Políticas públicas no Brasil

Gilberto Hochman

Marta Arretche

Eduardo Marques

(orgs.)

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HOCHMAN, G., ARRETCHE, M., and MARQUES, E., orgs. Políticas públicas no Brasil [online]. Rio de Janeiro: Editora FIOCRUZ, 2007. ISBN 978-85-7541-350-0. Available from SciELO Books <http://books.scielo.org>.

Políticas públicas no Brasil

FUNDAÇÃO OSWALDO CRUZ

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Ana Lúcia Teles Rabello

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Políticas Públicas no Brasil

Gilberto Hochman

Marta Arretche

Eduardo Marques

Organizadores

3ª Reimpressão

Copyright © 2007 dos autores

Todos os direitos desta edição reservados à

FUNDAÇÃO OSWALDO CRUZ / EDITORA

ISBN: 978-85-7541-350-0

1ª edição: 2007

1ª reimpressão: 2008

2ª reimpressão: 2010

3ª reimpressão: 2012

Capa, projeto gráfico

Carlota Rios

Editoração eletrônica

Carlota Rios e Ramon Carlos de Moraes

Copidesque e revisões

Fernanda Veneu e Irene Ernest Dias.

Catalogação na fonte

Instituto de Comunicação e Informação Científica e Tecnológica em Saúde/Fiocruz

Biblioteca de Saúde Pública

A774p

Hochman, Gilberto (org.)

Políticas públicas no Brasil. [livro eletrônico] / organizado por Gilberto Hochman, Marta Arretche e Eduardo Marques. --Rio de Janeiro : Editora FIOCRUZ, 2007

1092 Kb ; ePUB ; tab., graf.

1. Políticas Públicas-Brasil. 2. Política de Saúde. 3. Descentralização. 4. Desenvolvimento Econômico. 5. Direitos Civis. 6. Reforma dos Serviços de Saúde. 7. Programas de Imunização. 8. Malária-prevenção & controle-Brasil. 9. Varíola-prevenção & controle-Brasil. I. Arretche, Marta (org.). II. Marques, Eduardo (org.). III. Título.

CDD - 20.ed. – 361.610981

2012

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Autores

Ana Cláudia N. Capella

Doutora em ciências sociais pela Universidade Federal de São Carlos (UFSCar), professora do Departamento de Administração Pública da Universidade Estadual Paulista (Unesp), Araraquara.

Carlos Aurélio Pimenta de Faria

Doutor em ciência política pelo Instituto Universitário de Pesquisas do Rio de Janeiro (Iuperj), professor e pesquisador do Programa de Pós-Graduação em Ciências Sociais da Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais (PUC Minas), Belo Horizonte.

Celina Souza

Ph.D. em ciência política pela London School of Economics and Political Science (LSE), pesquisadora do Centro de Recursos Humanos da Universidade Federal da Bahia (CRH/UFBA), Salvador.

Cristina Almeida Cunha Filgueiras

Doutora em sociologia pela École deHautes Études en Sciences Sociales, Paris, professora e pesquisadora do Programa de Pós-Graduação em Ciências Sociais da Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais (PUC Minas), Belo Horizonte.

Daniel Arias Vazquez

Mestre em economia social e do trabalho pelo Instituto de Economia, Universidade Estadual de Campinas (IE/Unicamp), e doutorando em desenvolvimento econômico (IE/Unicamp). Pesquisador do Centro de Estudos da Metrópole/Centro Brasileiro de Análise e Planejamento (CEM/Cebrap), São Paulo, e professor da Universidade Católica de Santos.

David S. Brown

Ph.D. em ciência política, professor da University of Colorado at Boulder, EUA.

Eduardo Marques (organizador)

Doutor em ciências sociais pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp), professor do Departamento de Ciência Política da Universidade de São Paulo (USP), pesquisador e diretor do Centro de Estudos da Metrópole/Centro Brasileiro de Análise e Planejamento (CEM/Cebrap), São Paulo.

George Avelino

Ph.D. em ciência política pela Stanford University, professor da Fundação Getulio Vargas, São Paulo.

Gilberto Hochman (organizador)

Doutor em ciência política pelo Instituto Universitário de Pesquisas do Rio de Janeiro (Iuperj), pesquisador e professor da Casa de Oswaldo Cruz/Fundação Oswaldo Cruz (COC/Fiocruz), Rio de Janeiro.

Gilmar Rodrigues

Mestre em sociologia política e doutorando em sociologia política pela Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC), pesquisador do Núcleo Interdisciplinar de Políticas Públicas (Nipp/UFSC), Florianópolis.

Marta Arretche (organizadora)

Doutora em ciências sociais pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp), professora do Departamento de Ciência Política da Universidade de São Paulo (USP) e pesquisadora do Centro de Estudos da Metrópole/Centro Brasileiro de Análise e Planejamento (CEM/Cebrap), São Paulo.

Rafael de Paula Santos Cortez

Mestre em ciência política e doutorando em ciência política pela Universidade de São Paulo (USP).

Sidney Jard da Silva

Doutor em ciência política pela Universidade de São Paulo (USP) e professor ad-junto do Centro de Engenharia, Modelagem e Ciências Sociais Aplicadas da Universidade Federal do ABC (Cecs/UFABC), Santo André.

Sônia Miriam Draibe

Livre-docente pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp), doutora em ciência política pela Universidade de São Paulo (USP), professora adjunta do Instituto de Economia e pesquisadora sênior do Núcleo de Estudos de Políticas Públicas da Unicamp (Nepp/Unicamp).

Soraya Vargas Côrtes

Ph.D. em política social pela London School of Economics and Political Science (LSE), professora do Departamento e Programa de Pós-Graduação em Sociologia da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), Porto Alegre.

Telma Maria Gonçalves Menicucci

Doutora em ciências humanas – sociologia e política pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), professora e pesquisadora da Escola de Governo da Fundação João Pinheiro, Belo Horizonte.

Wendy A. Hunter

Ph.D. em ciência política, professora da University of Texas, at Austin, EUA.

Prefácio

A área de estudos de políticas públicas, no Brasil, nasce com a transição do autoritarismo para a democracia, entre o final dos anos 1970 e a primeira metade dos 1980. Este é também um momento importante no processo de institucionalização das ciências sociais, com a criação de um verdadeiro sistema de pós-graduação e a fundação da Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Ciências Sociais (Anpocs), em 1977. Os dois processos deram à área suas feições específicas. Os desafios da democratização definiram a agenda de pesquisas, que se desenvolveu em estreita ligação com as atividades de pós-graduação e ganhou densidade acadêmica com os debates promovidos por associações científicas e, em especial, pelo Grupo de Trabalho de Políticas Públicas.

Antes de tudo isso, por certo, as políticas de governo já despertavam a atenção de analistas dentro e fora do mundo acadêmico, dando origem a estudos que hoje consideramos clássicos. Marcantes para definir as formas de pensar a decisão e a ação governamentais, eram, porém, obras isoladas que não se multiplicaram a ponto de constituir uma área de estudo. Isto só ocorreu quando da confluência da democratização com a institucionalização acadêmica das ciências sociais.

Os temas que definiram a substância da área saltaram da agenda política para a mesa de trabalho dos pesquisadores. Unificava-os a preocupação dominante com a reforma. Nos anos 1980, reforma do sistema de proteção social herdado do autoritarismo ou das políticas individuais que o constituíam – políticas de saúde, educação, previdência, assistência social, habitação, saneamento ou de enfrentamento da criminalidade. Reformas econômicas e da distribuição de responsabilidades e capacidades entre as esferas de governo, na década seguinte. Em essência, buscava-se entender o sentido, as possibilidades e obstáculos às iniciativas de mudança, inscritas na nova Constituição ou simplesmente resultantes da decisão dos governos.

A proximidade entre o estudo das políticas públicas e a agenda política não é uma idiossincrasia brasileira, nem um sintoma de juventude da área no país. Constitui traço mais ou menos universal deste campo de estudo, no qual é forte a orientação para a pesquisa aplicada. Talvez de forma ainda mais intensa e visível do que em outras áreas das ciências sociais, neste caso é tênue a fronteira que separa a análise positiva do juízo normativo e da prescrição.

Traduzir problemas candentes de uma sociedade em problemas de pesquisa, estabelecer com clareza a distinção entre importância prática de uma questão e sua relevância para o conhecimento e colocar sob controle valores e preferências do pesquisador não são operações simples. Mas sem elas é impossível constituir uma área de conhecimento digna deste nome.

No caso do estudo das políticas públicas, que se desenvolveu tão vinculado ao debate sobre as reformas, o surgimento de grupos e núcleos de pesquisa vinculados a programas de pós-graduação e a inscrição da área nas associações científicas foram fundamentais para que adquirisse densidade acadêmica. Em especial, destaque-se o GT da Anpocs, provavelmente o fórum multidisciplinar de discussão da produção acadêmica em políticas públicas mais antigo, dinâmico e plural.

A existência de uma trama institucional razoavelmente diversificada, que incluiu também organismos governamentais voltados à pesquisa em políticas públicas, permitiu a apropriação madura de abordagens, teorias e modelos de explicação vigentes em escala internacional; a circulação de idéias e achados de pesquisa; a definição de critérios de excelência mais ou menos compartilhados; o estabelecimento de redes informais; o treinamento de jovens pesquisadores.

Este livro, publicado por iniciativa dos professores Marta Arretche, Eduardo Marques e Gilberto Hochman, constitui mostra representativa e reveladora da densidade alcançada pelos estudos sobre políticas públicas no Brasil, de sua diversidade temática e de abordagens, e do rico diálogo que estabelecem com a experiência concreta de reforma das políticas, nos últimos vinte anos. Mais do que uma simples coletânea de artigos, ele reúne textos que conversam entre si, trazem conhecimento novo sobre políticas específicas ou sobre condicionantes mais gerais da ação governamental e, sobretudo, sugerem novos temas ou novos ângulos de visão.

Maria Hermínia Tavares de Almeida

Professora titular do Departamento de Ciência Política da Universidade de São Paulo

Apresentação

Este livro é dedicado inteiramente ao campo das análises de políticas públicas no Brasil. A idéia inicial que perseguimos ao longo de 2006 foi oferecer ao leitor um livro que reunisse trabalhos e autores que o instigassem a refletir sobre as múltiplas dimensões e os variados temas referentes às políticas públicas e ao mesmo tempo espelhasse o estado da arte deste campo e pudesse se constituir como uma referência, e mesmo um livro-texto, para profissionais, professores e estudantes das áreas de ciência política, ciências sociais e humanidades e saúde coletiva. Desde o início, a Editora Fiocruz, por meio de seus editores científicos, Nísia Trindade Lima e Ricardo Ventura Santos, acolheu nossa proposta e forneceu suporte a um empreendimento acadêmico e editorial que se sabia complexo e trabalhoso.

Decidimos reunir alguns dos principais trabalhos apresentados de 2001 a 2006 no Grupo de Trabalho de Políticas Públicas da Associação Nacional de Pesquisa e Pós-Graduação em Ciências Sociais (Anpocs) nos seus encontros nacionais, que têm sido um fórum sistemático de debate acadêmico. Nesta seleção estão incluídos trabalhos de autores de várias gerações, instituições, temas e abordagens. Sabemos que toda seleção é incompleta e que a produção brasileira nesta área cresce em tamanho e qualidade em diversos fóruns. Nossa escolha recaiu sobre 12 artigos que consideramos dos melhores e mais significativos trabalhos apresentados no GT. Parte dos artigos é inédita ou circulou de forma mais restrita.

Por meio de inúmeras trocas de correios eletrônicos e algumas reuniões durante seminários nacionais, selecionamos textos já publicados, no Brasil e no exterior. Para alguns autores, solicitamos atualizações e adaptações; para outros encomendamos a tradução para o português e também selecionamos alguns textos inéditos que passaram por leituras e revisões dos organizadores. Desse modo registramos o nosso agradecimento aos colegas que nos últimos meses se dispuseram, com entusiasmo, a participar deste projeto.

A intenção de reunir estes artigos em forma de livro foi dar sentido coletivo a essa produção e promover o acesso mais amplo a um conjunto de contribuições teóricas e empíricas sobre políticas públicas que, a nosso ver, demonstra o grau de amadurecimento crescente da disciplina no país e indica caminhos por onde ela está se desenvolvendo. É, portanto, um panorama da produção em políticas públicas que não esgota a agenda de pesquisa e as possibilidades da área, mas, certamente, contribuirá para o desenvolvimento do campo de análise de políticas públicas no Brasil.

O livro também é resultado do esforço e apoio de inúmeros colegas que nesta década têm se dedicado à organização institucional e acadêmica do campo, seja na Anpocs ou na Associação Brasileira de Ciência Política (ABCP). Em primeiro lugar, destacamos e agradecemos aos demais co-organizadores do GT desde 2001: Soraya Vargas Côrtes, Washington Bonfim e Celina de Souza. Gostaríamos de registrar nosso agradecimento ao apoio que o GT Políticas Públicas e a área receberam de Argelina Cheibub Figueiredo, Elisa Pereira Reis, Maria Hermínia Tavares de Almeida e Sônia M. Draibe. Por último, esperamos que um projeto editorial que envolveu intensamente tantas pessoas e instituições resulte não apenas num livro, mas também na ampliação da rede de pesquisadores interessados no tema, no estreitamento de relações institucionais e profissionais, em novos projetos e iniciativas e, o que é melhor, em bons amigos.

Os organizadores

Introdução

O estudo do Estado esteve sempre no centro das preocupações das análises sobre o Brasil. Até o início dos anos 1980, a agenda da pesquisa sobre o Estado em ciências sociais no Brasil esteve concentrada na análise de suas macrocaracterísticas e de seu papel no desenvolvimento da nação, de uma ordem política moderna e de um capitalismo de base nacional, ainda que com características periféricas no sistema mundial. Os trabalhos clássicos de Oliveira Viana, Vitor Nunes Leal e Raimundo Faoro, assim como os de Luciano Martins, Bresser Pereira e Fernando Henrique Cardoso – já nos anos 1970 – são reveladores de uma agenda de pesquisa em que o estudo do funcionamento do aparelho estatal estava orientado a interpretar suas bases sociais e suas relações com o sistema político, dando relativamente menor ênfase às características das políticas desenvolvidas. O referencial analítico para os estudos das ações do Estado, assim como as dimensões explicativas das análises, eram então de natureza macrossociológica e fortemente influenciados pelo marxismo e por orientações estruturalistas.

O final dos anos 1970 e os anos 1980 marcaram o início efetivo dos estudos de políticas públicas no Brasil, com a publicação de trabalhos seminais sobre a formação histórica das policies, entendidas em si mesmas como objeto de análise. Diversos trabalhos convergiram para esquadrinhar criticamente as políticas públicas – e, em particular, as políticas sociais –, examinando desenhos de política e suas relações com a cidadania, a cultura política, os padrões de financiamento estatal etc. O legado de políticas de Vargas e dos governos militares nas mais variadas áreas – como industrialização e desenvolvimento, saúde, previdência, habitação e planejamento urbano, entre outras – passaram a ser objeto de estudo dos cientistas sociais, com objetivos ao mesmo tempo políticos e acadêmicos.

Nesse período, realizaram-se análises que não apenas investigaram as características gerais das políticas no país, como também trouxeram luz aos atores, interesses e processos presentes em cada política setorial, construindo um corpo de conhecimentos substancial sobre o padrão brasileiro de produção de políticas públicas.

Nas análises do final dos anos 1970 e dos anos 1980, a interpretação sobre as especificidades do Estado brasileiro – particularmente de suas bases sociais e de seus fundamentos doutrinários – permanece ainda uma pergunta central na literatura nacional. Assim, análises que investigaram a natureza da ação social do Estado no Brasil e a concepção de cidadania a ela associada, bem como as bases societais de seu padrão de intervenção – o corporativismo, a formação e o papel das burocracias, os movimentos sociais, os grupos de interesses – foram tremendamente influentes na produção acadêmica das ciências sociais. Além disso, os trabalhos seminais de Wanderley Guilherme dos Santos e Sônia Draibe apresentaram à comunidade de ciências sociais uma agenda de pesquisa em que a análise das características institucionais das políticas era uma variável-chave para o entendimento das relações entre o Estado e seus cidadãos.

Assim, as características das políticas setoriais entraram para a agenda de pesquisas em políticas públicas, em um esforço de abrir a ‘caixa-preta’ do funcionamento do Estado brasileiro, pelo exame das características institucionais de suas políticas, tendo a estrutura interna do Estado, de suas bases sociais e de seus fundamentos doutrinários como variáveis explicativas centrais.

A centralidade das características institucionais das políticas na agenda de pesquisa da comunidade de ciências sociais foi também afetada pela agenda política do país. O processo de redemocratização, nos anos 80, e a preocupação em "reformar o Estado" no sentido de democratizar o acesso a serviços e à participação política deram impulso a uma grande quantidade de trabalhos que centraram seu esforço analítico no exame de políticas setoriais, não apenas para interpretá-las, mas, sobretudo, para propor alternativas de desenho institucional. Datam desse período uma enorme quantidade de trabalhos em que a descentralização e a participação eram encaradas como a forma institucional "superior" para o enfrentamento da então chamada "dívida social" do Estado brasileiro para com seus cidadãos.

Nos anos 1990, ocorreu um novo deslocamento na agenda de pesquisa em políticas públicas no Brasil. Sob influência da literatura sobre processo decisório – e, mais particularmente, da literatura neo-institucionalista em suas várias vertentes –, a análise da produção de políticas públicas passa a ser examinada dominantemente pelo ângulo de suas relações com as instituições políticas. Sua capacidade de afetar as estratégias dos atores e as decisões tomadas – sob a forma de desenhos de políticas – passaram a ser a variável explicativa central. Em associação com os deslocamentos na agenda política nacional – em especial, a reforma do Estado –, a forma de governo (presidencialista) e a forma de Estado (federativa) ganharam grande centralidade nas interpretações sobre as reconfigurações de políticas específicas.

Adicionalmente, as preferências normativas da comunidade de ciências sociais por formas mais inclusivas de participação política adensaram uma agenda de pesquisa que buscou interpretar as políticas estatais sob a ótica de seu potencial de transformação da cultura política e das relações entre o Estado e os cidadãos. Nesse contexto, ganharam destaque, no Brasil, as análises mais voltadas para as transformações, tais como a descentralização, as reformas de políticas específicas, o poder local, a emergência de novos formatos de participação política etc.

Nessa agenda de pesquisa, o desenho das políticas, seus mecanismos concretos de operação e seu impacto sobre a ordem social foram examinados como expressão de processos políticos referentes à natureza das instituições políticas brasileiras, da cultura política nacional, das possibilidades de mudança na ordem social e política brasileiras, bem como das relações entre atores políticos e o Estado. As arenas decisórias, suas regras e sua capacidade de afetar as estratégias e a força relativas dos atores sociais ganharam grande relevância na análise dos processos de formulação de políticas. Nos anos recentes, os estudos sobre o Legislativo como arena relevante de análise tiveram um grande desenvolvimento, sendo que o papel das idéias permaneceu relativamente subdesenvolvido.

O trabalho realizado por departamentos de ciência política e sociologia e por instituições acadêmicas e governamentais, associado ao esforço desenvolvido no interior do Grupo de Trabalho de Políticas Públicas da Anpocs, e também da Associação Brasileira de Ciência Política (ABCP), visou explicitamente a enfrentar os desafios teóricos e metodológicos dos estudos em políticas públicas no Brasil. Embora a tarefa seja certamente aberta e de longo prazo, nossa avaliação é que avanços consideráveis foram obtidos.

Neste livro, pretende-se apresentar à comunidade de ciências sociais uma parte dessa produção recente, ainda que não faça justiça à qualidade e quantidade de excelentes trabalhos que circularam nesses espaços de discussão. Reunidos em quatro partes, os artigos incluídos nesta coletânea pretendem dar conta da diversidade de enfoques e de agendas de pesquisa. Embora seja desnecessário lembrar que toda seleção é inevitavelmente incompleta, acreditamos que a que oferecemos ao leitor representa bastante fielmente as direções que está tomando o campo de políticas públicas no Brasil nas áreas de ciências sociais.

Na primeira parte, "Conceitos", estão incluídas contribuições conceituais e de resenha da literatura. São enfocadas as literaturas sobre formação da agenda e o processo de decisão, assim como a temática mais recorrentemente tratada nas análises sobre políticas públicas no Brasil, que diz respeito ao sistema de proteção social no Brasil e na América Latina.

Na segunda parte, "Processos decisórios", apresentam-se estudos empíricos sobre os condicionantes institucionais do desenho de políticas públicas setoriais. Ainda que as políticas setoriais examinadas, bem como as instituições políticas que explicam os resultados encontrados, sejam diferentes, estes artigos têm em comum a preocupação analítica de explicar decisões e desenhos de políticas com base em configurações institucionais específicas.

A terceira parte, "Condicionantes e efeitos das políticas públicas", inclui análises empíricas que tomaram como objeto central o gasto público. Sua contribuição consiste em examinar as determinantes políticas do gasto ou, alternativamente, o impacto de estratégias de gasto sobre o desempenho das políticas públicas. Estão presentes contribuições sobre os principais condicionantes dos gastos sociais, realizando comparações internacionais e nacionais e envolvendo diferentes unidades federativas brasileiras.

A quarta e última parte "Implementação e avaliação", apresenta contribuições sobre implementação e avaliação de políticas, áreas de estudo que têm crescido bastante em período recente no país. Reúne trabalhos empíricos que assumem que a avaliação e/ou implementação constituem fases independentes do ciclo de uma política, o que requer abordagens analíticas específicas.

A primeira seção se inicia com o trabalho de Sônia Draibe, "Estado de bem-estar, desenvolvimento econômico e cidadania: algumas lições da literatura contemporânea". A autora apresenta a trajetória da literatura comparada sobre os sistemas de proteção social. Após resenhar as contribuições que enfatizaram os determinantes econômicos e societais deste fenômeno, bem como os trabalhos clássicos sobre os sistemas de proteção social, Draibe se detém sobre os debates recentes, que enfatizaram as especificidades dos Estados de bem-estar mediterrâneos e do Leste Asiático, bem como as principais contribuições dos trabalhos contemporâneos sobre família e gênero. O conjunto dessas questões nos auxilia a localizar as transformações recentes pelas quais passaram os sistemas de proteção, em especial na América Latina.

O trabalho de Celina Souza, "Estado da arte da pesquisa em políticas públicas", resenha as principais contribuições da literatura de análise de políticas públicas, acompanhando o surgimento da disciplina, definindo os seus principais conceitos e discutindo as relações entre o campo de conhecimento e a literatura neo-institucionalista, que tem recebido tanta atenção recentemente. Dada a pequena consolidação da literatura da área em língua portuguesa, o artigo contribui significativamente para a sistematização da pesquisa em estudos futuros.

Em seguida, Ana Cláudia Capella, em "Perspectivas teóricas sobre o processo de formulação de políticas públicas", resenha a literatura que trata de formação de agenda, com especial destaque para os modelos dos fluxos múltiplos (multiple streams) de John Kingdon e do equilíbrio pontual (punctuated equilibrium) de Frank R. Baumgartner e Bryan Jones,[1] assim como as principais críticas a esses trabalhos. O primeiro modelo se concentra na explicação das condições necessárias à entrada de um tema na agenda de governo, dando continuidade ao "modelo da lata do lixo", de March e Olsen e explicitando-o. A crítica ao modelo o trata como excessivamente aberto e tendendo a explicações ad hoc. O segundo modelo tenta dar conta simultaneamente do incrementalismo que marca grande parte das decisões políticas e dos momentos de intensa mudança que caracterizam pontos específicos de sua trajetória. A analogia neste caso é com a biologia e os processos evolutivos, associados, segundo as teorias contemporâneas da evolução, a processos similares a curvas em S, associando longas estabilidades com mudanças intensas concentradas no tempo. O processo de produção das políticas seria dividido entre os subsistemas especializados, encarregados da operação e dos detalhes das ações governamentais, e as lideranças políticas mais centrais; seria ainda influenciado pela associação de contextos institucionais com idéias sobre as políticas (imagens), tanto no sentido de informações empíricas quanto dos apelos emotivos associados às idéias (tone).

As lutas políticas nesse caso se conformam também como lutas pela formação das "imagens das políticas", em que a importância dos empreendedores de políticas na promoção de associações entre problemas e soluções, tal como em Kingdon, tem relevância explicativa central.

A segunda seção se inicia com o trabalho de Soraya Côrtes, "Viabilizando a participação em conselhos de política pública municipais: arcabouço institucional, organização do movimento popular e policy communities". Trata-se de um estudo empírico sobre os conselhos municipais da região de Porto Alegre (RS), que investiga seu funcionamento, buscando identificar os fatores que afetam a participação popular. A contribuição deste trabalho consiste em testar as proposições explicativas de diferentes correntes teóricas e integrá-las em uma explicação que combina e articula diferentes variáveis institucionais e societais. A autora afirma que a disseminação dos conselhos foi promovida pelos processos de descentralização, que condicionaram a transferência de recursos financeiros para os níveis subnacionais de governo à criação desses fóruns.

No entanto, sua existência não é sinônimo de participação. Para que esta aconteça, é necessária a combinação favorável de diferentes fatores, quais sejam: características institucionais específicas da área de política de pública em questão; a capacidade organizativa dos movimentos popular e sindical e de grupos de interesses de usuários na cidade; posições favoráveis das autoridades municipais em relação à participação; a natureza da policy community em cada área, identificada principalmente pelo tipo de relação existente entre profissionais e lideranças populares.

O trabalho de Sidney da Silva e Rafael Cortez, "Interação sindicalismo-governo na reforma previdenciária brasileira", analisa a interação estratégica entre setores do sindicalismo e o Executivo federal no processo de tramitação legislativa de uma das mais importantes iniciativas recentes de reforma de políticas, que está no centro da agenda de reformas do Estado brasileiro. Tomando como objeto a reforma da previdência no governo Fernando Henrique Cardoso, os autores investigam as relações entre a decisão final e a interação das estratégias dos atores envolvidos, em especial o sindicalismo, com as regras do processo decisório. Demonstram como a limitada capacidade de influência dos sindicalistas na arena legislativa brasileira limitou a capacidade das centrais sindicais de desenvolverem estratégias bem-sucedidas de veto à proposta de reforma previdenciária de Fernando Henrique.

Na verdade, as regras do processo decisório favoreceram o Executivo federal, permitindo a aprovação de sua proposta. Um elemento adicional, segundo os autores, foi a aprovação da emenda constitucional que permitiu a reeleição do presidente concomitantemente ao processo de tramitação da reforma previdenciária. Esta alterou o cálculo político dos parlamentares e aumentou o cacife político do Executivo. Dado o formato da arena decisória que processou a reforma – o Congresso Nacional –, os atores sindicais não conseguiram fazer transformar seus interesses e a sua capacidade de pressão em capacidade de afetar negativamente a proposta de reforma do presidente.

Marta Arretche e Eduardo Marques, no artigo "Condicionantes locais da descentralização das políticas de saúde", tomam como objeto a municipalização da política de saúde no final dos anos 1990, medindo seu alcance em termos de capacidade de produção de serviços, bem como na redução de suas desigualdades horizontais. O artigo testa a hipótese de que sistemas de políticas coordenados nacionalmente tenderiam a reduzir as desigualdades entre as unidades subnacionais.

Como é amplamente conhecido, a implantação do Sistema Único de Saúde (SUS) no país significou a descentralização de atividades diretas de prestação de serviços mantendo um grau elevado de coordenação das políticas no governo federal. Essa coordenação foi conseguida através das regras de distribuição de recursos federais. Os autores utilizam um amplo conjunto de informações relativas à prestação de serviços para avaliar se a introdução da Norma Operacional Básica 98 levou à municipalização das capacidades e, alternativamente, à equalização dos serviços prestados.

Os resultados sugerem um aumento da participação dos municípios na prestação dos serviços ambulatoriais na grande maioria dos estados, assim como um aumento da presença dos municípios também na prestação de serviços hospitalares, embora nesse caso a presença do setor privado ainda continuasse amplamente predominante.

A desigualdade entre municípios, entretanto, não sofreu redução significativa. Se isso não representa um problema em si para a política, orientada principalmente para promover a descentralização de responsabilidades, demonstra uma limitação do efeito do conjunto de incentivos construído para a promoção de uma maior igualdade entre entes federados.

A terceira parte inclui contribuições que avaliam os condicionantes e efeitos do gasto social. No primeiro trabalho, "Internacionalização econômica, democratização e gastos sociais na América Latina, 1980-1999", de George Avelino, David S. Brown e Wendy A. Hunter, avalia-se o impacto dos processos recentes de abertura econômica e democratização sobre a estrutura de gastos de países latino-americanos. Utilizando medidas de abertura financeira e dos regimes políticos – classificados pela presença ou não de abertura à contestação –, os autores avaliam a dinâmica dos gastos sociais em geral e em educação, saúde e previdência, em particular.

Embora a utilização de medidas diferentes de abertura leve a resultados distintos, a democracia tem efeito positivos sobre os gastos sociais e, ao contrário do que expressa uma parte importante do debate político, a abertura financeira não os impacta negativamente. A observação das informações de gasto desagregadas sugere ainda que a abertura comercial impacta favoravelmente os gastos previdenciários e em educação e que as relações entre abertura, democracia e gastos são mais complexas do que considerado usualmente pelo debate em torno do tema.

O impacto do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef) sobre as desigualdades no financiamento da educação é analisado por Daniel Arias Vazquez. Diferentemente dos demais trabalhos desta parte, a contribuição de Arias está na análise dos efeitos de desenhos específicos de regulação das finanças públicas, ao invés de suas causas. O autor analisa os efeitos do Fundef, entre 1998 e 2006, na promoção de eqüidade no gasto em educação.

Como se sabe, um dos objetivos do Fundef era reduzir as desigualdades, por meio de um fundo que capturava parte das receitas estaduais e municipais e as distribuía segundo o número de matrículas oferecidas por estados e municípios, no interior cada estado. A política definia ainda um mínimo nacional de gasto por aluno, sendo o governo federal responsável pela complementação dos valores, quando os patamares de gasto de um dado Fundef fossem inferiores ao mínimo.

O autor demonstra que, apesar de ter ocorrido convergência nos valores anuais de investimento por aluno dentro dos estados, os baixos valores estabelecidos como mínimos nacionais reduziram o impacto de equalização entre unidades estaduais. Isso ocorreu por uma interpretação minimalista por parte do Ministério da Educação, com relação à definição deste mínimo, por razões fiscais, tanto no segundo governo Fernando Henrique Cardoso quanto no primeiro governo Lula. Durante o primeiro, entretanto, as desigualdades entre estados tenderam a aumentar e no segundo tenderam a se reduzir, embora não como efeito do aumento dos repasses do governo federal.

O trabalho de Gilmar Rodrigues, "Democracia e partidos políticos: os gastos públicos municipais como instrumento de análise político-ideológica", avalia o comportamento do gasto público nos municípios do estado de Santa Catarina ao longo de duas gestões de 1993 a 2000. O autor pretende avaliar a existência de padrões diferentes de gasto por função em administrações de direita, centro e esquerda, considerando o partido a que pertence o prefeito municipal, assim como os comportamentos de gasto de diferentes partidos analisados separadamente.

O autor não encontra diferenças entre os perfis de gasto de administrações posicionadas ideologicamente de forma distinta, embora os gastos tenham apresentado grande regularidade e seguido um perfil cíclico. Os partidos políticos apresentam comportamentos diferentes, embora esses não sejam estáveis entre as duas gestões, impedindo a delimitação de preferências alocativas partidárias.

A quarta e última seção do livro, por fim, apresenta contribuições associadas à análise da implementação e à avaliação de políticas. A seção se inicia pelo trabalho de Telma Menicucci, "A implementação da reforma sanitária: a formação de uma política", que analisa a implementação da política de reforma do setor Saúde no Brasil dos anos 1990, problematizando análises anteriores que interpretam o avanço do setor privado no período como sinônimo de fracasso da política de reforma, tal como colocada no final da década de 1980 e consagrada na Constituição de 1988.

Assim como no caso de Vazquez, o pano de fundo do trabalho é o contexto de reestruturação do padrão de financiamento das políticas do Estado brasileiro na década e as restrições orçamentárias que caracterizaram o momento de intenso ajuste fiscal. Nesse caso, entretanto, o que está em foco são os atores políticos mobilizados no processo, associados a construções cognitivas e percepções sobre igualdade e sobre os seus direitos especificamente.

A autora destaca intensamente a importância dos legados anteriores, não apenas em termos de políticas, mas também considerando a distribuição de benefícios às categorias e atores mais bem organizados. É nesse sentido que ganha especial relevância o acesso dos atores mais organizados aos planos privados de assistência no interior do modelo dual de assistência médica, que constitui um dos mais importantes legados para a compreensão de nosso sistema de saúde. Essa situação teria reforçado o caráter híbrido de nosso sistema pela erosão do apoio de amplas categorias (principalmente de funcionários públicos) à constituição de um sistema público. Essa característica dual é reforçada pelas percepções dos usuários sobre as redes pública e privada, em especial de quem usa e não usa o serviços públicos (e tende mais freqüentemente a considerá-los de pior qualidade).

Por outro lado, ao analisar o equacionamento da questão financeira do setor na década de 1990, a autora sugere ter ocorrido por parte de atores importantes, notadamente das áreas fiscais e da Presidência da República, uma redução das políticas realizada via estrangulamento financeiro, diante dos altos custos políticos de redução explícita no contexto da década. No bojo desta estratégia, uma parcela significativa das políticas teria sido repassada para as escalas inferiores da federação, inclusive em termos de responsabilidades financeiras. A ausência de apoio mais amplo de atores organizados importantes tornou essa trajetória política possível.

Em seguida, Carlos Aurélio Pimenta de Faria e Cristina Filgueiras analisam a avaliação de políticas do Chile e do Brasil no artigo "As políticas dos sistemas de avaliação da educação básica do Chile e do Brasil". Os autores investigam de forma comparada as políticas de avaliação da educação no Chile e no Brasil em período recente e traçam um amplo panorama do surgimento da avaliação e das suas características, considerando diferentes objetivos. Em seguida, discutem a constituição dos sistemas e a utilização de seus resultados nas demais políticas de educação nos dois países. As políticas foram implementadas em conjunturas políticas e com finalidades distintas nos dois países.

No caso do Chile, o sistema foi pensado no interior de estratégias mercantilizantes do setor Educação. Seus resultados também têm implicações muito diferentes, sendo apropriados de forma mais intensa e mais pública no Chile e quase meramente ritualística no caso brasileiro, embora não seja desprezível o efeito de responsabilização que a divulgação de resultados pode ter sobre o setor Educação e sobre os principais gestores.

Por fim, Gilberto Hochman, em "Agenda internacional e políticas nacionais: uma comparação histórica entre os programas de erradicação da malária e da varíola no Brasil", aborda, do ponto de vista histórico, questões cada vez mais centrais e contemporâneas que versam sobre as possibilidades e desafios de políticas domésticas autônomas em um mundo cada vez mais interdependente. O objetivo geral é contrastar determinadas respostas políticas e institucionais do Estado brasileiro em sua longa, complexa e variada relação com agências internacionais envolvidas com a saúde, e suas recomendações, financiamento e ações. O contraste se dá entre programas nacionais (contra a malária e contra a varíola) que tiveram objetivos semelhantes (erradicar essas doenças), interagiram com as agências da saúde internacional (OMS) e tiveram resultados bastante diversos em termos de objetivos alcançados.

A análise sugere que as políticas estatais de saúde no Brasil pós-II Guerra Mundial devem ser compreendidas pela sua dinâmica interna, mas também como condicionadas por essas interações. A perspectiva histórica é considerada crucial para a compreensão e a comparação entre esses dois programas e a agenda internacional.

Esperamos que este livro contribua para o desenvolvimento da área de políticas públicas, estimule o debate teórico e metodológico e incentive novas agendas e objetos de investigação.

1 A expressão punctuated equilibrium é traduzida por alguns autores como equilíbrio interrompido e por outros como equilíbrio pontuado. Dentre os trabalhos incluídos neste livro, Celina Souza utiliza a primeira expressão e Ana Cláudia Capella, a segunda. Como a questão não envolve meramente a tradução do inglês, mas o conceito considerado, optamos por manter as diferentes traduções, após consulta às autoras.

Parte I - Conceitos

1 - Estado de bem-estar, desenvolvimento econômico e cidadania: algumas lições da literatura contemporânea[*]

Sônia M. Draibe

Apresenta-se, aqui, um panorama da literatura contemporânea sobre Estados de bem-estar social, na perspectiva da análise histórica e comparada e do ponto de vista de sua potencial contribuição para futuros estudos sobre a realidade latino-americana. Como se sabe, a literatura acadêmica é bastante controversa a respeito do tema da proteção social nos países latino-americanos. Existe ou teria existido na América Latina algo que pudéssemos definir como Estado de bem-estar social ou como sistema nacional de proteção social? Em caso afirmativo, de que tipo ou regime de bem-estar se trataria? E ainda, como tratar as marcadas diferenças entre os países? Estas, que parecem ter sido as questões polares dos primeiros estudos na região, encontram-se atualmente sobredeterminadas por outros dois conjuntos de interrogantes e desafios intelectuais: as reformas recentes por que passaram os sistemas de políticas sociais da região, e as indagações sobre alternativas futuras.

Como interpretar as mudanças recentes? O que ocorreu com os sistemas de políticas sociais, após 25 anos, aproximadamente, de restrições fiscais, aumento de demandas e reformas institucionais de diversas orientações e matizes? Houve mudança de regimes? Nossos sistemas de proteção social tornaram-se socialmente mais inclusivos, ou experimentaram nada mais que os conhecidos processos de retrenchment próprios da gestão neoliberal?

Por outro lado, que futuro projetam nossos sistemas de políticas sociais? Já são muitos os sinais, captados aqui e ali, que indicam um certo esgotamento do ciclo recente de transformações impulsionadas pelo paradigma neoliberal marcado pelo baixo crescimento e pelo desemprego crônico; pelo aumento da desigualdade e pela incapacidade de redução significativa da pobreza; pela imposição e/ou crença em um único ou poucos modelos de reformas de programas sociais (pró-mercado). Estaríamos vivendo um novo momento de escolhas, de decisões a respeito de outros modelos e alternativas? Esse foi, aliás, o lema do recente foro "As Américas em uma Encruzilhada",[1] segundo o qual a região pareceria encontrar-se, uma vez mais, em um momento de eleições e decisões cruciais a respeito de um novo modelo de desenvolvimento, que venha a equacionar de modo mais progressista a relação entre crescimento econômico, progresso social e democracia.

Estaria emergindo, na região, um novo círculo virtuoso entre crescimento econômico, welfare State e democracia, uma nova onda de política desenvolvimentista progressista, enfim, um novo desenvolvimentismo, presidido por um Estado neodesenvolvimentista de bem-estar? Se assim fosse, que papel desempenhariam as políticas sociais na nova etapa? Com que padrões de proteção social conviveria a região, considerando as instituições herdadas e os desafios de uma nova articulação do crescimento econômico e a estruturação democrática das nossas sociedades, nas condições e nos limites hoje impostos pela globalização?

As perguntas são ambiciosas e dificilmente seriam bem respondidas no âmbito deste trabalho. Não se trata disso, e sim de apresentar, por meio delas, quadros teóricos e perspectivas analíticas pouco utilizados na região, é verdade, mas certamente indispensáveis ao tratamento dos temas que motivam este artigo. É o caso dos eixos analíticos por meio dos quais a literatura contemporânea foi examinada e resenhada: a análise integrada da economia e da política social; os padrões e tipos de Estados de bem-estar social; as dimensões de gênero e família na estruturação e nas variações dos regimes de bem-estar.

A análise integrada da economia e da política social

É longa a tradição da análise integrada da economia e da política social. Constituiu o eixo analítico das grandes vertentes da moderna sociologia histórica e dos estudos do desenvolvimento econômico, de Marx a Weber, a Durkheim e a Polanyi. No campo da teoria econômica, ela pode ser identificada nos postulados do pensamento neoclássico, que relaciona a política social a seus efeitos redistributivos e de inversão em capital humano. Seguramente, sua formulação mais sofisticada encontra-se no pensamento keynesiano, que captou com precisão o círculo virtuoso com que o econômico e o social se inscrevem na dinâmica de crescimento econômico e desenvolvimento social, visível no capitalismo regulado do pós-guerra. Por distintas que sejam, correntes intelectuais como as mencionadas, além de remeter à questão da eqüidade, não perderam de vista a relação entre as modernas instituições da política social e o processo de desenvolvimento e modernização capitalistas.

Diferentemente, durante as últimas décadas, assistimos ao predomínio do tratamento dissociado da economia e da política social, com claro prejuízo de uma e outra, mais ainda quando orientado, como o foi, pelas correntes formalistas e abstratas, de forte viés quantitativista.[2] Mas o atual ressurgimento dos estudos sobre desenvolvimento econômico parece abrir um novo e valioso curso de investigações, no qual a política social é pensada no quadro mais amplo de relação entre Estado, desenvolvimento econômico e sistemas de proteção ‘social’ e, mais ainda, a dinâmica é examinada a partir dos efeitos dos sistemas de políticas sociais sobre o crescimento econômico, e não somente ao contrário, como tradicionalmente se postulou (Mkandawire, 2002). Mais que as bases materiais do progresso social, enfatizam-se as capacidades dos sistemas de política social em promover e facilitar o crescimento econômico, simultaneamente ao desenvolvimento social. Aqui também, como seria de esperar, variam muito as vertentes e perspectivas analíticas. Para os objetivos deste trabalho, mais que realizar exegeses de conceitos e autores, é interessante registrar a evolução desta linha de estudos, resgatando certos conceitos e relações que se incorporaram ao debate e à linguagem das políticas sociais.

Provavelmente, coube ao sistema das Nações Unidas e suas agências o crédito maior de retomar, reconceituar e disseminar ativamente tal enfoque, sob a conhecida tese de que a política social constitui condição do desenvolvimento econômico. Formulada há mais de quarenta anos sob o conceito "desenvolvimento social", a tese ganhou amplitude e complexidade, impregnada mais recentemente pelos princípios dos direitos sociais e dos direitos humanos, e fertilizada ainda pelos novos conceitos de "desenvolvimento humano", "investimento nas pessoas", "inclusão social" e, de modo mais amplo, "coesão social".[3]

No plano conceitual, o enfoque integrado ganhou centralidade em outras matrizes analíticas: a "inserção produtiva"[4] como alternativa ótima de desenho dos programas sociais e, por outra parte, o "desenvolvimentismo" como atributo de certos tipos de Estado de bem-estar. Em torno de um suposto comum – as relações mutuamente dinâmicas entre políticas sociais e econômicas – confluem aqui concepções bem distintas, desde as que pensam a política social como subordinada à política econômica até as comprometidas com o desenvolvimento efetivo e centrado nas pessoas; desde posturas que valorizam políticas macroeconômicas promotoras do emprego e da renda até as que preferem programas sociais que promovem a incorporação econômica das pessoas e ao mesmo tempo geram positivas taxas de retorno na economia (Midgley, 1995, 2003; Sherraden, 1991; Midgley & Sherraden, 2000).

A concepção do "bem-estar mediante a inserção produtiva" apresenta-se sob as mais diferentes versões, manifestas, por exemplo, em lemas como "bemestar produtivo" ou "bem-estar pelo trabalho" ou ainda o "novo bem-estar social" (productivist welfare, workfare or welfare to work, new welfarism) (Taylor-Gooby, 1998, 2001), o "bem-estar social positivo" (positive welfare) (Giddens, 1998) ou "bem-estar social ativo" (active welfare) (Vandenbroucke, 2005). E tem sido freqüentemente associada aos partidos social-democratas europeus dos anos 1990, em especial à "terceira via" e a suas propostas de um Estado de bem-estar ativo (active welfare State), entendido como aquele que enfatiza a redução dos riscos sociais mediante a educação e a capacitação, com o objetivo de transformar os cidadãos de meros receptores passivos de benefícios sociais em pessoas independentes, ativas, co-produtoras da sua própria proteção social.

Tal como outras correntes, esta concepção valoriza o tipo de política social que contribui para ampliar o crescimento econômico e a participação das pessoas na geração da própria renda. Entretanto, sua mais alta ambição – a de instituir um novo modelo de welfare State – foi criticada exatamente por reduzir o bem-estar a pouco mais que algumas regras morais e normas de conduta, com forte desprezo das questões de justiça social, universalidade e igualdade, com o que, em última instância, encobriria sob roupagens da pósmodernidade um real ataque ao Estado de bem-estar (Sabel & Zeitlin, 2003).[5] É de se notar que, mesmo não tendo alcançado objetivos tão ambiciosos, a perspectiva disseminou-se amplamente, orientando reformas ou inovações de programas sociais no mundo todo, e sob governos das mais variadas orientações.[6]

No plano conceitual, é de ampla difusão e de não menor influência a contribuição de Amartya Sen. Concebido também no campo da teoria do capital humano, mas em clara divergência com concepções pouco críticas do crescimento e de seus efeitos sociais e ambientais, o enfoque integrado, em Sen, concebe a política social como inversão em capital humano, em capital social, ou nas capacidades humanas, mediante programas sociais orientados a ampliar as capacidades das pessoas para participar com liberdade do processo produtivo (Sen, 1999; Taylor-Gooby, 1998, 2001; Holliday, 2000; Giddens, 1998). Nesse plano, aproxima-se da perspectiva dos direitos humanos e até mesmo a fundamenta.[7]

A análise integrada, em suas recentes e variadas versões, avançou e amadureceu através de amplo debate sobre as relações entre a economia e a política social, especialmente sobre os aspectos cambiantes e desafiantes do crescimento econômico nas condições atuais da globalização, confrontados com as potencialidades e limites da política social (Esping-Andersen, 2002). Além das incontestáveis virtudes da articulação e integração propriamente ditas, aquela perspectiva recolocou, e com legitimidade, o ‘tema do desenvolvimento econômico’ no próprio domínio da política social. Por outro lado, revalorizou a ‘dimensão sistêmica da política social’, ou seja, são os sistemas de políticas sociais ou, mais especificamente, o Estado de bem-estar os focos a partir dos quais se elaboram as análises, sempre e quando se trata de pensar articuladamente o desenvolvimento econômico e a política social. Isto porque, muito mais que a fragmentada visão de um ou outro programa social, é a perspectiva do sistema de proteção social como um todo a que permite examinar, no tempo, os efeitos dinâmicos da política social, simetricamente à abordagem dinâmica com que usualmente se examina o desenvolvimento econômico.

Por tudo isso, e quiçá com maior importância, o enfoque integrado envolve um ineludível chamado à ‘perspectiva histórica de longo prazo’. Ao relacionar sistemas de política social e desenvolvimento econômico, imediatamente se impõem questões a respeito do crescimento econômico, de suas fases, de suas qualidades, de seus requerimentos e efeitos no emprego e no bem-estar das pessoas, seus êxitos passados, suas perspectivas futuras etc. Um tal chamado à visão histórica de longa duração se revela com claridade na perspectiva ‘desenvolvimentista’ com que recentemente têm sido analisados certos tipos de Estados de bem-estar, comentada a seguir.

A análise histórica comparada dos tipos e regimes de bem-estar social

Visto de outro ângulo, o desenvolvimentismo como atributo de certos tipos de Estado de bem-estar remete ao plano analítico da análise histórica e dos regimes de bem-estar. Como se sabe, o Estado de bem-estar, por muito tempo e em bom número de estudos, foi postulado como uma instituição exclusiva dos países desenvolvidos, quem sabe tão-somente de alguns países europeus ou, de modo ainda mais restrito, como uma criatura própria da social-democracia européia. Tal não é a compreensão que se pode derivar do desenvolvimento atual das teorias e conceitos sobre o welfare State, em perspectiva comparada.

Já a análise histórica e integrada, mencionada na seção anterior, abre espaço para a compreensão dos processos de emergência e configuração de distintos Estados de bem-estar em países e regiões que se modernizaram tardiamente. Mas são os recentes estudos sobre "regimes de bem-estar" e as categorias teóricas de nível intermediário em que se baseiam (middle-range categories) os que permitem examinar sob novos conceitos as experiências tardias de transição à modernidade urbano-industrial, sob instituições também modernas, como as da proteção social.

Em Busca de Categorias Intermediárias: o enfoque dos regimes de bem-estar

Os estudos comparados de Estados de bem-estar desenvolveram-se notavelmente nos últimos 15 anos, aproximadamente, e em geral sob a perspectiva do assim chamado "enfoque dos regimes de bem-estar", ou mais amplamente o "enfoque comparativo de nível intermediário" (Esping-Andersen, 1990; Gough, 1999; Pierson, 2003). Além de introduzir certa ruptura com tradições até então dominantes, esta vertente de estudos ampliou consideravelmente as possibilidades de exame, sob novas categorias, das experiências de países em desenvolvimento, que transitaram mais tardiamente para a modernidade.

Não é novo o reconhecimento de que o Estado de bem-estar se manifestou de distintas formas nos países desenvolvidos, mas foi reconhecidamente o trabalho de Esping-Andersen, no início dos anos 1990, que inaugurou a nova geração de estudos comparados internacionais sobre tal Estado, apoiados direta ou indiretamente na sua tipologia dos três "regimes de bem-estar", sob os quais teria se manifestado o welfare State nos países desenvolvidos: o "regime liberal",[8] o "regime conservador-corporativo"[9] e o "regime social-democrata".[10] Tributário da longa tradição da sociologia histórica comparada em política social,[11] o "enfoque dos regimes de bem-estar" estabeleceu inquestionavelmente os termos contemporâneos da investigação comparada neste campo (Orloff, 2003; Amenta, 2003; Skocpol, 2003). Mediante intensos debate e desenvolvimento intelectuais (Abrahamson, 1999; Powell & Barrientos, 2002), abriu fecunda senda de estudos sobre os modernos sistemas de proteção social em países e regiões que se modernizaram mais tardiamente, como Japão e outros países do Leste Asiático e, em menor medida, também os países latino-americanos (Draibe, 1989; Barrientos, 2001; Filgueira, 2005). Além de resultados substantivos, registraram-se importantes avanços nos planos teórico e metodológico, que nos interessa destacar.

Como se sabe, foram três os critérios utilizados por Esping-Andersen para identificar e distinguir os regimes: a relação público-privado na provisão social, o grau de "desmercantilização"[12] (de-commodification) dos bens e serviços sociais e seus "efeitos na estratificação social". Mais tarde, agregou outro critério, a saber, o grau de "desfamiliarização" (de-familiarisation).[13] Elaborações posteriores deste autor (Esping-Andersen, 1999) e de outros ampliaram tais critérios, permitindo-nos hoje afirmar que um regime de bem-estar social corresponde às seguintes características e processos:

• Um dado padrão de provisão social, mais precisamente "ao modo combinado e interdependente como o bem-estar é produzido e distribuído entre o Estado, o mercado e a família" (Esping-Andersen, 1999: 35). Freqüentemente, soma-se um quarto componente, genericamente referido como "terceiro setor" (ou setor voluntário, ou a comunidade ou as organizações da "sociedade civil", ou enfim as organizações não governamentais, as ONGs).

• Certo modelo ou estrutura do sistema público de políticas sociais (Gough, 1999), em geral composto pelos programas de previdência social, pelos serviços de educação, saúde (mais ou menos universais); assistência social e programas (eventuais) de transferências monetárias a grupos sociais determinados.

• Um modelo ou tipo predominante de família, segundo características da estrutura familiar de poder e da divisão sexual de trabalho prevalecente (Sainsbury, 1999).

• Como resultado daquelas composições e das instituições que lhes dão corpo, corresponde também a certos graus de independência ou autonomia do bem-estar das famílias e pessoas em relação ao mercado de trabalho (de-commodification) e em relação aos sistemas domésticos de cuidados e proteção (de-familiarisation) (Esping-Andersen, 1999).

• Um modelo dominante de solidariedade (individual, ou baseado no mérito ou universal) e o efeito resultante em termos do grau de estratificação social, isto é, em como e em que extensão o sistema de políticas sociais traduz, reforça ou reduz as desigualdades, os interesses e o poder na sociedade (Esping-Andersen, 1990, 1999; Gough, 1999).[14]

• Expressando todo o anterior, corresponde também a um dado modelo de financiamento: solidário ou não; voluntário ou compulsório; de base contributiva ou fiscal (ou diferentes composições destas formas de financiamento).

• Características e traços culturais, sistemas de valores, credos e regulações religiosas, em especial referidos à esfera familiar da reprodução social (as atividades de cuidados domésticos), à estrutura familiar de poder e à situação da mulher na sociedade, relativa ao trabalho remunerado e não remunerado (Castles, 1993; Sainsbury, 1999; Walby, 2001).

• Idéias, interesses e forças políticas dominantes na sociedade nas distintas etapas de emergência, desenvolvimento e mudanças dos sistemas nacionais de proteção social.

• Condicionantes históricos e institucionais peculiares, segundo a compreensão de que o regime é condicionado pela trajetória (path-dependent), isto é, por estruturas institucionais e capacidades estatais pretéritas (policy feedback), refletindo em cada momento do tempo o poder relativo, as preferências e as decisões de diferentes grupos de interesse e coalizões políticas.

• Influências, efeitos e impactos do sistema internacional, seja mediante processos de difusão e aprendizagem institucional, seja mediante impulsos, incentivos ou vetos que favorecem ou inibem, nos países individualmente, o desenvolvimento, as orientações e as mudanças de seus sistemas de políticas sociais. O sistema internacional opera então como janela de oportunidade para tais processos (Esping-Andersen, 1990, 1999; Pierson, 1994; Gough, 2003; Pierson, 2003; Sabel & Zeitlin, 2000).

Este complexo e variado conjunto de dimensões e processos amplia consideravelmente a abrangência da tipologia original, uma prova a mais da vitalidade intelectual do enfoque dos regimes. Porém, tal enfoque não esteve nem está isento das necessárias limitações próprias de toda tipologia (Powell & Barrientos, 2004; Gough, 2000; Orloff, 2003). Do ponto de vista da metodologia comparativa, os argumentos críticos freqüentemente se referem ao formalismo das definições, que dificultaria classificar os casos "difíceis" ou "mistos" (Théret, 1998, 2002);[15] ao fato de se tratar de uma metodologia estática de comparação, pouco sensível a movimentos, mutações, câmbios de modelo e de seus atributos (Esping-Andersen, 1999; Gough, 1999; Pierson, 2003; Orloff, Clemens & Adams, 2003).[16] Por sua vez, as teóricas feministas, que comentaremos mais adiante, criticaram a inadequada ou ausente consideração do papel estruturante da família, da dimensão de gênero e da divisão sexual do trabalho na configuração dos regimes (Orloff, 1993, 2003; Skocpol, 1992; Lewis, 1997; O’Connor, Orloff & Shaver, 1999; Esping-Andersen, 1999).[17] Finalmente, é bastante generalizada a crítica à "inaplicabilidade" destes conceitos, justificada por razões distintas: as peculiaridades ou o "excepcionalismo" do caso considerado (Skocpol, 1992; Orloff, 2003; Esping-Andersen, 1997; Miyamoto, 2003); o insuficiente grau de desenvolvimento socioeconômico do caso a considerar, ou, enfim, insuficiências ou limites dos próprios conceitos de regimes, por excessivas ou por insuficientes raízes históricas.[18]

Com exceção da crítica feminista, todos os argumentos se referem, em última instância, às possibilidades e limites do uso das categorias de Esping-Andersen com respeito a países ou regiões distintos dos originalmente considerados pelo autor, o que, portanto, remete o problema ao estatuto teórico e à abrangência das categorias de regime. Afinal, são aqueles três regimes uma mera construção ideal, de valor heurístico, com o auxílio da qual poderiam ser apreendidas e estudadas as mais distintas realidades? Ou cada um deles se refere a configurações históricas concretas, cujas características comuns foram captadas e generalizadas a um determinado nível?

Muito freqüentemente, os tipos elaborados por Esping-Andersen são tomados como conceitos típico-ideais, meros instrumentos destinados à comparação, operando como referentes ou descritores de configurações possíveis do Estado de bem-estar, ou como o prisma que ilumina e ressalta aspectos distinguíveis dos mesmos (Ebbinghaus & Manow, 2001; Sainsbury, 1999). Como tal, foram utilizados em incontáveis estudos de países distintos dos da Europa, inclusive na América Latina (Draibe, 1989).

