, realizar-se-á no primeiro domingo de outubro, em primeiro turno, e no último domingo de outubro, em segundo turno, se houver, do ano anterior ao do término do mandato de seus antecessores, e a posse ocorrerá em primeiro de janeiro do ano subsequente, observado, quanto ao mais, o disposto no art. 77.

“Art. 29.................................................

..............................................................

II — eleição do Prefeito e do Vice-Prefeito realizada no primeiro domingo de outubro do ano anterior ao término do mandato dos que devam suceder, aplicadas as regras do art. 77 no caso de Municípios com mais de duzentos mil eleitores.

“Art. 77. A eleição do Presidente e do Vice-Presidente da República realizar-se-á, simultaneamente, no primeiro domingo de outubro, em primeiro turno, e no último domingo de outubro, em segundo turno, se houver, do ano anterior ao do término do mandato presidencial vigente.

“Art. 82. O mandato do Presidente da República é de quatro anos e terá início em primeiro de janeiro do ano seguinte ao da sua eleição.”

Art. 2º Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data de sua publicação.

Brasília, 4 de junho de 1997.

Mesa da Câmara dos Deputados

Deputado Michel Temer

Presidente

Deputado Heráclito Fortes

1º Vice-Presidente

Deputado Severino Cavalcanti

2º Vice-Presidente

Deputado Ubiratan Aguiar

1º Secretário

Deputado Nelson Trad

2º Secretário

Deputado Efraim Morais

4º Secretário

Mesa do Senado Federal

Senador Antônio Carlos Magalhães

Presidente

Senador Geraldo Melo

1º Vice-Presidente

Senador Ronaldo Cunha Lima

1º Secretário

Senador Carlos Patrocínio

2º Secretário

Senador Flaviano Melo

3º Secretário

Senador Lucídio Portella

4º Secretário

Anexo 3

Resolução nº 22.610

Relator: Ministro Cezar Peluso[1]

O TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL, no uso das atribuições que lhe confere o art. 23, XVIII, do Código Eleitoral, e na observância do que decidiu o Supremo Tribunal Federal nos Mandados de Segurança nºs 26.602, 26.603 e 26.604, resolve disciplinar o processo de perda de cargo eletivo, bem como de justificação de desfiliação partidária, nos termos seguintes:

Art. 1º — O partido político interessado pode pedir, perante a Justiça Eleitoral, a decretação da perda de cargo eletivo em decorrência de desfiliação partidária sem justa causa.

Parágrafo 1º — Considera-se justa causa: I) incorporação ou fusão do partido; II) criação de novo partido; III) mudança substancial ou desvio reiterado do programa partidário; IV) grave discriminação pessoal.

Parágrafo 2º — Quando o partido político não formular o pedido dentro de 30 (trinta) dias da desfiliação, pode fazê-lo, em nome próprio, nos 30 (trinta) subsequentes, quem tenha interesse jurídico ou o Ministério Público eleitoral.

Parágrafo 3º — O mandatário que se desfiliou ou pretenda desfiliar-se pode pedir a declaração da existência de justa causa, fazendo citar o partido, na forma desta Resolução.

Art. 2º — O Tribunal Superior Eleitoral é competente para processar e julgar pedido relativo a mandato federal; nos demais casos, é competente o tribunal eleitoral do respectivo estado.

Art. 3º — Na inicial, expondo o fundamento do pedido, o requerente juntará prova documental da desfiliação, podendo arrolar testemunhas, até o máximo de 3 (três), e requerer, justificadamente, outras provas, inclusive requisição de documentos em poder de terceiros ou de repartições públicas.

Art. 4º — O mandatário que se desfiliou e o eventual partido em que esteja inscrito serão citados para responder no prazo de 5 (cinco) dias, contados do ato da citação.

Parágrafo único — Do mandado constará expressa advertência de que, em caso de revelia, se presumirão verdadeiros os fatos afirmados na inicial.

Art. 5º — Na resposta, o requerido juntará prova documental, podendo arrolar testemunhas, até o máximo de 3 (três), e requerer, justificadamente, outras provas, inclusive requisição de documentos em poder de terceiros ou de repartições públicas.

Art. 6º — Decorrido o prazo de resposta, o tribunal ouvirá, em 48 (quarenta e oito) horas, o representante do Ministério Público, quando não seja requerente, e, em seguida, julgará o pedido, em não havendo necessidade de dilação probatória.

Art. 7º — Havendo necessidade de provas, deferi-las-á o Relator, designando o 5º (quinto) dia útil subsequente para, em única assentada, tomar depoimentos pessoais e inquirir testemunhas, as quais serão trazidas pela parte que as arrolou.

Parágrafo único — Declarando encerrada a instrução, o Relator intimará as partes e o representante do Ministério Público, para apresentarem, no prazo comum de 48 (quarenta e oito) horas, alegações finais por escrito.

Art. 8º — Incumbe aos requeridos o ônus da prova de fato extintivo, impeditivo ou modificativo da eficácia do pedido.

Art. 9º — Para o julgamento, antecipado ou não, o Relator preparará voto e pedirá inclusão do processo na pauta da sessão seguinte, observada a antecedência de 48 (quarenta e oito) horas. É facultada a sustentação oral por 15 (quinze) minutos.

Art. 10 — Julgando procedente o pedido, o tribunal decretará a perda do cargo, comunicando a decisão ao presidente do órgão legislativo competente para que emposse, conforme o caso, o suplente ou o vice, no prazo de 10 (dez) dias.

Art. 11 — São irrecorríveis as decisões interlocutórias do Relator, as quais poderão ser revistas no julgamento final, de cujo acórdão cabe o recurso previsto no art. 121, Parágrafo 4º, da Constituição da República.

Art. 12 — O processo de que trata esta Resolução será observado pelos tribunais regionais eleitorais e terá preferência, devendo encerrar-se no prazo de 60 (sessenta) dias.

Art. 13 — Esta Resolução entra em vigor na data de sua publicação, aplicando-se apenas às desfiliações consumadas após 27 (vinte e sete) de março deste ano, quanto a mandatários eleitos pelo sistema proporcional, e, após 16 (dezesseis) de outubro corrente, quanto a eleitos pelo sistema majoritário.

Parágrafo único — Para os casos anteriores, o prazo previsto no art. 1º, parágrafo 2º, conta-se a partir do início de vigência desta Resolução.

Marco Aurélio — Presidente. Cezar Peluso — Relator. Carlos Ayres Britto. José Delgado. Ari Pargendler. Caputo Bastos. Marcelo Ribeiro.

Brasília, 25 de outubro de 2007.

Nota

1. Republicada por determinação do art. 2º da Resolução nº 22.733, de 11 de março de 2008.

Este e-book foi desenvolvido em formato ePub pela Distribuidora Record de Serviços de Imprensa S.A.

Reforma Política

Entrevista do autor no programa do Jô Soares sobre o livro

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