Entretanto, construções teóricas como a de Esping-Andersen e outros autores (Castles, 1993; Therborn, 2002, 2004a, 2004b; Gough, 1999, 2000) admitem uma compreensão mais complexa e sofisticada, com maior poder explicativo. Elaboradas em um nível teórico intermediário de abstração (middle range theory), tais categorias não se confundem nem com categorias gerais e mais abstratas (por exemplo, a de Estado de bem-estar em geral) nem com conceitos particulares, referidos a casos ou situações concretas (por exemplo, o Estado de bem-estar francês). Ao contrário, construídos no espaço da tensa relação entre teoria e história, entre categorias gerais (abstratas) e o nível empírico, conceitos intermediários como os de regime, ao mesmo tempo que retêm os atributos gerais de um fenômeno dado, captam e retêm, por generalização, atributos próprios de um conjunto dado de casos particulares. Se este é seu estatuto teórico, pode-se concluir que os tipos ou modelos elaborados com tal instrumental não constituem modelos tipo-ideais, disponíveis para uma generalizada aplicação.[19]

Precisamente por tais razões, o enfoque de regimes de bem-estar social contribuiu decisivamente para que fossem evitados os dois riscos mais comuns em matéria de comparação histórica, a generalização indevida e o historicismo.[20] Como poderia ser utilizado em situações distintas daquelas sobre as quais foram construídas as tipologias?

O Estado de bem-estar mediterrâneo e o Estado desenvolvimentista de bem-estar do leste asiático: pondo à prova o enfoque dos regimes?

A complexidade e a diversidade dos critérios e dimensões sugerem que o conceito de regime de bem-estar, em Esping-Andersen e outros, envolve os peculiares fundamentos sociopolíticos e as estruturas de valores de uma sociedade dada. De nenhum modo a diferenciação de regimes se reduziria a uma mera combinação de tipos de políticas sociais, que pudessem ser medidos com o ‘metro do mais ou menos’, com o auxílio de umas poucas variáveis quantitativas. Por outro lado, o regime é uma construção histórica, que traz consigo, nas suas instituições e formas, a história passada de embates entre classes, grupos sociais, coalizões políticas, movidos cada qual por seus sistemas de interesses e valores, atuando segundo suas distintas capacidades de apropriação de porções do bem-estar gerado e institucionalizado, em uma dada sociedade (Davis, 2001).

Como já referido, dois são os argumentos mais freqüentemente utilizados, quando se postula a impossibilidade de "aplicar" ou usar os paradigmas de bem-estar social (welfare paradigm) em situações distintas daquelas sobre as quais foram construídos: a especificidade, de um lado, e o insuficiente grau de desenvolvimento socioeconômico, por outro. O argumento da especificidade ou do "excepcionalismo" (Skocpol, 1992; Orloff, 2003) ou ainda do "caso único" (Esping-Andersen, 1997; Miyamoto, 2003) envolve duas dimensões: de um lado, as supostamente irredutíveis particularidades das situações históricas em relação às quais se objeta, e por isso mesmo, a aplicação dos conceitos; de outro, as particularidades (que não se repetem) do ponto de partida sobre os quais estariam baseados os conceitos e as tipologias de Esping-Andersen, ou seja, as democracias industriais ocidentais.[21] Não é raro que "casos difíceis", isto é, que não se adaptam muito bem aos regimes ou tipos, tenham sido classificados então como "casos mistos". Também não é raro que sejam invocadas categorias descritivas, quase sempre de muito baixo poder analítico, entre as quais podem ser citadas as categorias de "dualidade" (Skocpol, 1992), de "hibridismo" (Esping-Andersen, 1997) ou ainda a "vía media" (Moreno & Sarasa, 1992; Moreno, 2000a, 2000b), destinadas a caracterizar países o grupos de países que, supõe-se, apresentam simultaneamente características de duas ou mais classes originais.[22]

Por sua vez, o argumento do grau de desenvolvimento postula a inaplicabilidade dos tipos ou paradigmas, devido, em última instância, ao insuficiente nível de desenvolvimento da sociedade, da economia ou do próprio sistema de proteção social, comparado ao "desenvolvimento ótimo" alcançado nos regimes originais. São recorrentes as referências mediante as quais ganha corpo o argumento: "desenvolvimento embrionário", "incompleto", "baixa extensão do assalariamento", "altos graus de exclusão social", "baixa cobertura dos programas sociais" etc. Isso mesmo quando as evidências empíricas e as comparações históricas tenham demonstrado não haver correlação estreita entre graus de modernização (graus de industrialização, urbanização etc.) e a emergência e a expansão do Estado de bem-estar social, indicando ademais a importância dos pré-requisitos internos, dos fatores políticos e dos mecanismos internacionais de difusão na "antecipação" de tal emergência.[23]

Resistindo aos dois tipos de argumentos, vários autores trataram de explorar a possibilidade de construção de novas categorias de regimes e ou de tipos de Estados de bem-estar, mais sensíveis às peculiaridades históricas de países e regiões não bem enquadrados nas classificações estabelecidas, como é o caso dos países do sul da Europa e do Leste Asiático.

Tratando dos casos dos países mediterrâneos, Castles (1993) desenvolveu a noção de "família de países", por meio da qual buscou enquadrar os países sul-europeus, dotados de características que os distinguiriam de outras "famílias", em particular pelos seus peculiares condicionantes histórico-culturais, referidos especialmente a seus sistemas de valores, às suas tradições familiares e religiosas, além das pertinentes às políticas e às instituições. Foi com tal perspectiva ampla que os sistemas de proteção social de países como Portugal, Espanha, Itália e Grécia foram, desde então, qualificados e classificados como um tipo ou regime particular, referido por meio de conceitos como "modelo de bem-estar social do sul" (Ferrera, 1996, 1997, 2000), "Estado ou regime de bem-estar mediterrâneo" (Ferrera, 1996, 1997; Moreno, 2000a), "vía media" de desenvolvimento do bem-estar" (Moreno & Sarasa, 1992; Moreno, 2000b).

Há aqui um claro esforço para ir além do entendimento destes casos tãosomente como subtipos dos regimes previamente definidos, ou então como formas ainda não desenvolvidas, atrasadas ou incipientes dos mesmos (Rhodes, 1997; Flaquer, 2000). Ao contrário, o regime de bem-estar do sul da Europa constituiria, para os autores citados, uma configuração histórica própria, legitimamente identificada por características históricas e culturais comuns, as quais constituiriam, portanto, os fundamentos de um quarto tipo ou regime, que se agregaria aos anteriormente elaborados por Esping-Andersen.

Mais que agregar dimensões critérios de Esping-Andersen, a marca metodológica dos autores foi identificar, nos quatro países, características principais e predominantes, que redefinem o conjunto dos componentes e processos de seus sistemas de bem-estar, diferenciando-os dos outros regimes. São as seguintes as características apontadas: "a dualidade da sociedade, em relação à proteção social";[24] "o decisivo papel da família na provisão social (familismo)";[25] "a peculiar estrutura da provisão social"[26] e a "significativa presença de mecanismos políticos discricionários na distribuição dos benefícios sociais"[27] (Castles, 1993; Ferrera, 1996, 1997; Flaquer, 2000).

Ferrera (1996, 1997, 2000) e Rhodes (1997) qualificam ainda o modelo mediterrâneo com base nas seguintes características: alta fragmentação corporativa do sistema de seguridade social, internamente polarizado e bastante generoso com grupos privilegiados (funcionários públicos, por exemplo); reduzida presença do Estado e conflitiva ação de atores e instituições; forte influência da Igreja católica; persistência do clientelismo e de "máquinas de patronagem" na distribuição seletiva das transferências monetárias; um sistema universalista (não-corporativista) de saúde; gestão burocrática pouco eficiente, burocratizada e politizada.

Como se pode supor, há dissenso entre os autores sobre vários aspectos tais como a inclusão ou não da Grécia; a diferenciação interna entre os países, os ibéricos de um lado, Itália e Grécia de outro; a homogeneidade de critérios etc. (Ferrera, 2005; Ebbinghaus & Manow, 2001).[28] Por outro lado, as elaborações são ainda embrionárias, requerendo amplas e profundas investigações históricas. Entretanto, a tradição dos estudos "mediterrâneos" sobre o Estado de bem-estar parece não só ter se afirmado, como suas contribuições metodológicas já se mostram bastante úteis.

Os países do leste e do sul da Ásia – cujos estudos sobre o welfare State foram postergados por muito tempo em razão das fortes diferenças com os países ocidentais – constituem hoje outro estimulante laboratório no qual vêm sendo testadas a força e as debilidades dos regimes de bem-estar social, como instrumental para a análise comparativa. Os estudos sobre seus sistemas de bem-estar multiplicaram-se notavelmente, na última década,[29] ampliando-se significativamente o conhecimento sobre cada país, região e sub-regiões. Além tantes (em especial em educação, saúde, além dos baixos níveis de criminalidade) e por um baixo nível do gasto social (Goodman, White & Kwon, 1998). de abordar as particularidades culturais, tais estudos destacaram, naquelas experiências, a peculiar relação entre desenvolvimento econômico e política social, relação retratada por muitos como a "dimensão desenvolvimentista" dos Estados de bem-estar ali construídos (Esping-Andersen, 1997; Goodman, White & Kwon, 1998; Gough, 1999, 2000; Kuhnle, 2002; Holliday, 2000; Kwon, 1997, 1999, 2002, 2003; Aspalter, 2001; Chang, 2002; Peng & Wong, 2002; Uzuhashi, 2003; Miyamoto, 2003; Kim, 2005; Kuhnle, 2002; Davis, 2001).

Com pequenas diferenças, os autores tendem a concordar serem os seguintes os atributos básicos de seus sistemas de proteção social: a predominância dos objetivos do crescimento econômico sobre os sociais, retratada nos modestos níveis do gasto social (Kwon, 2003; Peng & Wong, 2002); o papel relativamente reduzido do Estado na provisão social, sendo maior a participação da família, das empresas e das organizações filantrópicas (Kwon, 1999, 2002, 2003); os reduzidos direitos sociais universais e o direcionamento da proteção social apenas aos trabalhadores assalariados dos setores público e privado; e finalmente a posição central da família como valor e referência, promovendo a independência dos seus membros em relação ao Estado.[30]

Entre tais características, destaca-se a especificidade da articulação entre política econômica e política social, mais precisamente a incorporação da política social à estratégia estatal de desenvolvimento econômico, tendente a canalizar recursos da seguridade social para os investimentos em infra-estrutura (Goodman & White, 1998; Kwon, 2003). Dadas estas peculiaridades comuns, grande parte dos autores considera o sistema de proteção social do Leste Asiático como um quarto ou quinto tipo ou regime de bem-estar, qualificando-o por exemplo como "Estado produtivista de bem-estar" (Holliday, 2000), ou "Estado desenvolvimentista de bem-estar" (developmental welfare State) (Gough, 1999, 2000; Kuhnle, 2002; Chang, 2002; Kwon, 2002).

Além dos positivos avanços do conhecimento, os dois grupos de estudos aqui comentados vêm desenvolvendo metodologias e conceitos especialmente interessantes para investigações similares em outros países e regiões, especialmente para o estudo do Estado de bem-estar na América Latina.[31] Entretanto, a dimensão histórica e temporal não parece esgotar-se no enfoque dos regimes, claramente limitado quando se trata de captar características da dinâmica do Estado de bem-estar social, na sua relação com a estrutura social. Enfrentar tal desafio pareceria ser o passo intelectual de autores que buscam em renovadas versões das teorias da modernização e do desenvolvimento o instrumental analítico adequado para o tratamento histórico e integrado dos processos de transformação econômica e desenvolvimento social das sociedades modernas.

Raízes históricas dos tipos e regimes de bem-estar: distintas rotas da modernidade

Tal como aqui é entendido, o Estado de bem-estar é um fenômeno histórico moderno, isto é, as instituições da política social acompanharam o processo de desenvolvimento e modernização capitalistas em sentido preciso. Ao provocar a migração de grandes massas humanas do campo para as cidades, tal processo introduz desequilíbrios e mesmo destruição das comunidades locais, de seus sistemas culturais e familiares, de seus tradicionais mecanismos de proteção social.

Mas tal processo traz também consigo formas institucionais novas que, a longo prazo, evitam ou reduzem a anomia em sociedades que se modernizam. Típicas da segunda metade do século passado, as instituições do moderno sistema de proteção social constituem em países de desenvolvimento tardio o principal instrumento de compensação ou reequilíbrio, já que seus sistemas de seguridade social, educação e outros serviços sociais viabilizam o trânsito e a incorporação das massas rurais na vida urbana na condição salarial

Como compreender tal processo e, mais ainda, como capturar as diferentes situações históricas, sem cair nos conhecidos desvios e generalizações mecanicistas da clássica teoria da modernização[32] ou nas suas várias traduções quantitativistas?[33] Incorporando a crítica a tal teoria, o ressurgimento contemporâneo da problemática da modernidade[34] coloca em outros termos a investigação histórica sobre o Estado de bem-estar, tratando de identificar desde suas origens as variadas rotas seguidas por grupos de países na sua transição para a modernidade.

Göran Therborn, no seu ambicioso estudo European Modernity and Beyond: the trajectory of European societies 1945-2000 (Therborn, 1995), examina as raízes das características regionais em quatro diferentes rotas de transição, segundo as condições e temporalidades com que cada região se incorporou ao processo geral de modernização capitalista (Therborn, 1995, 2004b): a "rota européia endógena",[35] as "sociedades de colonos nos Novos Mundos" (em suas vertentes de "colônias de genocídio e colônias de assentamento"),[36] a "zona colonial da África e da maior parte da Ásia"[37] e os "países de modernização reativa, induzida desde o exterior".[38]

Elaboradas segundo critérios próprios da dinâmica histórica, as rotas remetem às configurações histórico-institucionais presentes no ponto de partida do processo de modernização, quando se embatem forças pró e contra a modernidade. Aí também se enraízam características distintivas dos futuros sistemas de bem-estar. De particular utilidade é a sugestão do autor sobre o entrelaçamento entre instituições tradicionais de proteção social e as novas instituições que começam a se construir, com a modernização. Entre as primeiras, destaca e explora, com ricas sugestões, os tradicionais sistemas de regulação familiar e demográfica, confrontados com os sistemas e tradições que trazem consigo os "modernos".

As interessantes elaborações de Therborn foram exploradas com relativo êxito por Ian Gough (1999, 2000), que tratou de estabelecer relações entre os padrões de modernização e as atuais configurações dos Estados de bem-estar. Do mesmo modo, Draibe e Riesco (2007) exploraram esta vertente em relação à América Latina.

As dimensões de família e gênero do estado de bem-estar: desenvolvimentos teóricos recentes

Sabidamente, gênero e família são dimensões constitutivas do Estado de bem-estar. Definem suas estruturas, interferem em seus efeitos e impactos e, ao mesmo tempo, são afetadas por eles. De um ponto de vista dinâmico, é importante reconhecer que mudanças nas estruturas das famílias e na situação social da mulher acompanham de perto as mudanças nas estruturas e dinâmicas do Estado de bem-estar. Por outro lado, do ponto de vista comparativo, as variedades de tipos e regimes de Estado de bem-estar tendem a refletir também as variações das estruturas familiares e da situação social das mulheres.

É nesta perspectiva que se examinam, nesta seção, as contribuições da produção teórica contemporânea para a análise comparada dos regimes de bem-estar.

Família, Gênero e Estado de Bem-Estar: dimensões e conceitos

Família e gênero se assentam em uma base conceitual comum, com relação aos sistemas de políticas sociais: a esfera doméstica da reprodução social e a divisão sexual do trabalho que a fundamenta. Em termos contemporâneos, tal porção da reprodução social abarcaria as atividades de procriação, a alimentação, os cuidados de proteção física dos membros dependentes, crianças, idosos, portadores de deficiências, assim como o acesso a recursos e ativos sociais, econômicos e simbólicos, internos e externos à instituição familiar. Para facilitar a referência futura, denominaremos cuidados domésticos a este conjunto de tarefas e atividades.

O papel da família na provisão social foi enfatizado já nas primeiras levas de estudos comparados sobre o welfare State, em especial nas abordagens fundadas na sociologia histórica e nas várias versões das clássicas teorias da modernização. Muito resumidamente, pode-se afirmar serem dois os argumentos principais: o reconhecimento de que, desde tempos imemoriais, a família cumpre funções cruciais na reprodução, desenvolvimento e socialização de seus membros e, em segundo lugar, o entendimento de que o longo ciclo histórico de transição das sociedades tradicionais às sociedades modernas e contemporâneas registra significativas mudanças na porção da reprodução social que se mantém sob responsabilidade familiar. Reduções em tal participação se dariam na medida em que fossem sendo transferidas a outras instituições da sociedade as funções e tarefas antes realizadas exclusivamente no espaço familiar ou na comunidade de entorno (Gough, 1979; Flora & Heidemheimer, 1981; Flora, 1986; Therborn, 1985).

Mais tardio foi o reconhecimento do papel constitutivo da relação de gênero nas estruturas e efeitos do Estado de bem-estar, processo intelectual que resultou, aliás, da crítica feminista à teorização dos "regimes de bemestar" de Esping-Andersen (Skocpol, 1992; Lewis, 1992; Sainsbury, 1994, 1999; Orloff, 1993, 1996; Orloff, Clemens & Adams, 2003).[39] Muito sinteticamente, são os seguintes os argumentos manejados pelas teóricas feministas, nas suas leituras e narrativas críticas sobre as tipologias dominantes.

Do ponto de vista da provisão social, os sistemas de proteção social se erigem sobre uma dada divisão sexual do trabalho, que reflete, na realidade, a estrutura de poder predominante nas famílias. O patriarcado, ou a família patriarcal, constitui o modelo típico de família, fundado na superioridade hierárquica do homem sobre a mulher e reforçado ainda pela legislação e pelas tradições relativas ao matrimônio.

Em tal estrutura de poder e divisão sexual do trabalho, a posição social da mulher tende a se fixar sob o primado de dois princípios: o "princípio da manutenção", ou seja, a regra pela qual cabe ao homem (por isso mesmo, o homem provedor) a responsabilidade pela manutenção da mulher e da família, e o "princípio dos cuidados domésticos", isto é, a regra pela qual cabe à mulher a responsabilidade pelas atividades de cuidados dos filhos, esposo, membros mais velhos, dependentes e/ou enfermos etc. (Sainsbury, 1999). Ora, se se considera que, em termos da economia capitalista, as atividades de cuidado doméstico constituem trabalho não remunerado, pode-se concluir que sob as instituições capitalistas da proteção social, isto é, sob o Estado de bem-estar, a oferta de bens e serviços sociais se apóia em uma dada composição de trabalho remunerado e trabalho não remunerado,[40] cabendo preponderantemente à mulher a realização deste último.

Como pensar, nestas condições, a evolução do Estado de bem-estar e, sobretudo, suas variações nacionais? O processo de elaboração das tipologias clássicas de Estado de bem-estar, segundo a argumentação das teóricas feministas, privilegiou a relação Estado-mercado, as dimensões econômicas, institucionais e políticas e, especialmente no caso de Esping-Andersen, os processos de estratificação social e desmercantilização dos bens e serviços sociais. Ao deixar de lado as dimensões familiares e de gênero, tal elaboração teria também deixado de considerar fatores explicativos cruciais para o entendimento tanto da evolução e mudança do welfare State ao longo do tempo, quanto da sua variação nas distintas experiências nacionais. Fatores como os valores ético-culturais e ideológicos; as representações sociais de feminilidade/ masculinidade e maternidade; as estruturas de obrigações e deveres para com os membros mais velhos e menores; a desigual distribuição sexual do tempo de trabalho, todos eles se traduziram e se materializaram, no plano das políticas sociais, nas desigualdades entre homens e mulheres quanto aos direitos e ao acesso aos programas e benefícios sociais, enfim, na definição da própria cidadania (Orloff, 1996). Em razão de limitações intelectuais como estas, as referidas tipologias puderam captar, no melhor dos casos, um tipo único de Estado de bem-estar, o tipo do homem provedor/mulher cuidadora, revelando-se teoricamente insensíveis a outros modelos, às mudanças nos padrões predominantes, assim como aos processos geradores de mudanças.[41]

Partindo de tal constatação, a vertente feminista de estudos sobre o Estado de bem-estar deu lugar a uma volumosa e bem disseminada produção intelectual, ainda que heterogênea, dividida em incontáveis correntes e orientações. É também indiscutível o êxito com que impactou as teorizações prévias que, explícita ou implicitamente, passaram a incorporar as dimensões de gênero e família em suas formulações.[42]

Para a análise comparada dos Estados de bem-estar, a contribuição dos estudos feministas é definitiva. Afastando-se de posições simplistas, negativas e mecanicistas que eventualmente marcaram as primeiras ondas de estudos feministas sobre o tema, a literatura contemporânea defende com argumentos convincentes que:

• As relações entre gênero e família, de um lado, e instituições da política social, de outro, são biunívocas. Os efeitos e impactos são mútuos e assim devem ser analisados.[43]

• As mulheres se relacionam com o Estado sob distintos perfis e uma multiplicidade de relações: como cidadãs, como esposas dependentes de marido, como mães, viúvas, mulheres sós com responsabilidade de chefia de família, trabalhadoras assalariadas, clientes e/ou consumidoras (Sainsbury, 1996). Dinamicamente, agem como atores, agentes e/ou sujeitos da ação social (Orloff, Clemens & Adams, 2003; Korpi, 2000).

• Igualdade e identidade polarizam as demandas das mulheres por reconhecimento e direitos, projetando uma matriz de tensão ou contradição nem sempre passíveis de solução (Pateman, 1988; Sainsbury, 1996; Orloff, Clemens & Adams, 2003).[44] Se as mulheres querem ser reconhecidas como cidadãs, portadoras de direitos iguais aos dos homens, demandam também, e cada vez mais, o reconhecimento da diferença, ou seja, da sua identidade específica, especialmente dos seus direitos reprodutivos como mães.

• Em relação ao trabalho, as mulheres se encontram em uma desigual e contraditória situação: os trabalhos de cuidado são realizados praticamente só por elas, sem remuneração; no mercado de trabalho sofrem discriminação de salário e de posições. A distribuição do tempo de trabalho entre trabalho não remunerado (cuidados domésticos) e trabalho remunerado tende a ser tensa, mas não definitivamente contraditória, dependendo de políticas de conciliação por parte do Estado.[45]

• As políticas sociais para as mulheres e as famílias obedecem a duas vertentes: as que enfatizam a eqüidade, favorecendo a participação da mulher no mercado de trabalho em condições idealmente iguais às do homem, e as que enfatizam a diferença, favorecendo a permanência da mulher junto à família e no desempenho dos cuidados domésticos. Medidas conciliatórias podem minimizar a contradição entre os dois tipos.[46]

• Entre as estratégias de conciliação, está o reconhecimento do trabalho de cuidados como trabalho decente (Standing & Daly, 2001), como interação humana de qualidade (Williams, 2003), que requer remuneração e/ou apoio em programas como o de renda mínima universal (Fraser, 1994).

Provavelmente, o mais ambicioso objetivo dos estudos feministas foi o de fundar em seus conceitos e categorias específicas uma nova tipologia de Estados ou regimes de bem-estar. Se, a princípio, se tratava de identificar traços ou variações dentro dos regimes gerais – por meio de conceitos tais como patriarcado, maternalismo,[47] ou uma combinação destes –,[48] posições contemporâneas bem mais radicais tratam, no limite, de substituir as tipologias criticadas por novas, fundadas em categorias de gênero.[49] Certamente, as teorizações sobre os regimes de bem-estar na ótica de gênero não lograram se constituir em alternativas consistentes às tipologias que criticavam, limitação aliás admitida por várias teóricas feministas (Orloff, 2003; Sainsbury, 1999; Walby, 2001). E dificilmente poderiam sê-lo, enquanto mantivessem longe de suas considerações as relações Estado-mercado, o trabalho assalariado, a estrutura social, os processos de mercantilização e estratificação social, ou seja, as relações estruturantes e determinantes não somente da economia, mas em geral da sociabilidade capitalista, terreno social no qual se armaram e se redefiniram as estruturas do Estado de bem-estar. Levada a suas últimas conseqüências, tal separação apontaria, na verdade, para a impossibilidade de qualquer diálogo com as tipologias de regime de bem-estar, alternativa aliás defendida por correntes feministas radicais, de orientação culturalista extremada.

Mais recentemente, a possibilidade, mesmo que difícil, de integrar categorias de gênero aos tipos de regimes de bem-estar foi explorada de modo destacado por Ann Schola Orloff (1993, 1996). Considerando de início a tripla base da provisão social – o Estado, o mercado e a família –, a autora propõe quatro critérios para a identificação das "lógicas de gênero" nos distintos regimes de bem-estar: a situação do trabalho não remunerado; a diferenciação e a desigualdade de gênero na estratificação social, gerada por diferenças no plano dos direitos; o acesso ao mercado de trabalho remunerado e a capacidade de formar e manter autonomamente a família.[50] Alternativas conceitualmente sofisticadas foram também buscadas por autores que tentam integrar de modo sistemático as dimensões de gênero e as categorias gerais dos regimes, valendo-se de outras categorias de nível intermediário, como a de gender policy regime. [51] Diane Sainsbury (1994, 1999) distingue três tipos-ideais de policy gender regimes: o do homem provedor, o dos papéis separados por gênero e o do indivíduo provedor-cuidador.[52] A alta capacidade analítica dos conceitos pode ser comprovada na competente identificação de diferenças significativas entre países anteriormente classificados pelas tipologias correntes em um mesmo regime de bem-estar social, como era o caso dos países nórdicos (Sainsbury, 1999).[53]

Vale mencionar ainda outras correntes feministas que se dedicaram exatamente a explorar, em maior profundidade, as relações entre Estado de bemestar e os gender regimes, concluindo em geral que as dimensões de gênero recortam ou fragmentam os vários tipos ou regimes de bem-estar. Em outras palavras, as lógicas de gênero (ou os regimes de bem-estar de gênero) nem sempre coincidem com os tipos ou regimes gerais de bem-estar, mesmo quando estes tenham sido requalificados na perspectiva de gênero, nos moldes de Esping-Andersen (pelos graus de desfamiliarização).

Entretanto, afirmam, a distribuição dos atributos de um ou outro padrão não é absolutamente aleatória, obedecendo antes a certos padrões de coerência, dadas a base empírica e certas definições comuns às duas configurações, a de regime de bem-estar e a de regime de gênero. Coerências que podem ser identificadas, ainda que não simultaneamente, nos vários planos da cultura, dos valores, da ideologia, assim como nas próprias políticas públicas ou ainda nos efeitos cruzados entre atributos do regime de bem-estar, tradições e políticas familiares, padrões e relações de gênero etc.

Por exemplo, Walby (2001) caracteriza o regime de gênero mediante a trama de atributos relacionados a emprego, trabalho não remunerado, Estado, violência masculina, sexualidade e, especialmente, as características culturais, entre elas as ideologias relacionadas a família e gênero. Ora, estas não são, afinal, as mesmas características que também e simultaneamente distinguem os regimes de bem-estar? Pois então, ainda que não se esgotem um no outro, os regimes de bem-estar e os regimes de gênero se interpenetram. Para Sainsbury (1999), tal interpenetração é real, ocorrendo principalmente por meio dos princípios de direitos que definem os regimes de bem-estar – os princípios de manutenção; cuidados domésticos; necessidade; trabalho/situação profissional; cidadania/residência –, assim como os efeitos que produzem sobre as relações de gênero e as estruturas de demanda que engendram (Sainsbury, 1999). Reações que autorizam a autora a afirmar que o policy gender regime varia segundo o regime de bem-estar e ainda segundo a distância que um determinado país guarda em relação ao regime sob o qual se classifica.

As tipificações de gênero, como lógicas ou como regimes, enfrentam também as conhecidas limitações do formalismo e das generalizações idealtípicas. Enfrentam com dificuldades os casos específicos, discordantes ou derivados, e ademais se mostram insuficientes quando se trata de entender, nos estudos comparados, as relações causais – o porquê das diferenças, para dizêlo rapidamente –, ou quando se trata de explicar a mudança entre regimes ou no interior de um mesmo regime.

A busca das raízes históricas das diferenças de gênero e família nos sistemas de políticas sociais, conjuntamente com a investigação dos fatores dinâmicos que impulsionam as mudanças, abriram uma nova frente de pesquisa histórica para os estudos comparados dos regimes de bem-estar. Curiosamente, foram em parte os estudos feministas, e suas fecundas contribuições, que motivaram as novas linhas de investigação, apoiadas também, diga-se de passagem, nas tradições de estudos históricos comparados em antropologia, demografia e sociologia.

Sistemas de Famílias e Tipos de Estado de Bem-Estar: raízes históricas dos sistemas de proteção social

O conhecimento acumulado pelos estudos de gênero e outros mostrou, entre outras coisas, que a família é parte inseparável das estruturas do Estado de bem-estar. Que os sistemas familiares são complexos, envolvem aspectos econômicos, morais, culturais, religiosos, todos eles com fortes correspondências em regras, normas e instituições que presidem a estruturação familiar. Por isso mesmo, mudanças nas estruturas familiares tendem a ser lentas, quase seculares. É de esperar, portanto, que o conhecimento sobre os Estados de bem-estar indague também sobre suas mais remotas raízes, suas configurações socioculturais originais, entre elas a instituição familiar.

Esta é, aparentemente, a agenda de Therborn (2002, 2004a, 2004b), quando busca conhecer distintas configurações históricas das famílias, ou os sistemas familiares, como os denomina, tal como se apresentavam no início do processo de modernização, para em seguida examinar seus ciclos de mudanças ao longo do século XX. Sua metodologia[54] lhe permite identificar cinco sistemas familiares e dois sistemas intersticiais, a saber: "a família cristã européia", própria da Europa e dos assentamentos europeus de ultramar;[55] "a família islâmica" da Ásia Ocidental e da África do Norte;[56] "a família hinduísta" da Ásia do Sul;[57] "a família confuciana" da Ásia Oriental – Japão, Coréia, Vietnã, China[58] e "o conjunto familiar da África Subsaariana".[59] Classifica ainda dois sistemas intersticiais, que resultam da interação de dois ou mais dos anteriores: "a família do Sudeste Asiático" (Sri Lanka, Filipinas, Myanmar, Tailândia, Malásia, Indonésia, Vietnã do Sul)[60] e "o modelo familiar crioulo", das Américas[61] (Therborn, 2004b).

Os sistemas familiares guardam relação com as rotas de modernização; por outro lado, as relações intergeneracionais das famílias costumam localizar-se no centro do embate entre modernidade e antimodernidade (Therborn, 2002).

Para os estudos comparados sobre o Estado de bem-estar, a linha de investigação aberta por Therborn parece vital. Inscritos na tradição das análises integradas e históricas da sociedade, conceitos como o das rotas da modernização e o de sistemas familiares contribuem para superar, pelo menos em parte, o formalismo das tipologias de regimes, oferecendo ainda uma interessante alternativa à compreensão de suas origens e dinâmica.

Com respeito à América Latina, as investigações do autor constituem ainda importante ponto de partida para a caracterização das estruturas familiares (Therborn, 2004a, 2004b, 2002).

Observações finais

Mais que conclusões, estas notas finais chamam a atenção para o objetivo do trabalho aqui apresentado: estimular e promover estudos futuros sobre os Estados de bem-estar social na América Latina, convenientemente em investigações enraizadas em terreno conceitual amplo e comum, ou seja, no campo da análise internacional comparada sobre as formas e tipos de Estados de bem-estar.

Ninguém desconhece as grandes dificuldades que enfrenta um tal tratamento do tema. Entretanto, como pretendemos ter demonstrado ao longo do texto, o desenvolvimento recente das teorias sobre tipos e regimes de Estados de bem-estar possibilita precisamente resgatar os traços específicos com que emergem as modernas instituições da proteção social em diferentes regiões do mundo, e em distintos momentos das suas histórias modernas.

Ao relacionar os distintos regimes de bem-estar com os padrões de modernização e de desenvolvimento econômico, a literatura contemporânea estimula o confronto de conceitos e tipologias gerais com as determinações e circunstâncias históricas específicas. Resultados favoráveis parecem já ter sido verificados nos estudos, aqui comentados, que trabalharam conceitos promissores como os de Estado de bem-estar mediterrâneo ou, no caso dos países do Leste Asiático, de Estado desenvolvimentista de bem-estar. Como enfatizamos, as distintas orientações analíticas comentadas apelam à perspectiva histórica e de longa duração, tendo por eixo privilegiado a análise integrada da economia e da política social, de modo a resgatar os Estados de bem-estar social em sua dinâmica histórica e vinculada aos processos de desenvolvimento econômico e modernização das estruturas sociais. A historicidade das categorias de regimes de bem-estar tende a ampliar-se, em tal perspectiva, ao remeter por definição às circunstâncias concretas e específicas dos distintos processos e rotas de modernidade, mediante os quais podem afinal ser identificadas raízes particulares das modernas estruturas e instituições da política social.

Os estudos de gênero e família sobre os Estados de bem-estar avançam na mesma direção. Precisamente, o complexo e sofisticado corpo conceitual desenvolvido pelos estudos feministas amplia consideravelmente as capacidades analíticas referentes às dimensões estruturantes dos sistemas de proteção social: os sistemas familiares e o papel da mulher na provisão social; os sistemas de valores e as regulações que estruturam o poder na família e organizam os comportamentos matrimoniais e demográficos. Aqui também os novos desenvolvimentos conceituais vêm gerando um fértil terreno que permite capturar, com precisão, as características específicas e as variações históricas com que emergem, se desenvolvem e mudam os sistemas de proteção social.

Dito de outro modo, todo o anterior constituiu um conjunto estimulante de temas e sugestões metodológicas de inegável utilidade. Longe de sugerir qualquer inadequada ‘aplicação’ de conceitos, o objetivo deste balanço ou estado da arte foi o de explorar as potencialidades analíticas abertas pela literatura contemporânea, tratando de identificar conceitos e matrizes analíticas que venham a permitir uma profícua releitura dos variados sistemas latino-americanos de bem-estar.

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* Originalmente apresentado como paper no XXX Encontro Anual da Anpocs, GT 19 - Políticas Públicas, Sessão 1 - Reformas Institucionais e Políticas Sociais, realizado em Caxambu em 24-28 de outubro de 2006. O trabalho resume ensaio de mesmo título, escrito em colaboração com Manuel Riesco e publicado em Draibe & Riesco, 2006.

1 Fórum "As Américas em uma Encruzilhada: pela reinserção do trabalho digno na agenda do desenvolvimento". Série do Foro "Globalização e Desenvolvimento" do Carnegie Council, realizado em Bogotá, Colômbia, 26-27 set. 2005. Ver <www.carnegiecouncil.org>.

2 Entre os fatores que podem explicar tal evolução, além desse predomínio, tem sido forte a fragmentação e especialização das disciplinas. No caso da política social, verifica-se predominância das análises administrativas e organizacionais de programas sociais individuais, mais que dos sistemas de políticas sociais, e quase sempre sob o prisma unilateral da eficácia econômica e da avaliação de resultados.

3 Foi Gunnar Myrdall quem explicitou originalmente tal conceito de desenvolvimento social quando coordenou, em 1966, no Conselho Econômico e Social das Nações Unidas, o grupo de especialistas encarregado de elaborar o estudo sobre a estratégia unificada de desenvolvimento social e econômico, orientada por quatro princípios normativos básicos: a) que nenhum segmento da população seja deixado à margem do desenvolvimento e das transformações sociais; b) que o crescimento seja objeto da mobilização de amplas camadas da população e que se assegure sua participação no processo do desenvolvimento; c) que a eqüidade social seja considerada igualmente importante no plano ético e no da eficiência econômica, e d) que se confira alta prioridade ao desenvolvimento das potencialidades humanas, especialmente das crianças, evitando-se a desnutrição precoce, ofertando-se serviços de saúde e garantindo-se a igualdade de oportunidades (Kwon, 2003). Desde então, tal perspectiva evoluiu com êxito, transformando-se em referência estratégica de outras agências multilaterais, como o demonstra a sucessão de eventos internacionais tais como: a Declaração Mundial sobre a Proteção das Crianças (1990); a Cúpula de Desenvolvimento Social de Copenhague (1995); as Metas do Milênio; a Carta de Lisboa de 2000, da União Européia; a Carta Social de Islamabad (2004) (Midgley, 1995; Draibe, 2004; Güendell & Barahona, 2005).

4 Em inglês, o termo productivism tem sido usado com variadas conotações, desde as visões ortodoxas que valorizam o crescimento como objetivo primeiro, passando ainda pelos que o utilizam crítica ou pejorativamente para se referirem àquela mesma concepção. Usamos aqui a expressão "inserção produtiva" para nos referirmos ao productivist welfare State, conscientes, entretanto, da distância que separa os dois conceitos.

5 Exemplos de tal orientação podem ser encontrados em conhecidos slogans, utilizados por Blair, Clinton, Giddens e outros, tais como: "Não mais direitos sem responsabilidades!"; "Que o trabalho pague!"; "Trabalho para os que podem; proteção para os que não podem!"; "Acabar com o bem-estar social tal como o conhecemos!"; "Menos para os pais, mais para os filhos!" etc. (Sabel & Zeitlin, 2003).

6 A experiência latino-americana recente registra incontáveis exemplos de orientações deste tipo, em programas educacionais, de capacitação ou ainda os que favorecem o emprego produtivo e o auto-emprego, como os de microempresas ou microcrédito.

7 Referência especial cabe à perspectiva dos direitos humanos, especialmente impulsionada por princípios da democracia e da eqüidade social, enfoque que nas palavras de Güendell e Barahona (2005: 4), logrou reunir "três coisas que normalmente estiveram separadas: o acesso à riqueza, isto é, o problema das necessidades; o acesso à liberdade como autonomia, isto é, o problema do exercício das capacidades, e o acesso ao poder, que alude ao problema da participação social e política".

8 Cujos atributos são principalmente os seguintes: o mercado como lócus de uma solidariedade de base individual; a predominância do mercado na provisão social, da qual participam com menos peso a família e o Estado. Neste regime se enquadrariam países como os Estados Unidos, o Canadá, a Austrália, a Nova Zelândia, a Irlanda e o Reino Unido.

9 Fundado em uma solidariedade de base familiar, caracteriza-se por uma provisão social na qual a família desempenha papel central em relação ao caráter marginal do mercado e à ação subsidiária do Estado, tendo ainda por referências o status, o mérito e a sanção de atores coletivos e corporativos diferenciados. Países como Alemanha, Itália, França e outros da Europa continental exemplificariam este regime.

10 Fundado em uma solidariedade de base universal, sendo o Estado o seu lócus principal, e caracterizado por uma composição da provisão social na qual o Estado desempenha papel central em relação às posições marginais da família e do mercado. Aqui se classificam tipicamente os países nórdicos, Suécia, Dinamarca, Noruega e Finlândia (Esping-Andersen, 1990, 1999).

11 Iniciada com o pioneiro trabalho de Titmus de 1958 e ampliada por estudos como os de Marshall (1964), Briggs (1961), Rimlinger (1971), Heclo (1974), Wilenski (1975) e, já na segunda onda de investigações dos anos 1980, pelos trabalhos, entre outros, de Flora (1986), Flora e Heidenheimer (1986), Alber (1986), Ferrera (1984) e Áscoli (1984).

12 De-commodification foi aqui livremente traduzida por desmercantilização. Outra cara do direito social da cidadania, o conceito designa o grau em que o Estado de bem-estar debilita o vínculo monetário, garantindo o direito independentemente da participação no mercado (e das rendas aí auferidas). Bens e serviços sociais perderiam, sob tal mecanismo, parcial ou totalmente, seu caráter de mercadoria (Esping-Andersen, 1999).

13 Traduzido também com certa liberdade como "desfamiliarização", o conceito de de-familiarization expressa o grau de redução da dependência do indivíduo em relação à família ou, inversamente, o aumento da capacidade de comando do indivíduo sobre recursos econômicos, independentemente das reciprocidades familiares ou conjugais (Esping-Andersen, 1999).

14 Gough (1999) didaticamente registra que em termos esping-andersianos, um regime de bem-estar poderia ser equacionado como welfare regime = welfare mix + welfare outcomes + stratification effects.

15 Théret ressalta ser esta uma dificuldade inerente à metodologia de clusters, construídos mediante alguns grandes tipos de equivalência que se supõem representativos do conjunto de países, devendo cada país ser classificado em uma e somente uma das classes estabelecidas. Razão pela qual emerge imediatamente o problema dos casos de difícil classificação nos regimes de Esping-Andersen, como seria o caso do Reino Unido e do Japão (Théret, 1998, 2002).

16 Não por acaso, tem sido difícil para o autor, e para outros que o tentaram, estudar as reformas recentes dos Estados de bem-estar segundo a mesma metodologia dos regimes e as classificações correspondentes dos países.

17 Sensível à crítica, Esping-Andersen (1999) reformulou parcialmente sua matriz analítica, atribuindo um maior peso ao corte de gênero e à economia doméstica/familiar como esfera da reprodução social, juntamente com as outras instituições da política social.

18 A crítica, curiosamente, aponta excessos, mas também carências de "historicidade", isto é, tanto um suposto "eurocentrismo" na caracterização dos regimes como, pelo contrário, a ausência de variáveis históricas tais como traços culturais ou tradições familiares, que distinguiriam países e grupos de países ainda na região européia.

19 Os critérios e o processo de elaboração de Esping-Andersen não dão margem a dúvidas, já que envolvem componentes históricos tais como valores e determinações de trajetórias (path-dependent). São, nesse sentido, conceitos carregados de "historicidade" e, portanto, não podem e não devem ser estendidos a outras experiências, pelo menos até que seu estudo e confrontação com as originais o autorizassem. Não por acaso, o autor foi sempre cauteloso ao classificar, por exemplo, o Japão em qualquer dos três regimes, optando por identificá-lo como tipo "misto".

20 O primeiro risco se refere à postulação de leis gerais, ou de único caminho, ou etapas de desenvolvimento necessariamente seguidas por todos os países. O risco contrário diz respeito ao "historicismo" como particularização ou redução indevida, que considera a história particular de cada país como caso único, excepcional, irredutível e resistente a análises mediante categorias de mais alto grau de generalização.

21 O argumento da especificidade ou do "excepcional" pode abarcar poucos ou muitos dos fatores e dimensões indicados nos critérios de elaboração dos regimes. Estados Unidos, os países mediterrâneos, os países do Leste Asiático, os países latino-americanos foram, todos eles, em algum momento, vistos como "excepcionais".

22 É clássica a caracterização que fez Theda Skocpol da dualidade do sistema de proteção social dos Estados Unidos (the two-track system), por apresentar simultaneamente características de um Estado de bem-estar do tipo patriarcal, que protege o homem – provedor –, e do tipo maternalista, que protege a mulher enquanto mãe. Esping-Andersen (1997) chamou a atenção para a singularidade do caso japonês, qualificando-o como "híbrido" por combinar características dos regimes liberal e conservador. Luis Moreno denomina "vía media" o Estado de bem-estar espanhol, que incorporaria elementos tanto das tradições bismarckianas como da tradição beveridgeana (Moreno, 2000a, 2000b).

23 Além da não-correlação entre nível/duração da industrialização e extensão do Estado de bemestar, as evidências indicam maior relação com a urbanização que com a industrialização, assinalando, por exemplo, que, na Europa, sua emergência se deu antes na Alemanha de Bismarck, menos industrializada na época que a Inglaterra e os Estados Unidos. Na América Latina, surge já nos primeiros momentos da industrialização, antes, portanto, das fases em que surgiu nos países europeus ou nos Estados Unidos. Emerge mais tardiamente no Japão do que em outros países menos industrializados do Leste Asiático (Pierson, 2003; Kuhnle & Hort, 2003). Antecipação de demandas e respostas a déficits de legitimação são argumentos comumente utilizados por autores que enfatizam a intervenção de fatores políticos na precoce emergência dos modernos sistemas de políticas sociais.

24 Dadas a grande extensão da economia informal e, mais recentemente, do desemprego, os sistemas de proteção social dos países do sul da Europa tendem a cobrir apenas uma parte da população, segmentada então entre protegidos e não protegidos.

25 Referida como "familismo", a característica indica o papel desempenhado pela família no bemestar de seus membros, por meio de transferências intrafamiliares de natureza material e imaterial, especialmente das atividades de cuidados prestadas pelas mulheres. O alto valor conferido à família e o baixo grau de individualização de seus membros expressariam tal característica.

26 Referência à composição específica da provisão social, que combina benefícios ocupacionais a um programa universal de saúde (além da educação básica) e à ausência de programas de assistência social e apoio familiar, sempre em estruturas organizacionais marcadas por forte fragmentação.

27 Referência a características políticas da dinâmica daqueles sistemas, tais como o corporativismo, o clientelismo e as "máquinas de patronagem", controladas por partidos políticos.

28 Para Maurizio Ferrera, o sul da Europa não conforma uma região homogênea, e dificilmente os quatro países podem ser classificados em uma mesma família de nações, dadas as suas diferenças. Ainda assim, haveria entre eles suficientes evidências de similaridades e experiências compartilhadas, que justificariam sua aproximação, nas análises comparadas especialmente sobre os Estados de bem-estar (Ferrera, 2005).

29 Segundo os analistas, os estudos foram motivados sobretudo pelo extraordinário crescimento econômico do Japão e dos NICs (Newly Industrialized Countries) do pós-guerra em diante; pela particular combinação de dinamismo econômico e coesão social; pelos resultados sociais impor

30 Os primeiros estudos desenvolveram-se com uma visão positiva do orientalismo, enfatizando as tradicionais virtudes do "sistema confuciano de bem-estar" (Jones, 1993) – relativas ao papel da família e da filantropia privada, sempre com o objetivo de evitar a dependência do Estado – e, no plano dos valores, os princípios de solidariedade não igualitária, da subsidiariedade, da hierarquia e da ordem. Na segunda metade dos anos 1990, uma nova onda de estudos, em diálogo mais próximo com o enfoque dos regimes e em perspectiva mais crítica quanto às ‘vantagens’ do confucionismo, orientou-se por análises mais integradas das variáveis culturais, econômicas, sociais, políticas e institucionais.

31 Em outros trabalhos, buscamos demonstrar, por exemplo, a fertilidade analítica do conceito de Estado desenvolvimentista de bem-estar social, retomando o debate latino-americano sobre o tema e propondo o conceito de Estado latino-americano desenvolvimentista de bem-estar social como o conceito-chave para captar, ao longo do século XX, as especificidades dos sistemas de proteção social da região, obviamente com a devida atenção para as diferenças que guardam entre si (ver Draibe & Riesco, 2007).

32 Resumidamente, o núcleo de tal teoria é o processo de mudança de um a outro modelo de sociedade, ao longo do qual sociedades "agrícolas tradicionais" – marcadas por estrutura social pouco complexa e pouco alterada no tempo, nas quais predominam a família estendida e relações primárias entre as pessoas – se transformam em "sociedades urbano-industriais" – de estrutura social diversificada e complexa, na qual predominam a família nuclear e relações secundárias, mediadas por instituições, sociedades que se destacam ainda pelo seu dinamismo, isto é, por estarem freqüentemente submetidas às inovações e à mudança. Em coerência com tais postulados, o Estado de bem-estar social tendeu a ser analisado segundo a "lógica da convergência", como se guardasse relações quase automáticas com os processos sociais maiores, a urbanização, a industrialização, a transição demográfica, a estruturação de classes, o regime salarial e a nova institucionalidade do Estado que os acompanham (Amenta, 2003).

33 Com base em supostos gerais e nas abstrações da teoria da modernização, nada mais natural que ‘medir’ as diferenças de níveis de desenvolvimento entre países mediante algumas variáveis socioeconômicas e com o auxílio do ‘metro’ do contínuo tradicional-moderno, rural-urbano ou outros.

34 Referimo-nos especificamente às teorizações no campo da história econômica e social, particularmente ao debate sobre a "história global" e o entrelaçamento de distintos processos e tempos de modernização (Chakrabarty, 2000; Therborn, 2004a, 2004b; Costa, 2005).

35 Na qual as forças da modernidade e da antimodernidade eram ambas internas, mobilizadas pelos processos da industrialização, urbanização, a transição demográfica, a secularização, além das novas instituições da democracia parlamentar, da centralização e da intervenção estatais.

36 Na qual as forças da modernização atuam simultaneamente contra as populações indígenas locais e contra o tradicionalismo de seus países de origem. Aqui se incluem as Américas do Norte e do Sul.

37 À qual a modernidade chegou de fora, em geral pela ponta do fuzil, mas logo se voltou contra os conquistadores coloniais.

38 Países cujas elites, desafiadas e ameaçadas por potências imperiais externas, importaram seletivamente os modelos de modernidade do exterior (por exemplo, o Japão).

39 Orloff (1996) e Walby (2001) minimizam tal crítica, recordando que, embora não central, a dimensão de gênero sob a forma família ocupava importante espaço nas tipologias de Esping-Anderson, em especial na sua caracterização dos regimes liberal e conservador.

40 Além dos bens e serviços da oferta pública universal.

41 Lewis (1992) argumenta que a desigual divisão sexual do trabalho remunerado e não remunerado rompe com as fronteiras da "mercantilização" e "desmercantilização". Segundo a autora, do ponto de vista da mulher, a cidadania social e a autonomia se apoiariam em processos distintos, entre eles a "desfamiliarização" das atividades de cuidados domésticos.

42 Bem conhecida foi a reação de Esping-Andersen às críticas das feministas. Em trabalho posterior, o autor incorporou, ao lado da desmercantilização, os graus de desfamiliarização como atributos distintivos dos regimes (Esping-Andersen, 1999).

43 Leis relativas ao matrimônio, à política familiar e às instituições da política social produzem efeitos na situação da mulher, nas relações e papéis de gênero, mas os efeitos do Estado podem ser tanto negativos como positivos, em relação à emancipação feminina (Sainsbury, 1996).

44 A tensão (ou o Wollstonecraft’s dilemma, segundo Carole Pateman) assim se expressaria: ou a mulher se iguala ao homem, como cidadã plena, o que de fato não se pode lograr nas estruturas patriarcais da família e sob a norma salarial "masculina", ou segue a cargo do trabalho doméstico, que não conta para a cidadania e ademais a mantém marginalizada no mercado de trabalho (Pateman, 1988).

45 A transferência para a esfera pública de parte dos trabalhos de cuidados domésticos, simultaneamente a um maior equilíbrio na distribuição dessas atividades no interior da família, pareceria ser a alternativa que permitiria ir além da dicotomia igualdade-diferença (Korpi, 2000), junto com políticas de mercado de trabalho facilitadoras da conciliação entre trabalho remunerado e cuidados domésticos.

46 Políticas que favorecem a participação da mulher no mercado de trabalho (políticas de "desfamiliarização") e políticas que favorecem a permanência da mulher nos cuidados domésticos (políticas conservadoras pró-família) produzem impactos distintos segundo os tipos, a composição e os ciclos das famílias: segundo a condição de esposa, viúva ou só da mulher; segundo a chefia das famílias; a presença e idade dos filhos etc. (Millar, 1996; Misra & Moller, 2004).

47 De modo pioneiro, a tradição nórdica de estudos feministas elaborou dois modelos ideal-típicos opostos, diferenciados segundo seus efeitos negativos ou positivos sobre a posição da mulher em termos de benefícios sociais: o Estado de bem-estar patriarcal e o Estado de bem-estar favorável às mulheres (Larsen, 1996). Com o foco em objetivos e estratégias, os modelos arquetípicos mãe-esposa e de igualdade de sexo são de uso generalizado (Daúne-Richard, 2001). Eiriin Larsen (1996) faz uma boa resenha da evolução histórica dos estudos feministas sobre ideologia e políticas maternalistas. De especial interesse é o seu resumo da interpretação maternalista do Estado de bem-estar elaborada por Theda Skocpol, e o debate que gerou no meio acadêmico feminista, em especial sua discussão com Linda Gordon.

48 O trabalho de Skocpol foi pioneiro na demonstração da dualidade do sistema estadunidense de proteção (the two-tiers ou the two-track system) e de que tal estilo de políticas resultou do ativismo exitoso de mulheres reformistas, mobilizadas por valores do maternalismo e demandas de cidadania baseada em suas capacidades como mães responsáveis pelo cuidado de seus filhos, enfatizando, portanto, as diferenças mais que a igualdade com o homem. Por outro lado, a autora enfatiza que jamais se materializou nos Estados Unidos um Estado de bem-estar puramente maternalista (Skocpol, 1992; Orloff, 1996).

49 Criticando o procedimento de meramente adicionar dimensões de gênero às tipologias correntes, Lewis e Ostner (1991) definem o regime de bem-estar, em geral, como o "modelo do homem provedor" (MHP), que diferenciam em seguida em forte (MHPF), moderado (MHPM) e débil (MHPD), de acordo com o "grau de incidência" dos atributos do modelo em cada país. Com base em investigações empíricas, Lewis (1992) classificou a Irlanda e o Reino Unido como MHP Forte, a França como MHP Moderado e a Suécia como MHP Débil. Em trabalho posterior, a mesma autora (Lewis, 1997) propôs o conceito de "regime de cuidados domésticos", afirmando a centralidade do trabalho doméstico não remunerado na identificação das variações do Estado de bem-estar.

50 Este último critério – capacidade de formar e manter autonomamente a família – parece particularmente interessante por sugerir a possibilidade de se estimar o grau de independência do chefe da família, mulher ou homem, independentemente das variadas formas que podem fundamentar tal independência: trabalho remunerado, transferências monetárias baseadas em direitos, ou outras.

51 O policy gender regime se define pelo conjunto dos seguintes atributos diferenciais: a divisão sexual do trabalho (homem provedor/mulher cuidadora); igualdade ou diferença de gênero na definição do entitlement; o recipiente do benefício (se o chefe da família, ou o homem provedor, ou a mulher cuidadora, ou cada um dos indivíduos, sejam os dependentes, sejam os autônomos); regras e incentivos fiscais (base matrimonial ou individual da taxação de impostos, com ou sem deduções dos gastos familiares); políticas salariais e de emprego; esfera pública/privada dos serviços de cuidados; remuneração ou não das atividades de cuidados etc. (Sainsbury, 1999).

52 Em Sainsbury (1999), o male breadwinner regime se baseia em uma estrita divisão sexual do trabalho, no modelo do homem provedor e no princípio da manutenção. Já o regime de papéis separados por gênero se apóia igualmente na estrita divisão sexual do trabalho, mas se organiza segundo os dois princípios, o de manutenção e o de cuidados, reconhecendo, neste último, os direitos da mulher como cuidadora (direitos reprodutivos e de mães). Diferentemente, o regime do indivíduo provedor-cuidador se apoiaria em funções compartilhadas por homens e mulheres tanto como provedores quanto como cuidadores, e em iguais direitos fundados em sua condição de cidadão. Em trabalho anterior, a autora trabalhou apenas com o primeiro e o último dos modelos referidos (Sainsbury, 1994).

53 O instrumental dos policy gender regimes permitiu a Sainsbury (1999) identificar importantes diferenças de gênero entre os países escandinavos (Suécia, Dinamarca, Noruega e Finlândia) – qualificados, todos eles, entretanto, como regimes social-democratas de bem-estar, segundo a tipologia de Esping-Andersen.

54 Inspirado na análise institucionalista, o autor privilegia três dimensões para a identificação dos sistemas de famílias: o poder familiar interno (o patriarcado e suas variações), a regulação da ordem sexual (o matrimônio, a coabitação e os limites entre sexualidade marital e não marital) e o comportamento da fecundidade (Therborn, 2004b).

55 Caracterizada pela regulação laica (ou semilaica) das relações familiares; matrimônio contratual, monogâmico, com livre escolha do par; parentesco bilateral; ausência de obrigação com os ancestrais; avaliação moral negativa da sexualidade como tal (Therborn, 2004b).

56 Caracterizada pela regulação por meio de lei sagrada das relações de família; matrimônio contratual, poligamia masculina delimitada, superioridade masculina (pertencimento patrilinear dos filhos, divórcio por repúdio da mulher); proteção das mulheres (capacidade legal, direitos de propriedade e herança das filhas); sexualidade regulada pela ordem marital (com variações segundo as correntes do islamismo) (Therborn, 2004b).

57 Caracterizada pela regulação por lei sagrada das relações de família (hinduísmo); matrimônio por lei sagrada, indissolúvel e monogâmico, obedecendo a acordos por regras de endogamia de casta e exogamia de linhagem; família patriarcal de estrutura patrilinear extensa, incluindo os filhos casados, com propriedade comum (Therborn, 2004b).

58 Caracterizada por regulação por lei sagrada das relações de família (confucionismo); matrimônio contratual, dissolúvel (por acordo mútuo ou por iniciativa do esposo); família patriarcal, de linhagem patrilinear extensa (China) ou troncal (Japão), organizada por fortes relações intergeracionais, veneração dos anciãos, valor das obrigações familiares e visão instrumental masculina da sexualidade (Therborn, 2004b).

59 Conjuntos de famílias regulados por sistemas e normas; matrimônio por alianças com pagamentos de bens pela noiva; poligamia em grande escala, fecundidade valorizada; herança entre gerações e membros do mesmo sexo; culto aos anciãos e ancestrais. (Variantes: o subsistema da Costa Ocidental, com notável autonomia socioeconômica intramarital da mulher, e o do Sudeste e Centro-Oeste muçulmano, estritamente patriarcal. Entre os dois, se localiza a área matrilinear da África Central) (Therborn, 2004b).

60 Caracterizada pelo pluralismo religioso; matrimônio regulado por regras flexíveis de seleção do par e de divórcio; estrutura familiar patriarcal; laços de parentesco bilateral (Therborn, 2004b).

61 Caracterizado por resultar da interpenetração entre o patriarcado europeu cristão dos colonizadores e as estruturas familiares das duas classes dominadas, os indígenas e os escravos negros (variantes indo-crioula e afro-crioula); marcado pela dualidade de regras matrimoniais, por forte proporção de pares informais e acentuada proporção de filhos fora do casamento (Therborn, 2004b).

2 - Estado da arte da pesquisa em políticas públicas[*]

Celina Souza

As últimas décadas registraram o ressurgimento da importância do campo de conhecimento denominado políticas públicas, assim como das instituições, regras e modelos que regem sua decisão, elaboração, implementação e avaliação. Vários fatores contribuíram para a maior visibilidade dessa área em países como o Brasil. O primeiro foi a adoção de políticas restritivas de gasto, que passaram a dominar a agenda da maioria dos países, em especial os em desenvolvimento. A partir dessas políticas, o conhecimento sobre o desenho, a implementação e o processo decisório das políticas públicas ganhou maior importância e visibilidade. O segundo fator é que novas visões sobre o papel dos governos substituíram as políticas keynesianas do pós-guerra por políticas restritivas de gasto.

Assim, alguns governos passaram a condicionar suas políticas públicas ao cumprimento do ajuste fiscal e do equilíbrio orçamentário entre receita e despesa, restringindo, de certa forma, a intervenção do Estado na economia e transformando as políticas sociais de universais em focalizadas. Essa agenda passou a dominar corações e mentes a partir dos anos 80, em especial em países com longas e recorrentes trajetórias inflacionárias como os da América Latina..

O terceiro fator, mais diretamente relacionado aos países em desenvolvimento e de democracia recente ou recém-democratizados, é que na maioria desses países, em especial os da América Latina, ainda não se conseguiu formar coalizões políticas capazes de equacionar, minimamente, a questão de como desenhar políticas públicas capazes de impulsionar o desenvolvimento econômico e de promover a inclusão social de grande parte de sua população. Respostas a esse desafio não são fáceis, nem claras ou consensuais. Elas dependem de muitos fatores externos e internos. No entanto, o desenho das políticas públicas e as regras que regem suas decisões, elaboração e implementação, assim como seus processos, também influenciam os resultados dos conflitos inerentes às decisões sobre política pública. Esses fatores contribuíram, assim, para que a área de políticas públicas passasse a receber grande atenção, tanto em estudos acadêmicos como em trabalhos técnicos.

Este artigo trata dos principais conceitos e modelos de análise de políticas públicas, buscando sintetizar o estado da arte da área, ou seja, mapear como a literatura clássica e a mais recente tratam o tema. Busca-se, também, construir algumas pontes entre as diferentes vertentes das teorias neo-institucionalistas e a análise de políticas públicas. O objetivo do artigo é modesto: tentar minimizar a lacuna da ainda escassa tradução para a língua portuguesa da literatura sobre políticas públicas e, ao rever as principais formulações teóricas e conceituais mais próximas da literatura específica sobre políticas públicas e da literatura neo-institucionalista, contribuir para seu teste empírico nas pesquisas sobre políticas públicas brasileiras.

O texto está dividido em três partes. Na primeira, se mapeia o surgimento da área e se introduzem os principais conceitos, modelos analíticos e tipologias passíveis de aplicação nos estudos sobre políticas públicas. Na segunda, apresentam-se as principais distinções entre política pública e política social. Na terceira, discutem-se as possibilidades de aplicação da literatura neoinstitucionalista à análise de políticas públicas.

Como e por que surgiu a área de políticas públicas?

Entender a origem e a ontologia de uma área do conhecimento é importante para melhor compreender seus desdobramentos, sua trajetória e suas perspectivas. A política pública como área de conhecimento e disciplina acadêmica nasce nos Estados Unidos, rompendo ou pulando as etapas seguidas pela tradição européia de estudos e pesquisas nessa área, que se concentravam, então, mais na análise sobre o Estado e suas instituições do que na produção dos governos.

Assim, na Europa, a área de política pública vai surgir como um desdobramento dos trabalhos baseados em teorias explicativas sobre o papel do Estado e de uma das mais importantes instituições do Estado – o governo -, produtor, por excelência, de políticas públicas. Nos Estados Unidos, ao contrário, a área surge no mundo acadêmico sem estabelecer relações com as bases teóricas sobre o papel do Estado, passando direto para a ênfase nos estudos sobre a ação dos governos.

O pressuposto analítico que regeu a constituição e a consolidação dos estudos sobre políticas públicas é o de que, em democracias estáveis, aquilo que o governo faz ou deixa de fazer é passível de ser (a) formulado cientificamente e (b) analisado por pesquisadores independentes.[1]

Os ‘pais’ fundadores da área de políticas públicas

Considera-se que a área de políticas públicas contou com quatro grandes ‘pais’ fundadores: H. Laswell, H. Simon, C. Lindblom e D. Easton. Laswell (1936) introduz a expressão policy analysis (análise de política pública), ainda nos anos 30, como forma de conciliar conhecimento científico e acadêmico com a produção empírica dos governos e também como forma de estabelecer o diálogo entre cientistas sociais, grupos de interesse e governo.

Simon (1957) introduziu o conceito de racionalidade limitada dos decisores públicos (policy makers), argumentando, todavia, que essa limitação poderia ser minimizada pelo conhecimento racional. Para Simon, a racionalidade dos decisores públicos é sempre limitada por problemas tais como informação incompleta ou imperfeita, tempo para a tomada de decisão, auto-interesse dos decisores etc., mas a racionalidade, segundo ele, pode ser maximizada até um ponto satisfatório pela criação de estruturas (conjunto de regras e incentivos) que enquadrem o comportamento dos atores e modelem esse comportamento na direção de resultados desejados, impedindo, inclusive, a busca de maximização de interesses próprios.

Lindblom (1959, 1979) questionou a ênfase no racionalismo de Laswell e Simon e propôs a incorporação de outras variáveis à formulação e à análise de políticas públicas, tais como as relações de poder e a integração entre as diferentes fases do processo decisório, o qual não teria necessariamente um fim ou um princípio. Daí porque as políticas públicas precisariam incorporar outros elementos à sua formulação e à sua análise além das questões de racionalidade, tais como o papel das eleições, das burocracias, dos partidos e dos grupos de interesse.

Easton (1965) contribuiu para a área ao definir a política pública como um sistema, ou seja, como uma relação entre formulação, resultados e o ambiente. Segundo ele, políticas públicas recebem inputs dos partidos, da mídia e dos grupos de interesse, que influenciam seus resultados e efeitos.

O que são políticas públicas

Não existe uma única, nem melhor, definição sobre o que seja política pública. Mead (1995) a define como um campo dentro do estudo da política que analisa o governo à luz de grandes questões públicas e Lynn (1980) como um conjunto de ações do governo que irão produzir efeitos específicos. Peters (1986) segue o mesmo veio: política pública é a soma das atividades dos governos, que agem diretamente ou por delegação, e que influenciam a vida dos cidadãos. Dye (1984) sintetiza a definição de política pública como "o que o governo escolhe fazer ou não fazer".[2] A definição mais conhecida continua sendo a de Laswell, ou seja, decisões e análises sobre política pública implicam responder às seguintes questões: quem ganha o quê, por quê e que diferença faz. Já a definição mais clássica é atribuída a Lowi apud Rezende (2004: 13): política pública é "uma regra formulada por alguma autoridade governamental que expressa uma intenção de influenciar, alterar, regular, o comportamento individual ou coletivo através do uso de sanções positivas ou negativas".

Muitas definições enfatizam o papel da política pública na solução de problemas. Críticos dessas definições, que superestimam aspectos racionais e procedimentais das políticas públicas, argumentam que elas ignoram a essência da política pública, isto é, o embate em torno de idéias e interesses. Por concentrarem o foco no papel dos governos, essas definições deixam de lado o seu aspecto conflituoso e os limites que cercam as decisões dos governos. Deixam também de fora possibilidades de cooperação que podem ocorrer entre os governos e outras instituições e grupos sociais.

No entanto, definições de políticas públicas, mesmo as minimalistas, guiam o nosso olhar para o lócus onde os embates em torno de interesses, preferências e idéias se desenvolvem, isto é, os governos. Apesar de optar por abordagens diferentes, as definições de políticas públicas assumem, em geral, uma visão holística do tema, uma perspectiva de que o todo é mais importante do que a soma das partes e que indivíduos, instituições, interações, ideologia e interesses contam, mesmo que existam diferenças sobre a importância relativa desses fatores.

A política pública em geral e a política social, em particular, são campos multidisciplinares, mas cada qual adota um foco diferente, o que será discutido adiante. Por isso, uma teoria geral da política pública implica a busca por sintetizar teorias construídas no campo da sociologia, da ciência política e da economia. Políticas públicas repercutem na economia e na sociedade, daí porque qualquer teoria da política pública precisa também explicar as inter-relações entre Estado, política, economia e sociedade.

Essa é também a razão pela qual pesquisadores de tantas disciplinas – economia, ciência política, sociologia, antropologia, geografia, planejamento, gestão e ciências sociais aplicadas – partilham um interesse comum na área e têm contribuído para avanços teóricos e empíricos.

Pode-se, então, resumir política pública como o campo do conhecimento que busca, ao mesmo tempo, colocar o ‘governo em ação’ e/ou analisar essa ação (variável independente) e, quando necessário, propor mudanças no rumo ou curso dessas ações (variável dependente). A formulação de políticas públicas constitui-se no estágio em que governos democráticos traduzem seus propósitos e plataformas eleitorais em programas e ações, que produzirão resultados ou mudanças no mundo real.

Se admitirmos que a política pública é um campo holístico, isto é, uma área que situa diversas unidades em totalidades organizadas, isso tem duas implicações. A primeira é que, como referido anteriormente, a área torna-se território de várias disciplinas, teorias e modelos analíticos. Assim, apesar de possuir suas próprias modelagens, teorias e métodos, a política pública, embora tenha nascido como uma subárea da ciência política, a ela não mais se resume, podendo também ser objeto analítico de outras áreas do conhecimento, inclusive da econometria, já bastante influente em uma das subáreas da política pública, a da avaliação, que também vem recebendo influência de técnicas quantitativas.

A segunda implicação é que o caráter holístico da área não significa que ela careça de coerência teórica e metodológica, mas sim que comporta vários ‘olhares’. Por último, políticas públicas, depois de desenhadas e formuladas, se desdobram em planos, programas, projetos, bases de dados ou sistema de informação e grupos de pesquisa.[3] Quando postas em ação, ficam submetidas a sistemas de acompanhamento e avaliação.

Política pública e política social

Poucas vezes temos clareza de que existem distinções importantes entre os estudos sobre política pública e aqueles sobre política social. Sabemos, como já referido, que ambos compõem um campo multidisciplinar, mas seus objetivos e focos são diferentes. Estudos sobre políticas públicas buscam explicar a natureza da política analisada e seus processos. As primeiras pesquisas acadêmicas sobre política social discutiram o Estado do bem-estar social, sua origem e conseqüências e, diferentemente da política pública propriamente dita, sua origem está mais na academia européia do que na norte-americana. A partir dos estudos pioneiros sobre o Estado do bem-estar, pesquisas sobre políticas sociais expandiram-se rapidamente. Essas pesquisas abrangem, na atualidade, principalmente as seguintes áreas: política e gestão de serviços sociais, principalmente saúde e educação no caso brasileiro; problemas sociais diversos, mas, no caso brasileiro, pesquisas sobre segurança pública estão rapidamente ganhando espaço na agenda; estudos relacionados com grupos minoritários e excluídos – raça, gênero, pobreza, desigualdade social, todos também bastante estudados no Brasil. Estudos sobre política social têm sido particularmente abundantes e são, provavelmente, os que mais têm recebido atenção acadêmica no Brasil, assim como são, também, os mais disseminados.

O que distingue uma pesquisa em política pública de uma em política social? Existem importantes diferenças, notadamente nos seus focos. Enquanto estudos em políticas públicas concentram-se no processo e em responder questões como "por quê" e "como", os estudos em políticas sociais tomam o processo apenas como ‘pano de fundo’ e se concentram nas conseqüências da política, ou seja, o que a política faz ou fez.

Essa aparentemente simples distinção tem, no entanto, implicações na agenda de pesquisa. Estudos sobre política pública não focalizam necessariamente o conteúdo substantivo da política, daí porque não assume importância fundamental o objeto da política pública, dado que qualquer produção do governo em qualquer área/setor pode ser tomada como ilustração do processo. Estudos sobre política social, ao contrário, são demarcados pelo objeto da política pública, focalizando, sempre, as questões que a política busca "resolver", os problemas da área e seus resultados.

O papel dos governos

Debates sobre políticas públicas implicam responder à questão sobre o espaço que cabe aos governos na definição e implementação de políticas públicas. Não se defende aqui que o Estado (ou os governos que decidem e implementam políticas públicas ou outras instituições que participam do processo decisório) reflete tão-somente as pressões dos grupos de interesse, como diria a versão mais simplificada do pluralismo.

Tampouco se defende que o Estado opta sempre por políticas definidas exclusivamente por aqueles que estão no poder, como nas versões também simplificadas do elitismo, nem que servem apenas aos interesses de determinadas classes sociais, como diriam as concepções estruturalistas e funcionalistas do Estado.

No processo de definição de políticas públicas, sociedades e Estados complexos como os constituídos no mundo moderno estão mais próximos da perspectiva teórica daqueles que defendem que existe uma "autonomia relativa do Estado", o que faz com que este tenha um espaço próprio de atuação, embora permeável a influências externas e internas (Evans, Rueschmeyer & Skocpol, 1985). Essa autonomia relativa gera determinadas capacidades, as quais, por sua vez, criam as condições para a implementação de objetivos de políticas públicas. A margem dessa autonomia e o desenvolvimento dessas capacidades dependem, obviamente, de muitos fatores e dos diferentes momentos históricos de cada país.

Apesar do reconhecimento de que outros segmentos que não os governos se envolvem na formulação de políticas públicas e no seu processo, tais como os grupos de interesse e os movimentos sociais, cada qual com maior ou menor influência a depender do tipo de política formulada e das coalizões que integram o governo, e apesar de uma certa literatura argumentar que o papel dos governos tem sido encolhido por fenômenos como a globalização, a diminuição da capacidade dos governos de intervir, formular políticas públicas e de governar não está empiricamente comprovada. Visões menos ideologizadas defendem que apesar da existência de limitações e constrangimentos, estes não inibem a capacidade das instituições governamentais de governar a sociedade (Peters, 1998), apesar de tornarem a atividade de governar e de formular políticas públicas mais complexa.

Modelos de formulação e análise de políticas públicas[4]

Dentro do campo específico da política pública, alguns modelos explicativos foram desenvolvidos para se entender melhor como e por que o governo faz ou deixa de fazer alguma ação que repercutirá na vida dos cidadãos. Muitos foram os modelos desenvolvidos, e aqui serão mapeados apenas os principais.

O Tipo da Política Pública

Theodor Lowi (1964, 1972) desenvolveu a talvez mais conhecida tipologia sobre política pública, elaborada por meio de uma máxima: a política pública faz a política. Com essa máxima, Lowi quis dizer que cada tipo de política pública vai encontrar diferentes formas de apoio e de rejeição e que disputas em torno de sua decisão passam por arenas diferenciadas.

Para Lowi, a política pública pode assumir quatro formatos. O primeiro é o das políticas distributivas, decisões tomadas pelo governo que desconsideram a questão dos recursos limitados, gerando impactos mais individuais do que universais, ao privilegiar certos grupos sociais ou regiões em detrimento do todo. O segundo é o das políticas regulatórias, mais visíveis ao público, envolvendo burocracia, políticos e grupos de interesse. O terceiro é o das políticas redistributivas, que atinge maior número de pessoas e impõe perdas concretas e a curto prazo para certos grupos sociais e ganhos incertos e futuro para outros. São, em geral, as políticas sociais universais, o sistema tributário, o sistema previdenciário e são as de mais difícil encaminhamento. O quarto é o das políticas constitutivas, que lidam com procedimentos. Cada uma dessas políticas públicas vai gerar pontos ou grupos de vetos e de apoios diferentes, processando-se dentro do sistema político de forma também diferente.

Incrementalismo

A visão da política pública como um processo incremental foi desenvolvida por Lindblom (1979), Caiden e Wildavsky (1980) e Wildavsky (1992). Com base em pesquisas empíricas, os autores argumentaram que os recursos governamentais para um programa, órgão ou uma dada política pública não partem do zero, e sim de decisões marginais e incrementais que desconsideram mudanças políticas ou mudanças substantivas nos programas governamentais. Assim, as decisões dos governos seriam apenas incrementais e pouco substantivas.

A visão incrementalista da política pública perdeu parte do seu poder explicativo com as profundas reformas ocorridas em vários países provocadas pelo ajuste fiscal. No entanto, os que trabalham nos governos e os que pesquisam os orçamentos públicos conhecem bem a força do incrementalismo, que mantém intactos estruturas governamentais e recursos para políticas públicas que deixaram de estar na agenda dos governos. Mas é do incrementalismo que vem a visão de que decisões tomadas no passado constrangem decisões futuras e limitam a capacidade dos governos de adotar novas políticas públicas ou de reverter a rota das políticas atuais.

O Ciclo da Política Pública

Esta tipologia vê a política pública como um ciclo deliberativo, formado por vários estágios e constituindo um processo dinâmico e de aprendizado. O ciclo da política pública é constituído dos seguintes estágios: definição de agenda, identificação de alternativas, avaliação das opções, seleção das opções, implementação e avaliação.

Esta abordagem enfatiza sobremodo a definição de agenda (agenda setting) e pergunta por que algumas questões entram na agenda política enquanto outras são ignoradas. Algumas vertentes do ciclo da política pública focalizam mais os participantes do processo decisório e outras o processo de formulação da política pública. Cada participante e cada processo podem atuar como um incentivo ou como um ponto de veto. À pergunta de como os governos definem suas agendas, são dados três tipos de respostas. A primeira focaliza os problemas, isto é, problemas entram na agenda quando assumimos que devemos fazer algo sobre eles. O reconhecimento e a definição dos problemas afetam os resultados da agenda. A segunda resposta focaliza a política propriamente dita, ou seja, como se constrói a consciência coletiva sobre a necessidade de se enfrentar um dado problema. Essa construção se faria via processo eleitoral, via mudanças nos partidos que governam ou via mudanças nas ideologias (ou na forma de ver o mundo), aliados à força ou fraqueza dos grupos de interesse. Segundo esta visão, a construção de uma consciência coletiva sobre determinado problema é fator poderoso e determinante na definição da agenda.

Quando o ponto de partida da política pública é dado pela política, o consenso é construído mais por barganha do que por persuasão, ao passo que, quando o ponto de partida da política pública encontra-se no problema a ser enfrentado, dá-se o processo contrário, ou seja, a persuasão é a forma para a construção do consenso.

A terceira resposta focaliza os participantes, que são classificados como visíveis, ou seja, políticos, mídia, partidos, grupos de pressão etc., e invisíveis, tais como acadêmicos e burocracia. Segundo esta perspectiva, os participantes visíveis definem a agenda e os invisíveis as alternativas.

O Modelo Garbage Can

O modelo garbage can ou "lata de lixo" foi desenvolvido por Cohen, March e Olsen (1972), argumentando que escolhas de políticas públicas são feitas como se as alternativas estivessem em uma lata de lixo. Ou seja, existem vários problemas e poucas soluções. As soluções não seriam detidamente analisadas e dependeriam do leque de soluções que os decisores (policy makers) têm no momento. Segundo esse modelo, as organizações são formas anárquicas que compõem um conjunto de idéias com pouca consistência. As organizações constroem as preferências para a solução dos problemas – ação –, e não as preferências constroem a ação. A compreensão do problema e das soluções é limitada e as organizações operam em um sistema de tentativa e erro.

Em síntese, o modelo advoga que soluções procuram por problemas. As escolhas compõem um garbage can no qual vários tipos de problemas e soluções são colocados pelos participantes à medida que aparecem. Essa abordagem foi aplicada por Kingdon (1984), combinando também elementos do ciclo da política pública, em especial a fase de definição de agenda (agenda setting), constituindo o que se classifica como um outro modelo, o de multiple streams, ou "múltiplas correntes".[5]

Coalizão de Defesa

O modelo da coalizão de defesa (advocacy coalition), de Sabatier e Jenkins-Smith (1993), discorda da visão da política pública trazida pelo ciclo da política e pelo garbage can pela sua escassa capacidade explicativa sobre por que mudanças ocorrem nas políticas públicas. Segundo esses autores, a política pública deveria ser concebida como um conjunto de subsistemas relativamente estáveis, que se articulam com os acontecimentos externos, os quais dão os parâmetros para os constrangimentos e os recursos de cada política pública.

Contrariando o modelo do garbage can, Sabatier e Jenkins-Smith defendem que crenças, valores e idéias são importantes dimensões do processo de formulação de políticas públicas, em geral ignorados nos modelos anteriores. Assim, cada subsistema que integra uma política pública é composto por um número de coalizões de defesa que se distinguem pelos seus valores, crenças e idéias e pelos recursos de que dispõem.[6]

Arenas Sociais

O modelo de arenas sociais vê a política pública como uma iniciativa dos chamados empreendedores políticos ou de políticas públicas. Isso porque, para que uma determinada circunstância ou evento se transforme em um problema, é preciso que as pessoas se convençam de que algo precisa ser feito. É quando os policy makers do governo passam a prestar atenção em algumas questões e a ignorar outras.

Existiriam três principais mecanismos para chamar a atenção dos decisores e formuladores de políticas públicas: (a) divulgação de indicadores que desnudam a dimensão do problema; (b) eventos tais como desastres ou repetição continuada do mesmo problema; (c) feedback, ou informações que mostram as falhas da política atual ou seus resultados medíocres. Esses empreendedores constituem a policy community, comunidade de especialistas, pessoas dispostas a investir recursos variados esperando um retorno futuro dado por uma política pública que favoreça suas demandas. Eles são cruciais para a sobrevivência e o sucesso de uma idéia e para colocar o problema na agenda pública.

Esses empreendedores podem constituir, e em geral constituem, redes sociais.[7] Redes envolvem contatos, vínculos e conexões que relacionam os agentes entre si e não se reduzem às propriedades dos agentes individuais. As instituições, a estrutura social e as características de indivíduos e grupos são cristalizações dos movimentos, trocas e "encontros" entre as entidades nas múltiplas e intercambiantes redes que se ligam ou se superpõem. O foco está no conjunto de relações, vínculos e trocas entre entidades e indivíduos, e não nas suas características.

Este método e referencial teórico parte do estudo de situações concretas para investigar a integração entre as estruturas presentes e as ações, estratégias, constrangimentos, identidades e valores. As redes constrangem as ações e as estratégias, mas também as constroem e reconstroem continuamente. A força deste modelo está na possibilidade de investigação dos padrões das relações entre indivíduos e grupos.[8]

Modelo do ‘Equilíbrio Interrompido’

O modelo do "equilíbrio interrompido" (punctuated equilibrium) foi elaborado por Baumgartner e Jones (1993) com base em noções de biologia e computação. Da biologia veio a noção de equilíbrio interrompido, isto é, a política pública se caracteriza por longos períodos de estabilidade, interrompidos por períodos de instabilidade, que geram mudanças nas políticas anteriores. Da computação e dos trabalhos de Simon, vem a noção de que os seres humanos têm capacidade limitada de processar informação, daí porque as questões se processam paralelamente e não de forma serial, ou seja, uma de cada vez.

Os subsistemas de uma política pública permitem ao sistema políticodecisório processar as questões de forma paralela, ou seja, fazendo mudanças a partir da experiência de implementação e de avaliação, e somente em períodos de instabilidade ocorre uma mudança serial mais profunda. Este modelo, segundo os autores, permite entender por que um sistema político pode tanto agir de forma incremental, isto é, mantendo o status quo, como passar por fases de mudanças mais radicais nas políticas públicas. Fundamental ao modelo é a construção de uma imagem sobre determinada decisão ou política pública (policy image), e a mídia teria papel preponderante nessa construção.[9]

Modelos Influenciados pelo ‘Gerencialismo Público’ e pelo Ajuste Fiscal[10]

A partir da influência do que se convencionou chamar de "gerencialismo público" (public management) e da política fiscal restritiva de gasto adotada por vários governos, novos formatos foram introduzidos nas políticas públicas, todos voltados para a busca de eficiência. Assim, a eficiência passou a ser vista como o principal objetivo de qualquer política pública, aliada à importância do fator credibilidade e à delegação das políticas públicas para instituições com "independência" política. Esses novos formatos, que estão guiando o desenho das políticas públicas mais recentes, ainda são pouco incorporados nas pesquisas empíricas.[11]

A ênfase na eficiência nasceu da premissa de que as políticas públicas e suas instituições estavam fortemente influenciadas por formatos redistributivos ou distributivos, na linguagem de Lowi, desprezando-se a questão da sua eficiência. As razões para tal reconhecimento estão na crise fiscal e ideológica do Estado e no declínio do sonho pluralista que caracterizou a visão norte-americana sobre políticas públicas em décadas passadas.[12]

O primeiro grande ataque às possibilidades das ações coletivas, e onde decisões sobre políticas públicas podem ser situadas, veio de Olson (1965), ao afirmar que interesses comuns, os quais, em princípio, guiariam o processo decisório que afetam os indivíduos, não resultam necessariamente em ação coletiva e sim em free riding, pois os interesses de poucos têm mais chances de se organizarem do que os interesses difusos de muitos. Existe, segundo Olson, um interesse público que não é a soma dos interesses dos grupos. Assim, a "boa" política pública não poderia resultar da disputa entre grupos, mas de uma análise racional.

Como conseqüência, embora indireta, do influente trabalho de Olson, passou-se a enfatizar questões como eficiência e racionalidade das políticas públicas, que seriam alcançadas por novas políticas voltadas, por exemplo, para a desregulamentação, privatização e para reformas no sistema social, as quais, afirma-se, poderiam diminuiriam os riscos da ação coletiva.

O elemento credibilidade das políticas públicas também ganhou importância, ou seja, a prevalência de regras pré-anunciadas seria mais eficiente do que o poder discricionário de políticos e burocratas contido nas políticas públicas. O fator credibilidade passou a ser fundamental para políticas como a monetária, mas também influenciou o novo desenho das políticas públicas em várias outras áreas. A credibilidade baseia-se na existência de regras claras em contraposição à discricionariedade dos decisores públicos (políticos e burocratas), a qual levaria à inconsistência. Além do mais, a discricionariedade gera altos custos de transação. Assim, a discricionariedade, de acordo com essa visão, seria minimizada ou eliminada, delegando poder a instituições bem desenhadas e "independentes" do jogo político e fora da influência dos ciclos eleitorais.

A delegação para órgãos "independentes" nacionais, mas também internacionais, passou a ser outro elemento importante no desenho das políticas públicas. Mas por que políticos (governantes e parlamentares) abririam mão do seu poder, delegando-o para agências sobre as quais não têm controle? A resposta estaria na credibilidade desses órgãos "independentes" devido à experiência técnica de seus membros e para que as regras não fossem, aqui também, submetidas às incertezas dos ciclos eleitorais, mantendo sua continuidade e coerência.[13]

Concorrendo com a influência do "novo gerencialismo público" nas políticas públicas, existe uma tentativa, em vários países do mundo em desenvolvimento, de adotar políticas públicas de caráter participativo. Impulsionadas, por um lado, pelas propostas dos organismos multilaterais e, por outro, por mandamentos constitucionais e pelos compromissos assumidos por alguns partidos políticos, várias experiências foram implementadas visando à inserção de grupos sociais e/ou de interesses na formulação e acompanhamento de políticas públicas, principalmente nas políticas sociais. No Brasil, são exemplos dessa tentativa os diversos conselhos comunitários voltados para as políticas sociais, assim como o orçamento participativo. Fóruns decisórios como conselhos comunitários e orçamento participativo seriam os equivalentes políticos da eficiência.

Apesar da aceitação de várias teses do "novo gerencialismo público" e da experimentação de delegação de poder para grupos sociais comunitários e/ ou que representam grupos de interesse, os governos continuam tomando decisões sobre situações-problema e desenhando políticas para enfrentá-las, mesmo que delegando parte de sua responsabilidade para outras instâncias, inclusive não governamentais.

Das diversas definições e modelos sobre políticas públicas, podemos extrair e sintetizar seus elementos principais:

• A política pública permite distinguir entre o que o governo pretende fazer e o que, de fato, faz.

• A política pública envolve vários atores e níveis de decisão, embora seja materializada nos governos, e não necessariamente se restringe a participantes formais, já que os informais são também importantes.

• A política pública é abrangente e não se limita a leis e regras.

• A política pública é uma ação intencional, com objetivos a serem alcançados.

• A política pública, embora tenha impactos a curto prazo, é uma política de longo prazo.

• A política pública envolve processos subseqüentes após sua decisão e proposição, ou seja, implica também implementação, execução e avaliação.

• Estudos sobre política pública propriamente dita focalizam processos, atores e a construção de regras, distinguindo-se dos estudos sobre política social, cujo foco está nas conseqüências e nos resultados da política.

O papel das instituições/regras na decisão e formulação de políticas públicas

Não só a produção desenvolvida dentro da moldura teórica específica da política pública é utilizada nos diferentes estudos sobre o tema. O debate sobre políticas públicas também tem sido influenciado pelas premissas advindas de outros campos teóricos, em especial do chamado neo-institucionalismo, o qual enfatiza a importância crucial das instituições/regras para a decisão, formulação e implementação de políticas públicas.

Uma grande contribuição a esse debate foi dada pela teoria da escolha racional, com o questionamento de dois mitos. O primeiro é o de que, conforme mencionado anteriormente, interesses individuais agregados gerariam ação coletiva (Olson, 1965). O segundo é o de que a ação coletiva produz necessariamente bens coletivos (Arrow, 1951). Definições sobre políticas públicas são, em uma democracia, questões de ação coletiva e de distribuição de bens coletivos e, na formulação da escolha racional, requerem o desenho de incentivos seletivos, na expressão de Olson, para diminuir sua captura por grupos ou interesses personalistas.[14]

Outros ramos da teoria neo-institucionalista, como o institucionalismo histórico e o estruturalista, também contribuem para o debate sobre o papel das instituições na modelagem das preferências dos decisores. Para essas variantes do neo-institucionalismo, as instituições moldam as definições dos decisores, mas a ação racional daqueles que decidem não se restringe apenas ao atendimento dos seus auto-interesses. A ação racional também depende das percepções subjetivas sobre alternativas, suas conseqüências e avaliações dos seus possíveis resultados. Sem negar a existência do cálculo racional e auto-interessado dos decisores, esses ramos do neo-institucionalismo afirmam que o cálculo estratégico dos decisores ocorre dentro de uma concepção mais ampla das regras, papéis, identidades e idéias.[15]

Portanto, a visão mais comum da teoria da escolha racional, de que o processo decisório sobre políticas públicas resulta apenas de barganhas negociadas entre indivíduos que perseguem seu auto-interesse, é contestada pela visão de que interesses (ou preferências) são mobilizados não só pelo autointeresse, mas também por processos institucionais de socialização, por novas idéias e por processos gerados pela história de cada país. Os decisores agem e se organizam de acordo com regras e práticas socialmente construídas, conhecidas antecipadamente e aceitas (March & Olsen, 1995). Tais visões sobre o processo político são fundamentais para entendermos melhor as mudanças nas políticas públicas em situações de relativa estabilidade.

Já a teoria da escolha pública (public choice) adota um viés normativamente cético quanto à capacidade do governo de formular políticas públicas devido a situações como auto-interesse, informação incompleta, racionalidade limitada e captura das agências governamentais por interesses particularistas. Essa teoria é, provavelmente, a que demonstra mais mal-estar e desconfiança na capacidade dos mecanismos políticos de decisão, defendendo a superioridade das decisões tomadas pelo mercado vis-à-vis as tomadas pelos políticos e pela burocracia.

Aprofundando um pouco mais as contribuições do chamado neoinstitucionalismo para a área de políticas públicas, sabemos que, de acordo com os vários ramos dessa teoria, instituições são regras formais e informais que moldam o comportamento dos atores. Como as instituições influenciam os resultados das políticas públicas e qual a importância das variáveis institucionais para explicar resultados de políticas públicas?

A resposta está na presunção de que as instituições tornam o curso de certas políticas mais fáceis do que outras. Ademais, as instituições e suas regras redefinem as alternativas políticas e mudam a posição relativa dos atores. Em geral, instituições são associadas a inércia, mas muita política pública é formulada e implementada.

Assim, a teoria neo-institucionalista nos ajuda a entender que não são só os indivíduos ou grupos que têm força relevante influenciam as políticas públicas, mas também as regras formais e informais que regem as instituições.

Outra importante contribuição das teorias neo-institucionalistas para o campo das políticas públicas está na capacidade dessas teorias de incorporar às análises sobre políticas públicas, notadamente à análise da sua natureza e do seu processo, a importância das instituições, dado que, como lembra Melo (2002), a literatura modelada pelo referencial teórico tradicional da política pública faz tábula rasa das instituições.

A contribuição do neo-institucionalismo é importante porque a luta pelo poder e por recursos entre grupos sociais é o cerne da formulação de políticas públicas. Essa luta é mediada por instituições políticas e econômicas que levam as políticas públicas para certa direção e privilegiam alguns grupos em detrimento de outros, embora as instituições sozinhas não desempenham todos os papéis – há também interesses, como nos diz a teoria da escolha racional, idéias, como enfatizam o institucionalismo histórico e o estrutural, e a história, como afirma o institucionalismo histórico.

A despeito das contribuições das diversas vertentes da teoria neoinstitucionalista para a análise de políticas públicas, deve-se lembrar que, como ocorre com qualquer referencial teórico, é preciso ter clareza sobre quando e como utilizá-la. Isso porque, como já argumentado anteriormente (Souza, 2003), analisar políticas públicas significa, muitas vezes, estudar o "governo em ação", razão pela qual nem sempre os pressupostos neo-institucionalistas se adaptam a essa análise.

Ademais, os procedimentos metodológicos construídos pelas diversas vertentes neo-institucionalistas, em especial a da escolha racional, são marcados pela simplicidade analítica, pela elegância, no sentido que a matemática dá a essa palavra, e pela parcimônia, o que nem sempre é aplicável à análise de políticas públicas.[16]

Considerações finais

Procurei, aqui, contribuir para os estudos acadêmicos em políticas públicas, campo do conhecimento que busca integrar quatro elementos: a própria política pública (policy), a política (politics), a sociedade política (polity) e as instituições que regem as decisões, os desenhos e a implementação das políticas públicas, focalizando seja seu processo, seja seus resultados.

Disso pode-se concluir que o principal foco analítico da política pública está na identificação do tipo de problema que a política pública visa a corrigir, na chegada desse problema ao sistema político (politics) e à sociedade política (polity), no processo percorrido nessas duas arenas, e nas instituições/regras que irão modelar a decisão e a implementação da política pública.

O entendimento dos modelos e das teorias resumidos aqui pode permitir ao analista melhor compreender o problema para o qual a política pública foi desenhada, seus possíveis conflitos, a trajetória seguida e o papel dos indivíduos, grupos e instituições que estão envolvidos na decisão e que serão por ela afetados.

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* Versão revista e ampliada de dois artigos publicados anteriormente. Ver Souza (2003, 2006).

1 Para uma síntese da trajetória da área de políticas públicas, inclusive sua inserção acadêmica, ver Parsons (1997).

2 Há mais de quarenta anos, Bachrach e Baratz (1962) demonstraram que não fazer nada em relação a um problema também é uma forma de política pública.

3 Muitas vezes, a política pública também requer a aprovação de nova legislação.

4 Para maiores detalhes sobre diversos modelos analíticos, ver Goodin & Klingemann (1998), em especial o capítulo 7, Parsons (1997), Sabatier (1999) e Theodoulou & Cahn (1995). Vários sítios disponibilizam estudos empíricos sobre políticas públicas, com destaque para <http://www.policylibrary.com>.

5 O modelo analítico de Kingdon vem sendo testado no Brasil em algumas teses de doutorado. Ver, por exemplo, Capella (2006) e Pinto (2004).

6 Esse modelo foi aplicado por Bueno (2005).

7 A literatura internacional sobre redes sociais é ampla e diversificada. Para uma revisão dessa literatura em português, ver Marques (2000).

8 Marques (2000) analisa a formulação de políticas na área de saneamento básico na Região Metropolitana do Rio de Janeiro por meio do modelo das redes sociais. Sua pesquisa mostra que, ao contrário do padrão norte-americano de lobbies ou do corporativismo social-democrata europeu, a intermediação de interesses ocorre aqui de forma disseminada por inúmeros e diversos contatos pessoais entre os integrantes do governo e os interesses privados, intermediada por uma policy community. Também o papel desempenhado por um grupo de médicos sanitaristas que se organizou em torno da reforma do sistema de saúde pública no Brasil, no sentido da sua universalização e descentralização, é um bom exemplo das possibilidades explicativas deste modelo.

9 Pesquisa realizada por Fucks (1998) testa este modelo analisando a inserção da temática ambiental no Rio de Janeiro.

10 Além da influência do gerencialismo público e do ajuste fiscal, os últimos anos têm sido marcados também pelo que vem sendo chamado do juristocracia, ou seja, a transferência para os judiciários e pela via constitucional de parcela considerável de decisão sobre questões antes a cargo das instituições representativas. Argumenta-se que mudanças sociais e a defesa de direitos devem ser liberadas do jogo político e da tirania da maioria das instituições representativas. Assim, cortes judiciais nacionais e internacionais passaram a tomar decisões sobre políticas públicas porque tais políticas estão, muitas vezes, constitucionalizadas. Já existe vasta literatura sobre essa nova tendência (ver, entre outros, Hirschl, 2004).

11 Uma exceção é o trabalho Rezende (2004), que analisou a última reforma administrativa federal tentada no Brasil e suas contradições. Reforma administrativa, embora não seja nenhuma novidade, é parte crucial do busca da eficiência do "gerencialismo público".

12 Na versão mais idealizada do pluralismo, a política pública resultaria do equilíbrio alcançado na luta entre grupos de interesse concorrentes.

13 Exemplos da influência dessa nova visão sobre as políticas públicas já são abundantes, destacando-se a relevância assumida pela Organização Mundial do Comércio (OMC) e pelas organizações não governamentais (ONGs), assim como a defesa de mandato por tempo determinado para os diretores das agências de regulação e a defesa da independência operacional ou autonomia dos bancos centrais.

14 Para uma revisão dessa literatura, ver, entre outros, Levi (1997), e para uma discussão da aplicação de tipologias na análise de políticas públicas tomando como referência a teoria da escolha racional, ver, entre outros, Ostrom (1999).

15 O institucionalismo histórico vem dedicando espaço cada vez maior à importância das idéias na formulação de políticas públicas, em especial nas suas mudanças. Para uma análise da introdução, na Grã-Bretanha, das idéias monetaristas em substituição às keynesianas, ver Hall (1998).

16 Sobre os problemas e as possibilidades teóricas e empíricas da pesquisa em políticas públicas no Brasil, ver Faria (2003), Figueiredo & Figueiredo (1986), Melo (1999), Reis (2003) e Souza (2003).

3 - Perspectivas teóricas sobre o processo de formulação de políticas públicas[*]

Ana Cláudia N. Capella

Este trabalho tem como objetivo apresentar e discutir modelos teóricos que auxiliem na compreensão do processo de formulação de políticas públicas. A análise privilegiará o processo de formação da agenda de políticas governamentais (agenda-setting), procurando investigar de que forma uma questão específica se torna importante em um determinado momento, chamando a atenção do governo e passando a integrar sua agenda.

Dois modelos, em especial, desenvolvidos na área de políticas públicas, destacam-se por sua capacidade de explicar como as agendas governamentais são formuladas e alteradas: o Modelo de Múltiplos Fluxos (Multiple Streams Model), desenvolvido por John Kingdon (2003), e o Modelo de Equilíbrio Pontuado (Punctuated Equilibrium Model), de Frank Baumgartner e Brian Jones (1993).

Esses modelos representam importantes ferramentas na análise de processos de formulação de políticas e de mudança na agenda governamental, reservando grande destaque à dinâmica das idéias no processo político.

Modelo de Multiple Streams

Em Agendas, Alternatives and Public Policies, Kingdon (2003) procura responder à seguinte questão: por que alguns problemas se tornam importantes para um governo? Como uma idéia se insere no conjunto de preocupações dos formuladores de políticas, transformando-se em uma política pública? Kingdon considera as políticas públicas como um conjunto formado por quatro processos: o estabelecimento de uma agenda de políticas públicas; a consideração das alternativas para a formulação de políticas públicas, com base nas quais as escolhas serão realizadas; a escolha dominante entre o conjunto de alternativas disponíveis e, finalmente, a implementação da decisão. Em seu modelo de multiple streams, o autor preocupa-se especificamente com os dois primeiros processos, chamados estágios pré-decisórios: a formação da agenda (agenda-setting) e as alternativas para a formulação das políticas (policy formulation).

A seguir, procuraremos apresentar e analisar o modelo de Kingdon, destacando suas bases teóricas, benefícios potenciais para a compreensão dos processos de formação da agenda governamental, bem como as principais críticas direcionadas ao modelo.

Dinâmica do Modelo: os três fluxos

Inicialmente formulado para analisar as políticas públicas nas áreas de saúde e transportes do governo federal norte-americano, o modelo de Kingdon tornou-se referência para os estudos voltados à análise da formulação de políticas governamentais (Zahariadis, 1999). Com base em um corpo extenso de dados empíricos, obtidos em sua maior parte por meio de entrevistas com altos funcionários públicos, o modelo preocupa-se com os estágios pré-decisórios da formulação de políticas. A agenda governamental, para Kingdon, é definida como o conjunto de assuntos sobre os quais o governo e pessoas ligadas a ele concentram sua atenção em um determinado momento.[1]

Uma questão passa a fazer parte da ‘agenda governamental’ quando desperta a atenção e o interesse dos formuladores de políticas. No entanto, em virtude da complexidade e do volume de questões que se apresentam a esses formuladores, apenas algumas delas são realmente consideradas em um determinado momento. Estas compõem a ‘agenda decisional’: um subconjunto da agenda governamental que contempla questões prontas para uma decisão ativa dos formuladores de políticas, ou seja, prestes a se tornarem políticas (policies).[2] Essa diferenciação faz-se necessária, segundo o autor, porque ambas as agendas são afetadas por processos diferentes. Existem ainda agendas especializadas – como aquelas específicas da área de saúde, transportes e educação –, que refletem a natureza setorial da formulação de políticas públicas.

Para compreender como algumas questões passam a ser efetivamente consideradas pelos formuladores de políticas, Kingdon (2003) caracteriza o governo federal norte-americano como uma "anarquia organizada",[3] na qual três fluxos decisórios (streams) seguem seu curso de forma relativamente independente, permeando toda a organização. Em momentos críticos esses fluxos convergem, e é precisamente nessas ocasiões que são produzidas mudanças na agenda. Assim, para o modelo de Kingdon, a mudança da agenda é o resultado da convergência entre três fluxos: problemas (problems), soluções ou alternativas (policies) e política. (politics).

No primeiro fluxo, o modelo busca analisar de que forma as questões são reconhecidas como problemas e por que determinados problemas passam a ocupar a agenda governamental. Considerando que as pessoas não podem prestar atenção a todos os problemas durante todo o tempo, Kingdon parte do pressuposto de que esses indivíduos concentrarão sua atenção em alguns deles, ignorando outros.

Para entender o processo de seleção, Kingdon estabelece uma importante diferenciação entre problemas e questões (conditions). Uma questão, para o autor, é uma situação social percebida, mas que não desperta necessariamente uma ação em contrapartida. Esse tipo de questão configura-se como problema apenas quando os formuladores de políticas acreditam que devem fazer algo a respeito. Dado o grande volume de decisões e a incapacidade de lidar com todas as questões ao mesmo tempo, a atenção dos formuladores de políticas depende da forma como eles as percebem e as interpretam e, mais importante, da forma como elas são definidas como problemas.

As questões transformam-se em problemas ao chamar a atenção dos participantes de um processo decisório, despertando a necessidade de ação por meio de três mecanismos básicos: indicadores; eventos, crises e símbolos; e feedback das ações governamentais. Quando indicadores – custos de um programa, taxas de mortalidade infantil, variações na folha de pagamento de servidores, evolução do déficit público, por exemplo – são reunidos e apontam para a existência de uma questão, esta pode ser percebida como problemática pelos formuladores de políticas.

Indicadores, no entanto, não determinam per si a existência concreta de um problema, antes são interpretações que auxiliam a demonstrar a existência de uma questão. Assim, contribuem para a transformação de questões em problemas, principalmente quando revelam dados quantitativos, capazes de demonstrar a existência de uma situação que precisa de atenção.

O segundo grupo de mecanismos compreende eventos (focusing events), crises e símbolos. Muitas vezes, um problema não chama a atenção apenas por meio de indicadores, mas por causa de eventos de grande magnitude, como crises, desastres ou símbolos que concentram a atenção em um determinado assunto. Esses eventos, no entanto, raramente são capazes de elevar um assunto à agenda, e geralmente atuam no sentido de reforçar a percepção preexistente de um problema.

Finalmente, o terceiro grupo consiste no feedback sobre programas em desenvolvimento no governo. O monitoramento dos gastos, o acompanhamento das atividades de implementação, o cumprimento (ou não) de metas, possíveis reclamações de servidores ou dos cidadãos e o surgimento de conseqüências não antecipadas são mecanismos que podem trazer os problemas para o centro das atenções dos formuladores de políticas.

Mesmo que indicadores, eventos, símbolos ou feedbacks sinalizem questões específicas, esses elementos não transformam as questões automaticamente em problemas. Essencial para o entendimento do modelo é compreender que problemas são construções sociais, envolvendo interpretação: "Problemas não são meramente as questões ou os eventos externos: há também um elemento interpretativo que envolve percepção"(Kingdon, 2003: 109-110).[4] Portanto, as questões podem se destacar entre os formuladores de políticas, transformando-se em problemas, para posteriormente alcançar a agenda governamental.

Do ponto de vista da estratégia política, a definição do problema é fundamental. A forma como um problema é definido, articulado, concentrando a atenção dos formuladores de política, pode determinar o sucesso de uma questão no processo altamente competitivo de agenda-setting.

No segundo fluxo – policy stream – temos um conjunto de alternativas e soluções (policy alternatives) disponíveis para os problemas, ou "what to do ideas".[5] Kingdon (2003) considera que as idéias geradas nesse fluxo não estão necessariamente relacionadas à percepção de problemas específicos. Como afirma o autor: "As pessoas não necessariamente resolvem problemas. (...) Em vez dis-so, elas geralmente criam soluções e, então, procuram problemas para os quais possam apresentar suas soluções"(Kingdon, 2003: 32).[6] Assim, as questões presentes na agenda governamental (que atrai a atenção das pessoas dentro e fora do governo) não são geradas aos pares, com problemas e soluções.

A geração de alternativas e soluções é explicada pelo modelo de multiple streams em analogia ao processo biológico de seleção natural. Da mesma forma como moléculas flutuam no que os biólogos chamam de "caldo primitivo", o autor entende que as idéias a respeito de soluções são geradas em comunidades (policy communities) e flutuam em um "caldo primitivo de políticas"(policy primeval soup). Neste "caldo", algumas idéias sobrevivem intactas, outras se confrontam e se combinam em novas propostas, outras ainda são descartadas. Nesse processo competitivo de seleção, as idéias que se mostram viáveis do ponto de vista técnico e as que têm custos toleráveis geralmente sobrevivem, assim como aquelas que representam valores compartilhados contam com a aceitação do público em geral e com a receptividade dos formuladores de políticas. Como resultado final, partindo de um grande número de idéias possíveis, um pequeno conjunto de propostas é levado ao topo do "caldo primitivo de políticas", alternativas que emergem para a efetiva consideração dos participantes do processo decisório.

As comunidades geradoras de alternativas (policy communities) são compostas por especialistas – pesquisadores, assessores parlamentares, acadêmicos, funcionários públicos, analistas pertencentes a grupos de interesses, entre outros – que compartilham uma preocupação em relação a uma área (policy area). No processo de seleção descrito, quando uma proposta é percebida como viável, ela é rapidamente difundida, ampliando a consciência dos atores sobre uma determinada idéia. Isso não significa que todos os especialistas de uma comunidade compartilhem as mesmas crenças: algumas comunidades são extremamente fragmentadas, abrigando pontos de vista bastante diversificados.

A difusão das idéias tampouco se dá de forma automática, uma vez que comunidades bem estruturadas apresentam tendência a resistirem às novas idéias. A difusão é descrita pelo autor como um processo no qual indivíduos que defendem uma idéia procuram levá-la a diferentes fóruns, na tentativa de sensibilizar não apenas as comunidades de políticas (policy communities), mas também o público em geral, vinculando a audiência às propostas e construindo progressivamente sua aceitação. Dessa forma, as idéias são difundidas, basicamente, por meio da persuasão. A importância desse processo de difusão – chamada de soften up pelo autor – vem da constatação de que, sem essa sensibilização, as propostas não serão seriamente consideradas quando apresentadas.

Com o processo de difusão ocorre uma espécie de efeito multiplicador (bandwagon), em que as idéias se espalham e ganham cada vez mais adeptos. Assim, o fluxo de políticas (policy stream) produz uma lista restrita de propostas, reunindo algumas idéias que sobreviveram ao processo de seleção. Tais idéias não representam, necessariamente, uma visão consensual de uma comunidade política a respeito de uma proposta, mas sim o reconhecimento, pela comunidade, de que algumas propostas são relevantes dentro do enorme conjunto de propostas potencialmente possíveis.

Kingdon assegura às idéias um papel importante em seu modelo, argumentando que elas são freqüentemente mais importantes na escolha de uma alternativa do que a influência de grupos de pressão, por exemplo, e chama a atenção dos cientistas políticos para essa dimensão do processo decisório:

Cientistas políticos estão acostumados a conceitos como poder, influência, pressão e estratégia. No entanto, se tentarmos compreender as políticas públicas somente em termos desses conceitos, deixamos de entender muita coisa. As idéias, longe de serem meras desculpas ou racionalizações, são partes integrais do processo decisório dentro e em torno do governo. (Kingdon, 2003: 125)[7]

Abordagens que, como o modelo de multiple streams, destacam a centralidade das idéias, das interpretações e da argumentação no processo de formulação das políticas constituem um desafio à análise tradicional sobre a formulação de políticas públicas, auxiliando na compreensão da dimensão simbólica desse processo.[8]

Finalmente, o terceiro fluxo é composto pela dimensão da política "propriamente dita"(politics stream). Independentemente do reconhecimento de um problema ou das alternativas disponíveis, o fluxo político segue sua própria dinâmica e regras. Diferentemente do fluxo de alternativas (policy stream), em que o consenso é construído com base na persuasão e difusão das idéias, no fluxo político (politics stream) as coalizões são construídas em um processo de barganha e negociação política.

Nesse fluxo, três elementos exercem influência sobre a agenda governamental. O primeiro é chamado por Kingdon de "clima"ou "humor"nacional (national mood) e é caracterizado por uma situação na qual diversas pessoas compartilham as mesmas questões durante um determinado período de tempo. O "humor nacional"possibilita algo semelhante ao "solo fértil"para algumas idéias "germinarem", ajudando a explicar por que algumas questões chegam à agenda, ao passo que outras são descartadas. A percepção, pelos participantes do processo decisório, de um humor favorável cria incentivos para a promoção de algumas questões e, em contrapartida, pode também desestimular outras idéias.

O segundo elemento do fluxo político é composto pelas forças políticas organizadas, exercidas principalmente pelos grupos de pressão. O apoio ou a oposição dessas forças a uma determinada questão sinaliza consenso ou conflito em uma arena política, permitindo aos formuladores de políticas avaliarem se o ambiente é propício ou não a uma proposta. Quando grupos de interesses e outras forças organizadas estão em consenso em relação a uma proposta, o ambiente é altamente propício para uma mudança nessa direção. Mas quando existe conflito em um grupo, os defensores de uma proposta analisam o equilíbrio das forças em jogo, procurando detectar setores favoráveis ou contrários à emergência de uma questão na agenda. A percepção de que uma proposta não conta com apoio de alguns setores não implica necessariamente o abandono de sua defesa, mas indica que haverá custos durante o processo.

Finalmente, o terceiro fator a afetar a agenda são as mudanças dentro do próprio governo: mudança de pessoas em posições estratégicas no interior da estrutura governamental (turnover); mudanças de gestão; mudanças na composição do Congresso; mudanças na chefia de órgãos e de empresas públicas. Esses acontecimentos podem exercer grande influência sobre a agenda governamental ao desencadearem mudanças que potencializam a introdução de novos itens na agenda, ao mesmo tempo que podem também bloquear a entrada ou restringir a permanência de outras questões. O início de um novo governo é, segundo Kingdon, o momento mais propício para mudanças na agenda.

Outro tipo de mudança dentro do governo, com efeitos importantes sobre a agenda, é a mudança de competência sobre uma determinada questão. Cada setor dentro do governo, sejam agências administrativas, sejam comitês parlamentares, reivindica autoridade para atuar no seu campo de atividade. Muitas vezes uma questão envolve áreas distintas, gerando disputas sobre sua competência. Essas disputas podem levar a uma situação de imobilidade governamental, mas também à inclusão de questões na agenda. Parlamentares, por exemplo, podem disputar os créditos por um projeto com impacto popular e, nessa disputa, o assunto pode se tornar proeminente e ganhar espaço na agenda. Por outro lado, algumas questões podem ser sistematicamente ignoradas devido à sua localização na estrutura administrativa. Pesquisando a área de saúde dentro do governo norte-americano, Kingdon percebeu que muitas questões faziam parte de agendas especializadas sem, no entanto, integrarem a agenda de decisão mais ampla do setor. Isto acontecia porque o conjunto de especialistas preocupados com essas questões estava reduzido a uma área específica dentro da estrutura do Poder Executivo, restringindo a difusão desses assuntos para outras comunidades.

Grupos de pressão, a opinião pública, as pressões do Legislativo e das agências administrativas, os movimentos sociais, o processo eleitoral, entre outros fatores, determinam o clima político para a mudança da agenda governamental, podendo tanto favorecer uma mudança, como restringi-la. Entre os elementos considerados no fluxo político, Kingdon destaca as mudanças no clima nacional (national mood) e as mudanças dentro do governo (turnover) como os maiores propulsores de transformações na agenda governamental.

Em determinadas circunstâncias, estes três fluxos – problemas, soluções e dinâmica política – são reunidos, gerando uma oportunidade de mudança na agenda. Nesse momento, um problema é reconhecido, uma solução está disponível e as condições políticas tornam o momento propício para a mudança, permitindo a convergência entre os três fluxos e possibilitando que questões ascendam à agenda.

As circunstâncias que possibilitam a convergência dos fluxos – denominadas por Kingdon (2003: 165) como policy windows – são influenciadas, sobretudo, pelo fluxo de problemas (problems stream) e pelo fluxo político (politics stream). De acordo com o autor, uma oportunidade para a mudança surge quando um novo problema consegue atrair a atenção do governo (por meio de indicadores, eventos ou feedback), ou quando mudanças são introduzidas na dinâmica política (principalmente mudanças no clima nacional e mudanças dentro do governo). O fluxo de soluções (policy stream) não exerce influência direta sobre a agenda: as propostas, as alternativas e as soluções elaboradas nas comunidades (policy communities) chegam à agenda apenas quando problemas percebidos, ou demandas políticas, criam oportunidades para essas idéias.

Assim, ao tomarem consciência de um problema, os formuladores de políticas acionam a policy stream em busca de alternativas que apontem soluções para o problema percebido. Da mesma forma, ao encampar determinadas questões em suas propostas de governo, políticos buscam alternativas nas policy communities. Portanto, embora a mudança na agenda seja resultado da convergência dos três fluxos, a oportunidade para que esta mudança se processe é gerada pelo fluxo de problemas e pelo fluxo político e dos eventos que transcorrem no interior desse processo. Por outro lado, a rede de soluções, embora não exerça influência sobre a formação da agenda governamental, é fundamental para que uma questão já presente nessa agenda tenha acesso à agenda decisional.

Mudanças na agenda acontecem, portanto, quando os três fluxos são unidos, processo denominado por Kingdon (2003: 172) como coupling. O coupling, ou a junção dos fluxos, por sua vez, ocorre em momentos em que as policy windows se encontram abertas. Vimos que essas janelas se abrem, sobretudo, a partir dos fluxos de problemas e políticas. No seu interior, alguns eventos acontecem de forma periódica e previsível, como em situações de mudanças no governo (transição administrativa, mudanças no Congresso, mudanças na presidência de estatais) e em algumas fases do ciclo orçamentário (momentos de inclusão de propostas, por exemplo). Outros eventos – ou janelas – se desenvolvem de maneira imprevisível. Assim, a oportunidade de mudança na agenda pode se dar tanto de forma programada como de maneira não-previsível.

Uma característica da oportunidade de mudança – abertura das janelas – no modelo de Kingdon é seu caráter transitório. Provocadas por eventos programados ou não, as oportunidades de acesso de uma questão à agenda não perduram por longos períodos. Da mesma forma que as "janelas"se abrem, elas também se fecham. A oportunidade de mudança na agenda cessa quando um dos fluxos se desarticula com relação aos demais.

Tomando o fluxo político, por exemplo, da mesma forma como mudanças de governo (turnover) criam oportunidades para o acesso de uma questão à agenda, novas mudanças, como processos de reorganização ministerial e institucional, podem "fechar a janela"para uma idéia. De forma semelhante, quando há uma percepção de que um problema foi resolvido, a atenção dos formuladores de políticas se volta para outros assuntos. No fluxo de soluções, quando as alternativas não surtem efeitos, levando os formuladores de políticas a julgar inúteis seus esforços, também há grandes possibilidades de a janela se fechar.

Afirmamos que a junção dos fluxos – coupling – ocorre em momentos em que as janelas (policy windows) se encontram abertas. Há ainda um outro componente fundamental, sem o qual esses momentos não promovem mudanças na agenda: a atuação dos policy entrepreneurs. Kingdon (2003: 179) destaca a importância de indivíduos (empreendedores de políticas) que, tal como empreendedores de negócios, "estão dispostos a investir seus recursos – tempo, energia, reputação, dinheiro – para promover uma posição em troca da antecipação de ganhos futuros na forma de benefícios materiais, orientados para suas metas ou solidários".[9]

Esses indivíduos, dispostos a investir em uma idéia, podem estar no governo (no Poder Executivo, ocupando altos postos ou em funções burocráticas; no Congresso, como parlamentares ou assessores), ou fora dele (em grupos de interesse, na comunidade acadêmica, na mídia).

O empreendedor é o indivíduo especialista em uma determinada questão, geralmente com habilidade em representar idéias de outros indivíduos e grupos; ou ainda que desfruta de uma posição de autoridade dentro do processo decisório, característica que faz com que o processo de formulação de políticas seja receptivo a suas idéias. Os empreendedores são negociadores hábeis e mantêm conexões políticas; são persistentes na defesa de suas idéias, levando suas concepções de problemas e propostas a diferentes fóruns. Conseguem, além disso, "amarrar"os três fluxos, sempre atentos à abertura de janelas: "O empreendedor de políticas que está pronto não perde oportunidades", afirma Kingdon (2003: 182).[10] Quando as janelas se abrem, os empreendedores entram em ação. Caso contrário, esses atores deverão aguardar pela próxima oportunidade e, então, promover a conexão entre problemas, soluções e clima político.

Assim, os policy entrepreneurs desempenham um papel fundamental, unindo soluções a problemas; propostas a momentos políticos; eventos políticos a problemas. Sem um empreendedor, a ligação entre os fluxos pode não acontecer: idéias não são defendidas; problemas não encontram soluções; momentos políticos favoráveis à mudança são perdidos por falta de propostas.

Na Figura 1, apresenta-se um esquema do modelo de multiple streams, no qual os três fluxos são reunidos pelos empreendedores de políticas em momentos em que as oportunidades de mudança se apresentam.

Figura 1 – O modelo de Kingdon

Atores no Processo de Definição da Agenda e Formulação de Políticas Públicas

Por que algumas questões são bem-sucedidas no processo até a agenda governamental? Até agora vimos que o modelo de multiple streams responde a esta questão analisando a confluência entre o fluxo de problemas (problems stream) e o fluxo de políticas (political stream). E por que algumas soluções recebem maior atenção do que outras? Kingdon explica a geração de alternativas com base na dinâmica do fluxo de soluções e alternativas (policy stream), por meio do processo de difusão e "amaciamento"(soften up) das idéias junto às comunidades de políticas (policy communities) e ao público em geral. Mas há ainda um terceiro fator que contribui decisivamente para a chegada de uma questão na agenda e para a construção de alternativas: os atores envolvidos nesse processo.

Central no modelo de Kingdon é a idéia de que alguns atores são influentes na definição da agenda governamental, ao passo que outros exercem maior influência na definição das alternativas (decision agenda). O primeiro grupo de participantes é composto por "atores visíveis", que recebem considerável atenção da imprensa e do público; no segundo grupo estão os "participantes invisíveis", que formam as comunidades nas quais as idéias são geradas e postas em circulação (policy communities).

Com relação à definição da agenda, a influência presidencial recebe especial destaque no modelo: "Nenhum outro ator no sistema político tem a capacidade do presidente para estabelecer agendas em uma dada área de políticas para aqueles que lidam com elas"(Kingdon, 2003: 23).[11] Por manejar recursos institucionais (principalmente o poder de veto e o poder de nomear pessoas para cargos-chave do processo decisório), recursos organizacionais e recursos de comando da atenção pública, o presidente é considerado por Kingdon o ator mais forte na definição da agenda. No entanto, embora ele possa influenciar e mesmo determinar as questões presentes na agenda, não lhe é reservado o controle sobre as alternativas a serem consideradas, que se concentram nas mãos de especialistas. Portanto, embora fundamental ao modelo, este ator não tem condições de determinar o resultado final de uma política.

Também influenciam a agenda os indivíduos nomeados pelo presidente nos altos escalões da burocracia governamental, como ministros e secretários-executivos de ministérios. Além de inserirem novas idéias na agenda, esses atores podem ajudar a focalizar uma questão já existente. A alta administração, de uma forma geral, é central no processo de agenda-setting, embora, de forma semelhante à atuação presidencial, tenha menor controle sobre o processo de seleção de alternativas e de implementação.

Além dos atores que fazem parte da administração, atores do Poder Legislativo também exercem influência sobre a agenda governamental. É o caso de senadores e deputados, uns dos poucos atores que, segundo Kingdon, além de exercerem grande influência sobre a agenda, também contribuem para a geração de alternativas. Isso é possível porque os parlamentares dispõem de recursos, como autoridade legal para a produção de leis essenciais à grande maioria das mudanças. Além disso, eles estão freqüentemente expostos aos outros participantes e à cobertura midiática por meio de seus discursos nas tribunas, de suas participações em grupos e comissões internas e da divulgação de textos e notas em que justificam sua atuação. Outro recurso disponível aos atores do Poder Legislativo é o acesso a informações de caráter mais generalista, ao contrário de burocratas, acadêmicos, consultores e outros atores que lidam basicamente com informações especializadas, técnicas e freqüentemente detalhadas.

Outra explicação para a grande influência desses atores reside em sua estabilidade. Embora a mudança nos quadros do Legislativo seja constante, Kingdon afirma que a alternância desses indivíduos é comparativamente menor do que entre aqueles que fazem parte dos altos escalões da burocracia governamental, como ministros de Estado, por exemplo. Dessa forma, o papel do Congresso é central para o processo de formação da agenda, seja porque os parlamentares buscam satisfazer seus eleitores, seja porque buscam prestígio e diferenciação entre os demais congressistas, seja ainda porque defendem questões relacionadas a seus posicionamentos político-partidários.

Outro grupo de atores influente é composto pelos participantes do processo eleitoral, principalmente partidos políticos e campaigners. Partidos podem elevar uma questão à agenda governamental por meio de seus programas de governo; no entanto, em suas análises, Kingdon (2003: 64) observa que nem sempre a plataforma eleitoral direciona as ações de um partido quando ele assume o poder: "A plataforma é um dos muitos fóruns nos quais defensores da mudança nas políticas buscam conquistar audiência".[12] Outra forma importante pela qual os partidos podem fazer questões ascender à agenda governamental está relacionada à influência de sua liderança no Congresso. Além dos partidos, os campaigners podem influenciar a agenda. A coalizão construída durante a campanha é um elemento importante na definição da agenda de um novo governo:

Como forma de atrair grupos e indivíduos durante uma campanha, candidatos à presidência prometem ações em muitas frentes políticas. Uma vez eleitos, é possível que essas promessas possam afetar diretamente as agendas da nova administração, porque presidentes e seus aliados mais próximos acreditam em suas metas políticas estabelecidas e querem vê-las promovidas. Mas há também pelo menos uma troca implícita envolvida – o apoio ao candidato em troca da ação sobre a promessa. Políticos podem se sentir forçados a cumprir com sua parte da barganha, e aqueles que lhe dão suporte desejam que mantenham suas promessas. (Kingdon, 2003: 62)[13]

As promessas feitas à coalizão de apoio, da mesma forma que os programas de governo, podem influenciar a agenda governamental, porém não asseguram que mudanças sejam promovidas. Para que as promessas se tornem ações concretas, cabe ao partido, ao assumir o poder, levar as questões oriundas desses fóruns à agenda.

Além dos indivíduos participantes do processo eleitoral, os grupos de interesse são considerados pelo modelo atores importantes na formação da agenda governamental. Tais grupos podem se constituir de diversas formas: como grupos centrados em indústrias e negócios, categorias profissionais, grupos de interesse público e lobistas. Alguns desses grupos afetam a agenda governamental de forma positiva, influenciando mudanças nas ações governamentais; outros atuam de forma negativa, restringindo as ações: "Na verdade, muitas das atividades dos grupos de interesse nesses processos consistem não apenas em ações positivas, mas em obstrução negativa"(Kingdon, 2003: 49).[14]

Apesar dessas possibilidades, o modelo considera ser difícil relacionar a emergência de uma questão na agenda exclusivamente pela ação – positiva ou negativa – dos grupos de interesse. As questões freqüentemente emergem por meio de um complexo conjunto de fatores, envolvendo, também, a participação de outros atores.

Finalmente, o último ator visível analisado no modelo é a mídia. Embora reconheça que grande parte dos estudos sobre agenda-setting considere a mídia um instrumento poderoso na formulação da agenda, Kingdon afirma não ter confirmado essa expectativa em suas análises:

Apesar das boas razões para acreditar que a mídia teria um impacto substancial na agenda governamental, nossos indicadores revelaram-se desapontadores. Os meios de comunicação de massa foram apontados como importantes em apenas 26% das entrevistas, bem menos do que os grupos de interesse (84%) ou pesquisadores (66%). (Kingdon, 2003: 58)[15]

Uma das explicações apresentadas por Kingdon para tais resultados é que a mídia transmite ao público as questões apenas depois de a agenda ser formada. Segundo ele, a mídia enfatiza um assunto por um período limitado de tempo, selecionando o que parece ser interessante para publicação e, passado algum tempo, descarta esta questão e desloca o foco de atenção para outras, consideradas mais importantes. O processo pré-decisional na formação da agenda não apresenta questões interessantes para a mídia, o que acontece geralmente apenas após o final do processo de formulação das políticas.

Dessa forma, a mídia pode destacar alguns pontos de uma agenda já estabelecida, não tendo efeito direto sobre sua formulação: "A mídia informa o que acontece no governo, em vez de ter um impacto independente sobre as agendas governamentais"(Kingdon, 2003: 59).[16] Ainda que com menor impacto sobre a formulação da agenda governamental do que inicialmente esperado pelo autor, o modelo assegura aos meios de comunicação um papel importante, principalmente na circulação das idéias dentro das policy communities. A focalização de uma questão pela mídia impressa e televisiva pode auxiliar na canalização da atenção de diversos atores em relação a ela.

O mesmo é válido para publicações especializadas (jornais destinados a servidores, revistas acadêmicas, entre outros) que circulam entre os participantes das policy communities. Kingdon nota ainda que a importância da mídia, como agente focalizador, varia de acordo com o tipo de participante no processo de formulação da agenda. Para os atores que têm poder de decisão dentro da estrutura governamental, a influência da mídia é menor, quando comparados aos atores que precisam ganhar a atenção dos formuladores ou que têm menor acesso a estes.

Além disso, se a análise de Kingdon não encontra elementos para afirmar que a mídia afeta diretamente a agenda governamental, ainda assim há estudos que corroboram a hipótese de a mídia influenciar a opinião pública. Sendo assim, a mídia exerce um efeito, mesmo que indireto, sobre os participantes do processo decisório. Uma opinião pública negativa, por exemplo, pode fazer com que os atores do Poder Legislativo deixem de defender uma determinada questão. Mesmo que não desempenhe um papel preponderante no processo de agenda-setting, a mídia tem enorme importância ao amplificar questões relacionadas à agenda já estabelecida, por vezes acelerando seu desenvolvimento ou ampliando seu impacto. Dessa forma, como aferido em suas entrevistas, a mídia não cria questões, mas pode auxiliar a destacá-las: "A mídia pode ajudar a dar forma a uma questão e estruturá-la, mas não pode criar uma questão"(Kingdon, 2003: 60).[17]

Estes atores – o presidente, indivíduos por ele nomeados para altos postos na burocracia governamental, atores do Poder Legislativo, grupos de interesse, participantes do processo eleitoral, mídia e opinião pública – são chamados de atores visíveis, por receberem atenção da imprensa e do público e exercerem influência, em maior ou menor grau, sobre a agenda governamental. Outro grupo – os participantes invisíveis – tem influência predominante sobre a geração das alternativas e soluções. Esse grupo é composto por servidores públicos, analistas de grupos de interesse, assessores parlamentares, acadêmicos, pesquisadores e consultores.

Os servidores públicos exercem maior influência sobre a geração de alternativas e sobre o processo de implementação de políticas do que com relação ao processo de formulação da agenda governamental. A pesquisa de Kingdon atribui esse fato, em parte, à forte hierarquia organizacional que favorece um modelo centralizador de agenda-setting. A formulação da agenda parte da cúpula organizacional, perpassando os diversos níveis hierárquicos, nos quais os servidores – principalmente os de linha –, concentra-se mais na proposição de soluções e alternativas e na administração de políticas já existentes do que na sua formulação. Um secretário executivo, nomeado para um ministério, por exemplo, ocupa uma posição de grande influência na formulação da agenda, mas consulta os funcionários de carreira com relação às alternativas disponíveis para uma política e solicita seu apoio para elaborar as propostas de ação, uma vez que os burocratas de carreira são especialistas nos meandros técnicos e administrativos daquele ministério. Muitos funcionários públicos, por outro lado, desenvolvem as próprias propostas e esperam por uma oportunidade para apresentá-las.

Acadêmicos, pesquisadores e consultores formam o segundo grupo de atores invisíveis, e sua atuação é mais freqüente na elaboração de alternativas. Uma vez que uma questão ascende à agenda governamental, os formuladores de políticas voltam-se para comunidades que podem ser relevantes na proposição de soluções para os problemas. Assim, idéias geradas na comunidade acadêmica são disseminadas entre os atores influentes no processo de agenda-setting. Esse grupo é chamado a opinar em comissões especiais no Congresso e em grupos de altos funcionários do Poder Executivo; consultorias também difundem idéias entre os formuladores de políticas governamentais.

Assessores parlamentares e assessores da presidência, da mesma forma, atuam em maior grau na geração das alternativas. Também os analistas de grupos de interesse desenvolvem estudos, gerando soluções muitas vezes à espera de oportunidades políticas para serem apresentadas.

Em suma, os atores "visíveis"têm uma atuação mais influente na definição da agenda, participando intensamente dos fluxos de problemas e de política, os quais, como vimos, são responsáveis pela criação das oportunidades de acesso à agenda governamental. Os participantes "invisíveis", por sua vez, são determinantes na escolha de alternativas, atuando principalmente sobre a agenda de decisão.

Análise Crítica do Modelo

Algumas das mais significativas alterações introduzidas no modelo de Multiple Streams foram desenvolvidas por Zahariadis (1995, 1999). Em sua análise sobre o processo de privatização na Inglaterra e na França (Zahariadis, 1995), o autor propõe três adaptações ao modelo original. Enquanto King-don instrumentaliza o modelo para a análise dos processos pré-decisionais, Zahariadis amplia o alcance do modelo até a fase de implementação. Em segundo lugar, o autor aplica o modelo para o estudo comparativo de políticas públicas, estudando e relacionando políticas semelhantes em países distintos. E, finalmente, a terceira alteração consiste na mudança da unidade de análise. O modelo de multiple streams toma como unidade de análise toda a extensão do governo federal e analisa diversas questões que circulam por entre a estrutura de governo. Zahariadis focaliza uma única questão – a privatização – e sua movimentação no processo decisório. Uma última alteração, de caráter metodológico, promovida pelo autor, consistiu na combinação das três variáveis do fluxo político – humor nacional, grupos de interesse e mudanças no governo (turnover) – em uma única variável, a qual nomeou "ideologia".

Essas considerações não alteram a lógica fundamental do modelo de Kingdon, que não compreende o desenvolvimento de políticas como um processo de estágios seqüenciais e ordenados, no qual um problema é inicialmente percebido, soluções são desenvolvidas sob medida para aquele problema, sendo então implementadas. O modelo focaliza a dinâmica das idéias: o desenvolvimento de políticas é visto como uma disputa sobre definições de problemas e geração de alternativas. Rompendo com esquemas interpretativos deterministas, o modelo assume uma lógica contingencial. A mudança na agenda depende da combinação entre problemas, soluções e condições políticas. A existência de um problema não determina a adoção de uma solução específica e não cria por si só um ambiente político favorável para a mudança. Tomando esta perspectiva, uma das maiores vantagens do modelo é permitir lidar com condições de ambigüidade e incerteza, fatores que seriam tratados como anomalias pelas abordagens racionalistas de formulação de políticas:

O modelo de múltiplos fluxos descreve uma situação que as teorias da escolha tradicionais e normativas condenam como patológica e geralmente tratam como aberração (...). Complexidade, fluidez e falta de clareza são caracterizações apropriadas da formulação de políticas no nível nacional. (Zahariadis, 1999: 98)[18]

Essas mesmas características são bastante criticadas por diversos autores. Uma das críticas mais freqüentes com relação ao modelo proposto por Kingdon dirige-se à sua estrutura. Alguns autores afirmam que o modelo é muito fluido em sua estrutura e operacionalização (Sabatier, 1997), e que emprega um nível de abstração muito elevado (Mucciaroni, 1992). A estrutura fluida do modelo, que não estabelece relações mecânicas entre problemas e alternativas, deriva das características da idéia de garbage can, que se propõe a trabalhar numa lógica bastante diferente do determinismo presente nas abordagens de sistemas fechados.[19] Kingdon responde às críticas afirmando haver uma estrutura no modelo de garbage can, sendo esta, no entanto, bastante diferente das teorizações convencionais:

Uma razão pela qual alguns leitores julgam difícil avaliar a estrutura nos modelos lata de lixo é que, nestes modelos, a estrutura não é familiar. As classes no marxismo, por exemplo, ou a hierarquia burocrática, ou a ordem constitucional, são estruturas muito mais familiares. Mas isso não significa que o tipo de modelo desenvolvido neste livro não tenha estrutura; é apenas um tipo de estrutura não familiar e não ortodoxa. (Kingdon, 2003: 223)[20]

A ausência de estrutura seria responsável, de acordo com Mucciaroni (1992), por um tipo de explicação que caminha por entre uma sucessão de eventos fortuitos e aleatórios, além de tornar o modelo inviável para a previsão de mudanças na agenda: "A questão aqui é que, para desenvolver explicações significativas e prever mudanças na agenda, precisamos ir além da formulação abstrata presente no ‘modelo da lata de lixo’"(Mucciaroni, 1992: 464-465).[21]Enquanto Mucciaroni recomenda a criação de variáveis intermediárias para complementar as variáveis apresentadas por Kingdon – problemas, soluções e política – "muito abrangentes e amplas", segundo ele, e assim habilitar o modelo para prever mudanças na agenda, Sabatier propõe o desenvolvimento de um modelo explícito de ação individual:[22] "Os fatores causais não são determinados em parte porque não há um modelo claro do indivíduo"(Sabatier, 1997: 7).[23]

Quanto à estrutura, embora o modelo reserve espaço para eventos acidentais, essa característica não reflete sua essência. Há certo padrão na dinâmica interna de cada um dos fluxos, não sendo estes totalmente aleatórios. No fluxo de problemas, por exemplo, nem todos os problemas são igualmente passíveis de chamar a atenção dos formuladores de políticas. Para que um problema seja entendido como tal, vimos que o modelo define alguns pré-requisitos, como indicadores, eventos focalizadores e feedback, caso contrário esses problemas não passarão de questões.

Da mesma forma, no fluxo de alternativas (policy stream), nem todas as propostas são igualmente possíveis. Propostas viáveis do ponto de vista técnico, congruentes com os valores compartilhados pela comunidade, pelo público mais geral e pelos políticos, por exemplo, têm maiores chances de sobreviver. Finalmente, no fluxo político, nem todos os eventos são igualmente prováveis. Algumas mudanças no "humor nacional"são mais prováveis do que outras em um determinado contexto, da mesma forma que determinadas mudanças nas forças políticas organizadas e dentro do governo são mais bem aceitas e mais prováveis do que outras. Podemos pensar nessas condições como variáveis intermediárias, agindo dentro de cada fluxo.

Quando observamos o mecanismo pelo qual os fluxos são reunidos (coupling), também podemos perceber que o modelo não é exclusivamente aleatório. Algumas possibilidades de junção dos fluxos são mais prováveis do que outras. Dependendo do momento em que uma questão chega a um determinado fluxo, temos maiores ou menores chances de convergência. Uma oportunidade pode surgir enquanto uma solução não está disponível na policy stream e, neste caso, a janela (policy window) se fecha sem a junção dos três fluxos. Ou, por outro lado, uma solução pode estar disponível na policy stream sem encontrar condições políticas favoráveis. Novamente, as possibilidades de mudanças são limitadas. Dessa forma, "nem tudo pode interagir com tudo", segundo Kingdon (2003: 207).[24]

Respondendo às críticas sobre a estrutura de seu modelo, Kingdon afirma: "Na minha visão, o modelo (...) é estruturado, mas há também espaço para uma aleatoriedade residual, como acontece no mundo real"(Kingdon, 2003: 222).[25] Esta "aleatoriedade residual"garante que o modelo assuma o processo de formulação de políticas como algo imprevisível (mesmo que não completamente). Assim, o modelo procura fornecer ferramentas para a compreensão e o entendimento desse processo, mais do que se concentrar na previsão de eventos futuros. Compreender por que algumas questões chegam à agenda enquanto outras são negligenciadas é mais importante para o modelo de multiple streams do que prever mudanças na agenda. Assim como entender por que algumas alternativas recebem mais atenção do que outras também é mais importante do que prever quais serão as alternativas disponíveis ou quais delas serão finalmente adotadas.

Zahariadis, no entanto, assinala que o modelo também pode prever mudanças na agenda, levando em consideração os eventos que se desenrolam no interior de cada fluxo e da participação dos atores no processo de agenda-setting:

O modelo teórico prevê, por exemplo, que a ideologia dos partidos políticos será um fator importante na elevação de questões para o topo da agenda do governo (...). E prevê que burocratas tenderão a escolher soluções em vez de manipular a agenda governamental. (Zahariadis, 1999: 87)[26]

Outro ponto controverso reside na interdependência dos fluxos. O modelo baseia-se em três fluxos independentes, que perpassam todo o sistema decisório. É central no modelo a independência dos fluxos, o que significa que cada um segue sua dinâmica própria em relação aos demais. Soluções não dependem de problemas para serem desenvolvidas; a dinâmica política segue seu próprio curso, independentemente das soluções produzidas pelos especialistas. Apenas em momentos críticos, os policy entrepreneurs conectam problemas a soluções, e estes ao contexto político, unindo, portanto, os fluxos (coupling).

Embora os fluxos sejam independentes, eles parecem se conectar mesmo antes desses momentos críticos. Entre os critérios de sobrevivência das idéias nas comunidades (policy communities), por exemplo, figura a antecipação, pelos especialistas, de aceitação política, o que revela algum grau de conexão entre o fluxo político (politics stream) e o de soluções e alternativas (policy stream). Mudanças de pessoas-chave no governo e mudanças do "humor nacional"(political stream) podem estar relacionadas a preocupações com um problema específico.

Mucciaroni (1992: 473-474) sustenta que a manutenção da idéia de independência dos fluxos deve ser abandonada em benefício de uma visão de interdependência dos fluxos, o que, segundo ele, contribuiria para reduzir o caráter aleatório do modelo e torná-lo mais estratégico e intencional. Dessa forma, sugere que o modelo procure mostrar como os eventos em um fluxo influenciam os acontecimentos nos demais fluxos, investigando convergências durante o processo e não apenas no estágio final da formação da agenda.

Por outro lado, Zahariadis afirma que a vantagem da independência dos fluxos é fundamental para preservar a lógica do modelo de garbage can e assim manter uma perspectiva diferenciada com relação aos modelos racionalistas: "A vantagem da independência é que ela possibilita aos pesquisadores revelar a racionalidade, mais do que assumi-la, isto é, não se supõe que soluções sejam sempre desenvolvidas em resposta a problemas claramente definidos"(Zahariadis, 1999: 82).[27]

Em suas reflexões mais recentes,[28] Kingdon rediscute a idéia de independência dos fluxos inicialmente proposta. Mantém-se fiel ao modelo de garbage can, mas aceita a hipótese da existência de conexões entre os fluxos em momentos diferentes daqueles em que as janelas (policy windows) se abrem e se opera a união dos fluxos (coupling), tal como sugerido por Zahariadis (1999).

Penso que uma correção (...) é razoável. Existem ligações entre os fluxos em outros momentos que não apenas na abertura de janelas ou nas convergências finais. (...) As convergências são empreendidas sempre, não somente perto do momento final. Mas a independência dos fluxos é ainda evidente no mundo real e ainda é útil para a construção de teorias. (Kingdon, 2003: 229)[29]

Além dessa ponderação, Kingdon também, recentemente, passou a reconhecer a importância das instituições no processo de formulação de políticas, embora não proponha alterações substantivas ao modelo a esse respeito. Essa questão já havia sido levantada por Mucciaroni (1992), que chamou a atenção para a necessidade de incorporar a dimensão institucional no modelo de agenda-setting proposto por Kingdon:

Mesmo supondo que exista um processo que lembre o modelo da lata do lixo, ainda precisaremos investigar especificamente quais os tipos de estruturas institucionais que facilitam ou limitam os diversos problemas e soluções em seu caminho até a agenda (...) deve haver uma capacidade institucional pré-existente que sirva como base para os esforços dos reformadores quando as variáveis situacionais (problemas, soluções e condições políticas) forem favoráveis a suas idéias. (Mucciaroni, 1992: 467)[30]

Embora Kingdon não se aprofunde na reflexão sobre as instituições, um outro modelo de agenda-setting, também desenvolvido no campo das políticas públicas, pode lançar luzes sobre esta questão. O modelo do equilíbrio pontuado (Punctuated Equilibrium Model), de Baumgartner e Jones (1993), que consideraremos a seguir, traz proposições importantes sobre a relação entre a formulação da agenda e a dinâmica institucional, complementando as idéias de Kingdon.

Baumgartner e Jones e o modelo do punctuated equilibrium

Com este modelo, os autores procuraram criar um mecanismo que permitisse a análise tanto de períodos de estabilidade, como aqueles em que ocorrem mudanças rápidas no processo de formulação de políticas públicas:[31] "A teoria do equilíbrio pontuado procura explicar uma observação simples: os processos políticos são muitas vezes guiados por uma lógica de estabilidade e incrementalismo, mas às vezes produzem também mudanças em grande escala"(Baumgartner & Jones, 1999: 97).[32]

Nesse modelo, longos períodos de estabilidade, em que as mudanças se processam de forma lenta, incremental e linear, são interrompidos por momentos de rápida mudança (punctuations). Essa idéia é aplicada às agendas que mudam de forma rápida devido ao que os autores chamam de feedback positivo: algumas questões se tornam importantes, atraindo outras que se difundem como um efeito cascata (bandwagon), tal como descreve Kingdon no processo de difusão das idéias dentro das policy communities. Quando isso acontece, algumas idéias tornam-se populares e se disseminam, tomando o lugar antes ocupado por antigas propostas e abrindo espaço para novos movimentos políticos.

Tal difusão de políticas pode ser descrita como uma curva de crescimento, ou uma curva em forma de S. No início, a adoção da política é lenta e depois muito rápida e novamente lenta à medida que o ponto de saturação é atingido. Durante a primeira fase, enquanto as idéias são testadas e descartadas, a adoção pode ser bastante lenta. Em seguida, enquanto as idéias se difundem rapidamente, inicia-se para alguns programas uma fase de reação positiva. Por fim, restabelece-se a reação negativa no ponto de saturação. (Baumgartner & Jones, 1993: 17)[33]

Desenvolvido originalmente para a análise do processo político norte-americano, esse modelo procura explicar de que forma se alternam momentos de rápida mudança e estabilidade, tomando como base dois eixos: estruturas institucionais e processo de agenda-setting.

Considerando que os indivíduos operam com racionalidade limitada, para lidar com a multiplicidade de questões políticas, os governos delegam autoridade para agentes governamentais, em subsistemas políticos. Esses subsistemas processam as questões de forma paralela, enquanto os líderes governamentais (macrossistema) ocupam-se de questões proeminentes de forma serial. Assim, segundo Baumgartner e Jones (1993), algumas questões permanecem nos subsistemas, formados por comunidades de especialistas (à semelhança das policy communities), ao passo que outras acabam por integrar o macrossistema, promovendo mudanças na agenda. Quando um subsistema é dominado por um único interesse, os autores o caracterizam como monopólio de políticas (policy monopoly), no qual os participantes do processo decisório compartilham as idéias sobre uma determinada questão: "Todo interesse, todo grupo, todo empreendedor de políticas tem um interesse básico em estabelecer um monopólio – monopólio sobre o entendimento político relativo à política de interesse, e um arranjo institucional que reforce tal entendimento"(Baumgartner & Jones, 1993: 6).[34]

Duas características fundamentais definem e constituem os monopólios, tal como mencionado pelos autores no trecho anterior: estrutura institucional definida, pela qual o acesso ao processo decisório é permitido (ou restringido); e uma idéia fortemente associada com a instituição e com os valores políticos da comunidade. Assim, a chave para a compreensão dos períodos de estabilidade e mudança, segundo Baumgartner e Jones, reside na forma como uma questão é definida, considerando que essa definição se desenvolve dentro de um contexto institucional que pode favorecer determinadas visões políticas em detrimento de outras.

Para instrumentalizar a análise, os autores criaram o conceito de policy image: "A forma como uma política é compreendida e discutida é sua imagem"(Baumgartner & Jones, 1993: 25).[35] As policy images são idéias que sustentam os arranjos institucionais, permitindo que o entendimento acerca da política seja comunicado de forma simples e direta entre os membros de uma comunidade, e contribuindo para a disseminação das questões, processo fundamental para a mudança rápida e o acesso de uma questão ao macrossistema. "A criação e a manutenção de um monopólio de políticas está intimamente ligadas com a criação e a manutenção de uma imagem de apoio"(Baumgartner & Jones, 1993: 26).[36] Isso significa que quando uma imagem é amplamente aceita, o monopólio se mantém. Por outro lado, quando há divergências em relação ao entendimento de uma política, defensores de uma idéia focalizam determinadas imagens ao passo que seus oponentes podem se concentrar em um conjunto diferente de imagens, o que pode levar ao colapso do monopólio.

As policy images são desenvolvidas com base em dois componentes: informações empíricas e apelos emotivos (tone). O tone é considerado pelos autores um fator crítico no desenvolvimento das questões, uma vez que mudanças rápidas no campo dos "apelos emotivos"da imagem podem influenciar a mobilização em torno de uma idéia. A imagem criada em torno da potência norte-americana é um exemplo desse tipo de situação: enquanto predominava uma imagem associada a progresso econômico e científico, existia um policy monopoly; no entanto, a partir do momento em que ameaças de segurança e degradação ambiental a transformaram, houve, pois, um esgotamento do monopólio. Novas imagens podem atrair novos participantes (ou afastá-los), bem como criar oportunidades para promover determinadas questões (ou desencorajar outras).

Da mesma forma que Kingdon (2003), Baumgartner e Jones (1993) entendem que questões políticas e sociais não se transformam, necessária e automaticamente, em problemas. Para que um problema chame a atenção do governo, é preciso que uma imagem, ou um consenso em torno de uma política, efetue a ligação entre o problema e uma possível solução. A criação de uma imagem é considerada um componente estratégico na mobilização da atenção do macrossistema em torno de uma questão. Quando há consenso de que questões indesejadas são causadas por elementos como catástrofes naturais, por exemplo, não se espera a atuação governamental. No entanto, se as mesmas questões são atribuídas à negligência governamental, cria-se uma demanda pela intervenção estatal, e a questão passa a ter grandes chances de emergir na agenda. Assim, a imagem de uma política intervém fortemente na transformação de questões em problemas.

A disputa para a criação de consenso em torno de uma política – ou da policy image – é considerada pelos autores um elemento crucial na luta política. Os formuladores empenham-se na construção de imagens calculando os ganhos advindos da consolidação de um determinado entendimento. No entanto, eles não têm controle sobre os impactos dessas imagens no sistema político, nem sobre as possíveis soluções que podem ser apresentadas para os problemas.

Os diversos estudos de caso desenvolvidos por Baumgartner e Jones (1993) corroboram a idéia de Kingdon (2003) de que soluções e problemas percorrem caminhos diferentes. Os autores mostram também que a focalização de um problema não garante que uma solução específica seja selecionada: a conexão entre soluções e problemas precisa ser assegurada por um policy entrepreneur para que, dessa forma, mudanças sejam produzidas na agenda. Nesse processo, os autores chamam a atenção novamente para a importância da argumentação e da criação de um novo entendimento sobre uma questão:

A formulação de políticas é fortemente influenciada não apenas pela mudança nas definições de quais questões sociais são sujeitas a uma resposta do governo (...) mas também, e ao mesmo tempo, pela mudança nas definições de quais seriam as soluções mais efetivas para um dado problema público. (Baumgartner & Jones, 1993: 29)[37]

A policy image é central, portanto, não só para a definição de problemas mas também para a seleção de soluções no modelo proposto pelos autores, devendo, assim, ser considerada no contexto institucional em que é desenvolvida. A autoridade para decidir sobre as questões pertence às instituições, o que os autores chamam de policy venue: "As arenas políticas são locais institucionais em que as decisões oficiais sobre uma determinada questão são tomadas"(Baumgatner & Jones, 1993: 32).[38] Algumas questões estão associadas à competência de uma única instituição, ao passo que outras podem estar submetidas a várias competências ao mesmo tempo. Além disso, os autores mostram que, no sistema de governo norte-americano, as mudanças na definição das competências para lidar com uma questão são bastante freqüentes e envolvem também os níveis federativos. Dadas essas características, ao mesmo tempo que os formuladores de políticas procuram assegurar um entendimento comum sobre as questões com as quais estão lidando, procuram também influenciar as instituições que têm autoridade sobre essas questões. Enquanto uma instituição pode ser refratária aos argumentos desenvolvidos para dar suporte a uma política, outra pode aceitar a imagem. A busca de arenas favoráveis para a difusão de problemas e soluções (venue shopping) e a criação de policy images estão, portanto, fortemente vinculadas.

Assim, nos subsistemas, prevalecem mudanças lentas, graduais e incrementais, configurando uma situação de equilíbrio, reforçada pela constituição de um monopólio de políticas, uma imagem compartilhada e feedback negativo (questões que não se difundem para além dos limites deste subsistema). As decisões, em muitos subsistemas, são dominadas por um número pequeno de participantes que compartilham um entendimento comum sobre uma questão e criam monopólios, limitando o acesso de novos atores e restringindo o surgimento de novas idéias. Subsistemas são caracterizados pela estabilidade, e propostas de mudanças são desencorajadas pelo feedback negativo – pouco ganho dos atores políticos em relação aos investimentos –, resultando em equilíbrio e mudança incremental.

Em alguns "momentos críticos", o equilíbrio pode ser pontuado por períodos de rápida mudança. Esses momentos têm início quando a atenção a uma questão rompe os limites do subsistema e chega ao macrossistema político (ou à agenda governamental, no modelo de Kingdon). Mudanças na percepção das questões (que as transformam em problemas), em eventos que focalizem atenção (focusing events) ou na opinião pública, por exemplo, podem levar uma questão de um subsistema para o macrossistema. Ao contrário dos subsistemas, os macrossistemas políticos caracterizam-se por intensas e rápidas mudanças, diversos entendimentos sobre uma mesma política (diferentes policy images) e feedback positivo: "A macropolítica é a política da pontuação – a política de mudanças em larga escala, das imagens que competem, da manipulação política e da reação positiva"(Baumgartner & Jones, 1999: 102).[39]

Quando uma questão ascende ao macrossistema, o subsistema, por sua vez, torna-se propenso à mudança, já que a atenção dos líderes governamentais e do público pode levar à introdução de novas idéias e de novos atores naquele subsistema. Além disso, os "momentos críticos"podem estabelecer novas policy images e reorganizações institucionais (novas policy venues) que reestruturam o subsistema. Essas novas idéias e instituições tendem a permanecer no tempo (policy legacy), criando um novo estado de equilíbrio no subsistema que, após um período, tende a voltar à estabilidade.

Temos, assim, no modelo de equilíbrio pontuado, uma explicação tanto para a estabilidade como para a mudança no sistema político, que enfatiza, ao mesmo tempo, o processo de agenda-setting e a dinâmica institucional na qual as idéias são geradas e difundidas.

Similaridades e diferenças entre os modelos

Tanto o modelo de multiple streams como o de punctuated equilibrium compartilham muitas características com relação ao processo de agenda-setting. Ambos entendem que a definição de uma questão, expressa numa imagem ou símbolo, é central ao estudo da formação da agenda. Com o conceito de policy image, Baumgartner e Jones (1993) enfatizam a definição da questão como a força que impulsiona a mobilização de atores previamente indiferentes, ocasionando mudança da agenda. A manipulação das imagens, com efeitos diretos sobre a mobilização de indivíduos e grupos, liga o equilíbrio dos subsistemas às mudanças repentinas no macrossistema. Kingdon (2003), por outro lado, enfatiza as estratégias dos policy entrepreneurs na tentativa de chamar a atenção de indivíduos influentes no governo e nas comunidades em geral.

Kingdon (2003) denomina "eventos focalizadores"(focusing events) as imagens relacionadas a uma política. Fazem parte desses eventos crises, desastres, símbolos e a experiência pessoal dos formuladores de políticas. Baumgartner e Jones (1993) destacam os componentes empíricos e valorativos (tone) desses eventos. O processo de argumentação, a criação de histórias causais e a utilização de números e estatísticas são citados como formas de representar problemas e, mais tarde, ligá-los a soluções.

Tal elo também é analisado pelos dois modelos, que consideram não haver necessariamente um vínculo entre esses dois momentos. Vimos que, para Kingdon, a abertura de uma "janela"cria possibilidades de junção dos fluxos de problemas, soluções e políticas. O punctuated equilibrium model relaciona a definição de um problema à sua imagem e a seu contexto institucional. Essas duas características são então ligadas à solução, em um processo aparentemente menos fluido do que o imaginado por Kingdon.

Com relação à participação dos atores no processo de agenda-setting, os modelos reservam grande influência ao papel desempenhado pelo presidente, uma vez que este ator tem à sua disposição recursos institucionais, organizacionais e de atenção pública. O modelo de multiple streams, como vimos, considera o presidente o ator de maior influência sobre a formação da agenda. Baumgartner e Jones, embora mais preocupados em mostrar a forma pela qual arenas institucionais se relacionam a imagens, sendo a estrutura do Poder Executivo apenas uma, entre as diversas arenas existentes, também afirmam o presidente como o ator de maior preponderância sobre o processo de agenda-setting: "Nenhum outro ator pode focalizar a atenção de forma mais clara, ou mudar as motivações de um grande número de atores, como o presidente"(Baumgartner & Jones, 1993: 241).[40]

Mudanças no governo são vistas por Kingdon (2003) como fatores que influenciam, no fluxo político, a mudança na agenda governamental. A eleição de novos membros para o Congresso e para os cargos eletivos do Poder Executivo, bem como a nomeação de altos funcionários e assessores nessas duas esferas criam condições para que algumas questões cheguem à agenda, restringindo, em conseqüência, a entrada de outras. A visão de ciclos políticos como elemento crítico no processo de agenda-setting não é compartilhada por Baumgartner e Jones (1993). Embora os estudos conduzidos por esses autores apontem, em alguma medida, para a idéia de ciclos políticos, o modelo rejeita essa idéia, devido ao "legado institucional"do processo de agenda-setting:

Na medida em que os subsistemas são criados, novas instituições também o são, e estas estruturarão a futura formulação de políticas e a influência de grupos externos. Essas mudanças institucionais guardam pouca semelhança com aquelas existentes há uma ou duas gerações, porque cada uma delas envolve a definição de questões políticas (...). Um modelo de equilíbrio pontuado do sistema político difere drasticamente do tipo de dinâmica de equilíbrio implícito em qualquer discussão de ciclos. (Baumgartner & Jones, 1993: 244-245)[41]

Além das mudanças no governo, a questão da autoridade ou da competência sobre uma política é outro fator influente no fluxo político, segundo o modelo de multiple streams. Uma mudança na delimitação da competência sobre uma política pode levar a uma situação de imobilidade governamental, mas Kingdon (2003) avalia que essas alterações levam à inclusão de questões na agenda principalmente quando tratam de uma questão com grande apelo popular. Nesse caso, a competição sobre as competências retoma outras forças já em ação. Vimos que a questão da competência também é crítica no modelo de Baumgartner e Jones (1993), embora, diferentemente de Kingdon, os autores enfatizem o aspecto institucional (policy venues) na mudança da imagem de uma questão.

Alguns atores desempenham papéis muito diferentes nos modelos em análise. Os grupos de interesse, por exemplo, são considerados por Kingdon (2003) um dos atores mais importantes fora da estrutura governamental. No entanto, sua atuação se dá mais no sentido de bloquear questões do que de levá-las à agenda. Mesmo que atuem de forma positiva, Kingdon afirma ser difícil relacionar a emergência de uma questão na agenda exclusivamente à ação dos grupos de interesse. Baumgartner e Jones (1993), por outro lado, acreditam que os grupos de interesse desempenham papel importante na definição de questões, especialmente quando elas afetam a opinião pública; determinam os termos do debate e as policy venues. Analisando as políticas de pesticidas e tabaco, por exemplo, os autores concluíram que grupos de interesse mobilizados formaram uma coalizão de defesa (advocacy coalition) em torno dessa questão, atraindo novos atores e pressionando por mudanças na agenda: "A mobilização de grupos de interesse desempenha um papel importante na determinação da imagem, nas arenas e nos resultados"(Baumgartner & Jones, 1993: 184).[42]

A mídia é outro ator que recebe ênfases diferentes nos dois modelos analisados. Enquanto para Kingdon os meios de comunicação geralmente retratam questões que já estão presentes na agenda governamental, não tendo grande influência em sua estruturação, Baumgartner e Jones enfatizam a capacidade da mídia para direcionar a atenção para diferentes aspectos de uma mesma questão ao longo do tempo, e também para desviar a atenção dos indivíduos de uma questão para outra. E mudanças na atenção também podem contribuir para conectar as diferentes policy venues:

Muitas vezes, as arenas são fortemente articuladas, e mudanças na atenção em uma delas são rapidamente seguidas por mudanças nas demais. A mídia ajuda a unir todas as outras arenas, porque é um meio de comunicação privilegiado, a forma pela qual atores desarticulados conferem a atuação dos demais e consideram a opinião pública. Essas características ajudam a explicar por que os empreendedores de políticas têm incentivos para influenciar o que é apresentado na mídia. (Baumgartner & Jones, 1993: 107)[43]

As principais características de ambos os modelos de agenda-setting que fundamentam nosso estudo estão sintetizadas no Quadro 1, a seguir.

Quadro 1 – Agenda-setting. Os modelos de Kingdon e Baumgartner & Jones

Kingdon

Multiple Streams Model

Baumgartner & Jones

Punctuated Equilibrium Model

PROBLEMAS

Não há vínculo causal entre problemas e soluções.

Questões não se transformam em problemas automaticamente: problemas são construções que envolvem interpretação sobre a dinâmica social.

Definição de problemas é fundamental para atrair a atenção dos formuladores de políticas.

Problemas são representados por meio de indicadores, eventos, crises e símbolos que relacionam questões a problemas.

Não há vínculo causal entre problemas e soluções.

Questões não se transformam em problemas automaticamente: problemas são construídos (policy images) e difundidos.

Definição de problemas é essencial para mobilizar a atenção em torno de uma questão.

Problemas são representados por meio de componentes empíricos e valorativos (tone): números, estatísticas, argumentação, histórias causais.

SOLUÇÕES

Não são desenvolvidas necessariamente para resolver um problema.

Geradas nas comunidades (policy communities), difundem-se e espalham-se (bandwagon) no processo de amaciamento (soften up).

Soluções tecnicamente viáveis, que representam valores compartilhados, contam com consentimento público, e a receptividade dos formuladores de políticas com maiores chances de chegar à agenda.

Não são desenvolvidas necessariamente para resolver um problema.

Geradas nos subsistemas, difundem- se e espalham-se rapidamente (bandwagon).

Soluções que têm imagens fortemente vinculadas a uma instituição e representam valores políticos (policy images) têm maiores chances de chegar ao macrossistema.

DINÂMICA POLÍTICO-INSTITUCIONAL

O contexto político cria o "solo fértil" para problemas e soluções.

"Clima nacional", forças políticas organizadas e mudanças no governo são fatores que afetam a agenda. Idéias, e não apenas poder, influência, pressão e estratégia são fundamentais no jogo político.

O contexto político e institucional exerce influência sobre a definição de problemas e soluções.

Imagens sustentam arranjos institucionais (policy venuess), incentivando ou restringindo a mudança na agenda.

Disputa em torno da policy image é fundamental na luta política.

ATORES

O presidente exerce influência decisiva sobre a agenda. Alta burocracia e Legislativo também afetam a agenda.

Grupos de interesse atuam mais no sentido de bloquear questões do que de levá-las à agenda.

A mídia retrata questões já presentes na agenda, não influenciando sua formação.

O presidente exerce influência decisiva sobre a agenda.

Grupos de interesse desempenham papel importante na definição das questões.

A mídia direciona a atenção dos indivíduos, sendo fundamental à formação da agenda.

MUDANÇA NA AGENDA

Oportunidades de mudança (windows) possibilitam ao empreendedor (policy entrepreneur) efetuar a convergência de problemas, soluções e dinâmica política (coupling), mudando a agenda.

Momentos críticos, em que uma questão chega ao macrossistema, favorecem rápidas mudanças (punctuations) em subsistemas anteriormente estáveis. policy entrepreneurs, imagens compartilhadas (policy image) e a questão institucional são fundamentais nesse processo.

Considerações finais

Os modelos analisados neste estudo apresentam, como vimos, muitas similaridades, complementando-se em alguns pontos como, por exemplo, na análise da dinâmica institucional destacada por Baumgartner e Jones (1993) e ausente no modelo de Kingdon (2003). Ambos tratam do processo decisório numa perspectiva que podemos chamar de "pós-positivista"(Faria, 2003), enfatizando idéias, tratadas de forma independente (sem relação de causa e efeito), que movem soluções e problemas. É importante também o fato de que esses dois modelos abordam tanto a ação individual – na figura dos policy entrepreneurs – como a estrutura (sistema político e subsistemas de comunidades), permitindo vislumbrar restrições e oportunidades de mudança.

As diferenças residem nas ênfases que os modelos depositam em determinadas características do processo, o que pode estar relacionado à metodologia aplicada pelos autores na condução de seus estudos. Enquanto Kingdon buscou coletar dados principalmente por meio de entrevistas com a elite governamental, e também mediante estudos de caso em períodos de quatro anos, Baumgartner e Jones codificaram centenas de artigos publicados pela mídia e por audiências no Congresso relacionadas às políticas em estudo em um período de quarenta a cem anos.

Esperamos que esses modelos possam estimular novos estudos sobre a formulação de políticas públicas e o processo de agenda-setting. O modo como os problemas são conceituados no processo de formulação de políticas e as maneiras pelas quais as alternativas são apresentadas e selecionadas são questões fundamentais para a compreensão da dinâmica da ação estatal. Focalizar a formação da agenda de um governo, compreender como questões se tornam relevantes num determinado momento, mobilizando esforços e recursos, são também questões importantes, porém ainda pouco exploradas pela produção acadêmica em ciências sociais no Brasil.

Referências

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BAUMGARTNER, F. R. & JONES, B. D. Punctuated equilibrium theory: explaining stability and change in American policymaking. In: SABATIER, P. A. Theories of the Policy Process. Oxford: Westview Press, 1999.

FARIA, C. A. P. Idéias, conhecimento e políticas públicas: um inventário sucinto das principais vertentes analíticas recentes. Revista Brasileira de Ciências Sociais, 18(51): 21-29, fev. 2003.

HOOD, C. The Art of State: culture, rhetoric and public management. Oxford: Oxford University Press, 1998.

KINGDON, J. Agendas, Alternatives, and Public Policies. 3. ed. New York: Harper Collins, 2003.

LANE, J.-E. Public Sector: concepts, models and approaches. London: Sage, 1993.

MAJONE, G. Evidence, Argument & Persuasion in the Policy Process. New Haven, London: Yale University Press, 1989.

MARCH, J. G.; OLSEN, J. P. & COHEN, M. D. A garbage can model of organizational choice. Administrative Science Quartely, 17: 1-25, 1972.

MUCCIARONI, G. The garbage can model and the study of policy making: a critique. Polity, 24(3): 459-482, 1992.

SABATIER, P. A. The status and development of policy theory: a reply to hill. Policy Currents,7(4): 1-10, dez. 1997.

ZAHARIADIS, N. Markets, States, and Public Policies: privatization in Britain and France. Ann Arbor: University of Michigan Press, 1995.

ZAHARIADIS, N. Ambiguity, time and multiple streams. SABATIER, P. A. (Ed.) Theories of the Policy Process: Oxford: Westview Press, 1999.

* Artigo publicado na Revista Brasileira de Informações Bibliográficas em Ciências Sociais (BIB), 61, 2006.

1 Na definição original de Kingdon (2003: 3), “The agenda, as I conceive of it, is the list of subjects or problems to which governmental officials, and people outside of government closely associated with those officials, are paying some serious attention at any given time”.

2 No original, "We should also distinguish between the governmental agenda, the list of subjects that are getting attention, and the decision agenda, the list of subjects within governmental agenda that are up for an active decision"(Kingdon, 2003: 4).

3 O processo de agenda-setting de Kingdon tem suas raízes no "modelo da lata do lixo"(garbage can model). Este modelo foi desenvolvido para a análise de organizações que se configuram como "anarquias organizadas”, operando em condições de grande incerteza e ambigüidade (como universidades e governos nacionais), nas quais estão presentes três características principais: participação fluida, preferências problemáticas e tecnologia pouco clara. Sobre o modelo de garbage can e a idéia de "anarquias organizadas”, ver March, Olsen & Cohen (1972).

4 No original: "Problems are not simply the conditions or external events themselves: there is also a perceptual, interpretative element". Esta e todas as traduções que se seguem são de minha autoria.

5 O fluxo de políticas governamentais é onde são desenvolvidas diversas alternativas, ou soluções. Empregaremos esses termos como sinônimos, seguindo a utilização de Kingdon.

6 No original: "people do not necessarily solve problems. (...) Instead, what they often do is generate solutions, and then look for problems to which to hook their solutions".

7 No original: "Political scientists are accustomed to such concepts as power, influence, pressure and strategy. If we try to understand public policy solely in terms of these concepts, however, we miss a great deal. The content of the ideas themselves, far from being mere smokescreens or rationalizations, are integral parts of decision making in and around government".

8 Essas abordagens, que incluem os modelos de agenda-setting que utilizamos neste estudo, procuram mostrar que o processo de formulação de políticas está mais próximo do campo das idéias, da argumentação e da discussão do que de técnicas formais de solução de problemas. Uma reflexão aprofundada sobre esse tema é desenvolvida por Majone (1989). Faria (2003) denomina tais abordagens como perspectivas "pós-positivistas", destacando o fato de a produção acadêmica brasileira não incorporar, ainda, essa orientação em suas análises.

9 No original: "are willing to invest their resources – time, energy, reputation, money – to promote a position in return for anticipated future gain in the form of material, purposive or solidary benefits".

10 No original: "the policy entrepreneur who is ready rides whatever comes along".

11 No original: "No other single actor in the political system has quite the capability of the president to set agendas in given policy areas for all who deal with those policies".

12 No original: "Rather, the platform is one of many forums in which advocates for policy change attempt to gain a hearing".

13 No original: "As a part of attracting groups and individuals during a campaign, presidential candidates promise action on many policy fronts. Once in office, it is possible that these promises rather directly affect the agendas of new administrations, partly because presidents and their close aides believe in their stated policy goals and want to see them advanced. But there is also at least an implicit exchange involved – support for the candidate in return for action on the promise. Politicians may feel constrained to deliver on their part of the bargain, and supporters attempt to hold them to their promises".

14 No original: "Actually, much of interest group activity in these processes consists not of positive promotion, but rather of negative blocking".

15 No original: "Despite good reasons for believing that media should have a substantial impact on the governmental agenda, our standard indicators turn out to be disappointing. Mass media were discussed as being important in only 26 percent of the interviews, far fewer than interest groups (84 percent) or researchers (66 percent)".

16 No original: "The media report what is going on in government, by large, rather than having an independent impact on governmental agendas".

17 No original: "Media can help shape an issue and help structure it, but they can’t create an issue".

18 No original: "It [multiple streams) describes a situation that traditional normative theories of choice condemn as pathological and usually treat as an aberration (...). Complexity, fluidity, and fuzziness are particularly appropriate characterizations of policy-making at the national level".

19 O modelo de garbage can é também criticado por muitos autores, tendo sido apontado como uma "teoria do caos"(Lane, 1993) ou como uma abordagem "fatalista"(Hood, 1998).

20 No original: "One reason that some readers find it difficult to appreciate the structure in something like the garbage can model is that its structure is not familiar. A Marxist-style class structure, for instance, or a bureaucratic hierarchy, or a constitutional order is all more familiar. But that doesn’t mean that the sort of model developed in this book has no structure; it’s just an unfamiliar an unorthodox sort of structure".

21 No original: "The point here is that to develop meaningful explanations and predict agenda change, one needs to go beyond the abstract formulation of garbage can model".

22 Sobre essa questão específica do modelo de ação individual, Kingdon (2003) afirma que o multiple streams não tem como objetivo principal explicar de que forma os indivíduos tomam suas decisões finais, mas apenas entender por que se preocupam com algumas questões e não com outras.

23 No original: "The causal drivers are underspecified, in part because there are no clear models of the individual".

24 No original: "Everything cannot interact with everything else".

25 No original: "In my view, the model (...) is structured, but there also is room for residual randomness, as is true of the real world".

26 No original: "The lens predicts, for example, that the ideology of political parties will be an important factor in raising issues to the top of the government’s agenda (...). And it predicts that bureaucrats will be more likely to shape alternative solutions than to manipulate the government’s agenda".

27 No original: "The advantage of independence is that it enables researchers to uncover rather than assume rationality; that is, one does not assume that solutions are always developed in response to clearly defined problems".

28 A segunda edição de Agendas, Alternatives, and Public Policies, lançada em 2003, e que utilizamos neste estudo, traz um capítulo adicional, no qual Kingdon apresenta suas reflexões posteriores à primeira edição, de 1984.

29 No original: "I think that one amendment (...) is reasonable: There are some links between these streams at times other than the open windows and the final couplings. (...) Couplings are attempted often, and not just close to the time of final enactment. But the independence of the streams is still noticeable in the real world, and postulating that independence in building theories still has its uses".

30 No original: "Even if we assume the existence of a process that resembles garbage can model, we still need to trace out specifically what kinds of institutional structures facilitate or constrain various problems and solutions from reaching the agenda (...) there had to be a pre-existing institutional capacity that underpinned the efforts of reformers when the situational variables (problems, solutions, and political conditions) were favorable for pushing their ideas forward".

31 O termo "equilíbrio pontuado" é tomado emprestado, pelos autores, da teoria da evolução. No modelo de Darwin, a diferenciação entre as espécies é compreendida como um processo lento, com evoluções graduais. No início dos anos70, dois paleontólogos, Stephen Gould e Niles Eldredge, sugeriram uma nova abordagem – punctuated equilibrium theory – na qual introduzem a idéia de que mudanças poderiam acontecer de forma rápida em determinados períodos geológicos, com extinções de espécies em pequenas populações e substituição destas espécies por outras.

32 No original: "Punctuated-equilibrium theory seeks to explain a simple observation: political processes are often driven by a logic of stability and incrementalism, but occasionally they also produce large-scale departures from the past".

33 No original: "Such policy diffusion can be described by a logistic growth curve, or an S-shaped curve. Policy adoption is slow at first, then very rapid, then slow again as the saturation point is reached. During the first phase, adoption may be very slow as ideas are tried out and discarded. Then a positive feedback phase takes place for some programs, as they rapidly diffuse. Finally, negative feedback is reestablished as the saturation point is reached".

34 No original: "Every interest, every group, every policy entrepreneur has a primary interest in establishing a monopoly – a monopoly on political understandings concerning the policy of interest, and an institutional arrangement that reinforces that understanding".

35 No original: "How a policy is understood and discussed is its policy image".

36 No original: "The creation and maintenance of a policy monopoly is intimately linked with the creation and maintenance of a supporting policy image".

37 No original: "Policymaking is strongly influenced not only by changing definitions of what social conditions are subject to a government response (...) but also and at the same time by changing definitions of what would be most effective solution to a given public problem".

38 No original: "Policy venues are the institutional locations where authoritative decisions are made concerning to a given issue".

39 No original: "Macropolitics is the politics of punctuation – the politics of large-scale change, competing policy images, political manipulation, and positive feedback".

40 No original: "No other single actor can focus attention as clearly, or change the motivations of such great number of those actors, as the president".

41 No original: "As subsystems are created, new institutions are created that structure future policymaking and the influence of outside groups. These institutional changes need bear no resemblance to those that existed a generation or two previously because each involves a fresh definition of political issues (...). A punctuated equilibrium model of the political system differs dramatically from the type of dynamic equilibrium model implicit in any discussion of cycles".

42 No original: "Mobilization of interest groups appears to play an important role in determining policy images, venues and outcomes".

43 No original: "Venues are often tightly linked, and shifts in attention in one are likely quickly followed by shifts in others. The media help link all the other venues together, for they are the privileged means of communication, the way by which disjointed actors keep tabs on each other and on what they consider the ´public mood´. These features help to explain why policy entrepreneurs have such incentives to influence what is presented in the media".

Parte II - Processos decisórios

4 - Viabilizando a participação em conselhos de política pública municipais: arcabouço institucional, organização do movimento popular e policy communities

Soraya Vargas Côrtes

Até o início dos anos 1990, eram recorrentes, na literatura internacional, afirmações sobre a quase impossibilidade de criar canais participativos nos chamados países em desenvolvimento em geral e na América Latina em particular, devido às características de suas instituições políticas e de seus atores políticos. Supunha-se que as instituições estariam dominadas por pactos e acertos informais elitistas e pela fraqueza da sociedade civil (Grindle & Thomas, 1991; Midgley, 1986; Ugalde, 1985).

Contrariando tais suposições, vários autores têm chamado atenção para a criação de mecanismos participativos em diversas áreas e níveis da administração pública no Brasil (Bulhões, 2002; Carvalho, 1998; Côrtes, 1995, 1998; Dagnino, 2002; Raicheles, 2000; Santos Jr., 2001; Tatagiba, 2002; Valla, 1998). Dentre esses, destacam-se os conselhos de políticas públicas, nas áreas de saúde, trabalho e emprego, assistência social, desenvolvimento rural, educação, meio ambiente, planejamento e gestão urbana, entorpecentes, e os conselhos de direitos da criança e do adolescente, do negro, da mulher, dos portadores de deficiências, do idoso.

Existem também as experiências de orçamento participativo promovidas por administrações municipais, particularmente nas cidades governadas por partidos de esquerda (Dias, 2002; Souza, 2001). Algumas experiências de orçamento participativo têm tido sucesso, considerando a sua longevidade e a adesão crescente de participantes às suas atividades (Schneider & Goldfrank, 2002; Silva, 2001; Souza, 2001). Menos estudados, no entanto, têm sido os conselhos de políticas públicas e de direitos, constituídos em praticamente todos os municípios do país. O fenômeno sociopolítico chama a atenção pelo ineditismo, magnitude e longevidade.

A Constituição Federal de 1988 (Brasil, 1988) e emendas constitucionais (Brasil, 1998, 2000a, 2000b) estabelecem que deva haver participação de trabalhadores, de aposentados, de empregadores, da comunidade, da população, da sociedade civil e de usuários em órgãos gestores e consultivos nas mais diversas áreas de políticas públicas. A legislação complementar às disposições constitucionais e a normatização produzida pelos organismos federais responsáveis pela implementação de políticas públicas têm regulamentado o modo de funcionamento de mecanismos e de fóruns participativos.

Paralelamente, tem havido processos de descentralização em diversas áreas de política social, entre as quais se destacam a saúde, a assistência social, a educação fundamental, a qualificação profissional e o desenvolvimento rural e urbano (Arretche, 2000; Bulhões, 2002; Melo, 1996; Speroto, 2000; Souza, 1996). Uma característica comum a esses processos tem sido condicionar a transferência de recursos financeiros da esfera federal para as subnacionais de governo à criação de fóruns participativos em nível federal, estadual e municipal da administração pública. Devido à implementação de políticas descentralizadoras, o município tem participado crescentemente de decisões sobre políticas públicas. Assim, criam-se condições para que os conselhos municipais, vinculados à gestão, passem a se envolver nesse processo decisório.

Nesse caso, dirigentes municipais tornam-se os gestores e provedores de bens e serviços públicos ou, pelo menos, participam no financiamento e na regulação da oferta de benefícios, bens e serviços financiados com recursos públicos, em seus territórios. Para que o município se habilite a receber recursos financeiros advindos da esfera federal, é exigida a criação de conselhos organizados de acordo com as determinações legais – federais, estaduais e municipais – e regulamentações administrativas. As últimas geralmente são emitidas pelo ministério e secretarias estaduais ou municipais, da área de política pública a que se vincula o conselho, e complementadas por normas estabelecidas pelo próprio fórum.

A maior parte dos conselhos tem atribuições relativas a planejamento e fiscalização da aplicação de recursos financeiros transferidos da esfera de governo federal ou estadual e relacionadas ao monitoramento da implementação de políticas.

Focalizam-se, neste trabalho, os conselhos municipais de políticas públicas. Eles se constituem em fóruns institucionalizados, similares aos encontrados na Inglaterra, Itália, Estados Unidos ou Canadá (Côrtes, 1996), e não em "experiências de participação"em projetos ou programas isolados, usualmente analisados pela literatura internacional sobre erradicação da pobreza e sobre desenvolvimento (Choguill, 1996; McGee e Norton, 2002; Paul, 1987). Entretanto, eles apresentam uma vitalidade, em termos de envolvimento de participantes, e um nível de disseminação pelo país e pelas diversas áreas de política social que não encontram paralelo nesses países.

A novidade que representam esses espaços públicos e institucionalizados de participação política tem estimulado o exame tanto do papel que eles desempenham no contexto do processo decisão política que ocorre junto a diferentes níveis administrativos e órgãos do Poder Executivo federal, estadual, municipal e distrital, quanto de suas vinculações com a capacidade organizativa do movimento sindical e popular no país (Bulhões, 2002; Carvalheiro et al., 1992; Côrtes, 2001; Tatagiba, 2002; Santos Jr., 2001). Pesquisas e avaliações sobre os conselhos têm suscitado indagações sobre as condições que viabilizariam o êxito da participação nesses fóruns.

A existência de espaços públicos institucionalizados de participação é condição necessária para que participantes se envolvam em suas atividades. A constituição de canais participativos, entretanto, não é garantia suficiente para que os participantes preferenciais – na maioria dos casos, representantes dos movimentos popular e sindical e de grupos de interesses de usuários – participem de fato no processo decisão política de determinada área da administração pública. Eles podem escolher não se envolver, ou seu envolvimento pode redundar em manipulação, consulta ou somente no acesso a informações (Arnestein, 1969; Choguill, 1996; Paul, 1987).

Se os canais participativos funcionarem regularmente, e os participantes escolherem se envolver em suas atividades, a constância desse envolvimento vai depender da capacidade de organização dos grupos sociais dos quais esses participantes são oriundos. Como os participantes preferenciais dos conselhos municipais de política pública, no Brasil, são ativistas dos movimentos popular e sindical ou lideranças de usuários de serviços específicos, sua participação requer a existência de organizações que possam representar de forma consistente seus interesses (Marmor, 1983).

No entanto, mesmo que tais condições existam – canais participativos abertos e sociedade civil organizada e atuante –, pode-se indagar sobre o porquê de ativistas desses movimentos optarem por participar ali e não em outras arenas públicas ou ocultas para influenciar processos e resultados políticos.

Uma razão pode ser a atração que passam a ter esses fóruns, em um contexto de crescimento da importância relativa dos municípios como financiadores e gestores de políticas públicas (Melo, 1996; Sperotto, 2000). O gestor público municipal a ser influenciado poderá ter recursos políticos e de governo para implementar decisões neles tomadas.

A posição favorável ou não das autoridades municipais sobre participação pode também ser um fator determinante do êxito de processos participativos. Delas depende, em grande parte, o sucesso do funcionamento desses fóruns, viabilizado ou obstaculizado pelo tipo de acesso dos participantes à infra-estrutura de apoio e à pauta de questões a serem decididas no nível municipal da administração pública. Mais decisiva será, entretanto, a existência de uma policy community (Jordan & Richardson, 1982) formada por profissionais reformistas interessados em construir canais participativos e em estabelecer alianças com lideranças populares, as quais, por sua vez, podem considerar que, fortalecidas pela aliança formada, têm oportunidades maiores de influenciar a formulação e a implementação de políticas.

Examinam-se, aqui, os principais condicionantes da natureza de processos participativos em conselhos municipais de políticas públicas.[1] Destacam-se como fatores muito influentes sobre o processo participativo em conselhos municipais: (1) estrutura institucional da área de política pública em que se localizam; (2) organização do movimento popular e sindical e dos grupos de interesses de usuários no município; (3) posições das autoridades municipais em relação à participação; (4) natureza da policy network setorial, que pode comportar a existência de policy community na qual se aliam profissionais da área e lideranças populares. Eles compõem um quadro de elementos estruturais – características institucionais e padrões historicamente consolidados de comportamento político – e de ação coletiva – de diversos grupos de interesses e atores institucionais atuando isoladamente ou em articulação – visando à mudança ou à manutenção de canais de acesso a decisões que são tomadas no nível municipal da administração pública de cada área.

Características institucionais e organização popular influenciando a participação em conselhos municipais

As características institucionais evidenciam-se nas determinações legais, nas normas administrativas editadas em cada área de política pública e nos padrões históricos de organização político-administrativa e de relações dos gestores públicos com os diversos grupos sociais cujos interesses estão afetos à área. Políticas públicas – especialmente as políticas sociais – têm importância diferenciada, no contexto geral da administração governamental, tendo em vista a parcela da população para a qual a provisão – de benefícios, bens e serviços – se destina e o modo como ela é financiada, produzida e distribuída.

A provisão pode ser concebida como de acesso universal ou focalizada e, no último caso, pode ser direcionada para grupos sociais que dispõem de recursos políticos distintos. Tende a ser maior a importância relativa de áreas como saúde ou educação fundamental, cujos beneficiários potenciais são todos os cidadãos, em detrimento daquelas que focalizam clientelas específicas. Entretanto, se o grupo focalizado dispõe de recursos organizativos significativos, as ações a ele destinadas também podem assumir importância relativa maior.

É o caso, por exemplo, de trabalhadores representados pelo movimento sindical em relação aos "desamparados"(Brasil, 1988), para os quais se destinam as ações da assistência social. A importância relativa de cada área pode ser avaliada na comparação com as demais áreas, no que tange aos recursos financeiros a ela destinados, à repercussão das ações promovidas na mídia e ao status político dos indivíduos escolhidos pelos partidos para dirigir os órgãos públicos responsáveis pela gestão (Walt, 1994). Caso ativistas de organizações da sociedade civil optem por participar de conselhos, eles podem avaliar os custos e as vantagens de seu envolvimento em arenas mais ou menos relevantes para a atuação política, tendo em vista a importância relativa de cada área.

Também influem sobre a conformação dos fóruns, e sobre a possibilidade de ocorrer participação, o tipo de provisão oferecida, considerando o modo como ela é financiada, produzida e distribuída. Considerando que os responsáveis diretos pela provisão podem ser instituições governamentais ou privadas, é particularmente relevante entender a natureza das relações entre o poder público e interesses privados. Além de identificar os atores estatais que serão os principais responsáveis por tais relações – federais, estaduais ou municipais, localizados em que órgãos e em qual nível hierárquico –, é preciso levar em conta o modo como ocorrem a regulação e o financiamento da provisão.

Diferem muito, por exemplo, os contextos políticos em que se inserem conselhos de saúde e do trabalho. Nos primeiros, caso tenha havido municipalização plena do sistema de saúde, o gestor municipal se defrontará com prestadores públicos e privados de serviços de saúde – geralmente serviços financiados com recursos públicos –, com entidades associativas sindicais, de portadores de patologias, de profissionais e trabalhadores da saúde e do movimento popular. Dentre os profissionais da saúde, destacam-se os médicos, que pouco participam de conselhos, mas cujas organizações gremiais têm grande influência sobre decisões políticas na área da saúde.

Nos conselhos do trabalho, os gestores municipais detêm poucos recursos políticos para controlar a dinâmica do mercado que afeta as condições de ocupação da força de trabalho. Mesmo quando as decisões a serem tomadas são afetas estritamente às verbas destinadas a qualificação profissional, os principais atores governamentais serão os gestores estaduais que administram os recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) destinados aos planos estaduais de qualificação. Nesse caso, os atores não governamentais com maior influência são representantes de entidades patronais e de trabalhadores, decidindo sobre recursos financeiros a serem destinados a uma miríade de estabelecimentos de ensino públicos e privados e de instituições cuja clientela pode vir a ser beneficiada.

Esses estabelecimentos e instituições buscam fazer representar seus interesses de modo aberto nos conselhos ou por meio de pressões mais ou me-nos explícitas exercidas diretamente sobre gestores públicos. As entidades patronais e de trabalhadores, embora presentes nesses fóruns, em geral, direcionam sua ação política para outros canais, públicos ou ocultos, nos quais se decide sobre recursos financeiros maiores ou cujas decisões produzem mudanças em políticas estruturantes das relações entre capital e trabalho no país.

As características institucionais definem os usuários ou beneficiários de bens e serviços a serem considerados como participantes preferenciais dos conselhos. Independentemente da área de política pública em que se localiza o fórum, esses participantes terão em comum o fato de representarem os interesses dos grupos sociais tradicionalmente excluídos ou com pouca ascendência sobre os processos de decisão política. Entretanto, as normas que regulam o funcionamento dos conselhos prevêem que entre os seus membros haja também representantes: governamentais; de instituições produtoras ou provedoras de benefícios, bens e serviços, públicas ou privadas, que na maior parte dos casos recebem recursos financeiros públicos ou isenções fiscais; de profissionais ou de trabalhadores da área; patronais, no caso específico das comissões de emprego ou conselhos de trabalho.

A proporção da representação de usuários ou beneficiários de serviços e bens nesses fóruns em relação aos demais participantes varia bastante. Enquanto na área da saúde os representantes de usuários devem compor metade do conselho, nas áreas de assistência social e de desenvolvimento rural eles compõem, junto com outros representantes, o grupo denominado sociedade civil, que deve ser paritário em relação à representação de órgãos públicos. Nos conselhos de trabalho a composição é tripartite: trabalhadores, patrões e governo.

Se por um lado pode-se considerar como fatores influentes sobre processos participativos municipais as características institucionais e as transformações recentes nas estruturas político-administrativas dos órgãos que implementam as políticas de proteção social no Brasil, por outro é a capacidade organizativa dos grupos sociais que seriam os participantes preferenciais desses processos que pode assegurar que o envolvimento de seus representantes venha a ser legítimo, autônomo e continuado.

Embora, durante os anos 1980, tenha havido intensa mobilização da sociedade civil no Brasil, atualmente a capacidade organizativa varia de acordo com a região do país, com o estado e com as características demográficas, econômicas e políticas das cidades. A força de instituições políticas e dos movimentos popular e sindical em cidades grandes, por exemplo, tende a tornar viável a participação de grupos de pressão, determinando o tipo de envolvimento que pode ocorrer em conselhos (Carvalheiro et al., 1992; Ibam et al., 1993; L’Abbate, 1990; Martes, 1990). Clientelismo e paternalismo ainda são características marcantes nas relações entre governo e grupos de interesse no Brasil, especialmente nas pequenas cidades com economia baseada na produção agropecuária (Carvalheiro at al., 1992) que não contam com sindicalismo rural ou movimento dos sem terra atuante. Embora os conselhos possam colaborar para a consolidação de formas mais democráticas de representação de interesses, eles têm seu funcionamento limitado e condicionado pela realidade concreta das instituições e da cultura política dos municípios brasileiros. Além disso, mesmo que o fórum participativo se torne a principal arena do processo de decisão política na área, sua influência vai depender da importância relativa dessa área na estratégia política dos governos (Walt, 1994).

Mesmo levando em conta tais restrições, pode estar havendo a formação gradual de um novo tipo de relacionamento político na gestão pública no Brasil, no qual os interesses dos setores populares são representados formal e publicamente. Em cidades grandes e em municípios onde os movimentos popular e sindical são mais organizados, tem havido envolvimento constante de representantes dos setores populares nos espaços políticos públicos dos conselhos (Carvalheiro et al., 1992).

Desde a segunda metade dos anos 1980, cresceu gradualmente a importância da esfera municipal de governo (Arretche, 2000; Melo, 1996; Souza, 1996). Esses fóruns passam, em muitos casos, a deter poder para estabelecer diretrizes políticas e planejar e supervisionar o uso dos recursos financeiros transferidos do nível federal para a esfera municipal de governo. Os conselhos municipais tornaram-se elementos-chave no contexto da descentralização, ao mesmo tempo que os governos municipais ampliavam seu papel político. As lideranças dos movimentos popular e sindical passaram a perceber esses fóruns como espaços de tomada de decisões, sobre as quais eles poderiam influir ou, pelo menos, como locais onde eles poderiam articular forças e amealhar aliados, visando a ampliar sua influência.

No entanto, a força dos movimentos popular e sindical é que poderá garantir a ocorrência ou não de participação de representantes legítimos e autônomos dos setores populares nos conselhos. Mais que isso, é principalmente o padrão de organização dos movimentos sociais urbanos sindicais ou rurais que influencia o modo como os usuários se envolvem nas atividades dos conselhos. Nas cidades grandes, se o padrão de organização for mais centralizado, a tendência é que os representantes dos usuários, consumidores ou beneficiários se envolvam diretamente nas atividades dos conselhos municipais. Se o padrão de organização for mais descentralizado, os representantes usuários chegam ao conselho municipal por intermédio de organizações locais, tais como os conselhos locais ou regionais das diversas áreas de política pública, clubes de mães, associações comunitárias ou de moradores (Côrtes, 1995).

A importância dos movimentos sociais urbanos, especialmente nas cidades maiores, é decisiva porque a representação do movimento sindical nos conselhos tem sido minoritária, exceção feita à sua participação nos conselhos do trabalho e de desenvolvimento rural. Em cidades pequenas, nas quais os sindicatos de trabalhadores rurais são fortes, eles se constituem na principal base de sustentação para a participação continuada de seus representantes em conselhos municipais.

Gestores municipais e policy communities influenciando a participação em conselhos municipais

A decisão política em sociedades complexas, dotadas de organizações estatais grandes, segmentadas e sofisticadas, não ocorre em um lugar central claramente definido, e os atores sociais coletivos e individuais influentes são múltiplos. Entretanto, existe uma hierarquia entre eles. Profissionais, servidores públicos localizados em postos de comando, ministros, secretários e mais recentemente policy communities (Dunleavy, 1981; Jordan, 1990) são muito influentes em processo de tomada de decisões que ocorre em um contexto de policy networks (Galès, 2001; Heclo, 1978; Smith, 1991) nas quais esses atores se confrontam, articulam e constroem consensos provisórios ou estratégicos para a formulação e implementação de políticas.

Profissionais em organizações governamentais modernas são atores centrais no processo de decisão política, que podem influenciar a formulação e implementação de políticas em suas áreas específicas de governo (Fielding & Portwood, 1980; Johnson, 1982).

Os servidores públicos podem ser considerados como atores que exercem considerável influência na formulação e execução de políticas sociais. Lee e Mills (1985) observam que a imagem deles de agentes impessoais, cumpridores de ordens e politicamente neutros não corresponde à realidade. Eles efetivamente podem tomar decisões, pois detêm informações e os meios essenciais para a implementação de políticas. Burocracias estatais[2] são fundamentalmente organizações hierárquicas, e o poder de cada servidor aumenta na medida em que ele assume cargos de maior importância.

A ascendência política dos servidores com cargos de chefia ou assessoria sobre o funcionamento do governo é particularmente forte nos Estados Unidos e em países latino-americanos, se comparada à dos países europeus. Nos primeiros, a margem de ação para os servidores de carreira é pequena (Walt, 1994). No Brasil, os servidores de baixo escalão não lidam normalmente com áreas sensíveis como a que envolve a relação entre governo e sociedade civil no âmbito dos conselhos.

Importante, no entanto, é observar a atitude daqueles que detêm cargos de direção na gestão pública em relação à participação de usuários. Dependendo de suas preferências políticas-ideológicas, eles podem promover diferentes tipos de participação. A posição das autoridades municipais pode ser considerada como decisiva, pois, muitas vezes, elas dirigem o fórum e, mesmo que não o façam como gestores municipais, influenciam diretamente: na formação da agenda de discussão; na decisão sobre a infra-estrutura de apoio a ser colocada à disposição do conselho e na sua dinâmica de funcionamento; na possibilidade de fazer cumprir as decisões ali tomadas; na possibilidade de pressionar os gestores estaduais, federais e provedores de serviços, benefícios e bens para o cumprimento dessas decisões.

Além disso, se houver descentralização na área, mais importante se tornará o seu papel nos conselhos e na gestão pública, ao passo que o das autoridades federais e estaduais declinará. Nas áreas da saúde e da assistência social, por exemplo, havendo municipalização, estarão sob seu comando todos os serviços do município financiados com recursos públicos.

Saliente-se que os indivíduos que ocupam cargos de direção na administração do município exercem papéis políticos variados. Sua posição na gestão pública lhes atribui a condição de dirigente municipal, mas a sua trajetória pessoal pode caracterizá-los como membros ativos de organizações e grupos de interesses – formalmente estruturados ou difusos – que representam uma categoria profissional, ou como integrantes de uma policy community tentando influenciar o processo de decisão que tem lugar no setor público.

O conceito se refere a um número relativamente estável de membros que compartilham valores e visão sobre os resultados desejáveis da política setorial. As decisões são tomadas dentro dessas communities em processos fechados para outras communities e para o público em geral (Richardson, 2000; Rodes, 1986).

Policy communities fazem parte do processo político de policy networks (Hay & Richards, 2000; Heclo, 1978), nas quais se estabelecem relações entre especialistas, grupos de interesse e o governo ou seções do governo (Marshall, 1988; Smith, 1991). As policy networks incluem uma grande variedade de centros de decisão política e de atores, os quais se movem para dentro e para fora das arenas políticas, e têm visões diferentes sobre quais deveriam ser os resultados dessas políticas (Smith, 1991).

Como o processo de tomada de decisão se torna muito segmentado e as políticas são elaboradas por uma miríade de organizações interconectadas e interpenetradas (Jordan & Richardson, 1982), as policy communities vêm substituindo o centro político tradicional – os congressos e a direção dos ministérios – como fonte substancial de decisões. Nelas, sobressaem-se acadêmicos, profissionais e grupos de interesse, os quais, em conexão com servidores em altos cargos na burocracia dos ministérios ou secretarias, influenciam o processo de tomada de decisão em áreas específicas do governo.

Fóruns participativos, criados na década de 1970 em vários países, e, no Brasil, nos anos 1980 e 90, vêm a se constituir em novo espaço de tomada de decisões e, em alguns casos, de articulação política de policy communities reformadoras (Carapinheiro & Côrtes, 2000). Nos países centrais da economia mundial, criticavam-se fortemente os limites das formas de representação política tradicionais das democracias liberais. No Brasil, o processo de constituição de instituições liberal-democráticas ocorreu em paralelo à incorporação de demandas dos movimentos sociais por melhores condições de vida, de moradia e acesso a serviços, expressas em manifestações como ocupação de prédios públicos, passeatas e bloqueio de vias. Os fóruns participativos tornaram-se um expediente oportuno para dar vazão a pressões, incorporar novas demandas e sedimentar alianças entre reformistas e setores populares.

O interesse de parcela dos movimentos popular e sindical em reivindicar a ampliação do acesso e melhoria da qualidade dos benefícios, bens e serviços financiados com recursos públicos não seria traduzido, automaticamente, na canalização de demandas para os conselhos municipais.

Mesmo reconhecendo sua importância crescente, especialmente nas áreas em que houve descentralização, líderes dos movimentos popular e sindical poderiam priorizar a pressão direta sobre gestores públicos ao invés da participação em conselhos. Para que os conselhos se tornassem um lócus relevante para onde fossem canalizadas demandas de usuários e beneficiários de serviços e bens, era necessário existir uma elite de reformadores estimulando o envolvimento de lideranças populares e sindicais nas atividades desses fóruns. Nas áreas em que profissionais reformadores atuaram nesta direção, o envolvimento dessas lideranças foi maior. Nesse caso, formou-se uma policy communnity reformadora, composta por profissionais e lideranças populares e sindicais e de grupos de interesses de usuários, que compartilhava noções sobre quais deveriam ser os resultados das políticas e preconizava a constituição de fóruns e mecanismos participativos.

Melhor exemplo disso é a área da saúde. Por um lado, profissionais articularam-se com lideranças dos movimentos popular e sindical – como ocorreu no Distrito de Saúde Quatro, em Porto Alegre (Côrtes, 1995), na Zona Leste de São Paulo (Jacobi, 1993; Martes, 1990) ou em Ronda Alta, no Rio Grande do Sul (Côrtes, 1995) – onde já existia intensa mobilização popular em torno das questões de saúde, logo canalizada para os conselhos de saúde.

Por outro lado, em localidades onde também havia mobilização popular, mas a questão saúde não era tratada como prioridade pelos movimentos sociais locais, o encorajamento dos profissionais da saúde pública foi decisivo para o envolvimento de lideranças populares com as questões de saúde (Côrtes, 1995). Sem ele, a mobilização em torno dos problemas de saúde poderia ter sido menos intensa e a ação política dos setores populares não teria convergido necessariamente para os conselhos de saúde.

A contrapartida para as lideranças dos movimentos sociais urbanos e do movimento sindical foi o aumento de sua influência política sobre o processo de tomada de decisões. Através do acesso direto às autoridades públicas nos conselhos, eles exerciam pressão pela melhoria da qualidade dos serviços e bens oferecidos às populações pobres que representam. Ao mesmo tempo, eles reforçavam a sua posição de liderança dentro das suas organizações.

Considerações finais

A criação de diversos mecanismos participativos, no Brasil, ao longo da última década e no início do presente século, contrariou afirmação recorrente na literatura internacional de que características das instituições e os padrões de ação política de atores sociais latino-americanos impediriam a existência de canais institucionalizados de representação de interesses societais. Funcionando com relativa regularidade em praticamente todas as localidades do país, os conselhos de políticas públicas são, provavelmente, os mecanismos de participação mais disseminados nos diversos níveis da administração pública brasileira. Em grande parte, isso foi resultado de indução promovida por processos de descentralização que condicionavam a transferência de recursos financeiros federais para os níveis subnacionais de governo à criação desses fóruns.

No entanto, a existência dos conselhos não significa que eles sejam exitosos como promotores da participação. Representantes do movimento popular e sindical e de grupos de interesses de usuários podem optar por participar por meio de outros canais. Além disso, mesmo que tomem parte das atividades dos fóruns, podem não participar de fato no processo decisão política de determinada área da administração pública. Isso porque, por um lado, as principais decisões da área podem não ser tomadas ali e, por outro, esses representantes podem ter sua ação nos conselhos obstaculizada por outros atores que detêm maiores recursos de poder.

Mesmo assim, tem-se constatado que, em alguns casos e em certas conjunturas, os conselhos têm propiciado a participação de novos atores no processo de decisão política sobre políticas públicas. Para que isso aconteça, é necessário que haja uma combinação de fatores relativos a: características institucionais da área de política de pública; capacidade organizativa dos movimentos popular e sindical e de grupos de interesses de usuários na cidade; posições das autoridades municipais em relação à participação; a natureza da policy community em cada área, identificada principalmente pelo tipo de relação existente entre profissionais e lideranças populares.

Nos conselhos municipais, o interesse de ativistas do movimento popular e sindical e de grupos de interesses de usuários em participar e a possibilidade de que haja participação são dependentes das características institucionais da área de política pública em que se localizam. São condicionantes decisivos do modo como os conselhos municipais atuam: as regras legais e as normas administrativas de cada área de política pública; os padrões históricos de organização político-administrativa e de financiamento, provisão e distribuição de bens e serviços e de relações dos gestores públicos com os diversos grupos sociais cujos interesses estão afetos à área; a existência de descentralização na área e, neste caso, a natureza do processo descentralizador.

Por outro lado, é a capacidade organizativa dos grupos sociais que seriam os participantes preferenciais desses fóruns que pode assegurar que o envolvimento de seus representantes venha a ser legítimo, autônomo e continuado. No Brasil, as capacidades organizativas diferem bastante conforme a região do país, as características demográficas, econômicas e políticas das cidades e o tipo de participante preferencial em cada área de política pública. Há enormes variações entre o modo de funcionamento de conselhos, conforme a cidade em que se localizam e os tipos de grupos de interesse que mobilizam. Mesmo considerando que os conselhos possam favorecer a consolidação de formas mais democráticas de representação de interesses, eles têm seu funcionamento condicionado pela natureza das instituições e da vida política dos municípios brasileiros.

Características institucionais e padrões historicamente consolidados de comportamento político, relacionados às capacidades organizativas da sociedade civil, oferecem as condições necessárias para que possa ocorrer participação nos conselhos municipais. Mas é a ação de diversos atores societais e estatais e de policy communities que viabiliza a participação. São esses atores que analisam, interpretam as regras institucionais explícitas e implícitas que existem em cada área de política pública e na vida política de cada cidade, decidindo como agir.

Dentre os atores que atuam nas diversas áreas de políticas públicas, profissionais, servidores públicos localizados em postos de comando, ministros, secretários e mais recentemente policy communities destacam-se como muito influentes no processo decisório. Nos conselhos municipais, servidores públicos localizados em postos de comando e secretários municipais, dependendo de suas preferências político-ideológicas, podem favorecer ou obstaculizar a participação. Se houver descentralização na área, o papel desses dirigentes nos conselhos e na área de política pública se tornará mais decisivo ainda.

Atualmente, as decisões políticas não ocorrem em lugares centrais claramente definidos, mas em um contexto de policy networks, no qual podem se formar policy communities, compostas por atores sociais que compartilham valores e visão sobre os resultados desejáveis da política setorial.

A consolidação de conselhos municipais de políticas públicas teve maior sucesso nas áreas em que se formou uma policy community, integrada por uma elite de reformadores em aliança com lideranças do movimento popular e sindical e de grupos de interesses de usuários. Líderes dos movimentos popular e sindical poderiam optar por pressionar diretamente gestores públicos, ao invés de participar em conselhos. Nos municípios em que profissionais reformadores estimularam o envolvimento nas atividades desses fóruns, o envolvimento dessas lideranças foi maior.

A análise de conselhos de políticas públicas municipais pode enfatizar diferentes aspectos. Pode focalizar o papel do conselho no contexto da área de política pública em que se localiza ou ainda examinar os processos participativos no interior dos fóruns. A ênfase explicativa pode ser colocada nas dimensões institucionais ou na dinâmica de ação dos atores envolvidos.

Entretanto, a compreensão do modo com esses conselhos funcionam não pode deixar de considerar que eles diferem muito, dependendo da cidade em que se encontram e, principalmente, da área de política pública a que se vinculam. O papel que desempenham nas diversas áreas de política pública e as possibilidades de maior ou menor participação de atores sociais no processo de decisão que tem lugar nesses fóruns somente serão compreendidos se tais diferenças forem consideradas e examinadas.

Espera-se que este artigo contribua para estimular a realização de pesquisas comparativas entre conselhos de diversas áreas de políticas públicas, praticamente inexistentes até aqui. Ao não se restringir a descrever casos, como é freqüente, este esforço pode colaborar para o avanço teórico no entendimento do fenômeno e para a elaboração de generalizações fundamentadas sobre a temática.

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1 A mesma perspectiva de análise foi utilizada na pesquisa "Conselhos municipais de políticas públicas e direitos na Região Metropolitana de Porto Alegre", financiada pela Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado do Rio Grande do Sul (Fapergs), Edital 09/2001 - Proade2, que integrava o projeto "Metrópole, desigualdades socioespaciais e governança urbana: Rio de Janeiro, São Paulo, Belo Horizonte e Porto Alegre", desenvolvido sob a coordenação do Observatório de Políticas Urbanas e Gestão Municipal.

2 Vários autores discutiram seu papel nas burocracias estatais (Downs, 1967; Dunleavy, 1991; Lee & Mills, 1985; Mills, 1956; Niskanen, 1978). O conceito de burocracia é usado por vezes para se referir às chefias, aos servidores em geral, tanto os que prestam serviços ou produzem bens, quanto aqueles que desempenham funções administrativas. Embora o bureau monolítico não exista (Downs, 1967), dentro de certos limites "a influência dos servidores públicos sobre a política do bureau é sempre e fortemente hierárquico-estruturada, com aqueles mais próximos do topo sendo também os mais influentes"(Dunleavy, 1991: 174). Tradução livre.

5 - Interação sindicalismo-governo na reforma previdenciária brasileira

Sidney Jard da Silva; Rafael Cortez

Uma das principais contribuições da abordagem institucionalista para a análise das mudanças de políticas públicas tem sido demonstrar que estas mudanças não dependem exclusivamente das preferências dos grupos sociais. Se nas análises pluralistas o peso dos atores políticos no processo decisório é decorrente dos recursos organizacionais e do poder de pressão desses atores, independentemente das regras que estruturam a escolha pública, o foco institucionalista, por sua vez, concentra-se no impacto das regras do jogo que conformam o processo decisório (Almeida, 1998).

Nessa perspectiva, a natureza do arcabouço institucional é fundamental para permitir a interação social e condicionar os resultados oriundos de tal interação. Segundo North (1996: 6), "O principal papel das instituições em uma sociedade é reduzir a incerteza estabelecendo uma estável (não necessariamente eficiente) estrutura para as interações humanas". O mecanismo que garantiria o desempenho das instituições seriam as restrições às opções disponíveis pelo atores.

Procuramos demonstrar, aqui, como as restrições institucionais condicionaram a capacidade das organizações trabalhistas, particularmente a Central Única dos Trabalhadores (CUT), no processo decisório da reforma previdenciária proposta pelo governo Fernando Henrique Cardoso (19952002), uma política que teve o Congresso como principal arena de decisão.

Esta discussão poderá contribuir para elucidar e aprofundar o bordão institucionalista que as "instituições contam", pois se trata de uma política que mexe com interesses consolidados de grupos organizados. Além disso, poderemos entender melhor os determinantes do sucesso desses atores sociais no processo de policymaking.

Os modelos teóricos encontrados na literatura sobre estudos legislativos fazem a contraposição entre processo decisório descentralizado, isto é, sistemas nos quais as comissões legislativas são os atores preponderantes na definição da agenda, e sistemas centralizados, nos quais a agenda é definida por um agente central, representante da maioria, seja ela do plenário ou do partido majoritário (Krehbiel, 1991).

Nos sistemas descentralizados, a influência dos grupos sociais nas atividades dos parlamentares seria mais acentuada. Nesses casos, as comissões seriam atores autônomos na definição dos temas passíveis de modificação, funcionando como instâncias de veto. O processo de auto-seleção na composição das comissões, por sua vez, permitiria, aos legisladores, construir sua relação com os eleitores à margem da atuação partidária. Os parlamentares escolheriam a comissão que serviria aos interesses de sua base eleitoral, construindo seu vínculo pessoal.

Nesses casos, os líderes partidários e o Executivo não teriam os instrumentos necessários para recompensarem o comportamento partidário dos parlamentares. Em outras palavras, faltariam mecanismos que garantissem tanto a coesão (por meio do controle da agenda) como a disciplina (controle dos benefícios intralegislativos) dos parlamentares. Esse contato direto entre legisladores e grupos sociais tornaria mais forte o peso dos fatores sociais no processo de tomada de decisão.

Nos sistemas políticos marcados pela centralização do processo decisório, o controle do timing e conteúdo do processo decisório estaria nas mãos dos líderes partidários que definiriam os projetos de lei a alterar, bem como o momento de fazê-lo. Nessa perspectiva, o espaço para a atuação individual dos parlamentares seria irrisório. O trabalho das comissões – espaço para atuação dos parlamentares com expertise e com laços diretos com grupos sociais – seria esvaziado, havendo, assim, um isolamento entre atividade parlamentar e os grupos de pressão. Essa seria a explicação do comportamento disciplinado dos parlamentares que seguiriam a liderança parlamentar, a despeito de seus interesses particulares, no intuito de conseguir impor sua marca na política (Cox, 1987; Figueiredo & Limongi, 1999; Cheibub & Limongi, 2002).

Contudo, os modelos teóricos existentes apresentam um limite analítico para o entendimento da formação da agenda em sistemas presidencialistas, particularmente, nos regimes em que o Executivo possui poderes legislativos. Neste caso, o Executivo pode unilateralmente iniciar o processo de alteração no status quo.

De acordo com Moe e Howell (1999: 863), o chefe do Executivo possui importantes mecanismos de influência na definição da agenda legislativa. O presidente funcionaria como "ponto focal" das ações dos parlamentares, uma vez que a natureza fragmentada do Legislativo dificultaria a coordenação da diversidade de interesses dos legisladores. O presidente também influenciaria a agenda legislativa, dada sua posição de destaque diante da opinião pública.

No sistema político brasileiro, o papel de legislador do Executivo é ainda mais acentuado. De acordo com a literatura, o presidente é o principal legislador na democracia brasileira. Como veremos posteriormente, o sucesso dos grupos de pressão na questão previdenciária está intimamente relacionado com a posição dos atores sociais em relação à posição do Executivo.

Assim, para além do estudo da interação entre os poderes Executivo e Legislativo, objeto de extensos trabalhos encontrados na literatura (Figueiredo & Limongi, 1994, 1999; Santos, 2003), este trabalho tem como objetivo demonstrar que as regras do processo decisório e o padrão da relação entre os poderes também determinam o grau de influência dos grupos sociais organizados na produção de políticas públicas (Immergut, 1996; Tsebelis, 1997).

Nossa proposta é verificar, a partir do caso brasileiro, em que medida as regras do processo decisório ajudam a entender a natureza da interação sindicalismo-governo nos processos de reforma dos sistemas previdenciários. O argumento central é que a capacidade dos grupos organizados em influenciar o processo de produção de políticas decorre das regras institucionais, bem como a capacidade do movimento sindical em resolver seus dilemas de ação coletiva.

A escolha da questão previdenciária está relacionada a motivos analíticos. Trata-se de uma política do tipo blame-avoidance (Pierson, 1996), ou seja, políticas relacionadas com a reestruturação de direitos adquiridos e que portanto, possuem custo político elevado para os tomadores de decisões. Nesses casos, os atores políticos procuram formas de diluir esse custo político, por meio da manipulação de questões regimentais do processo decisório (Figueiredo & Limongi, 1999). Assim, podemos demonstrar que decisões políticas são tomadas mesmo em um contexto marcado pela diversidade de preferências.

A outra razão é que a questão previdenciária afeta os interesses de grupos organizados importantes, isto é, com estrutura organizacional necessária para pressionar os tomadores de decisão, tal como previsto nos modelos pluralistas. Dessa maneira, poderemos investigar como uma organização social pode influenciar na produção de políticas públicas dadas as regras decisórias vigentes.

O trabalho está dividido em três seções. A primeira descreve a tentativa de acordo entre governo e sindicatos na construção do projeto de reforma da previdência. A segunda descreve o processo de tramitação da Proposta de Emenda Constitucional (PEC), mostrando como o Executivo instrumentalizou os procedimentos internos com o intuito de blindar o cerne de sua proposta das pressões do movimento sindical. Por fim, apresentaremos um resumo dos nossos achados.

Um acordo (quase) histórico

Em janeiro de 1996, diante das dificuldades encontradas para fazer avançar o trâmite legislativo da PEC 33/95, Fernando Henrique Cardoso decidiu convocar as centrais sindicais para negociar os parâmetros básicos da reforma da previdência (Silva, 2001).

A abertura das negociações ocorreu após a ocupação, por duas vezes consecutivas, da sessão plenária da Comissão Especial da Reforma da Previdência (Cesp) por militantes da Central Única dos Trabalhadores (CUT) e da Força Sindical (FS). A interrupção dos trabalhos foi respaldada não apenas pelos deputados da oposição, como por titulares da Cesp que pertenciam à própria base governista, entre os quais o presidente da comissão e o próprio relator da reforma da previdência.

Em seguida, lideranças partidárias do Partido do Movimento Democrático Brasileiro (PMDB) e do Partido da Frente Liberal (PFL), principais partidos da base governista, decidiram suspender a discussão da reforma da previdência na Cesp. Na ocasião, o líder do PMDB na Câmara, deputado Michel Temer, declarou que "É preciso fazer uma repactuação do que foi acordado e atender mais reivindicações dos setores sociais" (Folha de S.Paulo, 16 dez. 1995, p. 1-8).

O primeiro encontro reunindo representantes do governo e das centrais sindicais ocorreu em 11 de janeiro de 1996. A principal divergência foi em torno da proposta de substituição da aposentadoria por tempo de serviço pela aposentadoria por tempo de contribuição: 35 anos para homens e 30 anos para as mulheres. A princípio, apenas a FS concordou com essa proposta.

A CUT e a Central Geral de Trabalhadores (CGT) defenderam a manutenção da aposentadoria por tempo de serviço, com o argumento de que os trabalhadores mais pobres ingressavam no mercado de trabalho precocemente. Esses trabalhadores teriam a trajetória profissional marcada por grandes períodos no desemprego e subemprego, o que dificultaria a contribuição para o sistema previdenciário.

No decorrer da negociação, representantes do governo e das centrais flexibilizaram suas posições. De um lado, o governo aceitou abandonar as propostas de limite de idade para o setor privado (60 anos), unificação dos critérios de concessão de benefícios (homens e mulheres) e fim da aposentadoria especial para os professores. De outro, o presidente da CUT, Vicente Paulo da Silva (Vicentinho), comprometeu-se a defender os termos do acordo junto a suas bases, inclusive a aposentadoria por tempo de contribuição, até então ponto de maior resistência no interior da central.

No dia 15 de janeiro, quatro dias após o início das negociações, os ministros Paulo Paiva (Trabalho) e Reinhold Stephanes (Previdência) e os presidentes das três maiores centrais do país – Canindé Pegado (CGT), Vicentinho (CUT) e Luiz Antônio de Medeiros (FS) – comprometeram-se a formalizar o acordo em cerimônia com a presença do presidente da República.

Reproduzimos a seguir, no Quadro 1, os principais pontos do acordo anunciado por representantes do governo e das centrais sindicais:

Quadro 1 – Resultado da reunião do governo e centrais sindicais

Proposta inicial do governo

Resultado da negociação

Aposentadoria especial

Fim da aposentadoria especial.

Apenas para trabalhadores que exercem atividades consideradas penosas, perigosas ou insalubres, desde que efetivamente expostos ao risco ou agente nocivo.

Aposentadoria especial de professores

Fim da aposentadoria especial de professores aos trinta anos (homens) e 25 (mulheres).

Aposentadoria especial nos termos atuais para professores de 1º e 2º graus. Professores universitários perdem esse benefício.

Aposentadoria proporcional

Fim da aposentadoria proporcional.

60 anos de idade para homens e 55 para mulheres. Tempo mínimo de contribuição de vinte anos.

Aposentadoria integral dos servidores públicos

Fim da aposentadoria integral dos servidores públicos, estabelecendo os novos valores com base na média dos últimos dez anos.

Contribuição de trinta anos (mulheres) e 35 anos (homens), dez anos de exercício da função. Idade mínima de 50 anos (mulher) e 55 anos (homens).

Limite de idade

Limites iguais de idade ou tempo de serviço/contribuição para homens e mulheres.

Redução de cinco anos nesses limites para as mulheres.

Trabalhadores rurais

Retirava da Constituição a atual definição sobre a previdência dos trabalhadores rurais.

Assegura aos rurais um benefício de caráter previdenciário e contributivo. Mantida a aposentadoria por limite de idade (60 anos para homens e 55 anos para mulheres).

Aposentadoria por tempo de serviço

Fim da aposentadoria por tempo de serviço e a instituição da aposentadoria por tempo de contribuição, aumentando o tempo para quarenta anos (homens) e 35 anos (mulheres).

Adoção do termo da aposentadoria por tempo de contribuição. A comprovação da efetiva contribuição se dará por meio da carteira de trabalho ou outras formas de comprovação.

Teto de benefícios

Teto de benefício fixado em lei complementar.

Teto de dez vezes o piso (correspondente ao salário mínimo).

Gestão

Cabe ao Poder Executivo definir as políticas para o setor.

Gestão pública autônoma, com participação de empresários, governo e trabalhadores (ativos e inativos).

Fontes: Jornal da Apeoesp, 212, jan. 1996, p. 8; Folha de S.Paulo, 20 jan. 1996, p. 1-4.

Inicia-se, então, um período de intenso debate no interior do sindicalismo cutista e da esquerda brasileira como um todo. As correntes minoritárias na direção cutista afirmaram que Vicentinho não tinha legitimidade para realizar um acordo de tal envergadura – sem antes consultar os sindicatos filiados – e rejeitaram os termos da negociação.

O acordo também não foi bem recebido pelos principais partidos de oposição do país – Partido Comunista do Brasil (PC do B), Partido Democrático Trabalhista (PDT) e Partido dos Trabalhadores (PT) –, tradicionais aliados do sindicalismo cutista.

Os partidos de oposição alegavam que, ao concordar com a mudança do critério de tempo de serviço para tempo de contribuição, as centrais estavam defendendo os interesses dos trabalhadores organizados em detrimento dos trabalhadores não organizados, os quais não teriam condições de contribuir de forma sistemática para a previdência.

O presidente da CUT também deveria superar a resistência dos servidores públicos. Uma tarefa difícil, já que, desde o início do governo Fernando Henrique Cardoso, o discurso oposicionista da CUT em relação às reformas teve o funcionalismo como um dos seus principais atores.

Após anúncio do acordo da reforma da previdência, 17 entidades representativas de servidores públicos, reunidas em plenária nacional, aprovaram uma moção pela retirada da CUT das negociações em torno desta pauta. Nessa mesma plenária, foi apresentada e derrotada uma proposta de substituição do presidente da Central (Folha de S.Paulo, 22 jan. 1996, p. 1-8).

No mesmo período foram registrados vários incidentes envolvendo dirigentes sindicais do setor público e o presidente da CUT. Em uma das reuniões com o governo em Brasília, Vicentinho e o deputado federal José Genoíno (PT/SP) foram vaiados e agredidos por militantes sindicais do funcionalismo público.

Diante da forte resistência das correntes internas, dos partidos de oposição e dos servidores públicos, o presidente da CUT sofreu seu primeiro revés no processo de negociação da reforma previdenciária: a direção da central rejeitou os termos do acordo firmado com o governo. No entanto, ao contrário do que desejavam os grupos minoritários, Vicentinho conseguiu o apoio da direção cutista para continuar negociando.

Em reunião ampliada da Direção Nacional da CUT, realizada em 4 de fevereiro de 1996, os representantes da corrente majoritária votaram pela continuidade das negociações, tendo como prioridade três pontos: manutenção da aposentadoria proporcional, fim de limite de idade para a aposentadoria integral dos servidores públicos e manutenção da aposentadoria especial para os professores universitários.

Dessas três demandas, o fim do limite de idade para aposentadoria integral representava o principal empecilho para a conclusão do acordo. Essa medida era de fundamental importância na proposta do governo, pois a principal fonte de desequilíbrio das contas previdenciárias advinha do regime próprio dos servidores; porém, dificilmente seria aprovada pela direção da CUT, já que os dirigentes sindicais do setor público eram majoritários na Executiva Nacional.

Perante o impasse, governo e centrais decidiram levar a discussão dos pontos pendentes ao relator da Cesp, deputado Euler Ribeiro (PMDB-AM), o qual, em última instância, negociaria quais itens deveriam ser incluídos ou excluídos no substitutivo a ser apresentado ao plenário da Câmara. Para contornar as críticas dos partidos de oposição, especialmente do PT, Vicentinho também reivindicou a inclusão das lideranças partidárias nas negociações.

A partir de então, a concretização do acordo dependeria da capacidade das organizações sindicais incluírem suas demandas no próprio substitutivo a ser apresentado pela Cesp.

Nas negociações com o relator da reforma, a CUT aceitou abrir mão da aposentadoria especial dos professores universitários, em troca da manutenção da aposentadoria proporcional. No caso específico dos servidores públicos, a aposentadoria proporcional estaria condicionada à exigência de dez anos de tempo de serviço.

Com esse acordo, ficaria pendente apenas a definição sobre a idade mínima exigida para a aposentadoria integral do funcionalismo. Entretanto, durante a leitura do parecer elaborado pelo deputado Euler Ribeiro (PMDB/AM), o então ministro da Previdência, Reinhold Stephanes, se opôs à manutenção da aposentadoria proporcional para os servidores, alegando que essa medida iria de encontro à proposta de eliminar as aposentadorias precoces no setor público.

A divergência em relação à aposentadoria (proporcional e integral) dos servidores selou o destino das negociações da reforma da previdência. Diante do impasse, em 6 de março de 1996, pouco mais de um mês após o anúncio do "acordo histórico", alegando que o parecer do deputado Euler Ribeiro (PMDB/AM) não contemplava os termos do acordo acertado com o governo, Vicentinho anunciou que a CUT não apoiaria o substitutivo a ser apresentado no plenário da Câmara dos Deputados.

O trâmite legislativo da reforma

Há relativo consenso na produção acadêmica de que a reforma previdenciária foi a que exibiu maior incidência de conflitos abertos entre Executivo, Legislativo e grupos de interesse. Conforme observa Melo (2002a), o processo decisório da reforma da previdência foi marcado tanto pelas políticas de imposição de perdas concentradas como pelas tentativas de dissimulação de responsabilidades por parte dos poderes Executivo e Legislativo.

O primeiro revés sofrido pelo governo Fernando Henrique no trâmite legislativo da reforma previdenciária foi o desmembramento da PEC 21/95. A Comissão de Constituição e Justiça e de Redação (CCJR) dividiu a proposta do Executivo em quatro emendas distintas. A justificativa para a divisão foi o fato de que o texto original referia-se a distintos artigos da Constituição.

A CCJR recusou pontos importantes que estavam "embutidos" na emenda original, entre eles: o poder exclusivo do presidente da República de propor leis sobre formas de financiamento do sistema de seguridade social; a quebra do sigilo bancário e fiscal dos acusados de sonegação à previdência; o fim da isenção para entidades filantrópicas e a proibição de recursos referentes ao princípio de direito adquirido.

O desmembramento da PEC 21/95 constituiu uma solução intermediária para não rejeitar globalmente a proposta do Executivo. A alternativa mais radical seria declarar a inconstitucionalidade do projeto. Referindo-se ao artifício utilizado pela base governista para admitir a "constitucionalidade parcial" da emenda, o ex-presidente da Comissão Especial de Reforma da Previdência (Cesp), deputado Jair Soares, fez a seguinte declaração:

Quando essa proposta chegou na Comissão de Constituição e Justiça, o que deveria ter sido feito era o que sempre fez a CCJ: devolver, porque era inconstitucional, porque tratava da previdência, da saúde, do sigilo bancário e tratava também dos aposentados. O que eles fizeram? Eles dividiram em quatro partes para torná-la constitucional e ali ficou só a previdência, que deu a PEC 33/95. A da saúde eles retiraram na calada da noite e as outras não prosperaram até porque eram inconstitucionais. (Entrevista concedida aos autores, 2004)

A decisão de desmembrar a emenda recebeu 24 votos favoráveis e 22 contrários. Entre os 24 deputados que votaram pelo desmembramento, dez pertenciam à oposição (cinco do PT, três do PDT, um do PSB e um do PC do B), quatro à base do governo (três do PMDB e um do PFL) e dez a pequenos partidos considerados independentes (cinco do PPR, três do PP, um do bloco PL/PSD/PSC e um do PMN).

Depois de aprovado o desmembramento do projeto original, a PEC 33/95 foi encaminhada para a Cesp. Por se tratar de emenda constitucional, o projeto de reforma previdenciária exigia a constituição de uma comissão temporária especial para sua apreciação, a qual, como ocorre nas comissões permanentes, deveria ser composta levando em consideração os critérios de proporcionalidade partidária.

Entre os trinta deputados que faziam parte da Cesp, cinco eram sindicalistas: quatro da oposição e um da situação. Portanto, a possibilidade de a bancada sindical constituir um ator político importante no interior da Cesp dependia quase que exclusivamente do grau de coesão (ou dispersão) da base governista; por si sós, os deputados sindicalistas não tinham poder para bloquear a apreciação legislativa da reforma.

Assim, as principais negociações da reforma da previdência – no âmbito da comissão temática – não se deram entre o governo Fernando Henrique e bancada de deputados sindicalistas, mas sim entre o Executivo e a sua heterogênea base de sustentação, que se negava a votar o parecer apresentado pelo deputado Euler Ribeiro (PMDB/AM) (Coelho, 1999).

Diante das dificuldades para superar a falta de coesão da sua base parlamentar no interior da comissão especial, a alternativa encontrada pelo governo Fernando Henrique Cardoso foi dissolver a Cesp e enviar a matéria para apreciação direta do plenário da Câmara.

Esta medida foi possível graças a uma ação conjunta do Executivo, das lideranças da base governista e do presidente da Câmara dos Deputados. Devido à pressão da liderança do PFL por uma parecer favorável ao projeto do Executivo, o deputado Jair Soares (PFL/RS) apresentou sua renúncia à presidência da Cesp. Imediatamente, alegando esgotamento do prazo regimental, o presidente da Câmara, deputado Luís Eduardo Magalhães (PFL/BA), dissolveu a comissão e remeteu o projeto para votação em plenário.

A decisão foi contestada por partidos da oposição e da própria base governista. Na ocasião, o deputado Prisco Viana (PPB/BA) questionou a legitimidade da medida, alegando que não se poderia aplicar um preceito "do rito ordinário ou comum para os projetos em geral" a uma comissão especial.

O deputado também observou o "caráter discriminatório" da medida, visto que havia outras comissões especiais com prazo esgotado. Por último, ressaltou que o próprio Executivo havia prejudicado o andamento dos trabalhos na Cesp, ao tentar negociar um projeto alternativo com as centrais sindicais.

Contudo, a "manobra governista" não obteve o resultado esperado. No dia 6 de março de 1996, o substitutivo do deputado Euler Ribeiro foi derrotado por 294 votos a favor e 190 votos contra (eram necessários 308 votos para ser aprovado em primeiro turno). Mais uma vez, a dissidência na base aliada foi importante para a derrota do Executivo: 38 votos contrários do PMDB, nove votos do PSDB e sete votos do PFL. Também foram registrados 27 votos contrários do PPB, partido que atuava na esfera da base governista.

A derrota do substitutivo foi comemorada pelas centrais. No mesmo dia em que o projeto foi derrotado Vicentinho manifestou seu desejo de retomar as negociações com o governo: "Negociou-se, houve um entendimento, mas o relator Euler Ribeiro, achando que a gente não sabe ler, mudou o texto. (...) Acho que agora teremos condições de aprofundar o debate e lutar para que não se mude o que foi acordado" (Folha de S.Paulo, 07 mar. 1996, p. 1-12).

No entanto, o apelo de Vicentinho não foi ouvido pelo governo. Após a derrota do Substitutivo Euler Ribeiro, a Presidência da Câmara designou um novo relator para a matéria, o deputado Michel Temer (PMDB/SP), e o Executivo concentrou suas forças em superar a falta de coesão dos partidos aliados. A retomada da negociação bilateral com as centrais sindicais estava descartada.

O deputado Michel Temer (PMDB/SP) apresentou uma emenda aglutinativa substitutiva para ser apreciada pelo plenário da Câmara dos Deputados. Em 21 de março de 1996, a nova estratégia governista apresentou seus primeiros resultados positivos. Levada à votação em primeiro turno, a emenda aglutinativa recebeu 351 votos favoráveis e 139 contrários (duas abstenções).

Ao contrário do que ocorreu na votação passada, o Executivo logrou uma maior coesão de sua base de sustentação na Câmara. O número de deputados da base governista que votou contra a reforma (ou se absteve) caiu de 95 para 39, ou seja, 56 dissidentes mudaram de posição. No total, os votos contrários à emenda caíram de 190 para 139.

Na votação do Substitutivo Euler Ribeiro, dos 190 deputados que votaram contra o parecer apoiado pelo Executivo, 88 pertenciam à base governista. Já na votação da Emenda Michel Temer o número de governistas que votaram contra caiu para 38. A mesma tendência se repetiu com o número de abstenções na base governista: sete na votação do Substitutivo Euler Ribeiro e apenas um na votação da Emenda Michel Temer.

A reversão dos votos contrários foi verificada em todos os partidos da base governista: no PMDB, a dissidência caiu de 38 para 15 deputados, no PSDB, de nove para oito; no PTB, de sete para dois; e no PFL, de sete para um. No PPB, a dissidência caiu de 27 para 19.

Neste último caso, cumpre observar que uma das principais exigências das lideranças políticas do PPB, para orientar o voto favorável ao substitutivo, foi a "integração formal" do partido à base governista mediante a concessão de um ministério.

A greve de junho de 1996

Poucos meses antes da votação da reforma da previdência em segundo turno, Vicentinho propôs a realização de uma greve geral contra "a política econômica do governo FHC". Seria a primeira e única greve geral realizada nos dois mandatos do governo Fernando Henrique Cardoso.

A princípio, a proposta de Vicentinho foi recebida com ceticismo até mesmo pelos dirigentes cutistas: "Os objetivos não estão claros: é um protesto ou uma greve para abrir negociações com o governo?", questionou o então presidente do Sindicato dos Bancários de São Paulo, Osasco e Região, Ricardo Berzoini (Folha de S.Paulo, 09 maio 1996, p. 2-8).

Em reunião conjunta da CGT, CUT e FS, representantes das três centrais reconheceram as dificuldades para a realização de um movimento unificado. O apoio da FS às reformas era o principal obstáculo para a unificação: "Não cairemos na mesma vala comum da CUT, que só faz greve contra alguma coisa. Queremos propor uma saída para conter o desemprego, o que passa, necessariamente, pelas reformas, inclusive a administrativa", declarou o presidente da Central, Luiz Antônio de Medeiros (Folha de S.Paulo, 10 maio 1996, p. 2-5).

No decorrer das discussões, os sindicalistas chegaram a um genérico acordo sobre as "bandeiras" da paralisação: emprego, terra, crescimento econômico, salário e aposentadoria. A generalidade das reivindicações revelava a dificuldade encontrada para unificar o movimento em torno de temas mais concretos, como era o caso das privatizações, reforma da previdência e reforma administrativa.

Ao comentar a omissão das reformas entre as principais bandeiras do movimento, o então presidente do Sindicato dos Metalúrgicos de São Paulo, Paulo Pereira da Silva (Paulinho) afirmou: "Isso não impede que, durante a convocação da greve, nós falemos em defesa da reforma administrativa". Por sua vez, o então secretário-geral da CUT, João Vaccari Neto, advertia: "Queremos construir uma greve mais ampla possível, mas vamos tentar um acordo para que a Força Sindical não fale em reformas para convocar a greve, pois a CUT é contra algumas delas" (Folha de S.Paulo, 18 maio 1996, p. 1-9).

O impacto negativo das divergências em relação às reformas sobre o sucesso do movimento tornou-se uma das preocupações centrais dos sindicalistas: "Será que a sociedade vai entrar em uma greve na qual um dos setores defende as reformas de FHC e outro defende outras reformas?", questionou Ricardo Berzoini, do Sindicato dos Bancários de São Paulo, Osasco e Região (Folha de S.Paulo, 18 maio 1996, p. 1-9).

Não obstante as divergências, as centrais chegaram a um acordo sobre a data da greve geral (21 de junho de 1996) e o lema da mobilização: "O Brasil vai parar para que todos trabalhem". O símbolo da campanha seria uma mão espalmada, em referência às promessas do então candidato Fernando Henrique Cardoso na eleição presidencial de 1994: política de geração de empregos; aumento do poder aquisitivo dos salários; reforma agrária; aposentadoria digna; garantia dos direitos sociais dos trabalhadores.

Assim como ocorreu durante a greve do setor público de 1995, o governo condenou a greve geral de 1996 como um "movimento político". O então ministro do Trabalho, Paulo Paiva, veio a público dizer que não havia motivo para a greve pois, segundo ele, "uma greve geral só acontece quando há uma grave crise institucional ou uma grande crise econômica. Não é o nosso caso" (Folha de S.Paulo, 20 jun. 1996, p. 1-7)

Pesquisa do Instituto Gallup, encomendada pela CUT, revelou que 72% dos trabalhadores das regiões metropolitanas de Belo Horizonte, Curitiba, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro, São Paulo e Salvador apoiavam o movimento.[1] O apoio majoritário dos trabalhadores paulistas foi confirmado por pesquisa Datafolha, realizada em 12 de junho, segundo a qual 63% dos entrevistados apoiavam a paralisação.

No entanto, essa mesma pesquisa revelava que a maioria dos trabalhadores (57%) não pretendia aderir à mobilização. Além disso, metade dos trabalhadores entrevistados considerava que a greve não era um instrumento de pressão eficaz. Em síntese, constatou-se uma grande distância entre o apoio ao movimento e a efetiva disposição dos trabalhadores aderirem à greve geral.

Como já previsto, a adesão à greve foi parcial. Segundo as centrais, o objetivo de paralisar metade da "base" dos sindicatos afiliados havia sido atingido, o que significava a adesão de 19% da População Economicamente Ativa (PEA). No entanto, o fato é que a maioria dos trabalhadores (80% da PEA) não aderiu à paralisação.

O desfecho do movimento foi ainda mais conturbado que o seu início, com as centrais culpando-se mutuamente pela baixa adesão dos trabalhadores: "Alguns dirigentes sindicais caíram no canto de sereia dos empresários da Fiesp, que falaram em greve geral mas agora ameaçam descontar o domingo. Não vou dizer quem são esses dirigentes pois não quero quebrar a unidade da greve", declarou Vicentinho.[2]

O governo utilizou a baixa adesão à greve como mais um sinal de que a política econômica estava no caminho certo: "A greve não emplacou porque já há sinais de crescimento econômico e de aquecimento do índice de emprego", declarou o então ministro de Assuntos Políticos, Luiz Carlos Santos (Folha de S.Paulo, 23 jun. 1996, p.1-2).

Do ponto de vista quantitativo, é difícil avaliar o grau de sucesso ou fracasso da paralisação. Ambos os lados, governo e sindicalistas, declararam vitória. De um lado, as centrais comemoraram a mobilização de 12 milhões de trabalhadores; de outro, o governo sentiu-se fortalecido porque a maioria não aderiu ao movimento.

No entanto, cumpre observar que, tirando a vitória autoproclamada, o movimento sindical não obteve conquista significativa alguma em função da greve. Após a paralisação, o governo manteve as diretrizes básicas de sua política econômica e deu prosseguimento à estratégia de centralizar no Congresso os principais esforços para dar continuidade a sua agenda de reformas estruturais.

O resgate do projeto original

Entre o primeiro e o segundo turnos da votação da reforma da previdência na Câmara dos Deputados, na apreciação dos Destaques para Votação em Separado (DVS), o parecer apresentado pelo deputado Michel Temer (PMDB/SP) foi submetido a uma série de alterações que desagradaram o Executivo.[3]

Reproduzimos a seguir as principais diferenças entre o projeto original enviado pelo governo Fernando Henrique Cardoso e o substitutivo aprovado na Câmara dos Deputados, tal como foram relatadas pelo senador Beni Veras (PSDB/CE):

1) Não houve desconstitucionalização do tema.

2) Não foi acatada a proposta de federalização da competência de legislar sobre previdência social.

3) Não extinguiu as aposentadorias especiais nem a aposentadoria proporcional por tempo de serviço.

4) Manteve a integralidade da remuneração para efeito de aposentadoria e pensão dos servidores públicos e conservou a vinculação entre os valores dos proventos e a remuneração dos correspondentes servidores ativos.

5) Estabeleceu um prazo de dois anos como período no qual teriam vigência as regras de transição.

6) Os diversos regimes teriam regras uniformes, mas respeitando-se as suas peculiaridades. (Veras, 1998)

O Senado constituiu a instância na qual o Executivo recuperou parte de sua proposta original. Desfrutando de folgada maioria (69 dos 81 senadores) e maior coesão de sua base parlamentar, o governo Fernando Henrique Cardoso não teve problemas para aprovar o Substitutivo Beni Veras na Câmara Revisora.

No entanto, a aprovação do substitutivo instaurou um novo impasse no trâmite legislativo da reforma previdenciária. Além de introduzir novos pontos no projeto original, o Substitutivo Beni Veras reintroduziu pontos que já haviam sido derrotados na Câmara dos Deputados: idade mínima; contribuição dos inativos; federalização da capacidade de legislar sobre previdência social; fim da aposentadoria proporcional etc.

As centrais sindicais repudiaram o projeto aprovado no Senado. Enquanto a CGT e a FS restringiam suas críticas aos pontos que atingiam de forma negativa os trabalhadores do setor privado, a CUT apresentou uma crítica global ao substitutivo:

A Executiva Nacional da CUT manifesta seu mais veemente repúdio à aprovação do Projeto de Reforma da Previdência, em primeiro turno, pelo Senado Federal, no último dia 24 de setembro e reafirma as deliberações do 6º Concut de declarar ‘guerra’ às políticas neoliberais do governo de FHC, na luta em defesa dos direitos dos que trabalham neste país, especialmente a luta contra esta Reforma da Previdência, que não tem outro objetivo senão excluir direitos dos trabalhadores, manter privilégios e inviabilizar definitivamente a Previdência Pública no Brasil. (CUT, 1997)

No entanto, a reação contrária do sindicalismo não era a principal preocupação do Executivo no trâmite legislativo da reforma previdenciária. Desde a malograda tentativa de acordo, estava claro que os ganhos em negociar com as centrais eram reduzidos. Por outro lado, desde a greve geral de junho, também estava claro que o poder de mobilização dos sindicatos era limitado. Finalmente, como já observamos no início deste trabalho, a bancada de deputados sindicalistas, por si só, não tinha poder para bloquear (total ou parcialmente) o trâmite legislativo da reforma da previdência no Congresso.

A principal preocupação do Executivo era superar as possíveis dificuldades que o projeto de reforma da previdência enfrentaria na sua própria base de sustentação parlamentar. Isto porque, devido às alterações introduzidas no Senado, o substitutivo deveria retornar à Câmara como um novo projeto.

A matéria foi novamente enviada para apreciação da CCJR, e uma nova comissão especial foi formada para analisar o substitutivo do Senado. A partir de então, a principal preocupação da base governista era evitar a introdução de modificações no novo projeto, o qual já era considerado a "reforma possível".

Cumpre observar que a volta do projeto de reforma da previdência para a Câmara dos Deputados ocorreu logo após uma importante mudança institucional nas regras do jogo político: a aprovação da emenda da reeleição apresentada pelo deputado Mendonça Filho (PFL/PE).

Foi intenso o trabalho do Executivo para aprovar a emenda que possibilitaria a reeleição do presidente Fernando Henrique Cardoso nas eleições de 1998. O principal trunfo do governo era a idéia de que continuidade administrativa era de fundamental importância para a manutenção do programa de estabilização econômica (Kinzo & Silva, 1998).

No final de 1996, a emenda da reeleição foi aprovada na comissão legislativa encarregada de analisar a matéria. Em janeiro de 1997, o Executivo logrou aprovar a emenda em primeiro turno, com 337 votos favoráveis. Um mês depois foi aprovada em segundo turno, com 368 votos favoráveis. Finalmente, em maio do mesmo ano, a proposta foi aprovada pelo Senado por 63 votos favoráveis e seis contrários.

Essa mudança nas regras do jogo teve implicações positivas no relacionamento do Executivo com sua base de sustentação no Congresso. A partir de então, as discussões sobre as reformas deveriam levar em conta as estratégias eleitorais da base governista para manter o poder político.

Nessa nova conjuntura, o Executivo logrou manter a unidade de sua base parlamentar no interior da nova comissão especial formada para analisar o projeto de reforma da previdência enviado pelo Senado. A proposta recebeu o apoio de 22 deputados dos 24 membros que compunham a base governista na Cesp. Afora os deputados da oposição, votaram contra a proposta governista apenas os deputados Arnaldo Faria de Sá (PPB/SP) e Jair Soares (PPB/ RS). O deputado Alexandre Cardoso (PSB/RJ) absteve-se (Diário da Câmara dos Deputados, 02 dez. 1998, p. 27.820).

Contudo, cumpre registrar que houve uma mudança significativa na composição da nova Cesp. Enquanto os nomes indicados pela oposição permaneceram praticamente inalterados, os nomes indicados pela base governista mudaram quase que completamente. Este fato indica que as lideranças partidárias da base aliada foram mais cuidadosas na indicação dos membros da comissão.

Entre os deputados que participaram da primeira comissão temática da reforma da previdência, apenas três nomes da base governista foram indicados para integrar a segunda comissão: Arnaldo Faria de Sá (PPB/SP), Jair Soares (PPB/RS) e Mário Cavallazzi (PPB/SC).

No que se refere aos partidos que não integravam a base do governo, apenas um dos seis nomes indicados para compor a segunda comissão não havia participado da primeira, o deputado Matheus Schmidt (PDT/RJ). Cumpre ainda observar que o bloco de oposição (PC do B, PDT, PSB e PT) perdeu duas vagas na nova composição da Cesp: uma vaga do PDT e outra do PT.

Portanto, é possível notar duas mudanças importantes na segunda comissão temática da reforma da previdência: primeiro, uma significativa alteração na composição da base governista; segundo, a redução da já pequena bancada de oposição.

Outra alteração de fundamental importância foi a indicação do presidente e do relator da nova Cesp. Conforme observamos anteriormente, na primeira comissão os cargos de presidente e relator foram entregues a dois críticos da reforma, os deputados Jair Soares (PFL/RS) e Euler Ribeiro (PMDB/AM). Na nova comissão esses cargos foram entregues a dois parlamentares fiéis à orientação governista: a presidência ficou com o deputado José Lourenço (PFL/BA) e a relatoria com o deputado Arnaldo Madeira (PSDB/SP).

Considerando que os deputados que participaram da primeira Cesp não chegaram a emitir um parecer sobre o projeto de reforma da previdência, uma justificativa plausível para a substituição dos deputados da base governista que participaram dessa comissão seria a resistência desses deputados à proposta reformista apoiada pelo Executivo. Entretanto, quando analisamos o comportamento dos deputados da base governista que integraram a primeira e a segunda Cesp, verificamos que não há uma diferença significativa no que se refere à votação dos substitutivos da reforma previdenciária.

Na votação do Substitutivo Euler Ribeiro, os deputados da base aliada que integraram a primeira Cesp apresentaram o seguinte padrão de votos: 15 votos favoráveis, seis votos contrários e uma abstenção. Na votação do primeiro turno do Substitutivo Michel Temer, esses mesmos deputados votaram da seguinte maneira: 16 a favor, quatro contra e uma abstenção (uma ausência). Finalmente, na votação do segundo turno do mesmo substitutivo, o resultado foi: 16 votos favoráveis, dois votos contrários e uma abstenção (três ausências).[4]

Já entre os deputados da base governista que integram a segunda Cesp, o padrão de votos em relação ao Substitutivo Euler Ribeiro foi o seguinte: 17 votos favoráveis, um contrário e uma abstenção (cinco ausências). Esses mesmos deputados votaram da seguinte forma no primeiro turno do Substitutivo Michel Temer: 16 a favor, um contra e uma abstenção (seis ausências). Finalmente, no segundo turno do Substitutivo Michel Temer esses deputados votaram da seguinte maneira: 13 votos favoráveis, um voto contrário e uma abstenção (nove ausências).

Somando as três votações, constatamos que governo logrou entre os deputados da sua base que participaram da primeira Cesp 47 votos favoráveis, 12 contrários e três abstenções (quatro ausências). Já entre os deputados que participaram da segunda comissão o governo reuniu 46 votos favoráveis, três contrários e três abstenções (vinte ausências).

Como é possível constatar, no que se refere à votação dos substitutivos da reforma da previdência, não há uma diferença significativa no número de votos favoráveis recebidos pelo Executivo: 47 entre os integrantes da primeira Cesp e 46 entre os integrantes da segunda. No entanto, registra-se uma diferença importante no que se refere aos votos contrários: 12 entre os integrantes da primeira comissão e três entre os integrantes da segunda comissão.

A pergunta que emerge da análise desses dados é: por que a "base aliada" não se limitou a trocar apenas os nomes daqueles deputados que votaram contra o Executivo?

As razões que levaram a base governista a mudar completamente a composição da segunda Cesp ficam mais claras quando analisamos a posição dos deputados de ambas as comissões na votação dos destaques da reforma da previdência.[5] Ver quadro a seguir.

Quadro 2 – Destaques para votação em separado - Integrantes da primeira Cesp

Deputado

Partido

DVS7 Idade mínima (Privado)

DVS9 Pedágio (Proporcional)

DVS1 Idade mínima (Público)

DVS2 Contribuição (Servidor Inativo)[*]

Augusto Viveiros

PFL

SIM

SIM

SIM

SIM

Cesar Bandeira

PFL

SIM

SIM

SIM

SIM

Fátima Pelaes

PSDB

SIM

SIM

SIM

SIM

Rodrigues Palma

PTB

SIM

SIM

SIM

SIM

Lidia Quinan

PMDB

SIM

SIM

SIM

ABSTENÇÃO

Antônio Kandir

PSDB

SIM

SIM

SIM

SIM

Marcia Marinho

PSDB

SIM

SIM

SIM

AUSENTE

Mario Cavallazzi

PPB

SIM

SIM

SIM

SIM

Laprovita Vieira

PPB

SIM

SIM

SIM

NÃO

Renato Johnsson

PSDB

SIM

SIM

SIM

SIM

Jair Soares

PPB

NÃO

NÃO

NÃO

NÃO

Vicente Cascione

PTB

NÃO

NÃO

NÃO

AUSENTE

José Aldemir

PMDB

NÃO

NÃO

NÃO

NÃO

Rita Camata

PMDB

NÃO

NÃO

NÃO

NÃO

Pimentel Gomes

PPS

NÃO

NÃO

NÃO

NÃO

Arnaldo Faria de Sá

PPB

NÃO

NÃO

NÃO

NÃO

Prisco Viana

PPB

NÃO

NÃO

NÃO

NÃO

Luiz Buaiz

PL

NÃO

NÃO

NÃO

NÃO

Jair Meneguelli

PT

NÃO

NÃO

NÃO

NÃO

José Augusto

PPS

NÃO

NÃO

NÃO

NÃO

Cidinha Campo

PDT

NÃO

NÃO

NÃO

NÃO

Euripides Miranda

PDT

NÃO

NÃO

NÃO

NÃO

Alexandre Cardoso

PSB

NÃO

NÃO

NÃO

NÃO

Jandira Feghali

PC do B

NÃO

NÃO

NÃO

NÃO

Eduardo Jorge

PT

LICENÇA

LICENÇA

NÃO

NÃO

Marisa Serrano

PSDB

LICENÇA

AUSENTE

SIM

ABSTENÇÃO

Remi Trinta

PSDB

AUSENTE

AUSENTE

SIM

SIM

Euler Ribeiro

PFL

AUSENTE

ABSTENÇÃO

SIM

SIM

Jair Siqueira

PFL

-

-

-

-

Eduardo Mascarenhas

PSDB

-

-

-

-

* Da parcela da remuneração acima de R$ 1.200,00.

Fonte: Diap (1998).

A maioria dos integrantes da primeira Cesp votou contra ou esteve ausente em quatro votações importantes da reforma da previdência: I) idade de transição (53/48 anos); II) pedágio de 40% para aposentadoria proporcional; III) idade mínima para os servidores (60/55 anos); e IV) contribuição dos inativos.[6]

O maior número de votos desfavoráveis ao governo, entre os integrantes da primeira Cesp, foi relativo à idade mínima para servidores públicos: 15 contrários e 13 favoráveis. Na votação da idade de transição e do pedágio de 40%, o governo recebeu 14 votos contrários e dez favoráveis. Finalmente, na votação da contribuição dos inativos o governo recebeu 14 contrários e nove favoráveis.

Metade dos votos contrários recebidos nesses destaques partiu da própria base governista. No caso das votações da idade mínima para os servidores e da contribuição dos inativos, os votos contrários da situação superaram os votos contrários da oposição.

Ao contrário dos integrantes da primeira Cesp, os integrantes da segunda comissão revelaram uma fidelidade quase total ao Executivo. Apenas dois deputados da base governista votaram contra o governo em todos esses destaques: Arnaldo Faria de Sá (PPB/SP) e Jair Soares (PPB/RS).

Portanto, ainda que não se diferenciassem tanto no tocante ao projeto de reforma da previdência como um todo, não há dúvidas de que, no que se refere aos pontos mais polêmicos da reforma, os deputados escolhidos para compor a segunda Cesp eram muito mais fiéis ao governo do que os deputados escolhidos para compor a primeira Cesp (Quadro 3).

Quadro 3 – Destaques para votação em separado – Integrantes da segunda Cesp

Deputado

Partido

DVS7 Idade mínima (Privado)

DVS9 Pedágio (Proporcional)

DVS1 Idade mínima (Público)

DVS2 Contribuição (Servidor Inativo)[*]

Aldir Cabral

PFL

SIM

SIM

SIM

SIM

José Lourenço

PFL

SIM

SIM

SIM

SIM

Magno Bacel ar

PFL

SIM

SIM

SIM

SIM

Messias Gois

PFL

SIM

SIM

SIM

SIM

Osório Adriano

PFL

SIM

SIM

SIM

SIM

Roberto Jefferson

PTB

SIM

SIM

SIM

SIM

Armando Abílio

PMDB

SIM

SIM

SIM

SIM

Darcísio Perondi

PMDB

SIM

SIM

SIM

SIM

Djalma de A. Cesa r

PMDB

SIM

SIM

SIM

SIM

Etvalda G. de Menezes

PMDB

SIM

SIM

SIM

NÃO

Ronaldo Perim

PMDB

SIM

SIM

SIM

SIM

Sandro Mabel

PMDB

SIM

SIM

SIM

SIM

Antônio C. Pannunzio

PSDB

SIM

SIM

SIM

SIM

Arnaldo Madeira

PSDB

SIM

SIM

SIM

SIM

Edson Silva

PSDB

SIM

SIM

SIM

SIM

Marconi Perillo

PSDB

SIM

SIM

SIM

SIM

Nelson Otoch

PSDB

SIM

SIM

SIM

SIM

Zulaiê Cobra

PSDB

SIM

SIM

SIM

SIM

Gerson Peres

PPB

SIM

SIM

SIM

SIM

Mário Cavallazzi

PPB

SIM

SIM

SIM

SIM

Roberto Campos

PPB

SIM

SIM

AUSENTE

SIM

José Carlos Vieira

PFL

NÃO

SIM

SIM

SIM

Arnaldo Faria de Sá

PPB

NÃO

NÃO

NÃO

NÃO

Jair Soares

PPB

NÃO

NÃO

NÃO

NÃO

Luiz Buaiz

PL

NÃO

NÃO

NÃO

NÃO

Jair Meneguelli

PT

NÃO

NÃO

NÃO

NÃO

Matheus Schmidt

PDT

NÃO

NÃO

NÃO

NÃO

Alexandre Cardoso

PSB

NÃO

NÃO

NÃO

NÃO

Jandira Feghali

PC do B

NÃO

NÃO

NÃO

NÃO

Eduardo Jorge

PT

LICENÇA

LICENÇA

NÃO

NÃO

* Da parcela da remuneração acima de R$ 1.200,00. Fonte: Diap (1998).

Diversos estudiosos têm demonstrado que o sistema de comissões não representa uma instância de veto no Legislativo brasileiro. Figueiredo e Limongi (1994), por exemplo, registram que as comissões não podem ser consideradas pontos de veto porque o Colégio de Líderes conta com instrumentos institucionais (solicitação de urgência) para retirar a matéria da apreciação dessas comissões e enviá-las diretamente para o plenário.

Na mesma linha de argumentação, Carlos Pereira e Bernardo Mueller observam que a existência e o funcionamento do sistema das comissões estão subordinados às preferências do Executivo: "se as comissões estão prestando algum papel no processo legislativo, este não pode ser contrário aos interesses do Executivo, pois o Executivo tem diversos meios de contornar as comissões, forçá-las a cooperar ou punir seus desvios" (Pereira & Mueller, 2000: 46).

Nossa investigação sobre o trâmite legislativo do projeto de reforma previdenciária nas duas comissões especiais formadas para analisar essa maté-ria confirma a preeminência do Executivo no processo legislativo brasileiro.

Em pelo menos duas ocasiões, com o apoio das lideranças partidárias da base governista e do presidente da Câmara, o governo Fernando Henrique superou o potencial ponto de veto representado pelas comissões legislativas: primeiro, ao retirar o Substitutivo Euler Ribeiro do interior da Cesp e encaminhá-lo para apreciação do plenário; segundo, ao garantir a indicação de parlamentares fiéis à orientação governista na composição da Cesp encarregada de apreciar o Substitutivo Beni Veras.

A passagem do projeto para o Plenário da Câmara debilitou ainda mais os já escassos recursos disponíveis para a bancada sindical influenciar o trâmite legislativo da reforma previdenciária. A bancada de deputados sindicalistas representava apenas 7,4% do total da Câmara dos Deputados – em números absolutos, 38 deputados num universo de 513.

Mesmo considerando todo o bloco de oposição, do qual a grande maioria dos deputados sindicalistas fazia parte, o Executivo ainda contava com folgada maioria para aprovar o projeto de reforma da previdência no plenário da Câmara. No último ano do primeiro mandato do governo Fernando Henrique, o bloco governista (PFL, PMDB, PPB, PSDB, PTB) reunia 393 deputados (76,6% do total), enquanto o bloco de oposição somava 95 legisladores (18,51%).[7]

Com essa folgada maioria, com exceção do Substitutivo Euler Ribeiro, o governo Fernando Henrique logrou aprovar, em primeiro e segundo turno, com maioria qualificada (3/5 da Casa), todos os substitutivos da reforma da previdência apreciados pelo plenário da Câmara (Tabela 1).

Tabela 1 – Reforma da Previdência – Votação dos substitutivos

Substutivo Euler 06.03.9

Substutivo Michel 21.03.9

Substutivo Michel 17.07.9

Substutivo Beni 11.02.9

Substutivo Beni 03.06.9

Sim

294

351

318

346

331

Não

190

139

136

151

137

Abstenções

8

2

7

3

3

Total

492

492

461

500

471

Fonte: Diário da Câmara dos Deputados, 07 mar. 1996, 22 mar. 1996, 18 jul. 1996, 12 fev. 1998, 05 jun. 1998.

Entre a derrota do Substitutivo Euler Ribeiro e a aprovação do Substitutivo Beni Veras, não houve nenhuma mudança significativa no contexto sindical brasileiro. O que mudou foi a disposição do governo Fernando Henrique de incluir as entidades sindicais no processo decisório da reforma da previdência.

O sindicalismo não possuía vínculo com o partido no governo, nem tampouco poder de veto no trâmite legislativo da reforma da previdência. Assim, tão logo o Executivo conseguiu superar a falta de coesão da base governista, as oportunidades para as centrais sindicais participarem do processo decisório tornaram-se cada vez menores.

Entre as principais mudanças promovidas pela Emenda Constitucional 20/98, podemos citar: substituição do critério de tempo de serviço por tempo de contribuição; fim da aposentadoria proporcional; fim dos regimes especiais (aeronautas, jornalistas, professores universitários etc.); paridade entre contribuição de empregados e empregadores nos fundos de pensão das empresas estatais.

No caso do Regime Próprio de Previdência Social, ainda podemos destacar: limite de idade de 60 anos para os homens e 55 anos para as mulheres; carência de dez anos de permanência no serviço público e cinco anos no cargo; estabelecimento de teto máximo de benefícios; proibição de acumulação de aposentadorias e remuneração no serviço público.

As principais derrotas sofridas pelo Executivo referem-se à não instituição da idade mínima para aposentadoria dos trabalhadores do setor privado e ao não estabelecimento da contribuição dos inativos do serviço público. Neste último caso, o governo ainda logrou aprovar um projeto de lei determinando a contribuição; entretanto, o Supremo Tribunal Federal (STF) julgou essa medida inconstitucional (Melo, 2002b).

Excluídas do processo decisório, nenhuma das centrais manifestou seu apoio à emenda promulgada pelo Congresso Nacional em 15 de dezembro de 1998. Para a FS, a reforma penalizava os trabalhadores do setor privado e mantinha os privilégios dos trabalhadores do setor público. Para a CUT, a reforma não resolvia os principais problemas do sistema previdenciário, nem tampouco atendia aos interesses dos trabalhadores.

Considerações finais

Procuramos demonstrar que as regras institucionais, ao restringirem o número de atores em jogo no processo de formulação de política, bem como o leque de alternativas desses atores, são capazes de tornar minimamente estável o processo decisório, mesmo em questões marcadas pela diversidade de preferências. Grosso modo, a análise da questão previdenciária mostrou que a relação entre os poderes nessa área específica segue o padrão mais geral da relação entre os poderes, isto é, de predominância do Executivo.

No que diz respeito à relação com o Legislativo, é certo que o Executivo encontrou dificuldades para manter a coesão da coalizão governista no estágio inicial de tramitação do projeto de reforma da previdência. No entanto, no decorrer do debate parlamentar, o que vimos foi a conformação da base aliada às "regras do jogo" vigentes no processo de produção de políticas.

A estratégia do Executivo se apoiou em dois lances: o esvaziamento da primeira comissão especial da previdência e a modificação na composição da base aliada da segunda comissão. Como vimos, na segunda comissão temática o governo procurou minimizar o peso dos parlamentares vinculados a grupos sociais (sindicatos, associações de servidores públicos, organizações de idosos).

A nosso ver, características intrínsecas ao processo decisório brasileiro, notadamente a centralização do processo legislativo, permitiram ao governo Fernando Henrique superar os potenciais pontos de veto à sua proposta de reforma previdenciária, não obstante a inicial falta de coesão de sua base de sustentação no Congresso. Essas mesmas características limitaram a capacidade dos grupos de interesses, notadamente das centrais sindicais, de influenciar o processo decisório da reforma da previdência.

O sindicalismo brasileiro lançou mão dos tradicionais recursos de poder para introduzir suas demandas no debate da reforma previdenciária: ameaças de greve, paralisações, marchas, lobbies etc. No entanto, faltou-lhe poder institucional para transformar suas reivindicações em política pública efetiva.

Em síntese, na principal arena decisória do processo reformista, qual seja, a arena legislativa, os representantes do sindicalismo (bancada de deputados sindicalistas) não possuíam poder para impedir o avanço da reforma da previdência proposta pelo governo Fernando Henrique Cardoso.

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1 A pesquisa foi realizada entre 27 e 31 de maio, com 4.155 trabalhadores do mercado formal.

2 Vicentinho referia-se à frustrada tentativa da CGT e da FS de incluir um setor do empresariado na greve geral. (Folha de S.Paulo, 19 jun. 1996, p. 1-6).

3 O segundo turno de votação da reforma da previdência na Câmara dos Deputados ocorreu em 17 de julho de 1996, quando a emenda aglutinativa apresentada pelo deputado Michel Temer (PMDB/ SP) recebeu 318 votos favoráveis e 136 contrários. Foram registradas sete abstenções (Brasil, 1996).

4 Os oito votos restantes pertenciam aos deputados da oposição, incluindo, neste caso, um voto do PL.

5 Devido ao grande número de DVSs apresentados no trâmite legislativo da reforma da previdência, neste trabalho consideramos apenas os destaques selecionados pelo Departamento Intersindical de Assessoria Parlamentar (Diap, 1998) para avaliar as posições dos deputados em votações de interesse das entidades sindicais filiadas a esse órgão.

6 Em plenário o governo foi derrotado apenas na votação da contribuição dos inativos.

7 Das 25 cadeiras restantes, dez pertenciam ao PL e 15 a pequenos partidos. No período 1995-1998, os partidos da base aliada reuniam, em média, 396 parlamentares (77% da Câmara) o que garantia a aprovação de qualquer alteração constitucional (Nicolau, 2000).

6 - Condicionantes locais da descentralização das políticas de saúde[*]

Marta Arretche; Eduardo Marques

Este é um trabalho sobre desenhos institucionais e seus resultados redistributivos, que toma como objeto de análise a descentralização da política de saúde no Brasil.

Políticas organizadas de forma a prover bens e/ou serviços públicos de modo descentralizado podem assumir uma diversidade de formatos institucionais. No desenho institucional das políticas, variam significativamente a extensão da autoridade do governo central e, por conseqüência, o espaço de autonomia dos governos locais, quer entre países, quer entre políticas de um mesmo país.

Federações como a Alemanha, Austrália, Bélgica, Canadá e Estados Unidos apresentam razoável grau de variação em seus sistemas nacionais de saúde no tocante à distribuição de funções entre governo federal, estados e municípios; aos formatos institucionais através dos quais as decisões são tomadas e aos mecanismos de coordenação das relações entre os diferentes níveis de governo (Banting & Corbett, 2003). Em países latino-americanos como Colômbia, Chile e Bolívia, que implementaram abrangentes programas de descentralização da saúde, o espaço de decisão dos governos locais variou significativamente entre os países e ao longo do tempo (Bossert, 2000).

Além disso, a análise de sistemas descentralizados mostra que o desempenho dos governos locais é, em grande parte, resultado do desenho institucional dos sistemas nacionais. Bossert (1996) demonstra como as ações dos governos locais dependem da extensão e forma em que suas decisões são reguladas pela autoridade central. Banting e Cobbert (2003) demonstram que países federativos que alcançaram reduzir significativamente as diferenças regionais no acesso aos serviços de saúde são aqueles que concentraram autoridade no governo federal e desenvolveram abrangentes sistemas de transferências inter-regionais, assim como federações que concentraram autoridade no governo federal e instituíram mecanismos efetivos de coordenação intergovernamental foram mais efetivas em suas estratégias de redução de custos. Tendler (1998) mostra que o desempenho dos governos locais na política de saúde no Ceará dependeu em grande parte da natureza dos incentivos derivados de regras estabelecidas pelo governo estadual.

Pretendemos, aqui, testar empiricamente essas proposições, tomando como objeto a política de saúde no Brasil. O modelo de descentralização do SUS caracteriza-se por concentrar autoridade no governo federal, assim como por financiar a política de saúde por meio de um abrangente sistema de transferências inter-regionais. Além disso, a extensão das transferências inter-regionais no âmbito do sistema de saúde é significativa no Brasil. Mais que isso: o sistema nacional de saúde pretendeu acentuar seu caráter redistributivo com a introdução do Piso da Atenção Básica (PAB), na Norma Operacional Básica 98 (NOB 98), que é um mecanismo de transferências federais para os programas municipais de saúde, calculado em termos per capita.

Pretendemos, portanto, examinar a extensão em que um sistema descentralizado, cujo desenho institucional concentra autoridade no governo central para implementar políticas com finalidades redistributivas, logra reduzir as diferenças regionais no acesso aos serviços públicos. Para isso, testaremos inicialmente a extensão do processo de descentralização da política de saúde no Brasil, para em seguida testar a extensão da equalização na provisão de serviços de saúde.

Metodologia

Para realizar nossa análise, montamos um banco de dados sobre políticas de saúde e sobre os municípios que as implementam. Esse banco é composto de informações de três ordens sobre a política de saúde e o que denominamos variáveis estruturais: dados fiscais, porte populacional, estado da federação e localização na rede urbana. As primeiras informações foram obtidas diretamente do site do Banco de Dados do Sistema Único de Saúde (Datasus) ou do Ministério da Saúde (estas últimas repassadas originalmente para pesquisa desenvolvida pelo Núcleo de Estudos de Políticas Públicas da Universidade de Campinas (Nepp/Unicamp).

As informações obtidas junto ao Datasus incluem:

(a) Rede ambulatorial: municipal, estadual, privada e outros (em números absolutos e a proporção dos serviços municipais) para os anos de 1998, 1999 e 2000.

(b) Produção de serviços ambulatoriais: municipal, estadual, privada e outros (em números absolutos e a proporção dos serviços municipais) para os anos de 1995, 1996, 1997, 1998, 1999 e 2000.

(c) Leitos em unidades hospitalares: do município, estado, setor privado e outros (em números absolutos e a proporção dos serviços municipais) para os anos de 1995, 1996, 1997, 1998, 1999 e 2000.

(d) Hospitais: municipais, estaduais, privados e outros (em números absolutos e a proporção dos serviços municipais) para os anos de 1995, 1996, 1997, 1998, 1999 e 2000.

(e) Internações hospitalares: em unidades municipais, estaduais, privadas e outras (em números absolutos e a proporção dos serviços municipais) para os anos de 1995, 1996, 1997, 1998, 1999 e 2000.

Além dessas, utilizamos as seguintes informações do Ministério da Saúde:

(a) Repasses do PAB para os municípios em 1997.

(b) Repasses dos componentes fixo e variável do PAB por programa em 1998 e 1999: farmácia básica; agentes comunitários de saúde/ saúde da família; combate às carências nutricionais e vigilância sanitária).

(c) Consultas básicas em 1997, 1998 e 1999.

(d) Visitas domiciliares em 1997, 1998 e 1999.

(e) Procedimentos odontológicos coletivos em 1997, 1998 e 1999.

(f) Unidades ambulatoriais com serviços de nebulização e inalação (em percentagem) em 1999.

(g) Cobertura vacinal dos menores de 1 ano de idade pela 3ª dose da vacina tríplice bacteriana – difteria, tétano e coqueluche (DTP) em 1999.

(h) Repasses da Autorização de Internação Hospitalar (AIH) em 1997, 1998 e 1999 (em reais); repasses Sistema de Informações Ambulatoriais (SIA) em 1997, 1998 e 1999 (em reais).

(i) Repasses federais para gastos em alta complexidade nos municípios e em unidades sob gestão do município em 1997, 1998 e 1999 (em reais).

Utilizamos também informações relativas à condição de habilitação na qual foram enquadrados os municípios segundo a NOB 93, mas essas informações não se mostraram consistentes.

Uma variável adicional sobre saúde utilizada diz respeito à existência de cursos de medicina e da área da saúde no município, em especial se o curso é oferecido em uma unidade de ensino público municipal.

O conjunto de informações fiscais foi obtido nos sites do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), da Secretaria do Tesouro Nacional, além de repassados pelo Nepp, tendo sido tratados originalmente por investigação sobre a dinâmica fiscal desenvolvida pelo Instituto de Economia da Unicamp. Essas informações incluem:

(a) Total da receita orçamentária municipal.

(b) Recursos orçamentários oriundos do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), do Imposto sobre serviços (ISS), do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) e da cota-parte municipal do Imposto sobre Circulação de Mercadorias (ICMS).

(c) Gastos com pessoal e com transferências a pessoas (que incluem os gastos de pensão e previdência municipais).

As variáveis de ordem locacional foram obtidas no Datasus, no Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e no Ipea e incluem:

(a) A população do município em 1996, 1997, 1998, 1999 e 2000 (exceto 1996, todas em projeção calculada, pelo MS e incluídas no Datasus).

(b) O grau de urbanização.

(c) O Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) por município calculado pelo Ipea.

Utilizamos também uma classificação dos municípios por tipo (porte e localização da rede urbana) calculada pelo Núcleo de Estudos Urbanos e Regionais da Unicamp (Nesur/Unicamp), mas, não tendo obtido resultados consistentes, acabamos por não utilizar as informações.

Integramos ao banco inicialmente uma série de informações da Base de Informações Municipais Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (BIM/ IBGE), mas esses dados não se mostraram consistentes e não foram utilizados na análise.

Por fim, foram consideradas como variáveis estruturais as localizações dos municípios por estado e por região.

Considerando a existência ou não de dados perdidos, a presença de discrepâncias (após análise de consistência por estado e por ano) e a sua distribuição estatística, escolhemos as variáveis a serem utilizadas na análise, dentre as listadas.

A consideração da disponibilidade e confiabilidade de todas as variáveis para os municípios nos deixou com 5.373 municípios. A distribuição dos municípios retirados da análise é relativamente uniforme pelas regiões e estados em termos proporcionais, não representando a introdução de viés na análise.

Algumas variáveis, especialmente as relativas às ações de saúde ao longo do tempo, foram usadas para traçar um perfil da dinâmica do setor em período recente (utilizadas ao longo do texto principal). Outras variáveis foram objeto da análise de caracterização dos tipos de municípios em saúde, ou dos cenários da dinâmica das políticas de saúde do ponto de vista municipal. Com vistas à realização desta classificação, realizamos sondagens preliminares em análise fatorial, que permitiram eliminar variáveis que apresentavam comunalidade muito baixa ou quase nada acrescentavam à explicação da variância total. Mantiveram-se na análise as seguintes variáveis:

• participação municipal nas internações em 2000;

• participação municipal nos hospitais em 2000;

• internações por habitante em 2000;

• procedimentos ambulatoriais por habitante em 2000;

• consultas básicas por habitante em 1999;

• repasses do PAB por habitante em 1999;

• procedimentos odontológicos por habitante em 1999;

• visitas domiciliares por habitante em 1999;

• proporção do PAB variável sobre o PAB total em 1999;

• repasse variável do PAB por habitante em 1999;

• índice de capacidade de arrecadação – (ISS+IPTU)/rec. orç. em 1995;

• receita orçamentária por habitante em 1995;

• participação municipal na rede ambulatorial em 2000;

• participação municipal na produção ambulatorial em 2000;

• unidades com inalação sobre o total de unidades básicas;

• transferências federais para pagamento de AIHs e SIAs por habitante em 1999;

• transferências federais para pagamento de serviços de alta complexidade por habitante no município em 1999;

• número de cursos de medicina no município.

O modelo brasileiro de descentralização da saúde

A Constituição de 1988 estabeleceu que o SUS deveria ser um sistema descentralizado e hierarquizado, cabendo ao município a responsabilidade de prestar atendimento à população, e à União e aos estados, a cooperação técnica e financeira necessária ao desempenho desta função. A Lei n. 8080/90 não apenas reforçou a atribuição municipal de planejamento e execução dos serviços de saúde, como ampliou a função da União de alocar e recursos e regular o desempenho das ações municipais e estaduais (Costa, Silva & Ribeiro, 1999). Em conjunto, a regra constitucional e a da Lei Orgânica da Saúde estabeleceram a distribuição de funções entre os níveis de governo no SUS. No modelo brasileiro, o governo federal está encarregado das funções de financiamento, formulação da política nacional de saúde e coordenação das ações intergovernamentais. Este modelo de distribuição de funções – que, repetimos, não é o único adotado entre países federativos – tem como conseqüência que o governo federal – no nosso caso, o Ministério da Saúde – está encarregado de tomar as decisões mais importantes da política nacional de saúde (Arretche, 2000, 2002).

A concentração das funções de financiamento no governo federal significa que as políticas dos governos locais são fortemente dependentes das transferências desse ministério. Além disso, a estratégia de construir um sistema descentralizado por meio de portarias editadas pelo Ministério da Saúde – as NOBs – (Lucchese, 1996, 2001; Carvalho, 2001; Goulart, 2001; Levcovitz, Lima & Machado, 2001) implica que nesse nível de governo está concentrada a autoridade para formular as regras que definem as ações de saúde de estados e municípios.

A extensão das transferências inter-regionais no âmbito do sistema de saúde, por sua vez, é significativa no Brasil. De um lado, este é financiado basicamente com recursos orçamentários, cuja base de arrecadação é diretamente proporcional ao nível de riqueza das regiões brasileiras. De outro, desde 1998 as transferências federais automáticas para financiar a atenção básica dos municípios são calculadas em termos per capita.

Essa regra veio substituir o sistema de transferências para a saúde vigente até então, que remunerava estados e municípios de acordo com a produção de serviços médico-assistenciais. Esse mecanismo gerava fortes incentivos à maximização dos procedimentos médico-assistenciais, bem como reiterava as desigualdades existentes, na medida em que premiava as esferas mais bem equipadas. As regras para as transferências federais direcionadas ao pagamento dos procedimentos hospitalares, entretanto, não foram modificadas, isto é, permaneceram sendo calculadas com base nos volumes de procedimentos realizados.

Resultados

Foi Municipalizada a Provisão de Serviços de Saúde?

Sim e não. Nossa análise indica que, no ano 2000, a participação municipal na produção de serviços de atenção básica já estava quase que inteiramente municipalizada, ao passo que a participação municipal na produção de serviços hospitalares era bastante reduzida.

A análise da descentralização da política de saúde deve ser desdobrada em duas dimensões: os serviços básicos de atenção à saúde e os serviços hospitalares. Esta distinção é necessária devido ao desenho institucional da política de saúde no Brasil – herdada do modelo adotado durante o regime militar –, o qual, por sua vez, condicionou a estratégia de descentralização.

A implantação do seguro público de saúde, por intermédio do sistema Instituto Nacional de Previdência Social (INPS)/ Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social (Inamps), produziu uma divisão de tarefas entre os provedores de serviços, na qual os serviços básicos de atenção à saúde eram realizados basicamente por provedores públicos e os serviços complexos, atendimentos hospitalares de média e alta complexidade, eram realizados basicamente por provedores privados. Essa divisão básica permaneceu e foi reiterada por ocasião do processo de reformas que, a partir do final dos anos 80, visou à universalização e à descentralização, condicionando as regras federais que orientaram o processo de descentralização.

Entre 1995 e 2000, cresceu muito significativamente a participação dos municípios brasileiros na produção de serviços ambulatoriais. Em 1995, estes ofereciam em média 65% do total da produção ambulatorial no país, ao passo que, em 2000, esta participação era de 89%. Mais significativo ainda é o comportamento do desvio-padrão, que caiu de 38% em 1995 para 19% em 2000. Essa elevada participação na produção expressa a capacidade instalada nos municípios. Em 1998, a média da participação municipal no total da rede ambulatorial do país era de 79%, passando para 84% em 2000. Essa elevação da média foi acompanhada de uma redução dos respectivos desvios-padrão: de 27% em 1998 para 21% em 2000 (ver tabelas 1 e 2 e gráficos 1 e 2).

Tabela 1 – Participação municipal no total da produção ambulatorial, 1995-2000

Nº

Média

Desvio-padrão

1995

5.364

64,80

38,00

1996

5.361

67,23

37,19

1997

5.362

78,57

29,76

1998

5.364

83,85

24,29

1999

5.364

87,55

20,47

2000

5.364

88,77

18,75

Tabela 2 – Participação municipal na rede ambulatorial total, 1998-2000

Nº

Média

Desvio-padrão

1998

5.364

79,09

27,32

1999

5.364

83,12

22,63

2000

5.364

84,23

21,49

Em outras palavras, em 2000, os municípios já eram de longe os maiores provedores de serviços ambulatoriais, detendo em média 84% do total da capacidade instalada para a produção dos serviços de atenção básica. Além disso, ao longo da segunda metade dos anos 90, ocorreu uma nítida tendência de redução das diferenças entre eles no tocante a esses indicadores.

Gráfico 1 – Participação municipal na produção ambulatorial – Média dos municípios no estado, 1995-2000

Gráfico 2 – Participação municipal na produção ambulatorial – Desvios-padrão da distribuição dos municípios no estado, 1995-2000

O peso da rede pública municipal para a provisão de serviços de atenção básica é expressão de um processo de municipalização ocorrido a partir do início dos anos 90. Já nos anos 80, a provisão desses serviços era essencialmente realizada por prestadores públicos, mas os governos estaduais tinham uma larga participação nessa rede (ver Tabela 3).

Tabela 3 – Estabelecimentos de atenção básica à saúde[*] por esfera administrativa, 1989-1992

Federal

Estadual

Municipal

Privado

Total

Nº

%

Nº

%

Nº

%

Nº

%

1989

989

5,2

9.312

49,0

8.359

44,0

336

1,8

18.996

1992

933

4,0

5.679

24,3

16.319

69,9

388

1,6

23.319

Fonte: Censos Demográficos IBGE e website do Datasus.

* Estabelecimentos de atenção básica à saúde: postos de saúde + centros de saúde.

Trajetória muito diferente ocorreu com os serviços hospitalares. Em primeiro lugar, em cerca de 2500 municípios não há internações registradas em hospitais municipais. Além disso, em 1995 a média das internações em hospitais municipais era de 23%, ao passo que esta havia se elevado para apenas 30% em 2000, sendo que o desvio-padrão entre os 3.318 municípios com registro de internações elevou-se de 40% para 44%. Em outras palavras, a média de internações em hospitais municipais cresceu muito ligeiramente no período 1995-2000 e, além disso, a variação entre os municípios neste indicador aumentou (ver Tabela 4).

Tabela 4 – Participação dos hospitais municipais no total de internações, 1995-2000

Nº

Média

Desvio-padrão

1995

3.267

0,23

0,40

1996

3.275

0,22

0,40

1997

3.297

0,24

0,41

1998

3.263

0,26

0,42

1999

3.386

0,28

0,43

2000

3.318

0,30

0,44

Essa participação na produção de serviços hospitalares é expressão do peso dos hospitais municipais no total da rede prestadora conveniada ao SUS. Os números absoluto e relativo de hospitais municipais duplicaram ao longo da década de 90: de 823 para 1.643, o que representou uma elevação em sua participação relativa no total de estabelecimentos hospitalares: de 13% para 25% (ver Tabela 5).

Tabela 5 – Hospitais do SUS por tipo e região, 1992-2001

Fonte: Censos Demográficos IBGE e website do Datasus

Entre os provedores públicos de serviços hospitalares, os municípios são isoladamente e de longe os maiores provedores, dado que o governo federal e os governos estaduais restringiram sua participação absoluta e relativa. Entretanto, os hospitais privados e filantrópicos continuam sendo os maiores prestadores de serviços de média e alta complexidade do SUS, pois em con-junto respondiam, em 2001, por 61,8% da rede (ver Tabela 5).

Entretanto, dada a estratégia de descentralização da política de saúde no Brasil, a questão primordial não diz respeito à municipalização da rede hospitalar ou da provisão de serviços hospitalares, mas à municipalização da autoridade para gerir a rede hospitalar. Com efeito, historicamente a provisão pública de serviços hospitalares no Brasil dependeu da rede privada[1] e, além disso, não esteve entre os objetivos da reforma estatizar a produção de serviços hospitalares.

A estratégia brasileira de descentralização consistiu em transferir aos municípios a autoridade para contratar, auditar e pagar os provedores privados de serviços hospitalares, ainda que contando com recursos transferidos do governo federal.

Em maio de 2002, 5.537 dos 5.560 municípios – 99,6% do total – e 12 estados estavam habilitados na NOB96. Dos municípios, 564 estavam habilitados na Gestão Plena do Sistema Municipal, e 4.973 na Gestão Plena da Atenção Básica.[2] Isso significa que apenas 10% dos municípios que aderiram à NOB96 estavam habilitados a desempenhar as atividades de gestão da rede hospitalar privada, e que em 90% dos municípios brasileiros o governo estadual ainda exercia essa função.

Portanto, o balanço dos resultados da descentralização da política de saúde indica que ocorreu municipalização da provisão da atenção básica, mas não ocorreu descentralização nem da provisão, nem da gestão dos serviços hospitalares.

A Municipalização Produziu Equalização no Acesso aos Serviços?

Nossa análise indica que desde a implantação, em 1998, do PAB – o sistema de transferências federais pelo qual os municípios recebem um montante de recursos calculados em termos per capita para executar programas de atenção básica –, aumentou o acesso aos serviços de atenção básica, mas a desigualdade entre os municípios não diminuiu. Entre 1997 e 2000, o número médio per capita de procedimentos ambulatoriais totais passou de 7,5% para 9%, mas o desvio-padrão permaneceu em 4,5% (ver Tabela 6).

Tabela 6 – Procedimentos ambulatoriais por habitante. Brasil, 1997-2000

Nº de municípios

Média

Desvio-padrão

1997

4.824

7,48

4,55

1998

5.347

6,98

3,88

1999

5.361

8,04

4,04

2000

5.363

8,91

4,52

Dois outros indicadores de atenção básica à saúde apontam na mesma direção. A média de consultas básicas no país entre 1997 e 1999 elevou-se de modo insignificante – de 1,3 para 1,4 por habitante –, assim como o desvio-padrão reduziu-se ligeiramente – de 0,9 para 0,8 (ver Tabela 7). Entretanto, o desvio-padrão está muito próximo à média nacional, o que indica elevada dispersão entre os municípios. As visitas domiciliares, que praticamente não existiam em 1997, saltaram para uma média de 1,2 por habitante em 1999, por efeito da implantação dos Programas de Saúde da Família e de Agentes Comunitários de Saúde; entretanto, o desvio-padrão em 2000 era superior à média (ver Tabela 7), indicando que esses procedimentos passaram a existir, mas sua oferta permanece concentrada em uma minoria de municípios.

Tabela 7 – Procedimentos selecionados de atenção básica à saúde. Brasil, 1997-1999

Nº de municípios

Média

Desvio-padrão

Consulta básica por habitante em 1997

5.364

1,28

0,88

Consulta básica por habitante em 1998

5.364

1,27

0,78

Consulta básica por habitante em 1999

5.364

1,39

0,79

Visitas domiciliares por habitante em 1997

5.364

0,00

0,03

Visitas domiciliares por habitante em 1998

5.364

0,25

0,43

Visitas domiciliares por habitante em 1999

5.364

1,17

1,98

O comportamento das internações hospitalares, por sua vez, não sofreu alteração alguma entre 1996 e 2000. Observe-se, na Tabela 8, que a média de internações hospitalares per capita permanece a mesma, assim como seu desvio-padrão, que é quase igual à média. Portanto, não aumentou o volume médio de produção, assim como esta permanece concentrada em uma minoria de municípios, a despeito da elevação do número de hospitais municipais, como vimos anteriormente.

Tabela 8 – Número médio de internações per capita. Brasil, 1996-2000

No de municípios

Média de internações

Desvio-padrão

1996

3.553

0,08

0,06

1997

3.553

0,08

0,05

1998

3.586

0,08

0,05

1999

3.586

0,08

0,05

2000

3.586

0,07

0,05

A manutenção dos patamares e da distribuição intermunicipal da produção de serviços hospitalares é derivada do fato de que não se alteraram as regras das transferências para o pagamento destes serviços, diferentemente do que ocorreu com as transferências relacionadas à atenção básica. As primeiras continuam operando sob a forma de reembolso por serviços prestados, mecanismo que concentra os recursos naqueles municípios que já dispõem de capacidade instalada.

Observe-se, na Tabela 9, que a média per capita das transferências federais aos municípios para gastos com serviços hospitalares e ambulatoriais elevouse ligeiramente entre 1997 e 1999, com razoável elevação de seu desvio-padrão, o qual, por sua vez, está muito próximo ou igual à média. O gasto médio per capita em serviços hospitalares de alta complexidade quase que dobrou, mas seu desvio-padrão é seis vezes superior à média. Em outras palavras, elevaram-se as transferências federais para reembolso dos provedores de serviços hospitalares – e muito significativamente para pagamentos dos serviços de alta complexidade. Entretanto, a produção de serviços não se elevou e a concentração da provisão permaneceu inalterada, sendo que, no que diz respeito aos serviços de alta complexidade, a elevação do gasto derivou do aumento da provisão em alguns municípios líderes nos quais está concentrada a oferta.

Tabela 9 – Gasto federal per capita nos municípios em serviços de saúde selecionados, 1996-2000

Nº de municípios

Média per capita de gasto (R$ 1,00)

Desvio-padrão

Transferências federais para alta complexidade em 1997

5.364

0,53

3,42

Transferências federais para alta complexidade em 1998

5.364

0,60

3,81

Transferências federais para alta complexidade em 1999

5.364

0,96

6,36

Transferências federais em AIHs e SIAs em 1997

5.364

24,22

21,85

Transferências federais em AIHs e SIAs em 1998

5.364

23,29

21,31

Transferências federais em AIHs e SIAs em 1999

5.364

25,46

25,49

A preservação – ou até mesmo acentuação – das desigualdades intermunicipais na provisão de serviços hospitalares é facilmente explicada, como já vimos, pelo caráter não-redistributivo das regras para as transferências federais. Entretanto, no caso da atenção básica, é necessário examinar com mais cuidado a razão pela qual a concentração da autoridade na esfera federal, combinada à orientação redistributiva das transferências inter-regionais, não produziu redução das desigualdades intermunicipais na provisão dos serviços.

Poder-se-ia argumentar que essas evidências não são ainda suficientes para negar a proposição de Banting e Corbett (2003), pois não está devidamente examinada a variável "tempo necessário à produção de resultados equalizadores", isto é, a partir de que estágio de implantação de políticas redistributivas os resultados equalizadores seriam alcançados. Dado o caráter recente da implantação do PAB, seria ingênuo esperar resultados significativos. Entretanto, a extensão da municipalização dos serviços de atenção básica (tabelas 1, 2 e 3 e Gráfico 1), bem como a elevação na média de produção destes serviços (Tabela 6) indicam uma alteração significativa dos padrões prévios. O fato de que esses resultados estejam associados à manutenção do desviopadrão da média de produção (Tabela 6) indicam que não há uma tendência equalizadora em curso.

Parece-nos que a explicação mais plausível para aquele resultado está nas regras que orientaram o processo de descentralização. Isto é, a manutenção de desigualdades entre os municípios na produção dos serviços de atenção básica pode antes confirmar do que contrariar a proposição de Banting e Corbett (2003). Em sistemas, como o SUS, em que a provisão de serviços é feita com base na delegação, os agentes encarregados da execução – no caso do SUS, os municípios – têm suas próprias agendas, as quais podem diferir das prioridades pactuadas nacionalmente. Dado que têm controle sobre a execução dos serviços, os agentes podem implementar ações compatíveis com suas próprias preferências. Nessas condições, sistemas de avaliação, controle, auditagem e monitoramento do desempenho dos agentes assumem relevância estratégica (Chai, 1995; Hurley et al., 1995).

Não há dúvida de que o sistema de auditagem e monitoramento do Ministério da Saúde fez grandes progressos nos anos 90, mas trata-se de perguntar o que tem sido objeto da avaliação de desempenho dos gestores locais.

Barros (2001) considera que têm sido minimizadas as exigências com relação a resultados, o que permite aos gestores locais o uso de artifícios para adequar a aplicação dos recursos às suas necessidades. Neste caso, a desigualdade de resultado seria conseqüência de uma adaptação ótima dos municípios ao conteúdo do sistema de avaliação federal. Melhor dizendo, ao privilegiar regras que produzissem a adesão dos municípios ao SUS, no contexto de construção do sistema descentralizado, exigências orientadas a reduzir a desigualdade no acesso aos serviços estiveram em segundo plano na escala de prioridades, o que explica a preservação da desigualdade.

Como se distribuem os municípios brasileiros na provisão de serviços de saúde?

Se os municípios brasileiros ‘estão’[3] profundamente desiguais na provisão de serviços de saúde, é possível afirmar que existam grupos de municípios assemelhados por características particulares?

Para responder a essa pergunta, as variáveis dependentes e independentes do estudo – apresentadas na Metodologia – foram submetidas à análise fatorial (método de componentes principais com rotação varimax), sendo conservados cinco fatores, que explicaram 67% da variância total. A análise das cargas fatoriais permitiu caracterizá-los como:

(a) Fator hospitalar.

(b) Fator de serviços de atenção básica.

(c) Fator de incentivo para o PAB variável.

(d) Fator de municipalização da atenção básica.

(e) Fator de serviços de alta complexidade.

As cargas fatoriais dos fatores rotados são apresentadas na Tabela 10, a seguir.

Tabela 10 – Cargas dos fatores e variáveis

Obs.: Omitidos os coeficientes inferiores a 0,25.

O fator 1 expressa a oferta de serviços hospitalares no município, bem como a participação municipal em sua oferta no ano 2000. Mostra que há correlações elevadas entre a participação dos hospitais municipais nas internações e o número de internações por habitante. Em conjunto, este fator revela que a existência de hospitais municipais varia juntamente com o número per capita de internações hospitalares. Em outras palavras, se, como vimos, houve uma pequena elevação na oferta de internações por habitante no país (Tabela 8), esta foi ‘puxada’ pela ampliação da oferta municipal.

Observe-se que este fator não apresenta correlação com os repasses federais referentes às AIHs e SIAs. Isso ocorre porque as transferências referentes às SIAs referem-se a procedimentos ambulatoriais, o que significa que a presença dos dois tipos de transferências em um mesmo indicador reduz o índice de correlação.

O segundo fator expressa a oferta de serviços de atenção básica no município. As correlações são elevadas com a produção per capita de serviços ambulatoriais e com a oferta de consultas básicas por habitante, indicando que estas estão diretamente correlacionadas com o componente fixo do PAB – as transferências federais destinadas a induzir a oferta de serviços de atenção básica pelos municípios. Este fator apresenta ainda uma importante correlação – embora a taxas menos elevadas – com a oferta per capita de atendimentos odontológicos e visitas domiciliares.

Observe-se que este fator é distinto do quarto fator, apresentado a seguir, que expressa a participação municipal na oferta desses serviços. Ao contrário dos serviços hospitalares, a oferta de serviços de atenção básica não varia juntamente com a municipalização.

O terceiro fator expressa a disposição municipal para buscar receber o componente variável do PAB. Dado que esta apresenta uma correlação elevada e negativa com a capacidade de arrecadação e de gasto per capita, isto significa que municípios que se capacitam para receber a parte variável do PAB são predominantemente aqueles que têm mais baixa capacidade tributária e de gasto.

O quarto fator expressa a municipalização da atenção básica. Refere-se às variáveis que indicam elevada participação na rede e na produção de serviços ambulatoriais, bem como serviços mais avançados de atenção básica, tais como uma expressiva quantidade de unidades de saúde com inalação em relação ao total de unidades de saúde instaladas. Este fator também se correlaciona com a receita orçamentária per capita.

Por fim, o quinto fator expressa a presença de serviços de alta complexidade, evidenciados pelo elevado valor per capita das transferências federais para este tipo de serviços. Este fator se correlaciona de forma mais fraca com as transferências referentes às AIHs e SIAs, devido, mais uma vez, à presença de informações referentes a procedimentos ambulatoriais neste indicador. Expressa ainda elevada correlação com a presença de cursos de medicina, o que indica que a oferta de serviços de alta complexidade está diretamente relacionada à oferta de profissionais da área médica e, mais que isso, a investimentos na produção de conhecimento médico e na constituição de uma comunidade local de profissionais da saúde, realizados no passado.

Distribuição dos Fatores no Universo

Esses cinco fatores foram então submetidos à análise de cluster, resultando em cinco agrupamentos de municípios, conforme apresentado na Tabela 11.

Tabela 11 – Centros finais dos grupos e distribuição dos clusters no universo

Clusters

1

2

3

4

5

Hospitalar

-,10765

-,35258

-,22826

,23240

-,11437

Atenção básica

1,49271

-,18906

-,01186

-,43887

,31410

PAB variável

,34349

-,24742

-,46061

,03764

-,56534

Municipalização

,30697

-1,09365

-,06395

,51629

-,90280

Alta complexidade

-,12728

-,14296

11,37674

-,10075

3,33456

Número de casos

976

1486

23

2773

105

Na Tabela 12, apresentam-se as características dos grupos de acordo com a distribuição dos fatores. Nela, revelam-se os resultados da comparação no universo de municípios, isto é, traduzem-se em termos de "alto", "médio" e "baixo" os valores numéricos apresentados na Tabela 11, quando comparados com os demais municípios do universo.

Tabela 12 – Clusters de municípios e distribuição dos fatores

Grupos

Fator Hospitalar

Fator Serviços de atenção básica

Fator Incentivo ao PAB variável

Fator Municipalização

Fator Alta complexidade

Número de casos

1

Médio

Alto

Alto

Alto

Baixo

976

2

Baixo

Baixo

Médio

Baixo

Baixo

1.486

3

Baixo

Baixo

Baixo

Médio

Alto

23

4

Alto

Baixo

Médio

Alto

Baixo

2.773

5

Médio

Médio

Baixo

Baixo

Médio

105

O primeiro grupo, que reúne 976 municípios, apresenta elevada capacidade per capita de oferta de serviços ambulatoriais, de consultas básicas e de procedimentos odontológicos, assim como elevada participação municipal na oferta destes serviços. Não são municípios que apresentam elevada produção de serviços hospitalares, muito menos contam com serviços de alta complexidade. Financiam a oferta de serviços com transferências federais (a componente fixa e variável do PAB), pois contam com relativamente baixa capacidade de arrecadação e de gasto. Tendem a ser os municípios que mais rigorosamente cumprem os objetivos esperados do SUS.

O segundo grupo reúne 1.486 municípios que, em termos relativos, apresentam a menor capacidade de oferta de serviços hospitalares, baixa capacidade de oferta per capita de serviços de atenção básica e baixa participação municipal na oferta destes serviços, embora apresentem média capacidade de captar as transferências federais para a saúde. Pode-se levantar a hipótese de que estes sejam aqueles municípios que apreenderam os incentivos financeiros envolvidos nas regras de operação do SUS e adotaram uma estratégia para obter o máximo de recursos federais com o mínimo de esforço para a produção de serviços.

O terceiro grupo, que reúne apenas 23 municípios, refere-se àqueles que se constituem em centros de referência para a oferta de serviços de alta complexidade, mas apresentam mais baixa capacidade per capita de oferta de serviços hospitalares e de atenção básica, assim como mais baixa participação municipal na oferta destes serviços. Trata-se de municípios com população superior a quinhentos mil habitantes, onde estão concentrados os investimentos privados em equipamentos de saúde, o que tende a reduzir a participação relativa da rede municipal.

O quarto grupo reúne os 2.773 municípios que têm a mais elevada participação municipal na oferta de serviços hospitalares e de atenção básica, embora não contem com serviços hospitalares de alta complexidade e apresentem a mais baixa oferta per capita de serviços ambulatoriais. Tendem a ser os municípios que concentram seus esforços na oferta de serviços hospitalares, em detrimento do volume per capita de serviços de atenção básica.

Finalmente, o quinto grupo reúne os 105 municípios que contam com serviços hospitalares de alta complexidade, assim como uma rede hospitalar com expressiva capacidade de oferta de serviços, na qual os hospitais municipais têm uma participação importante. Esses municípios apresentam ainda expressiva capacidade de oferta de serviços ambulatoriais, ainda que, dada a complexidade da rede instalada, a participação municipal em sua oferta seja relativamente menor, quando comparada com os demais grupos.

A Distribuição Regional dos Grupos

A distribuição dos grupos entre os estados brasileiros está apresentada na Tabela 13 e resumida na Tabela 14.

Tabela 13 – Distribuição dos clusters de municípios por estado

Tabela 14 – Distribuição dos clusters de municípios por estado

Grupo

Estado

1

AL, AP, MG, MT, PI, PR, RJ, RO, RN, SE, SP, TO

2

RJ, BA, CE, ES, GO, MA, MG, PA, PB, PI, PR, RJ, RN, RR, RS, SC, SE, SP

3

4

AL, AP, BA, CE, ES, GO, MA, MG, MS, MT, PA, PB, PE, PI, PR, RJ, RN, RO, RR, RS, SC, SE, SP, TO

5

RJ

Na Tabela 14, estão listados os estados que apresentam pelo menos 15% de seus municípios em cada grupo. O destaque em negrito indica o grupo que reúne o maior número de municípios em cada estado. Isso significa que, grosso modo, esse grupo caracteriza o estado, na medida em que suas características estão presentes na maior parte de seus municípios. Em alguns estados, a participação relativa dos municípios em cada grupo está tão próxima que os municípios estão quase perfeitamente distribuídos em dois grupos. Nesses casos, o estado foi destacado em negrito nos dois grupos, como nos casos do Rio Grande do Sul e de Santa Catarina. O cluster 3 não encontra predominância em nenhum estado, não apenas por expressar uma situação bastante específica em termos de provisão dos serviços, mas também pelo seu pequeno número de casos.

Observe-se que a maioria dos estados, independentemente de sua distribuição regional, caracteriza-se por ter a maior parte de seus municípios no grupo 4, aquele cuja principal característica é a elevada taxa de municipalização dos serviços de atenção básica, bem como a presença de municípios líderes que elevam a oferta de serviços hospitalares e municipais. Essa distribuição apenas confirma o achado inicial de que a municipalização dos serviços de atenção básica generalizou-se no país, e que a oferta de serviços hospitalares está concentrada em municípios líderes.

Observe-se, entretanto, que o segundo principal grupo indica que um razoável número de estados tem pelo menos 15% de seus municípios apresentando os piores indicadores relativos em todos os fatores, isto é, municípios que apreenderam as regras do SUS e produzem serviços de modo a maximizar seus ganhos fiscais com o menor esforço relativo, quando comparados aos demais. Observe-se ainda que os estados das regiões Sul e Norte estão caracterizados por este tipo de estratégia municipal.

Observe-se ainda que apenas os estados do Paraná e do Rio de Janeiro estão caracterizados por municípios que mais claramente desempenham suas funções na área da saúde de acordo com os objetivos preconizados pelo projeto do SUS (cluster 1), isto é, apresentam elevadas taxas de produção de serviços ambulatoriais, assim como uma presença expressiva da rede municipal na provisão de serviços de atenção básica e hospitalares.

A Distribuição dos Grupos por Tamanho de Município

Examinamos a possibilidade – recorrente no senso comum – de que o tamanho populacional dos municípios pudesse interferir em seu desempenho na política de saúde. Para tal, examinamos inicialmente sua distribuição por classe de tamanho (Tabela 15).

Tabela 15 – Distribuição dos municípios brasileiros por tamanho populacional

Observe-se que 96% dos municípios brasileiros têm população inferior a cem mil habitantes, sendo que 49% têm menos de dez mil habitantes. Apenas 211 municípios têm população superior a cem mil habitantes.

Extremamente importante, contudo, para o nosso problema são as informações trazidas pela Tabela 16, que examina a distribuição dos fatores por classe de tamanho de município.

Tabela 16 – Distribuição dos fatores por classe de tamanho de município

Tamanho populacional

Fator

Média

Desvio-padrão

-10 mil hab

Hospitalar

-,1118628

1,00677244

Serviços de atenção básica

,1022259

1,07077192

Incentivo PAB variável

,0055696

1,09086240

Municipalização da atenção

,3784313

,89332196

Alta complexidade

-,1551671

,28335566

Valid N (listwise)

10 mil a 100 mil hab

Hospitalar

,1195685

1,00684776

Serviços de atenção básica

-,1035788

,91995239

Incentivo PAB variável

,0500232

,89721012

Municipalização da atenção

-,3358366

,94945090

Alta complexidade

-,0436086

,64717884

Valid N (listwise)

100 mil a 500 mil hab

Hospitalar

-,0715407

,59415226

Serviços de atenção básica

,0040275

,66774815

Incentivo PAB variável

-,6834627

,73955687

Municipalização da atenção

-,6198852

,82534507

Alta complexidade

1,8801603

2,90981960

Valid N (listwise)

500 mil a 1 milhão hab

Hospitalar

,0933311

,46581659

Serviços de atenção básica

-,2025703

,44161127

Incentivo PAB variável

-,6200138

,74435818

Municipalização da atenção

-,1968496

,87866510

Alta complexidade

3,6774559

3,59080336

Valid N (listwise)

+ 1 milhão hab

Hospitalar

-,2966106

,22038759

Serviços de atenção básica

-,7566872

,84125321

Incentivo PAB variável

-,3838234

,46302139

Municipalização da atenção

-,3084706

1,55397947

Alta complexidade

9,6597060

6,04933721

Valid N (listwise)

O fator hospitalar, que expressa o número per capita de internações hospitalares e a participação dos hospitais municipais nestas internações, tem média negativa nos municípios com população inferior a quinhentos mil habitantes, assim como nos municípios com mais de um milhão de habitantes. Entretanto, em todas as classes de municípios, o desvio-padrão da média é muitas vezes superior. Isso indica que municípios de mesmo porte não apresentam um padrão característico de oferta de internações hospitalares.

A média do fator produção per capita de serviços de atenção básica cai à medida que o tamanho populacional dos municípios aumenta, confirmando o senso comum de que a oferta de serviços ambulatoriais é mais elevada nos municípios menores. Entretanto, novamente, o desvio-padrão das médias é muito superior à média e, no caso dos municípios com menos de dez mil habitantes, o valor do desvio-padrão revela que a média de produção de serviços do grupo, na verdade, não expressa nenhum comportamento típico.

Embora a média do fator municipalização dos serviços de atenção básica seja mais elevada nos municípios com população inferior a dez mil habitantes e negativa nas demais classes de municípios, em todos os grupos o desviopadrão da média do grupo é novamente muitas vezes superior à média. Isto indica, mais uma vez, que este fator não se distribui de modo uniforme quando organizado por classe de tamanho de municípios.

Até mesmo o fator presença de serviços de alta complexidade – que apresenta valores positivos e crescentes à medida que aumenta o tamanho dos municípios de mais de cem mil habitantes – apresenta em todas as classes de municípios um desvio-padrão igual ou superior à sua respectiva média.

Portanto, o tamanho do município não é um indicador capaz de expressar a distribuição do comportamento dos municípios brasileiros no que diz respeito às estratégias de oferta de serviços de saúde.

Conclusões

Com base na análise da política de saúde no Brasil, este trabalho não confirmou a hipótese de que sistemas nacionais de provisão de serviços públicos caracterizados pela concentração de autoridade no governo central e pela orientação redistributiva das transferências inter-regionais tendam a produzir redução das desigualdades na provisão de serviços.

No Brasil, esse sistema permitiu a generalização da transferência das funções de oferta de serviços básicos de saúde para os municípios, mas não produziu nem equalização nos padrões de oferta destes serviços nem tendências visíveis nessa direção.

Essa constatação, entretanto, não é suficiente para negar a hipótese do potencial impacto redistributivo de sistema desse tipo. Se acrescentarmos à análise a variável "regras que orientam as transferências federais", observamos que, no Brasil, estas estiveram mais orientadas para a promoção da descentralização do que para a promoção da redução de desigualdades. Trabalhos futuros devem procurar explorar com mais precisão esta hipótese.

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* Este trabalho foi apresentado no XXVI Encontro Anual da Anpocs no GT de Políticas Públicas, em 2002. Uma versão preliminar foi publicada na revista Cadernos CRH, 39: 55-81, 2004.

1 Em 1988, 81% dos hospitais no Brasil eram privados (IBGE/AMS).

2 Consulta à Secretaria de Assistência à Saúde, do Ministério da Saúde.

3 No tocante a estas dimensões, seria pouco preciso afirmar que os municípios sejam caracterizados de modo mais permanente por qualquer atributo.

Parte III - Condicionantes e efeitos das políticas públicas

7 - Internacionalização econômica, democratização e gastos sociais na América Latina, 1980-1999[*]

George Avelino; David S. Brown; Wendy A. Hunter[**]

Estudos empíricos medindo o impacto da globalização nos gastos sociais têm aparecido nas mais importantes revistas acadêmicas. Este estudo busca melhorar os trabalhos anteriores, empregando uma medida de abertura financeira mais sofisticada e compreensiva; utilizando uma medida de abertura comercial mais eficiente, baseada no Poder de Paridade de Compra (PPC), e confiando em dados de gastos sociais que são mais completos do que aqueles utilizados por estudos anteriores na América Latina. Nossas estimativas sugerem que vários padrões empíricos reportados em trabalhos anteriores devem ser revistos.

Nossos principais resultados são basicamente três, e podem ser resumidos da seguinte forma. Primeiro, a abertura comercial tem associação positiva com educação e com gastos com a previdência social. Segundo, a abertura financeira não restringe os gastos para programas sociais. Finalmente, a democracia tem associação forte e positiva com gastos sociais, particularmente com os itens que impulsionam a formação de capital humano.

A integração internacional de mercados para bens e serviços nas duas últimas décadas é sem precedentes. Incluída em um contexto mais amplo de integração internacional, a América Latina tem passado pela mais dramática mudança na orientação de sua política econômica desde a Segunda Guerra Mundial; poucas regiões têm passado por um processo de transformação econômica de forma tão rápida e generalizada. Como a integração econômica afetou as políticas de bem-estar social dos governos latino-americanos? Ela os forçou a reduzir gastos em programas sociais para poderem competir na economia mundial? Ou os induziu a prover redes de segurança social para aqueles lesados pela competição econômica? A democratização na América Latina teria forçado os governos a gastar mais em programas sociais em economias relativamente abertas?

Este estudo investiga o impacto de dois enormes desenvolvimentos – globalização econômica e democratização – nos gastos sociais na América Latina. Examinando múltiplas faces da globalização, ele mede a abertura financeira e comercial de uma forma nova e mais eficiente. Ele vai além da esfera econômica e investiga uma variável política central: o tipo de regime político. Já que programas sociais variam bastante em termos do tipo de clientela beneficiária, o estudo também desagrega gastos em categorias específicas (por exemplo, saúde, educação, previdência social) para determinar se os efeitos da globalização e do tipo de regime variam por programa. Finalmente, o estudo utiliza dados de gastos que maximizam a cobertura temporal e a comparabilidade entre os países latino-americanos.

Vários padrões empíricos surgem das nossas análises. Primeiro, a utilização de medidas diferentes da abertura comercial produz resultados radicalmente diferentes: resultados empíricos anteriores baseados na taxa de conversão de câmbio são revertidos quando é usada uma medida baseada no PPC. Segundo, a democracia tem uma correlação forte e positiva com gastos sociais. Terceiro, a abertura financeira não limita os gastos governamentais em programas sociais.

Finalmente, a abertura comercial tem um forte impacto positivo nos recursos direcionados à educação e à previdência social, ao passo que o impacto da democracia é determinado pelo aumento dos gastos com a educação. Padrões observados nos dados desagregados sugerem que a relação entre globalização, democracia e gastos sociais é mais complexa do que é reconhecido no debate compensação-eficiência.

Por exemplo, apesar de a abertura comercial resultar em acréscimos no gasto social agregado, grande parte do efeito resulta de gastos com educação. Ao invés de ser compensatório, como os resultados agregados sugerem, gastar em educação pode ser uma forma de melhorar a eficiência, ao suprir os empregadores com trabalhadores mais produtivos. Nossos resultados indicam que compensação e eficiência não são "respostas que se excluem mutuamente": ambas as dinâmicas podem ocorrer simultaneamente.

A primeira seção situa a atual análise dentro de trabalhos teóricos e empíricos anteriores; a segunda seção descreve os dados e o modelo que utilizamos. Depois apresentamos os resultados e suas interpretações. A seção final identifica algumas questões importantes que não foram respondidas e pedem pesquisas futuras.

Contexto empírico e teórico

Uma literatura substancial e crescente fala sobre a interação entre globalização, política doméstica e variáveis relacionadas à proteção social (Adserá & Boix, 2002; Cameron, 1978; Esping-Anderson, 1996; Garrett, 1998; Hicks & Swank, 1992; Huber, 1999; Huber & Stephens, 2001; Iversen & Cusack, 2000; Katzenstein, 1985; Kaufman & Segura, 2001; Pierson, 2001; Rodrik, 1997, 1999; Rudra, 2002; Rudra & Haggard, 2001; Swank, 2002). Uma parte central dessa literatura é o debate sobre se os governos devem responder à globalização com uma política social orientada para o corte de gastos (eficiência) ou para a proteção do bem-estar das pessoas (compensação).[1]

Os defensores da hipótese da eficiência argumentam que a competição internacional ameaça os gastos em programas sociais. Serviços sociais – financiados em parte pelos impostos sobre o lucro das empresas, sobre a folha de pagamento e sobre a contribuição dos empregadores – aumentam o custo da mão-de-obra, gerando aumento de preços sobre bens e serviços, afetando a habilidade das firmas domésticas para competir no mercado internacional.

Mercados de capital móvel oferecem alternativas de fonte de capital aos governos, oferecendo a opção de "adquirir" dívidas para pagar serviços sociais. Com empréstimos governamentais crescentes, as taxas de juros mais altas podem resultar em declínio em investimentos. Obrigados a escolher entre manter empréstimos com juros cada vez mais altos, aumentar impostos, ou cortar gastos com programas sociais, os governos escolhem o último.

Com a crescente mobilidade do capital, o comportamento dos governos é julgado por investidores internacionais que normalmente evitam investir em países que gastam mais do que têm. A fuga de capitais é uma dura limitação para políticos que preferem aumentar gastos com programas sociais.

Resumindo, a idéia de eficiência se apóia no fato de que a busca por competitividade internacional impõe grandes restrições aos gastos públicos e deixa os governos com poucas escolhas a não ser cortar gastos sociais.

A abordagem da compensação, embora reconheça as restrições impostas pela integração econômica, dá maior importância às demandas por proteção e à capacidade do Estado em respondê-las. De acordo com a hipótese da compensação, oficiais do governo entendem que instabilidade e o descontentamento social provocados pela crescente exposição ao mercado internacional podem pôr em perigo o modelo econômico liberal e seus cargos no governo. Conseqüentemente, eles protegem interesses domésticos por meio do fortalecimento de mecanismos de seguro social.

Além de avaliar as hipóteses de eficiência e compensação, os acadêmicos têm examinado a influência direta e indireta da democracia em gastos sociais (Adserá & Boix, 2002; Kaufman & Segura, 2001; Rudra & Haggard, 2001). Sujeitos a pressões eleitorais e de grupos interessados, os governos democráticos podem deslocar maiores verbas para programas sociais do que aqueles vinculados a regimes autoritários. Os efeitos da democracia podem ser evidentes apenas quando os países atravessam liberação financeira e econômica. Portanto, a democracia pode ser uma variável independente e/ou um fator interventor enquanto os países se integram economicamente.

A maioria dos estudos que examinam os efeitos da globalização na proteção social tem focado em países da Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE) (por exemplo, Cameron, 1978; Esping-Anderson, 1996; Garrett, 1998; Hicks & Swank, 1992; Katzenstein, 1985; Pierson, 2001; Swank, 2002). Os resultados da maioria dessas análises empíricas têm demonstrado pouco apoio à hipótese da eficiência e níveis variáveis de apoio à hipótese da compensação.[2] Existe um forte consenso entre os estudos para a Europa Ocidental de que a abertura comercial nas primeiras décadas do século XX serviu para expandir a seguridade social.

Mais recentemente, outros trabalhos ressaltaram a capacidade de resistência dos gastos governamentais e dos esquemas de proteção (apesar de normalmente em forma reestruturada) dentro das nações da OCDE (por exemplo, Garrett, 1998; Hicks, 1999; Pierson, 2001; Swank, 1998). É importante notar, contudo, que muitos analistas que sugerem a persistência dos Estados de bem-estar enfatizam a importância dos partidos de esquerda, dos sindicatos de trabalhadores centralizados e outras formas de organização social capazes de contrabalançar as pressões criadas pelo mercado aberto de bens e capitais. Essas experiências das democracias altamente industrializadas podem ser observadas na América Latina?

Inúmeros fatores que diferenciam a América Latina da Europa Ocidental podem ter efeito na habilidade e/ou inclinação de governos da América Latina em responder à globalização com o aumento da proteção social. O fator de maior relevância nesse contexto é o tipo de regime. Apesar de a maioria dos países da OCDE ter gozado de democracia ininterrupta no período pós-guerra, grande parte da América Latina passou as mesmas décadas sob regimes autoritários.[3] Existem boas razões para acreditar que a ausência de uma política aberta e competitiva reduziria a probabilidade de cidadãos exigirem (e os governos criarem) políticas compensatórias.

A segunda grande diferença diz respeito às organizações dos trabalhadores e à orientação política dos partidos. Partidos social-democratas fortes e movimentos trabalhistas bem organizados formaram a base de apoio para a proteção social na Europa Ocidental. Juntos, eles ajudaram a expandir o Estado de bem estar social e a proteger direitos conquistados mais tarde (Cameron, 1978; Garrett, 1998; Hicks, 1999; Katzenstein, 1985; Rueschemeyer, Stephens & Stephens, 1992). Devido em parte a um grande setor informal, as uniões trabalhistas e partidos políticos com tendências social-democráticas da América Latina são fracos, privando, assim, os cidadãos de dois meios importantes para defender as políticas sociais dos cortes orçamentários.

Outro fator que diferencia a América Latina de casos da OCDE é o papel das organizações financeiras internacionais. O rápido e dramático processo de estabilização e ajustes no despertar da crise da dívida da América Latina – e o papel ativo do Fundo Monetário Internacional (FMI) – é sem precedentes no mundo desenvolvido. As prescrições para a estabilidade fiscal do FMI incluem a redução ou eliminação de benefícios considerados marginais para a produtividade econômica, todos contribuindo para uma redução nos gastos sociais.[4]

Finalmente, a fraqueza comparativa dos estados latino-americanos pode tornar as redes sociais vulneráveis à redução de gastos. Governos da América Latina são notáveis por suas falta de habilidade em completar a maioria das tarefas essenciais – a começar pela coleta de impostos – necessárias para manter um Estado de bem-estar generoso (Huber, 1999). O Estado, na maioria dos países latino-americanos, mesmo nunca tendo sido tão forte quanto na Europa Ocidental, foi enfraquecido pelas crises econômicas das décadas de 1980 e 90.

Existem, contudo, algumas razões para se acreditar que os governos da América Latina podem responder com certa sensibilidade a algumas das mais problemáticas conseqüências sociais da globalização. Governos eleitos, que assumiram após longos períodos de regime autoritários, costumam ter grandes expectativas por parte da população e poucas bases institucionalizadas para amortecê-los de exigências imediatas que, se não cumpridas, podem ter conseqüências negativas para a estabilidade social em um momento crítico de transição política. Os segmentos de classe média, assim como os pobres, sofrem com a reestruturação econômica e podem reforçar a preocupação dos governantes. A classe média, bem representada nas urnas eleitorais e em grupos de influência, também é crucial para a formação da opinião pública. A disseminação dos programas de emergência social, tais como o Programa Nacional de Solidariedad (Pronasol) no México e o Fondo Nacoinal de Compensación y Desarrollo Social (Foncodes) no Peru, sugerem que os governos da região estiveram preocupados em aumentar seu apoio político.

Os estudos empíricos dos efeitos da globalização nos gastos sociais em países menos desenvolvidos têm produzido resultados diferentes. Alguns estudos documentam uma relação quase sempre positiva entre vários índices de globalização econômica e gastos governamentais (Garrett, 2001; Rodrik, 1998).

Porém, muitos desses estudos examinam indicadores muito agregados dos gastos governamentais, e não os gastos sociais per se (por exemplo, Garrett, 2001). Outros não analisam os possíveis efeitos de variáveis políticas (Rodrik, 1998, por exemplo).

Os estudos que apresentam conclusões menos uniformemente positivas tendem a distinguir dentre os tipos de integração econômica (por exemplo, comercial versus mercados de capital) e os tipos de gasto (por exemplo, gastos sociais versus gastos governamentais em geral). Muitos também analisam o papel das variáveis políticas, como a organização dos trabalhadores e os efeitos dos regimes políticos.

Rudra (2002) acredita que os países em desenvolvimento têm mais probabilidade do que os países da OCDE de reduzir os gastos sociais no contexto de integração econômica crescente, e atribui isto ao fato de os trabalhadores nos primeiros terem menos capacidade de barganha. Em circunstâncias similares, países em desenvolvimento mais democráticos e aqueles com organizações trabalhistas mais fortes têm maior probabilidade de proverem proteção social (Rudra &Haggard, 2001). Focando especificamente na América Latina, Kaufman e Segura (2001: 554) concluem que "a abertura comercial tem um efeito consistentemente negativo em gastos sociais agregados e que isso é reforçado pela abertura financeira". Além disso, "nem governos com base popular nem as democracias gastam mais ou menos do que governos conservadores ou regimes autocráticos".

Os resultados diversos gerados por trabalhos anteriores podem simplesmente advir de questões de mensuração das variáveis. Primeiro, os dados sobre gastos sociais no mundo em desenvolvimento variam muito em qualidade. Fontes anteriores não dão conta de diferentes categorizações ou métodos de contabilidade dos governos.

As medidas que utilizamos foram construídas explicitamente pelo propósito de fazer comparações entre países. Medidas de mobilidade de capitais também diferem entre os vários estudos. Para que possamos comparar nossos resultados com aqueles previamente encontrados nos países da OCDE, adotamos uma medida tradicionalmente utilizada de mobilidade de capitais estabelecida por Quinn (1997).

Finalmente, as medidas de abertura comercial anteriores são baseadas em taxas de conversão de câmbio. Embora as medidas baseadas nessas taxas sejam menos problemáticas quando se comparam as economias européias, a sua utilização quando se comparam as economias mais heterogêneas do mundo em desenvolvimento é mais problemática. Para resolver este problema, empregamos uma medida de abertura comercial baseada no Poder de Paridade de Compra (PPC). Com essas melhorias, nós testamos as seguintes hipóteses:

H1: Os governos latino-americanos em economias abertas gastam mais em programas sociais do que governos em economias relativamente mais fechadas.

H2: As democracias na América Latina gastam mais em programas sociais do que os regimes autoritários.

Além de examinar os gastos sociais em termos agregados, os trabalhos anteriores investigam os impactos variantes que a globalização e a democracia têm nos itens mais importantes dos gastos sociais: saúde, educação e previdência social. Nossas expectativas nesse sentido são derivadas do trabalho de Kaufman e Segura (2001). Esses autores argumentam que o tamanho relativamente limitado da população sendo beneficiada pela previdência social torna estes gastos vulneráveis à retração em uma era de globalização e competição eleitoral.

Diferenças observadas em gastos com saúde, educação e previdência social são baseadas, segundo os mesmos autores, no tamanho da população servida. O maior número de pessoas beneficiadas pela educação e saúde aumenta a probabilidade de resposta ao governo positiva nessas áreas.

A lógica subjacente a esses argumentos pode ser encontrada em outro lugar (Lake & Baum, 2001). No entanto, esta interpretação é problemática em alguns aspectos. Primeiro, ela confunde as pressões da democracia com abertura comercial. Ao afirmar que gastos em cada área serão rigorosamente proporcionais ao eleitorado beneficiado, Kaufman e Segura implicitamente se baseiam na democracia (o tipo de regime) para explicar a relação entre abertura comercial e gastos sociais. Uma vez que eles incluem o tipo de regime como variável independente, os efeitos de abertura comercial devem ser considerados independentemente do tipo de regime.

Nossas expectativas teóricas tanto para resultados agregados quanto desagregados diferem das de Kaufman e Segura baseadas nessa distinção. Enquanto as expectativas teóricas deles derivam do número de beneficiários afetados pelos gastos em cada categoria, nós argumentamos que grupos de pressão importantes (lobbies da previdência social, união dos professores e profissionais da saúde) têm conseguido influenciar a política governamental em vários tipos de regime. Por exemplo, enquanto eles acreditam que a previdência social seja vulnerável a cortes em uma economia aberta, nós achamos ser possível que grupos importantes, embora relativamente pequenos, sejam compensados pelas perdas acarretadas pela aberturta da economia.

Em relação ao tipo de regime, Kaufman e Segura (2001: 583-584) afirmam que a democracia não resulta em maiores gastos sociais agregados "porque estes medem programas agregados com efeitos sociais bem diferentes". Na democracia, programas que alcançam um número menor de pessoas serão cortados (por exemplo, previdência social), ao passo que programas com alcance maior (por exemplo, educação e saúde) serão expandidos. Conseqüentemente, a democracia não tem efeito em termos agregados.

Entretanto, evidências da América Latina sugerem que enquanto a influência popular pode se expandir com a democratização, isso raramente acontece em detrimento de grupos de interesses poderosos. Na verdade, às vezes esses grupos organizados se beneficiam mais com a democracia do que grupos maiores, mas sem organização (Huber, 1996; Madrid, 2003; Mesa-Lago, 1978; Weyland, 1996). Conseqüentemente, em economias abertas, as democracias podem continuar gastando em programas destinados a grandes fatias da população e ao mesmo tempo manter os interesses de grupos numericamente pequenos, mas com grande poder político.

Reconhecendo que novos grupos podem entrar no sistema e reclamar recursos sem eliminar concorrentes fortes, invocamos a ainda forte metáfora de Anderson (1967) da América Latina moderna como "um museu vivo". Em respeito aos dados desagregados, nós testamos as seguintes hipóteses:

H3: O impacto da globalização nos componentes de gastos sociais não segue uma lógica relacionada ao número de beneficiários.

H4: As democracias compensam programas sociais com grande número de beneficiários sem cortar gastos em programas que beneficiam segmentos numericamente pequenos, porém de grande importância política no eleitorado.

Especificação do modelo

Nossa análise foca nos níveis de gastos sociais e abertura comercial e financeira, e não em suas mudanças. Devido à limitação de espaço, que impede uma justificativa completa dessa escolha, indicamos aos leitores uma discussão deste assunto feita por Huber e Stephens (2001).

Outra vantagem desta visão é que nós nos mantemos próximos à maioria da literatura citada (Cameron, 1978; Garret, 1998; Hicks & Swank, 1992; Katzenstein, 1985). Porém, como o processo de abertura econômica – especialmente quando este é rápido – pode afetar as prioridades sociais dos governos, nós também estimamos modelos baseados no modelo de correção de erro (Error Correction Model) empregado por Kaufman e Segura (Apêndice B). Isso nos permite fazer conexões com outras contribuições recentes que exploram o impacto das mudanças na abertura comercial e financeira (Adserá & Boix, 2002; Kaufman & Segura, 2001).

Examinamos dados anuais de gastos sociais em 19 países da América Latina entre 1980 e 1999.[5] Os dados foram compilados por pesquisadores na Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe das Nações Unidas.[6] Os componentes dos gastos sociais agregados são gastos públicos em educação, saúde e previdência social. Esses dados têm algumas vantagens únicas. Eles incluem todos os países da América Latina, exceto Cuba e o Haiti. Além disso, durante a coleta dos dados, os estudos de cada país foram conduzidos com o propósito de produzir dados comparáveis em gastos sociais.

Os dados formam um painel simultaneamente transversal e temporal (Times-Series Cross-Sectional - TSCS), no qual cada país-ano representa uma única observação.

Embora agregar os dados tenha o benefício óbvio de aumentar o número de observações, esse procedimento pode violar pelo menos duas das suposições básicas da estimativa por meio dos Mínimos Quadrados Ordinários (MQO). Primeiro, a estrutura temporal dos dados aumenta a chance de autocorrelação, violando a suposição de que os erros independem um do outro. Segundo, a estrutura transversal dos dados aumenta a chance de que a variação nos erros possa diferir entre os países e de que haja processos espaciais que afetem países diferentes simultaneamente (por exemplo, crises monetárias na Argentina afetam o Brasil). A conseqüência dessas violações é que os estimadores produzidos por meio de MQO serão ineficientes.

Para lidar com esses problemas, seguimos Beck e Katz (1995) e usamos "erros-padrão em um painel corrigido" (Panel Corrected Standard Errors PCSE). A maioria dos trabalhos precedentes aborda a autocorrelação utilizando uma variável dependente defasada. Achen (2000) demonstra, contudo, que este método pode levar os pesquisadores a erroneamente diminuir a importância de variáveis, principalmente se elas não variam drasticamente ao longo do tempo.

Tanto Achen (2000) quanto Greene (1990) sugerem que os dados sejam transformados para evitar-se o problema da autocorrelação sem a utilização de uma dependente variável defasada. Como forma de demonstrar a solidez dos nossos resultados, estimamos e apresentamos ambos os modelos. Para manter a consistência com trabalhos precedentes, os resultados do texto são baseados no modelo com a variável dependente defasada. Os resultados correspondentes, utilizando-se da técnica de estimativa de Prais-Winten, estão apresentados no Apêndice A. Da mesma forma que as análises similares, incluímos um conjunto de variáveis dicotômicas (dummies) para os grupos de "n" países e "t" anos. Como base, empregamos a seguinte equação:

Gasto sociali,t = αi + δi + b_1 Gasto sociali, t-1 + b_2 % População com 65 anos e maisit + b_3 Desempregoit + b_4 Desenvolvimentoit + b_5 Crescimento econômicoit + b_6 Urbanizaçãoit + b_7 Democraciait + b_8 Abertura financeirait + b_9Abertura comercialit + b_10 Inflaçãoit + εi,t.

Nessa equação, os termos α e δ representam país e ano ‘modelos’, os b’s são as estimativas de parâmetro e ε representa o termo de erro. Por fim, os símbolos i e t representam o país e o ano de observações, respectivamente.

‘Gastos sociais’ é a variável dependente. Ela será medida como percentagem do Produto Interno Bruto (PIB). Existe um grande número de maneiras diferentes de se medir a compensação governamental por meio dos gastos sociais: como percentagem do PIB, em termos per capita, e como percentagem dos gastos públicos totais. Como forma de aumentar a comparação com trabalhos precedentes, todas as variáveis dependentes serão apresentadas como % do PIB.[7]

A globalização consiste nas maiores ‘abertura financeira’ e ‘abertura comercial’. Construímos nossa variável de abertura financeira com base no índice sugerido por Quinn (1997) para a conta de capital, cuja cobertura temporal foi estendida para todos os casos desse estudo.[8] O índice sugerido por Quinn representa um avanço com relação aos índices anteriores. Primeiro, ele é mais refinado do que outros que se utilizam apenas de uma variável dicotômica para designar os países com maior abertura financeira (veja, por exemplo, Alesina, Grilli & Milesi-Ferreti, 1994), uma vez que registra a intensidade com a qual países ativamente implantam restrições financeiras em suas contas de capital. Segundo, ele permite comparações intra-regionais, ao contrário de outros índices (por exemplo, Morley, Machado & Pettinato, 1999).[9]

Finalmente, este indicador é baseado em uma classificação consistente de restrições na conta de capital utilizada desde os primeiros relatórios do FMI.[10] Nunca é demais lembrar que a consistência é crucial quando se constrói uma medida quantitativa baseada em dados qualitativos (Quinn, 1997). A medida resultante confere com nossas expectativas: a abertura financeira cresceu dramaticamente na América Latina durante os anos 1990, representando um crescimento maior que um desvio-padrão.

Vale mencionar que alguns especialistas acham necessário que se vá além de medidas de políticas de abertura financeira e que se examine a movimentação do capital: a flutuação do capital externo ou investimentos externos diretos como uma porcentagem do PIB.[11] Visões contrárias a essa ressaltam o fato de que uma gama de fatores, que não as preferências, intenções ou ações do governo, pode afetar a mobilidade do capital, incluindo as políticas domésticas (Eichengreen, 2001) e o clima financeiro do mundo. De qualquer forma, nossos resultados permaneceram os mesmos quando substituímos o indicador de abertura financeira por um referente aos fluxos de capitais no nosso modelo básico.

A abertura comercial (Exportações + Importações/PIB) representa o outro componente da globalização. Embora as medidas anteriores de abertura comercial tenham usado estimativas do PIB baseadas em taxas de câmbio reais no denominador, o uso de estimativas do PIB baseadas no Poder de Paridade de Compra (PPC) permite uma tradução mais precisa da importância do comércio internacional em relação ao tamanho da economia.

Medidas utilizando a conversão das taxas de câmbio são exclusivamente baseadas em bens e serviços comercializáveis internacionalmente. Ignorar os setores não-comercializáveis (imóveis, serviços públicos, corridas de táxi e uma gama de outras atividades informais) – correspondentes à fração substancial de muitas economias – pode levar a distorções, criando estimativas enganosas de produção econômica.

Com base no que economistas chamam de lei do preço único, a possibilidade de arbitragem deveria empurrar os níveis de preço internacionais em direção à igualdade. Conseqüentemente, os preços dos bens comercializados apresentam variação internacional muito menor do que a dos bens não comercializáveis: o numerador (exportações + importações) não sofre as mesmas distorções.

Por exemplo, os bens produzidos no setor de serviços de países em desenvolvimento não são comparativamente caros, devido, em parte, ao baixo preço da mão-de-obra relativa ao capital. Como resultado, medidas de produção econômica baseadas em taxas de câmbio irão subestimar o valor real dos bens e serviços produzidos no setor não-comercializável nos países em desenvolvimento e superestimar o tamanho relativo dos setores comercializáveis nessas economias.

Para solucionar esse problema, nós construímos uma nova medida de abertura comercial, substituindo a medida do PIB baseada na taxa de câmbio por uma baseada no PPC. A utilização de uma medida de abertura comercial baseada no PPC é estimativa mais precisa dos níveis de comércio, os quais, por sua vez, se traduzem em uma medida muito mais estável da importância do comércio internacional na economia dos países: a variação no interior dos países é reduzida de forma significativa nas economias menores.

Considere-se, por exemplo, a Nicarágua, cuja economia em 1998 girava em torno de U$ 9 bilhões. De acordo com a medida baseada em taxas de câmbio, o setor comercial da Nicarágua variou 97,3% em dez anos: de acordo com a medida baseada nas taxas de câmbio, entre 1987 e 1997 o setor comercial cresceu de 25,2% para 119,2%. Parte significativa da variação é explicada pela flutuação na taxa de câmbio. A medida baseada no PPC registra com mais credibilidade uma mudança na estrutura da economia – o setor comercial cresce aproximadamente 13,7% (de 9,6% para 23,3%) durante o mesmo período.

Para ilustrar a discrepância potencial gerada pelas duas medidas, veja a Tabela 1. Ela não só ilustra as diferenças dramáticas de variação entre os dois tipos de medidas, mas mostra também que as maiores diferenças são registradas nas menores economias.

Tabela 1 – Variação das medidas para abertura comercial baseada em PPP e câmbio no interior dos países

Variação das medidas de abertura comercial no interior dos países

Baseadas em PPP

Baseadas no câmbio

Países

PIB em $ bilhões

Variância

Min

Max

Diferença

Variância

Min

Max

Diferença

Jamaica

7

118.5

47.4

81.2

33.8

129.4

78.7

121.6

42.8

Nicarágua

9

21.6

9.6

23.3

13.8

727.4

25.5

119.2

93.7

Panamá

10

58.9

37.8

66.4

28.6

78.6

63.0

99.1

36.1

Honduras

11

23.2

17.4

33.5

16.1

316.5

47.9

100.5

52.6

Bolivia

12

5.6

15.4

25.3

9.9

15.1

41.9

58.5

16.7

Paraguai

19

31.1

11.7

30.4

18.

334.9

26.7

87.0

60.4

El Salvador

19

20.7

9.5

25.4

15.9

59.2

36.9

67.4

30.5

Uruguai

19

23.6

17.8

32.6

14.8

20.6

31.6

49.3

17.7

Costa Rica

20

63.1

19.0

44.0

25.0

111.6

61.8

97.6

35.7

Equador

27

38.2

21.5

40.6

19.1

45.5

42.6

62.9

20.4

Rep. Dominicana

29

20.5

14.4

35.6

21.2

158.6

32.7

78.0

45.3

Guatemala

29

8.8

10.4

21.0

10.6

45.5

24.9

47.1

22.2

Chile

69

37.8

22.7

47.4

24.7

51.1

40.6

67.1

26.5

Peru

79

14.9

5.8

17.6

11.9

28.0

23.7

41.8

18.1

Venezuela

95

139.7

25.2

62.9

37.6

57.8

30.7

59.6

28.9

Colômbia

188

5.5

6.6

13.5

6.8

19.2

23.7

37.2

13.6

Argentina

286

14.8

4.8

16.3

11.6

12.1

11.6

23.3

11.8

México

504

81.8

10.2

39.9

29.7

200.6

23.3

63.5

40.2

Brasil

789

4.1

6.1

13.0

6.9

5.6

13.2

22.2

9.0

Fonte: as medidas de PIB, baseadas em PPP, são referentes ao ano de 1998 e foram retiradas do CDROM do WDI 2003.

O uso de uma medida incorreta para a abertura comercial produz pelo menos dois problemas correlacionados. Primeiro, dado que os países mais pobres gastam menos em programas sociais, estimativas baseadas em comparações internacionais irão combinar estimativas infladas da abertura comercial com baixo gasto social, gerando uma relação negativa enganosa entre a abertura comercial e o gasto social. Em segundo lugar, quando são utilizadas técnicas de estimação baseadas em variações no interior dos países (efeitos fixos), estimativas infladas da abertura comercial produzirão níveis exagerados de variação nas menores economias.

No contexto da relação entre a abertura comercial e os gastos sociais na América Latina, o emprego de estimativas mais estáveis de abertura comercial produz resultados radicalmente diferentes. Todas as variáveis à direita da equação medem a produção econômica baseada no PPC. Para manter a consistência nas medidas, convertemos tanto o numerador como o denominador da dependente variável em PPC.[12]

Nossa medida para a ‘democracia’ consiste em ver a democratização como um processo que gera regras e instituições políticas fundamentalmente distintas das que as antecederam. Medimos os efeitos da democracia por meio de uma variável dicotômica com valor um para os regimes democráticos e zero para a categoria residual de regimes autoritários. A medida e a classificação foram extraídas de Alvarez e colaboradores (1996), que, baseados na definição de regime democrático minimalista de Dahl (1971), focam a contestação como manifestação institucional essencial para a democracia.

Para checar a estabilidade de nossos resultados a respeito da medida de democracia, refizemos todas as regressões utilizando uma variável contínua derivada do banco de dados Polity IV, de Gurr. De acordo com o procedimento sugerido por Londregan e Poole (1990), que se tornou tradicional, subtraímos o resultado da variável Autoc de Gurr do resultado de Democ, produzindo uma medida contínua com amplitudes de -10 (o mais autoritário) até 10 (o mais democrático). A utilização da medida de Gurr não teve impactos nos resultados.[13]

Além de investigarmos o efeito independente da democracia, examinamos a influência da democracia como uma variável interveniente, fazendo-a interagir com a abertura comercial em nosso modelo básico (veja modelo 4, na Tabela 2). Esse procedimento segue trabalhos precedentes que testam se a democracia de fato interage com abertura comercial para compensar cidadãos em economias sujeitas a elevados níveis de comércio (Adserá & Boix, 2002; Garrett, 1998; Rudra & Haggard, 2001).

Tabela 2 – Regressões dos gastos socais com percentagem do PIB sobre a abertura comercial, a abertura financeira, o tipo de regime político e outras variáveis de controle

(1)

(2)

(3)

(4)

Variável dependente defasada

0.726***

0.760***

0.757***

0.777***

(0.043)

(0.044)

(0.045)

(0.046)

% população urbana t

0.191***

0.175***

0.178***

0.169***

(0.051)

(0.049)

(0.049)

(0.049)

% população 65 anos ou mais t

-0.218

0.396

0.393

0.657*

(0.333)

(0.351)

(0.337)

(0.365)

PIB per capita t (logaritmo)

-184

-1.164

-1.021

-1.570*

(0.757)

(0.847)

(0.862)

(0.947)

Crescimento anual do PIB per capita t

-0.010

-0.025

-0.032**

-0.023

(0.015)

(0.016)

(0.016)

(0.016)

Taxa de desemprego t

0.032

0.051*

0.050*

0.049*

(0.026)

(0.028)

(0.029)

(0.028)

Taxa de inflação t (logaritmo)

-0.120

-0.250**

-0.277**

-0.245**

(0.119)

(0.118)

(0.119)

(0.119)

Abertura comercial t

-0.046***

(0.007)

Abertura comercial (PPP)t

0.027**

0.030**

0.022

(0.013)

(0.013)

(0.016)

Abertura financeira t

0.147

-0.098

-0.095

0.203

(0.117)

(0.110)

(0.113)

(0.162)

Democracia t

0.636***

0.575***

0.609***

1.793***

(0.173)

(0.187)

(0.189)

(0.508)

Serviço da dívida externa t

0.009

(0.006)

Democracia*abertura comercial (PPP)t

-0.006

(0.011)

Democracia*mobilidade do capitalt

-0.388**

(0.180)

Constante

1.940

-3.571

-5.111

-2.657

(9.644)

(10.800)

(10.832)

(10.997)

Observações

311

311

311

311

R-Quadrado

.97

.96

.96

.97

Panel-Corrected Standard Errors (PCSE) entre parênteses; * significante a 10%; ** significante a 5%; *** significante a 1%. Dummies para os países e os anos foram incluídas em todas as regressões, mas não foram reportadas por conveniência da apresentação dos resultados. Um teste de significação conjunta revelou que as duas interações no modelo (4) são estatisticamente significantes a um nível de 0.2.

Concomitantemente com as variáveis de interesse – democracia, abertura comercial e abertura financeira –, incluímos algumas variáveis de controle tradicionalmente usadas em literatura sobre gastos sociais (veja Apêndice D).

A primeira variável de controle é demográfica (% da população acima de 65 anos). Dada a preocupação com a atenção à saúde e as necessidades de previdência social, esperaríamos uma relação positiva entre a maior porcentagem de pessoas idosas e os gastos sociais.

A segunda variável de controle é a taxa de desemprego. Apesar da existência de poucos programas públicos de combate ao desemprego na América Latina, a presença de maior porcentagem de pessoas desempregadas deve estar positivamente correlacionada com o crescimento de gastos sociais. Essa relação seria reflexo da pressão que Estados sofrem para manter uma variedade de programas sociais diante dos deslocamentos causados pela baixa oferta de empregos. Dada a sua maior cobertura em relação a fontes alternativas, os dados foram extraídos de diversas edições do relatório anual da Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal), Estudo Econômico da América Latina.

Levamos em conta também o ‘nível de desenvolvimento econômico’, definido como o logaritmo do produto interno bruto per capita, medido em dólares PPP. Essa variável de controle leva em conta a lei de Wagner, a qual diz que o nível de gastos públicos será positivamente correlacionado com os níveis de desenvolvimento econômico. A taxa de crescimento anual do PIB per capita é incluída para controlar os efeitos da volatilidade da econômica nos gastos do governo.

Também controlamos pela ‘inflação’, que pode ter efeitos diretos ou indiretos nos gastos sociais. Inflação alta pode indicar que o governo está gastando mais do que está arrecadando com os impostos. Com a subida da inflação, comumente são feitas pressões para que o governo reduza os gastos, e os programas sociais geralmente estão entre os primeiros a serem cortados. A inflação também pode afetar a habilidade dos cidadãos em calcular valores relativos, incluindo os gastos governamentais. Conseqüentemente, políticos têm mais liberdade para manipular a distribuição dos benefícios. Dado que a distribuição da inflação através da América Latina apresenta-se desbalanceada – variando de -2 até 13.000 –, utilizamos o logaritmo da inflação para que os métodos de estimação lineares pudessem ser utilizados em nossa análise.

Por fim, controlamos a ‘urbanização’, que está fortemente associada com a industrialização e com organização dos trabalhadores. Um setor industrial desenvolvido implica a presença de sindicatos que podem realizar greves, protestar e fazer lobby por maiores benefícios e salários. O viés urbano que Bates (1981) observou na África pode também ser um fator relevante para se determinar o quanto de pressão uma população pode fazer sobre seus representantes eleitos.

Resultados

Medidas Agregadas

As regressões expressas na Tabela 2 permitem três importantes descobertas: (1) os regimes democráticos gastam mais em programas sociais do que regimes autoritários; (2) a abertura comercial, medida pela paridade de poder de compra, tende a aumentar, ao invés de reduzir os gastos sociais; (3) a abertura financeira tem pouca relação sistemática com os gastos sociais.[14]

Os mesmos padrões observados com os dados em nível são evidenciados pelas regressões do ECM (Apêndice B).

Primeiro, substituir medidas diferentes de abertura comercial produz diferentes estimativas: o coeficiente da variável defasada para a abertura comercial troca de sinal e se torna positivo e significante. Em segundo lugar, a primeira diferença da abertura comercial (mudança) é negativa, mas insignificante quando baseada nas conversões da taxa de câmbio. Mudar para uma medida de abertura comercial baseada no PPC produz um coeficiente positivo, mas também insignificante. Finalmente, o coeficiente do termo defasado para a democracia é positivo e fortemente significante, implicando que a democracia tem um efeito positivo a longo prazo sobre os gastos sociais. A variável para a democracia medida em termos de mudança também é positiva, porém não significante, implicando que os efeitos imediatos da democratização seriam relativamente pequenos.

Das estimativas reportadas na Tabela 2, o resultado mais forte e mais consistente foi o coeficiente significante e positivo associado com a variável para a democracia.[15] O coeficiente não é apenas significativo, como também é substantivamente importante. O coeficiente da variável dicotômica da democracia indica que a diferença entre um regime democrático e autoritário é de 0,58 pontos percentuais da GDP no modelo básico (2).

Quanto maior a economia, mais substancial, em termos absolutos, se torna essa diferença de 0,5 ponto percentual. Para o país médio da nossa amostra (em que 10,4% do GDP são alocados para os gastos sociais), a diferença de 0,5% representa uma diferença de 5% em gastos sociais. Na economia de U$ 1 trilhão do Brasil (dos quais 10,5% são destinados a gastos sociais), um aumento de 5% é equivalente a U$ 5 bilhões.[16] Na economia colombiana de U$ 250 bilhões (10% destinados a gastos sociais), o aumento de 5% representa U$ 1,25 bilhões.

Saúde, educação e previdência social

A análise dos componentes de gastos separadamente pode iluminar os resultados agregados. Anteriormente, nós notamos que, ao confundirem os efeitos do tipo de regime e abertura comercial ao derivarem suas hipóteses sobre o impacto da integração econômica na saúde, educação e previdência social, Kaufman e Segura (2001) esperavam que a previdência social pudesse sofrer cortes em relação à saúde e a educação.

De acordo com esses autores, a previdência social seria vulnerável, dado o seu pequeno grupo de beneficiários. Nós acreditamos que esse grupo sem grande importância numérica, mas com grande importância política, pudesse ter sucesso em obter algum tipo de compensação.

As estimativas apresentadas na Tabela 3, a seguir, indicam que, mantendo-se o tipo de regime constante, a abertura comercial está positivamente ligada com a educação e a previdência. Os gastos nessas duas áreas parecem ser responsáveis pelo coeficiente positivo produzido pelos dados agregados. A abertura financeira, por sua vez, não é fortemente associada com educação, saúde ou gastos sociais.

Tabela 3 – Regressões dos (1) gastos em educação, (2) em saúde e (3) em seguridade social (todos como percentagem do PIB) sobre a abertura comercial, a abertura financeira, o tipo de regime político e outras variáveis de controle

(1)

(2)

(3)

Variável dependente defasada

0.645***

0.689***

0.691***

(0.041)

(0.078)

(0.047)

% população urbana t

0.047**

0.005

0.046***

(0.022)

(0.013)

(0.014)

% população 65 anos ou mais t

-0.269**

-0.109

0.752***

(0.133)

(0.088)

(0.161)

PIB per capitat (logaritmo)t

-0.148

0.603**

-0.821**

(0.339)

(0.246)

(0.409)

Crescimento do PIB per capita t

-0.006

-0.009**

-0.019**

(0.006)

(0.005)

(0.008)

Taxa de desemprego t

0.016

0.011

0.043***

(0.010)

(0.010)

(0.014)

Taxa de inflação t (logaritmo)

-0.125***

0.005

-0.078

(0.046)

(0.042)

(0.078)

Abertura comercial (em PPP)t

0.021***

-0.001

0.019***

(0.004)

(0.006)

(0.006)

Abertura financeirat

-0.064

0.071

-0.080

(0.046)

(0.044)

(0.055)

Democracia t

0.355***

0.034

0.010

(0.078)

(0.056)

(0.112)

Constante

0.916

-3.845

-0.919

(3.699)

(2.862)

(3.572)

Observações

312

292

290

R-Quadrado

.92

.96

.98

Panel-Corrected Standard Errors (PCSE) entre parênteses; * significante a 10%; ** significante a 5%; *** significante a 1%. Dummies para os países e os anos foram incluídas em todas as regressões, seus resultados não são apresentados por conveniência da apresentação.

Em relação à democracia, nossas expectativas foram similares às de Kaufman e Segura (2001), com uma pequena, porém importante, distinção. Apesar de argumentarmos que a democratização pode beneficiar programas que beneficiam os amplos segmentos da população, isso raramente acarretará custos para grupos de interesses politicamente fortes, porém representando interesses mais restritos.

Nossos resultados indicam que as democracias não aumentam gastos na previdência social ou na saúde, mas sim na educação. A variável dicotômica para a democracia tem um coeficiente positivo e estatisticamente significativo no caso dos gastos em educação. A democracia tem uma correlação negativa, mas insignificante com os gastos em previdência social, ou seja, ganhos na educação não parecem estar associados com perdas na previdência.

A relação entre democracia e gastos em saúde é positiva, mas também insignificante em níveis tradicionais. Entretanto, o sinal positivo sugere que processos paralelos que ligam a democracia aos gastos em saúde e educação podem estar acontecendo.

Resumindo, a intensificação da exposição da América Latina à competição internacional não afetou todos os programas sociais igualmente. Na verdade, nossos resultados sugerem que políticos em economias abertas tanto compensam certos grupos (gastos com a previdência) quanto se comprometem com políticas que elevam o nível da eficiência em uma economia (gastos com educação). E mais: a democracia aumenta as estimativas de investimento em capital humano enquanto preserva os pagamentos da previdência social.

Interpretação dos resultados

O que explica os padrões que observamos? Nós formulamos as explicações a seguir com total consciência de que elas devem ser consideradas plausíveis e não definitivas, até que dados adicionais sejam reunidos e analisados.

Nossos resultados agregados sugerem que os políticos das economias abertas da América Latina enfrentam a integração econômica com aumento de gastos em programas sociais, e as democracias gastam mais com o bemestar social. Os resultados desagregados, contudo, tanto complicam quanto iluminam este retrato. A relação positiva e estatisticamente significativa entre abertura comercial e a previdência social é uma de nossas mais importantes descobertas, contrastando com a relação negativa obtida por Kaufman e Segura (2001).

Com toda a certeza, essa diferença se dá pelas medidas de abertura comercial com base em PPC em oposição àquelas baseadas nas taxas de câmbio. As transferências realizadas pelos programas de previdência social são os componentes dos gastos sociais mais pertinentes para o debate entre eficiência e compensação. Seja porque esses gastos têm custos diretos para os empregadores (não facilmente repassados ao consumidor em uma economia aberta), ou porque a previdência social caracteriza mais claramente um isolamento das forças de mercado do que gastos com educação e saúde. Assim, como é explicado a seguir, este último aspecto se mantém verdadeiro, mesmo com a maior parte do financiamento da previdência indo para pensões por velhice, ficando os gastos com incapacidade para o trabalho, custos de demissão ou seguro-desemprego com uma participação menor nos gastos da previdência social.

A nossa explicação para as razões de a previdência social conseguir resistir a cortes orçamentários foca o poder organizacional e o status dos seus beneficiários. O acesso à maioria dos sistemas de pensão da América Latina tem sido privilégio da classe média e de trabalhadores do setor formal, cuja capacidade de resistência sem dúvida ajuda na manutenção de seus "direitos". Em todos os países, exceto no Caribe e na América Central mais pobre, trabalhadores do setor formal privado compõem a maioria dos beneficiários dos sistemas da previdência patrocinados pelo Estado. O aumento da abertura comercial põe esses trabalhadores em risco.

Além disso, a incerteza econômica acarretada pela liberalização do comércio pode induzir indivíduos potencialmente afetados a buscar um benefício por incapacidade para o trabalho ou uma aposentadoria precoce para proteger seu futuro. Dados de diversos países revelam impressionante relação entre o começo de uma crise econômica e o aumento de pessoas se aposentando por motivos de invalidez ou velhice.[17] Essa coincidência não pode ser explicada com base em dados demográficos. Os coeficientes estimados tanto para o PIB per capita como para o desemprego aumentam a credibilidade dessa hipótese. Pioras na economia acompanhadas de taxas de desemprego crescentes são relacionadas com aumentos de gastos com a previdência social. Finalmente, a liberalização do comércio pode também estar correlacionada com outras políticas, como a privatização, que afetam trabalhadores públicos.

Na medida em que o comércio liberalizado e a privatização estão correlacionados – países que liberalizam o comércio geralmente iniciam esforços para a privatização –, nós podemos esperar que a previdência social seja um mecanismo de alocar recursos para aqueles trabalhadores públicos dispensados. Portanto, os gastos da previdência social gozam de um status ‘protegido’, mesmo que custem muito aos empregadores, contribuam pouco para a produtividade de um país e beneficiem apenas uma pequena parte da sociedade, fatores ressaltados por Kaufman e Segura (2001) na explicação que desenvolveram para resultados contrários.

Enquanto os governos que perseguem uma estratégia de abertura comercial protegem os gastos da previdência, eles parecem motivados a aumentar os gastos com a educação também.

O capital humano é um componente importante de competitividade internacional, como revela o sucesso econômico dos países do leste da Ásia no período pós-guerra. Ao aumentar o nível dos trabalhadores qualificados, as reformas de mercado têm aumentado os retornos para os investimentos em capital humano e gerado interesse por parte dos representantes dos governos mais esclarecidos e das elites de negócios em melhorar a qualidade do ensino em seus países (Birdsall, Londoño & O’Connell, 1998; Gajardo, 1999). Políticos agora estão debatendo as cifras, os níveis e os tipos de ensino necessários para melhorar a competitividade internacional de suas economias.

O elo positivo (mas insignificante) que nós encontramos entre a abertura comercial e os gastos em saúde pode ser parte de ênfase mais ampla que países mais internacionalizados economicamente estão colocando no desenvolvimento do capital humano, sugerindo que nem as perspectivas de compensação, nem as de eficiência descrevem apropriadamente a dinâmica em jogo.

Ao invés disso, as teorias sobre o crescimento endógeno podem estar liderando a ênfase no acúmulo de capital humano. Os resultados mais fracos para os gastos com saúde comparados aos da educação podem resultar da percepção de políticos de um elo menos conhecido entre desempenho de mercado e gastos com saúde, o fardo financeiro mais alto e mais direto que os gastos com saúde impõem aos empregadores, e o fato de os indicadores de saúde básica serem superiores aos de educação na região, deixando o setor com uma necessidade menos urgente de reforma.[18]

A extensão que as economias abertas dão para o capital humano depende em parte do contexto político. A presença de democracia aumenta os gastos com a educação, mas não aumenta gastos com a saúde ou a previdência social. Esta descoberta é o mais ponto de convergência mais nítido entre o nosso estudo e o de Kaufman e Segura (2001). O elo democracia-educação é suficientemente robusto para que ambos os estudos tenham obtido os mesmos resultados, apesar de medirem as influências internacionais de maneiras diferentes.

O que é responsável pela associação da democracia com aumento nos gastos em educação? Uma interpretação (enfatizada por Kaufman e Segura) se apóia na conexão entre eleições competitivas e as tentativas de políticos de atingir a maior fatia dos eleitores possível, e projetos educacionais se encaixam bem nesse perfil (Ames, 1987; Brown, 2002; Brown & Hunter, 1999, 2004). Em anos recentes, governos eleitos em contextos tão diferentes quanto o Peru de Alberto Fujimori (1990-2000) e o Brasil de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) usaram recursos da educação de maneiras estratégicas para melhorar sua popularidade. A demografia da América Latina – no caso, a alta porcentagem de jovens na população – produz uma ampla base de apelo para gastos com a educação.[19]

Além disso, os cidadãos acreditam que a qualidade da educação pública é problemática e tem necessidade urgente de reforma. Em pesquisa recente, entrevistados na Bolívia, Costa Rica, Equador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicarágua, Paraguai e Venezuela colocaram a educação como a sua principal preocupação, à frente de saúde pública, corrupção, terrorismo, crime e outros males da sociedade.[20]

O aumento dos gastos com educação pode também refletir as pressões de professores bem organizados por salários mais altos. Sindicatos de professores, freqüentemente ligadas a partidos de esquerda, tendem a ser bastante militantes, especialmente sob condições democráticas. Dado que os gastos com educação são concentrados nos salários,[21]contextos políticos que contêm oportunidades para os sindicatos de promoverem protestos e outros mecanismos de pressão podem claramente criar condições para maiores alocações de recursos para o setor da educação.

Até que a cobertura dos dados seja mais ampla e detalhada, nós somos incapazes de separar os pesos relativos da dinâmica eleitoral e dos sindicatos no aumento dos gastos com educação em governos democráticos.[22]

Existem, porém, bases para pensar que a democracia pode aumentar os gastos por causa da restrição eleitoral que ela impõe aos governantes. Se a democracia ajudasse igualmente tanto os grandes segmentos do eleitorado quanto os grupos numericamente pequenos – mas politicamente importantes –, poderíamos esperar que ela elevasse os benefícios da previdência social, mas isso não ocorre. Portanto, até que mais evidências estejam reunidas é impossível determinar qual mecanismo é mais importante.

A educação pode ser um dos únicos setores em que os interesses de empregadores, empregados e grandes segmentos da população convergem: ao passo que os empregadores precisam de trabalhadores mais inovadores e produtivos, os empregados sabem que o seu futuro (e o de seus filhos) depende cada vez mais de adquirir conhecimentos e habilidades.[23] Logo, enquanto os empregadores das economias passando por liberalizações comerciais precisam gastar mais com previdência de seus trabalhadores, isto pode ser contrabalançado, pelo menos parcialmente, por meio de ganhos na produção decorrentes do aumento de recursos para o ensino público.

Conclusão

Enquanto as críticas à globalização crescem, este estudo investiga o impacto da integração econômica na formação da política social na América Latina. Ele questiona se essas mudanças geram mais ou menos proteção social, com base nos níveis de gastos sociais. Usando dados de gastos sociais referentes ao período de 1980-1999, ele testa se a hipótese da compensação ou da eficiência descreve melhor os padrões de gastos da região. Em comparação com a Europa Ocidental, os fatores que supostamente amenizam as conseqüências adversas da globalização para o bem-estar e explicam a variação de gastos sociais nesse contexto – no caso, sindicatos fortes, partidos social-democráticos e Estados efetivos – não parecem ser essenciais para o aumento de gastos sociais na América Latina. Fatores e dinâmicas diferentes parecem estar em jogo no continente, fatores e dinâmicas que têm sustentado, e até aumentado, os gastos sociais.

Como as páginas anteriores já previram, a história é mais complicada do que a simples confirmação de uma hipótese sobre a outra. O impacto da abertura comercial sobre os gastos varia dramaticamente dependendo de como a primeira variável é operacionalizada. A abertura comercial (usando PPC) tem um impacto positivo (mas nem sempre estatisticamente significante) em gastos agregados, e uma forte e significativa associação com gastos com a previdência social e educação. A abertura financeira não apresenta nenhuma associação sistemática – seja ela positiva ou negativa – com gastos sociais em geral. As democracias gastam mais com programas sociais, principalmente por meio de alocação de recursos para a educação.

Em relação aos ganhos que a previdência social experimentou em economias abertas, nossa investigação oferece pouco apoio para a hipótese da eficiência. Ao mesmo tempo, ela oferece uma nova fissura na perspectiva da compensação: em economias abertas os políticos protegem os trabalhadores por meio de benefícios da previdência social e, ao mesmo tempo, se voltam para o que pode ser considerado como preocupação de compensação ‘e’ eficiência ao investirem em capital humano.

Nossa investigação deixa muitas questões cruciais sem resposta, mas esperamos ter identificado importantes caminhos para pesquisas futuras. Um desses caminhos diz respeito às conseqüências distributivas das mudanças em alocações de recursos para o setor social geradas pela integração econômica e a democratização. Que tipos de programas e pessoas são beneficiados com o aumento dos gastos em certas áreas? Pode ser, por exemplo, que na educação a parte mais importante seja destinada à universidade, e não à educação primária. Dentro da educação primária, podem existir diferenças importantes entre o financiamento de programas destinados a melhorar o ensino e aquele de programas destinados a angariar votos. Em universidades públicas, recursos aplicados em programas desenhados explicitamente para aumentar a competitividade internacional podem diferir substancialmente de outros. Quanto dos fundos – se é que alguma parte – é destinado para treinar novos trabalha dores ou para requalificar os que recentemente ficaram desempregados? Perguntas similares podem ser feitas sobre o desenvolvimento na saúde e nos gastos com a previdência social.

O avanço do conhecimento se baseia, em parte, em trabalhos quantitativos mais detalhados. Dados mais refinados e mais comparáveis poderiam ajudar os pesquisadores a entender melhor as mudanças na política social. Tais dados estão muito mais disponíveis no oeste da Europa do que na América Latina, especialmente no que diz respeito às associações de empresários e aos sindicatos de trabalhadores (Huber, 2002).

Nesse assunto, nós nos juntamos a Huber (2002), em seu pedido de que haja mais coleta de dados para os países da América Latina. No mínimo, informações mais detalhadas e sistemáticas sobre como o dinheiro é gasto nos diversos ministérios (educação, saúde, previdência social) são necessárias. O desenvolvimento de dados comparáveis sobre sindicatos e associações de empresários também é crucial para aprofundar nossa compreensão das lógicas políticas subjacentes aos diferentes tipos de gastos sociais.

Estudos de casos específicos também são vitais para revelar por que e como os programas da área social têm sido reestruturados nos anos recentes. Assim como o crescimento de programas sociais focalizados e outras inovações sugerem, os gastos sociais têm sido redirecionados consideravelmente em alguns países. Entender as razões de tais mudanças, as dinâmicas políticas (muitas vezes complicadas) de suas instituições e seu impacto político e econômico depende de análises qualitativas detalhadas. O futuro está aberto para que pesquisadores quantitativos e qualitativos enfrentem estes e outros desafios relacionados.

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Apêndice A

Regressões utilizando o procedimento Prais-Winsten dos gastos sociais, em educação, em saúde e em previdência social (expressos como % do PIB) sobre a abertura comercial, a abertura financeira, o tipo de regime político e outras variáveis de controle

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

% população urbana t

0.433***

0.427***

0.090***

0.057**

0.116***

(0.081)

(0.083)

(0.030)

(0.023)

(0.030)

% população 65 anos e mais t

-0.259

0.544

-0.812***

-0.092

1.739***

(0.562)

(0.583)

(0.203)

(0.151)

(0.280)

PIB per capita t (logaritmo)

-2.082

-2.082

0.220

0.794**

-2.054***

(1.396)

(1.482)

(0.536)

(0.404)

(0.658)

Crescimento do PIB per capita t

0.005

-0.004

-0.003

-0.007*

0.005

(0.014)

(0.014)

(0.005)

(0.004)

(0.007)

Desemprego tt

0.133***

0.122***

0.025*

0.025*

0.126***

(0.035)

(0.037)

(0.014)

(0.013)

(0.020)

Inflação t (logaritmo)

-0.364**

-0.561***

-0.215***

-0.052

-0.247**

(0.181)

(0.180)

(0.058)

(0.055)

(0.101)

Abertura comercial t

-0.059***

(0.011)

Abertura comercial (PPP)t

-0.006

0.017**

-0.011

0.027***

(0.024)

(0.007)

(0.008)

(0.010)

Abertura financeira t

0.045

-0.047

-0.096

0.042

-0.060

(0.163)

(0.168)

(0.064)

(0.062)

(0.088)

Democracia t

0.746**

0.756**

0.509***

0.154**

0.002

(0.301)

(0.294)

(0.094)

(0.074)

(0.146)

Constante

2.844

-4.790

1.139

-7.237*

-0.304

(13.717)

(14.765)

(4.698)

(4.241)

(5.851)

Observações

4

314

314

296

295

R-Quadrado

.85

.83

.77

.84

.92

Panel-Corrected Standard Errors (PCSE) entre parênteses; * significante a 10%; ** significante a 5%; *** significante a 1%. Dummies para os países e os anos foram incluídas em todas as regressões, seus resultados não são apresentados por conveniência da apresentação. As regressões Prais-Wisten repetem os modelos reportados nas tabelas 2 e 3, a saber: (1) Regressão do gasto social com uma medida de abertura comercial baseada na conversão cambial (Tabela 2, modelo 1); (2) Regressão do gasto social com uma medida de abertura comercial baseada em PPP (Tabela 2, modelo 2); (3) Regressão dos gastos em educação (Tabela 3, modelo 1); (4) Regressão dos gastos em saúde (Tabela 3, modelo 2); e (5) Regressão dos gastos em previdência social (Tabela 3, modelo 3).

Apêndice B

Comparação entre modelos de correção de erro com diferentes variáveis para a abertura comercial (regressões baseadas no modelo 2 da Tabela 2)

(1)

(2)

Variável dependente t-1

-0.237***

-0.230***

(0.050)

(0.050)

% população urbana t-1

0.137***

0.150***

(0.052)

(0.052)

% população 65 anos e mais t-1

0.178

0.450

(0.367)

(0.382)

PIB per capita t-1 (logaritmo)

-1.715**

-1.871***

(0.691)

(0.684)

Crescimento do PIB per capita t-1

0.003

-0.001

(0.014)

(0.014)

Desemprego t-1

-0.010

0.007

(0.026)

(0.030)

Inflação t-1 (logaritmo)

-0.197*

-0.195*

(0.118)

(0.117)

Δ Abertura comercial t-1

-0.014

0.003

(0.012)

(0.022)

Abertura comercial t-1

-0.014

0.048***

(0.009)

(0.013)

Δ Abertura financeira t-1

-0.0004

0.083

(0.180)

(0.169)

Abertura financeira t-1

0.055

-0.156

(0.106)

(0.116)

Δ Tipo de regime político t-1

0.004

0.010

(0.294)

(0.292)

Regime político t-1

0.453**

0.439**

(0.183)

(0.179)

Constante

7.710

4.730

(8.858)

(9.824)

Observações

298

298

R-Quadrado

.24

.25

Panel-Corrected Standard Errors (PCSE) entre parênteses; * significante a 10%; ** significante a 5%; *** significante a 1%. Nos dois modelos a variável dependente é a variação anual do gasto social como % do PIB. (1) abertura comercial baseada na conversão cambial; (2) abertura comercial baseada em PPP. Dummies para os países e os anos foram incluídas em cada regressão, mas não foram reportadas por conveniência na apresentação dos resultados.

Apêndice C

Média dos gastos (como percentagem do PIB) para os gastos sociais, em educação, saúde e previdência social

País

Total

Educação

Saúde

Previdência social

Argentina

17.81

3.71

4.19

7.28

Bolívia

7.58

3.79

2.48

2.00

Brasil

10.52

1.14

2.34

6.18

Chile

16.21

3.54

2.54

7.45

Colômbia

9.96

3.68

1.91

3.36

Costa Rica

17.13

4.46

5.47

4.20

República Dominicana

5.42

1.96

1.14

0.54

Equador

10.02

4.19

1.79

2.50

El Salvador

5.98

2.72

1.66

1.27

Guatemala

4.70

1.79

1.05

1.40

Honduras

7.57

4.21

2.34

0.34

Jamaica

9.67

4.83

2.47

0.72

México

8.14

3.19

2.57

1.25

Nicarágua

11.03

4.76

4.37

0.00

Panamá

17.84

5.08

6.33

4.96

Paraguai

4.77

2.09

0.73

1.77

Peru

4.58

2.33

0.97

1.03

Uruguai

18.23

2.76

2.76

12.36

Venezuela

9.63

4.25

1.53

2.41

Total

10.40

3.37

2.57

3.55

Apêndice D

Estatísticas sumárias das variáveis independentes

Variáveis

Observações

Média

Desvio-padrão

Mínimo

Máximo

% população urbana

311

63.10

16.30

36.02

91.04

% população 65 anos e mais

311

4.90

2.23

2.61

12.55

PIB per capita (logaritmo)

311

8.34

0.45

7.18

9.39

Crescimento do PIB per capita

311

3.36

5.82

20.56

24.87

Desemprego

311

8.96

4.21

1.50

22.20

Inflação (logaritmo)

311

1.36

0.74

0.94

4.07

Abertura comercial (PPP)

311

22.66

12.88

4.75

73.77

Abertura comercial

311

50.57

22.75

12.35

119.97

Abertura financeira

311

2.62

0.91

0.50

4.00

Democracia

311

0.78

0.41

0.00

1.00

* Originalmente publicado na American Journal of Political Science, 49(3): 625-641, 2005, com o título "The effects of capital mobility, trade openness, and democracy on social spending in Latin America, 1980-1999".

[**] Os autores agradecem os comentários de Steve Chan, Stephan Haggard, Eckard Janeba, Robert Kaufman, David Leblang, Keith Maskus, Jorge Oliveira Pires, Dennis Quinn, Nita Rudra, Evelyne Huber, Kurt Weyland. Agradecimentos especiais são endereçados a Raúl Madrid e Ahmed Mushfiq Mobarak. Agradecem também o apoio recebido do GV-Pesquisa (FGV-Eaesp).

1 Uma mudança na abordagem dessa questão é proposta por Adserá e Boix (2002), ao argumentarem que a abertura comercial e o tamanho do setor público são resultados de decisões que consideram estes dois aspectos simultaneamente.

2 Exceções parciais incluem Kurzer (1993), Scharpf (1991) e Rodrik (1997).

3 Um aspecto interessante, ressaltado por Adserá e Boix (2002), é que a política excludente seguida pelos governos fascistas da Espanha e Portugal permitiu, a estes governos, evitar ter de enfrentar os custos sociais do livre comércio.

4 Veja Deacon (1999) para uma lista de prescrições do FMI com relação às políticas sociais dos países-membros que recorriam a empréstimos.

5 Os países são os seguintes: Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Costa Rica, República Dominicana, Equador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Jamaica, México, Nicarágua, Panamá, Paraguai, Peru, Uruguai e Venezuela. A matriz completa dos dados, portanto, deveria incluir 380 observações (19 países multiplicados por 20 anos). Entretanto, a ausência de algumas observações implicou a análise de um conjunto menor de dados, dependendo da cobertura dos países e anos das variáveis empregadas.

6 Os dados foram coligidos por duas equipes de pesquisadores. A primeira equipe coletou os dados para a década de 1980 e início da década de 1990 (Cominetti & Ruiz, 1998). A segunda equipe atualizou e ampliou a cobertura original e tem sido responsável pelas informações do Panorama Social da América Latina, anuário publicado pela Cepal (Eclac/Cepal, 2001).

7 Para testar nossos resultados, refizemos os mesmos modelos relatados a seguir utilizando o gasto social com percentagem do gasto público total. Embora o significado substantivo dos resultados mude com a nova variável dependente, elas apresentam os mesmos padrões.

8 Quinn fornece índices de abertura financeira para os anos de 1958, 73, 82 e 88. Nossa variável de abertura financeira é composta por observações anuais para 19 países latino-americanos entre 1980 e 1999.

9 Embora nossa análise seja restrita à América Latina, a utilização do índice de Quinn nos permitirá comparar nossos resultados com os de outras regiões. A correlação entre o índice de Quinn e o utilizado por Morley, Machado e Petinatto (1999) foi de 0,74. A utilização do indicador utilizado por Morley, Machado e Petinatto, no lugar do de Quinn, nas nossas estimativas, produziu resultados muito próximos dos que serão apresentados mais adiante.

10 Este aspecto é uma vantagem considerável com relação ao indicador proposto por Brune e colaboradores (2001).

11 Veja-se, por exemplo, Kray (1998) e Swank (1998).

12 Os fatores de conversão por meio do PPC foram criados especificamente para o cálculo do PIB. Este é um aspecto importante; pois os gastos sociais, por definição, são compostos apenas por bens não-comercializáveis, ao passo que o cálculo do PIB inclui também os bens comercializáveis. Em conseqüência, mesmo após a conversão dos gastos sociais através do PPC, o verdadeiro peso dos gastos sociais pode permanecer subestimado. Agradecemos a um parecerista anônimo por ter chamado nossa atenção para este ponto. Até onde sabemos, não existe um fator de conversão específico para os gastos sociais. Felizmente, como todas as nossas estimativas se utilizam de modelos de efeito fixo, que se baseiam na variação entre os países, os problemas associados às comparações entre países não devem afetar nossos resultados. Além disso, mesmo se um fator de conversão específico para os gastos sociais existisse, a transformação que ele realizaria não teria efeito na variação no interior dos países, uma vez que estaríamos transformando tanto o numerador quanto o denominador (gasto social e PIB) com base em fatores de conversão cuja relação entre si deve variar pouco de ano para ano.

13 A substituição da medida dicotômica feita por Alvarez e colaboradores (1996) pela medida contínua extraída do Polity IV resultou em mudanças muito pequenas. O coeficiente para a definição contínua da democracia foi significante a 0,03% de confiança.

14 Para verificar se os resultados não dependeriam da inclusão ou exclusão de algum país específico, retiramos um país cada vez e recalculamos todas as nossas equações. Os resultados relatados nas tabelas 2 e 3 permaneceram consistentes através de todo o procedimento.

15 Estimamos modelos que incluíam as interações entre a democracia e a integração econômica (as aberturas comercial e financeira). O coeficiente para a interação entre democracia e abertura financeira é negativo e significante. A observação dos valores previstos para os casos de regime autoritário e democrático revelou que a diferença entre os dois tipos de regime é maior em níveis mais baixos de abertura financeira (as democracias gastam mais). Entretanto, os valores previstos convergem nos níveis mais altos de abertura financeira (as democracias reduzem os gastos sociais relativamente aos regimes autoritários na medida em que a abertura comercial se intensifica). Esta convergência implica que restrições importantes são impostas quando os países abrem sua conta de capital, levando os dois tipos de regime político a apresentarem níveis similares de gasto social. Análises adicionais são necessárias para uma compreensão melhor sobre como a democracia influencia a relação entre a abertura financeira e os gastos sociais.

16 Estimativas mais recentes (WDI 2003, PIB em PPC) mostram que a economia brasileira é um pouco maior do que um trilhão de dólares.

17 Por exemplo, no caso do México as tabelas apresentadas por Ulloa (1996) mostram essa correlação. Evidências do Brasil também seguem o mesmo padrão (Brasil, 1997).

18 Enquanto que os países da América Latina têm apresentado desempenho claramente inferior ao de outros países em desenvolvimento, o mesmo não se aplica para a saúde (Birdall, Londoño & O’Connell, 1998).

19 Na América Latina, a percentagem média da população com mais de 65 anos é de 4,9%. A mesma média para a Europa durante o mesmo período (1980-1999) é de 11,5%

20 Veja Latinobarómetro, 1998. Opinión Pública Latinoamericana. A pergunta feita foi: "Da lista de problemas que eu vou mostrar, qual você considera o mais importante?". As opções eram educação, mercado de trabalho, crime e drogas, corrupção, pobreza, inflação, terrorismo, saúde, outros e não sei.

21 Em estudo do Banco Interamericano de Desenvolvimento (Inter-American Development Bank, 1998), o pagamento de salários era responsável por aproximadamente 90% do orçamento total da Educação em 15 dos 21 países estudados.

22 Veja Murillo (2002) sobre as questões dos sindicatos dos professores no dia-a-dia da América Latina.

23 As evidências sugerem uma relação crescente entre a educação e os níveis salariais na América Latina. Veja Stallings & Perez (2000) para uma discussão deste aspecto.

8 - Desigualdades interestaduais no financiamento da educação: o caso do Fundef

Daniel Arias Vazquez

O financiamento de políticas públicas por meio da constituição de um fundo realiza-se pela destinação de receitas específicas que, por meio de legislação federal, se vinculam à realização de determinados objetivos. O Fundef (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério) tem como foco o financiamento do ensino fundamental público através da constituição de um fundo de natureza contábil, criado no âmbito de cada estado pela Emenda Constitucional n. 14/1996,[1] composto pela vinculação de recursos fiscais dos estados e municípios.

Segundo o então ministro da Educação Paulo Renato Souza (1999), o Fundef é um exemplo inovador de política social que visa aos seguintes objetivos estratégicos:

• promover a justiça social;

• promover uma política nacional de eqüidade;

• promover a efetiva descentralização;

• promover a melhoria da qualidade da educação e a valorização do magistério.

Segundo o artigo 60 § 2º dos Atos das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), as receitas do Fundef são compostas por 15% dos seguintes impostos e transferências: Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS); Fundo de Participação dos Estados e Municípios (FPE/FPM); Imposto sobre Produtos Industrializados, proporcional às exportações (IPI-Exp); Ressarcimento pela Desoneração das Exportações, de que trata a Lei Complementar n. 87/96 (Lei Kandir).

Os recursos que compõem o Fundef destinam-se exclusivamente ao ensino fundamental da rede pública. Além disso, a legislação que criou o Fundef determina que, no mínimo, 60% dos recursos do fundo devem ser destinados à remuneração dos profissionais do magistério, enquanto a outra parcela de, no máximo, 40% deve ser aplicada nas despesas de manutenção e desenvolvimento do ensino fundamental.[2]

Portanto, as receitas vinculadas à composição do fundo são de competência financeira de estados e municípios, instâncias responsáveis constitucionalmente pela oferta deste nível de ensino. Por outro lado, o Fundef coloca regras aos governos subnacionais para a aplicação desses recursos, definidas por legislação federal, dentre elas a própria Lei do Fundef (Brasil, 1996a) e a Lei de Diretrizes e Bases da Educação – LDB (Brasil, 1996b). Segundo Castro (1998), a estratégia empregada pelo governo federal visa a consolidar um bloco de recursos e estabelecer regras, a fim de garantir o efetivo cumprimento das disposições constitucionais pelos representantes das instâncias governamentais estaduais e municipais.

Além disso, o novo fundo promoveu uma redistribuição de recursos entre estados e municípios, visando a "assegurar recursos proporcionais à oferta de ensino fundamental em cada esfera de governo" (Vazquez, 2003: 42). Conforme o artigo 2º § 1º da Lei n. 9.424, que dispõe sobre o Fundef (Brasil, 1996a), a distribuição dos recursos do fundo entre os governos estaduais e municipais dar-se-á na proporção do número de alunos matriculados anualmente nas escolas cadastradas nas respectivas redes estaduais e municipais de ensino fundamental regular.

Dessa forma, para cada aluno matriculado neste nível de ensino, será repassado um valor médio do gasto aluno/ano igual dentro de cada estado, definido pela razão entre o total de recursos do Fundef estadual e o total do número de matrículas no ensino fundamental regular no estado. Com este novo critério de redistribuição dos recursos vinculados ao ensino fundamental, o Fundef representou uma minirreforma tributária, pois introduziu nos critérios da partilha e de transferências de parte dos recursos de impostos uma variável educacional – o número de alunos, equalizando o valor a ser aplicado por aluno, no âmbito da unidade da federação (Negri, 1997).

Segundo o Balanço 1998-2000 (Brasil/MEC, 2000), a introdução do Fundef estabelece um único valor por aluno/ano dentro de cada unidade federada. Isto significa que estados e municípios passam a receber os recursos do fundo de acordo com a oferta desse nível de ensino. Assim, o aluno da rede pública estadual ou municipal passa a representar o mesmo valor no repasse das verbas do Fundef, independentemente da capacidade fiscal das esferas de governo ao qual está vinculado o sistema de ensino fundamental.

Conseqüentemente, o Fundef consegue corrigir as desigualdades intraestaduais entre as redes municipais e a rede estadual, com base no critério de redistribuição dos recursos do fundo. Com as mudanças no financiamento do ensino fundamental introduzidas pelo Fundef, o volume de recursos disponíveis passa a ser proporcional às matrículas oferecidas nas respectivas redes estaduais e municipais de ensino fundamental, ou seja, os repasses do fundo são condicionados à oferta desta política pública em cada esfera de governo (Vazquez, 2003).

A redistribuição de recursos promovida pelo Fundef é o principal instrumento indutor do processo de descentralização desse nível de ensino, principalmente nos estados onde predominava a rede estadual de ensino. Segundo Semeghini (2001: 10),

o contingente matriculado nas redes municipais de ensino fundamental passou de 12,4 milhões de alunos em 1997 para 16,7 milhões em 2000 (acréscimo de 34,5%); já as redes estaduais, que detinham 18 milhões de alunos em 1997, chegaram a 2000 com um contingente de 15,8 milhões. Assim, as redes municipais cresceram, absorvendo as matrículas novas (2 milhões) e as matrículas estaduais (2,2 milhões).

Esse comportamento demonstra que o Fundef consegue atingir um dos seus objetivos estratégicos: a efetiva descentralização do ensino fundamental.[3]

O estímulo do Fundef à descentralização pode ser entendido de duas formas: o mecanismo de financiamento introduzido pelo Fundef elimina a incerteza quanto ao recebimento dos recursos vinculados à oferta de matrículas no ensino fundamental, pois o fundo garantiu recursos adicionais para financiar a ampliação da oferta deste nível de ensino (Arretche, 2004); além disso, também se constata que a descentralização é estimulada pelo contingenciamento de recursos do Fundef, uma vez que os municípios contribuem obrigatoriamente para o fundo em razão da vinculação das receitas e, em contrapartida, só recebem recursos do fundo caso possuam matrículas na rede municipal de ensino fundamental, podendo não receber nada (caso não haja oferta municipal) ou receber menos do que contribuíram, provocando uma indução da municipalização via restrição fiscal (Castro, 1998; Callegari & Callegari, 1997).

A Emenda Constitucional n. 14/96, que criou o Fundef, também define mais claramente a responsabilidade de cada esfera de governo na política educacional. Em relação ao ensino fundamental, os estados e os municípios são os responsáveis pela oferta deste nível de ensino, em regimes de colaboração. Diante disso, a implantação do Fundef representa um mecanismo de regulação federal, de iniciativa da União, a qual cria uma obrigação constitucional para obter o comportamento desejado por parte dos governos locais, dada sua limitada capacidade institucional de afetar as escolhas dos governos locais nesta política (Arretche, 2004).

Por sua vez, a União assume a função redistributiva e supletiva, de forma a garantir equalização de oportunidades educacionais e padrão mínimo de qualidade do ensino em todas as unidades federativas, mediante assistência técnica e financeira aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios, conforme a Emenda Constitucional n. 14/1966 (art. 3º). No entanto, esta mesma emenda reduz a participação da União no financiamento do ensino fundamental, pois antes de sua aprovação o texto constitucional obrigava, por lei, a aplicação de 50% dos recursos federais destinados à educação na erradicação do analfabetismo e no ensino obrigatório; de acordo com o novo texto constitucional, a União deve aplicar "na erradicação do analfabetismo e na manutenção e no desenvolvimento do ensino fundamental nunca menos de 30% dos 18% de recursos destinados à educação" (Constituição Federal, art. 60 ADCT § 6º).

Tendo em vista as responsabilidades constitucionais (supletiva e redistributiva) da União no financiamento da educação fundamental, a legislação do Fundef prevê a participação do governo federal na complementação dos recursos do fundo, sempre que, nos estados e no Distrito Federal, o valor médio do gasto aluno/ano for inferior ao valor mínimo estabelecido nacionalmente por ato do presidente da República.

Assim, deve-se ressaltar que existem dois tipos de desigualdades no financiamento do ensino fundamental que deveriam ser enfrentadas pelo Fundef, porém as estratégias de correção destas são distintas. De um lado, as desigualdades intra-estaduais são equacionadas por meio da redistribuição de recursos entre estados e municípios promovida pelo fundo, a qual compatibiliza os recursos disponíveis com a oferta do ensino fundamental de cada de esfera de governo.[4] De outro, as desigualdades interestaduais são enfrentadas pela complementação de recursos federais aos fundos estaduais, a fim de garantir um valor mínimo nacional por meio de uma política nacional de eqüidade proposta pelo Fundef.

Essa política de correção das desigualdades interestaduais do Fundef é o principal objeto de análise deste trabalho. O artigo aborda os impactos fiscais do fundo e os aspectos federativos ligados ao desenho do programa, com o intuito de avaliar a capacidade do Fundef de promover uma política nacional de eqüidade. Dessa maneira, pretende-se, em primeiro lugar, verificar a participação da União no financiamento do fundo e, em segundo, analisar a trajetória dos valores aluno/ano aplicados nas unidades federadas, a fim de verificar a importância do Fundef para o equilíbrio federativo no financiamento da educação.

A reduzida participação da complementação de recursos da união: valor mínimo legal versus valor mínimo aplicado

O valor mínimo aluno/ano estabelecido é fundamental para determinar a participação da complementação da União no financiamento do Fundef, sendo este o fator principal na política de correção das desigualdades interestaduais, uma vez que o mecanismo do Fundef não altera a base fiscal vinculada ao fundo, como também não promove a redistribuição de recursos entre as unidades federativas.

Portanto, a complementação da União é o único instrumento utilizado para a política nacional de eqüidade, a qual constitui um dos objetivos estratégicos do fundo. A complementação de recursos federais ocorre, segundo a Emenda Constitucional n. 14/96 (art. 60 ADCT, § 3º), quando os recursos dos fundos estaduais não são suficientes para aplicar o valor mínimo definido nacionalmente.

Anualmente, o valor mínimo aluno/ano é estabelecido por ato do presidente da República. Porém, a Lei n. 9.424/96, que dispõe sobre o Fundef, estabelece um critério para o cálculo do valor mínimo, a partir do qual a União complementará os fundos que não alcançam este valor com as receitas provenientes dos impostos e transferências vinculadas ao Fundef. Este critério está disposto no art. 6º da Lei n. 9.424. Este artigo especifica que o valor mínimo anual por aluno nunca será inferior à razão entre a previsão da receita total para o fundo e a matrícula total do ensino fundamental no ano anterior, acrescida do total estimado de novas matrículas. Dessa forma, o estabelecimento do valor mínimo, por meio de ato do presidente da República, encontra-se vinculado ao cálculo definido na fórmula legal, podendo fixar um valor acima desta média, mas nunca aquém.[5]

Essa fórmula expressa uma idéia de equalização, com um valor mínimo determinado pela média nacional. Por meio da Lei n. 9.424/96 e da EC n. 14/96, pode-se compreender o papel da União, responsável pela função supletiva e redistributiva, na redução das diferenças entre os estados no financiamento do ensino público fundamental.

Porém, os valores mínimos estabelecidos em todos os anos de funcionamento do Fundef (1998-2006) foram bem inferiores aos valores que deveriam ter sido estipulados segundo a lei, ou seja, o gasto mínimo estabelecido foi definido em um valor bem abaixo do valor médio nacional, desrespeitando a metodologia do cálculo do valor mínimo definido no artigo 6º da Lei n. 9.424.

A justificativa do Ministério da Educação (MEC) para a não observância do critério de fixação do valor mínimo nacional foi elaborada em uma nota técnica (n. 5/99) da Secretaria Executiva do ministério. De acordo com o MEC, o Fundef é uma composição de muitos "fundos", criados no âmbito de cada estado e Distrito Federal, portanto "a rigor, só existe a vedação legal à fixação de um valor mínimo nacional inferior ao menor entre os 27 quocientes entre receita vinculada ao fundo e matrícula total, preceito que jamais foi descumprido" (Brasil/MEC, 1999).

Entretanto, essa interpretação, levada ao limite, permitiria ao Poder Executivo federal fixar o valor mínimo nacional igual ao menor entre os 27, resultando que não haveria necessidade de quaisquer recursos para a complementação da União. A interpretação estaria, então, em desacordo com o objetivo de correção das desigualdades interestaduais pretendido com a criação do Fundef.

Além disso, esta justificativa do MEC é contraposta pelo Ministério Público e por órgãos de controle interno e externo da União (Tribunal de Contas da União e Secretaria Federal de Controle), os quais entendem que o valor médio nacional deve ser o referencial para a definição do valor mínimo nacional (Brasil/TCU, 2002).

Deve-se levar em conta que a elevação do valor mínimo aluno/ano implica uma ampliação do aporte de recursos federais destinados à complementação do Fundef. O então ministro da Educação Paulo Renato Souza (1997), em sua resposta ao Requerimento de Informações 1.022/97 do Senado Federal, afirma que adotar um valor superior a R$ 315,00 em 1998 representaria uma complementação de recursos, por parte da União, acima de sua capacidade orçamentária e financeira e que o Poder Executivo está assegurando a atualização desse valor, todavia consciente de que a necessidade de recursos não é eliminada.

O próprio MEC, em documento elaborado já no governo Lula (Brasil/ MEC, 2003: 15), admite que a fixação do valor mínimo "se pautou nas projeções do Ministério da Fazenda, que considerou, dentre outros aspectos, a política de contenção de despesas que norteia a atual política econômica". Esse documento afirma que a definição do valor mínimo para o exercício de 2003 foi orientada por alguns fatores, entre eles a política fiscal, a capacidade financeira da União e a disponibilidade orçamentária.

Dessa maneira, este trabalho parte do princípio de que a principal razão para o descumprimento da lei e, conseqüentemente, a reduzida participação da complementação da União deve-se à restrição orçamentária e financeira do governo federal. Esta situação torna-se evidente no caso da política de correção das desigualdades interestaduais do Fundef, tendo em vista o aumento de recursos federais necessários ao financiamento do fundo, caso o valor mínimo fosse estabelecido em um patamar superior ou correspondesse ao valor médio nacional.

A Tabela 1 contém os valores mínimos fixados pelo Poder Executivo entre 1998 e 2006, em comparação com as estimativas do valor mínimo legal, segundo o cálculo previsto no art. 6º da Lei n. 9.424, mostrando também a diferença per capita entre o valor mínimo legal e o valor mínimo aplicado.

Tabela 1 – Valor mínimo aplicado x valor mínimo legal. Exercícios 1998-2006

Fonte: Previsão da Receita – 1998 (Rec. Realizada Siafi)/1999 a 2006 – Proposta Orçamentária da União Matrículas – MEC/Censo Escolar. Elaboração: COFF/CD (com dados revistos e atualizados pelo autor).

(*) Valores nominais, em R$ 1.000.

Obs.: em 2005 e 2006, houve diferenciação entre as matrículas rurais e urbanas. Os valores aqui apresentados referem-se à rede urbana, que representa mais de 80% do total. O valor mínimo para as matrículas rurais é 2% superior, considerando a diferença entre as séries iniciais (1ª a 4ª) e finais (5ª a 8ª). No caso da Educação Especial, o valor corresponde às séries finais da zona rural.

As estimativas do valor mínimo legal (Tabela 1) foram calculadas com base na fórmula do §1º do art. 6º da Lei n. 9.424. Para tanto, como previsão da receita total para o fundo, tomou-se aquela disposta na proposta orçamentária entregue ao Congresso Nacional pelo Poder Executivo. Assim como para o número de alunos foram utilizados os dados dos censos escolares do ano anterior, seguindo a determinação do texto legal.

A evolução dos valores aluno/ano fixado e legal, bem como a diferença percentual entre eles e os percentuais de crescimento anual das receitas do Fundef e do valor mínimo fixado podem ser observadas no Gráfico 1, a seguir.

Gráfico 1 – Diferença entre o valor mínimo fixado e legal e os percentuais de

Fonte: MEC, STN, COFF/CD. Elaborado pelo autor com base nos dados da Tabela 1.

Conforme se pode observar na Tabela 1 e no Gráfico 1, em todos os anos de funcionamento do Fundef, o valor mínimo aluno/ano foi determinado pelo Poder Executivo, por meio de decreto,[6] em desacordo com a fórmula estabelecida no art. 6º da Lei n. 9.424, ou seja, inferior à média nacional. Em 1998, o valor estipulado foi de R$ 315,00, quando, segundo a legislação do Fundef, deveria corresponder a R$ 418,80, sendo que o valor legal seria 33% superior ao valor estipulado, que corresponde à diferença de R$ 103,8 per capita.

Para o ano de 1999, em virtude da previsão de arrecadação mais cautelosa e do aumento do número das matrículas no ensino fundamental, o valor legal per capita deveria ter sido fixado em R$ 418,60, porém o governo federal manteve o valor mínimo em R$ 315,00 (diferença de R$ 103,60 por aluno). Nesse ano, é importante destacar o crescimento do denominador da fórmula de cálculo do valor mínimo expressa no art. 6º da Lei n. 9.424/96, ou seja, das matrículas no ensino fundamental, cuja expansão foi de 6%. A ampliação da oferta desse nível de ensino fez com que a diferença entre valor legal e fixado fosse mantida, compensando o não reajuste do valor mínimo e o crescimento da receita prevista do fundo que também foi em torno de 6%.

No exercício de 2000, iniciou-se a diferenciação do valor mínimo estabelecido que deveria haver desde o início do funcionamento do fundo: os valores foram de R$ 333,00 para 1ª a 4ª série e R$ 349,65 para 5ª a 8ª séries e Educação Especial – este último valor é 5% superior ao primeiro. Portanto, essa diferenciação não altera a análise referente à diferença percentual entre valores fixado pelo governo federal e os valores segundo a Lei n. 9.424, os quais deveriam ser 36,7% superior (R$ 455,20 e R$ 478,00, respectivamente).

Em 2001, os valores mínimos foram determinados em R$ 363,00 e R$ 381,15, respeitando a diferenciação dos valores, porém, estes deveriam ser 43,8% superiores aos valores estipulados. A ampliação dessa diferença é explicada pelo reajuste do valor mínimo ter sido inferior ao crescimento das receitas previstas do Fundef (9% e 14%, respectivamente), uma vez que o número de matrículas no ensino fundamental inicia uma trajetória decrescente a partir desse ano. Em 2002, a diferença percentual entre o valor mínimo por aluno/ano estipulado e o valor mínimo legal salta para 46,8%, pois o crescimento das receitas previstas é 1% superior ao reajuste do valor mínimo fixado (16% e 15%, na ordem).

O ano de 2003 é marcado pelo primeiro ano de mandato do presidente Lula, que, embora tenha recebido um orçamento já pronto, fixou os valores mínimos aluno/ano em R$ 446,00 e R$ 468,90 para as matrículas de 1ª a 4ª séries e 5ª a 8ª séries e Educação Especial, respectivamente, em desacordo com legislação do Fundef, segundo a qual os valores deveriam corresponder a R$ 733,80 e R$ 770,50, uma diferença 64,5%. A grande distância entre esses valores se explica, de um lado, pelo baixo percentual de reajuste do valor mínimo (7%) e, de outro, pela expansão das receitas previstas em 19%.

Já em 2004, o valor mínimo estabelecido pelo governo federal teve o maior reajuste de todo o período de vigência do Fundef, em torno de 26,4%, superando o crescimento das receitas previstas do fundo (19,3%). Assim, a diferença entre valor mínimo fixado e legal cai, em termos percentuais, para 58,7%.

Contudo, essa recuperação do valor mínimo fixado não teve continuidade nos anos seguintes. Em 2005, o reajuste do valor mínimo estabelecido praticamente acompanhou a expansão das receitas previstas do fundo (ambas, em torno de 10%). Já em 2006, último ano de funcionamento do Fundef,[7] o reajuste do valor mínimo foi inferior ao crescimento das receitas previstas (10% e 13%, nesta ordem).

Assim, nos dois últimos anos do fundo houve ampliação da diferença entre o valor mínimo fixado e o valor legal definido na lei do Fundef, passando, respectivamente, para 59,3% e 66,3%, sendo este último a maior distância entre os dois valores em toda a vigência do fundo.

Em suma, constatou-se que, em todo o período de vigência do Fundef, o valor mínimo fixado foi estabelecido em desacordo com o art. 6º da Lei 9.424/96 e, com exceção do ano de 2004, o reajuste deste valor foi inferior ao crescimento das receitas do fundo. Nos três primeiros anos de vigência do fundo, o valor mínimo representava pouco mais de 75% da média nacional; em seguida, inicia-se uma trajetória decrescente dessa relação (exceto o exercício de 2004).

No último ano do programa, o valor mínimo estipulado pelo governo federal correspondia a 63% do valor legal. Dessa forma, observou-se uma defasagem do valor mínimo aluno/ano durante o funcionamento do Fundef, o qual é o elemento central da política de correção das desigualdades interestaduais no financiamento do ensino fundamental.

Assim, resta saber: por que o valor mínimo aluno/ano foi estabelecido abaixo do valor legalmente definido? Quais as razões para tal defasagem neste patamar mínimo? Diversas respostas poderiam ser dadas. No entanto, todas elas possuem, como pano de fundo, a crise fiscal do Estado brasileiro e a política de ajuste fiscal. Caso o valor anual mínimo fosse estabelecido de acordo com a fórmula estabelecida no art. 6º da Lei n. 9.424 ou reajustado em proporção superior ao crescimento das receitas do Fundef, o volume de recursos federais destinados à complementação da União ao fundo seria bem superior às verbas efetivamente destinadas pelo governo federal.

Nas tabelas 2 e 3 apresentam-se, respectivamente, os valores da complementação da União conforme os valores mínimos estabelecidos pelo Poder Executivo[8] e os valores mínimos de acordo com o texto legal, para o período de 1998 a 2006.

Tabela 2 – Complementação da União conforme valor mínimo estabelecido pelo Poder Executivo

Fonte: STN, MEC e COFF/CD. Valores nominais, em R$ 1.000,00.

Tabela 3 – Estimativas da complementação da União conforme valor mínimo – Lei n. 9.424/96

Fonte: STN, MEC e COFF/CD. Valores nominais, em R$ 1.000,00.

Em 1998, com a aplicação do valor mínimo segundo a Lei n. 9.424, os estados que necessitariam de complementação de recursos federais passariam de seis para 16, sendo três na região Norte (Pará, Rondônia e Tocantins), todos os nove da região Nordeste (Alagoas, Bahia, Ceará, Maranhão, Paraíba, Pernambuco, Piauí, Rio Grande do Norte e Sergipe), dois na região Centro-Oeste (Goiás e Mato Grosso do Sul), um na região Sudeste (Minas Gerais) e um na região Sul (Paraná), aumentando o valor total da complementação da União de R$ 486,6 milhões para R$ 1,9 bilhões, uma diferença superior a R$ 1,5 bilhões (205%).

No exercício de 1999, o número de estados que receberiam a complementação da União aumentaria de oito para 11, sendo um na região Norte (Pará), os nove da região Nordeste (Alagoas, Bahia, Ceará, Maranhão, Paraíba, Pernambuco, Piauí, Rio Grande do Norte e Sergipe) e um na região Centro-Oeste (Goiás); o valor total da complementação da União passaria de R$ 579,9 milhões para R$ 1,85 bilhões, um aumento de 119% (R$ 1,3 bilhões).

Em 2000, os estados beneficiados passariam de cinco para 11, sendo um na região Norte (Pará); na região Nordeste todos os estados teriam seus fundos complementados com recursos federais, exceto o Sergipe, totalizando oito estados; ainda o estado de Goiás (região Centro-Oeste) e o estado de Minas Gerais (região Sudeste) receberiam recursos complementares do governo federal. Dessa forma, se a legislação do Fundef fosse cumprida, o volume total de recursos federais na complementação dos fundos passaria de R$ 485,4 milhões a cerca de R$ 2 bilhões; a diferença atinge mais de R$ 1,5 bilhões, igual a 210% dos recursos federais complementados.

Os valores referentes ao exercício de 2001 revelam um aumento do montante de recursos federais destinados à complementação do Fundef, que passaria de R$ 391,6 milhões para R$ 2,3 bilhões, o que representa uma elevação da ordem de 390%. O número de estados beneficiados aumentaria de quatro para nove: o Pará na região Norte e oito estados na região Nordeste (todos, exceto o Sergipe).

Nos exercícios de 2002 e 2003, o número de estados que receberiam a complementação da União aumentaria de quatro para 14, sendo dois na região Norte (Pará e Amazonas, mais Rondônia em 2003), todos os estados da região Nordeste (exceto Sergipe em 2003), dois na região Centro-Oeste (Goiás e Mato Grosso do Sul) e o estado de Minas Gerais na região Sudeste. Em 2002, o valor total da complementação da União passaria de R$ 320,5 milhões para R$ 3,5 bilhões, um aumento de 943% (R$ 3,3 bilhões). Para o ano de 2003, o volume total de recursos federais na complementação dos fundos passaria de R$ 335,7 milhões para R$ 4,3 bilhões, uma diferença de 1.068%.

No ano de 2004, o número de estados que receberam complementação da União aumenta para seis, em virtude do reajuste superior a 25% no valor mínimo (Tabela 1). Com isso, o montante de recursos federais no financiamento do fundo aumenta em cerca de 55%. No entanto, este valor ainda é inferior ao valor legal, o qual elevaria a complementação para cerca de R$ 4,9 bilhões, beneficiando 13 fundos estaduais, os mesmos do ano anterior, com exceção de Minas Gerais.

Em 2005, o número de estados que receberiam a complementação da União aumentaria de quatro para 12, sendo dois na região Norte (Pará e Amazonas), todos os estados da região Nordeste (exceto Sergipe) e dois na região Centro-Oeste (Goiás). O valor total da complementação da União aumentaria mais de 1.037% (diferença superior a R$ 4,1 bilhões). No último ano do fundo, o volume total de recursos federais na complementação dos fundos foi de R$ 313,7 milhões, o menor de todo o período, beneficiando apenas dois estados (Pará e Maranhão). Caso o valor mínimo fosse estipulado segundo o art. 6º da Lei 9.424/96, a complementação beneficiaria 11 estados (os mesmos do ano anterior, com exceção do Rio Grande do Norte) com o montante superando R$ 5,1 bilhões, mais de 15 vezes superior ao valor efetivamente repassado ao Fundef pelo governo federal.

Dessa maneira, se considerarmos o valor mínimo legal, indicado na fórmula prevista no artigo 6º da Lei n. 9.424/96, como sendo o valor médio, a dívida da União relativa à complementação de recursos federais ao Fundef corresponde a cerca de R$ 26,1 bilhões. Este valor acumulado em relação aos exercícios de 1998 a 2006, ou aproximadamente R$ 31,8 bilhões em valores reais de dezembro de 2006,[9] beneficiaria 17 das 27 unidades federativas, em diferentes proporções (por exemplo, enquanto mais de 25% do total da diferença seriam destinados ao estado da Bahia, menos de 0,5% iria para Rondônia ou Tocantins).[10]

Por fim, conclui-se que a reduzida participação da complementação da União é uma decorrência direta do baixo valor mínimo aluno/ano, estabelecido em desacordo com a legislação do Fundef e/ou com os baixos percentuais de reajuste deste valor. Assim, tendo em vista a função redistributiva da União no financiamento do ensino fundamental, segundo determina a Constituição Federal (art. 221), qual a efetividade da política nacional de eqüidade proposta pelo Fundef? O Fundef consegue reduzir as desigualdades interestaduais no financiamento do ensino fundamental? O Fundef representou um avanço significativo no equilíbrio federativo em relação ao financiamento das políticas públicas?

A política de correção das desigualdades interestaduais do Fundef

As desigualdades interestaduais no financiamento do Fundef têm origem no comportamento dos impostos e transferências que compõem os fundos estaduais, a partir das receitas vinculadas ao Fundef disponíveis em cada unidade federativa. Tendo em vista as diferentes capacidades de financiamento dos fundos estaduais no plano nacional, o mecanismo do Fundef estabelece uma política de correção dessas desigualdades por meio da participação da União no financiamento do programa,[11] conforme visto anteriormente.

Nesta parte, pretende-se verificar a capacidade do Fundef em promover uma redução das desigualdades existentes entre os estados no financiamento do ensino público fundamental, avaliando se o fundo representa um importante avanço para o equilíbrio federativo por meio do financiamento da educação fundamental.

Na Tabela 4, apresentam-se os valores médios aluno/ano aplicados por unidades federativas e regiões. Em seguida, adotou-se o valor médio nacional igual a 100, a fim de verificar se os valores aplicados nas unidades da federação aproximaram-se da média nacional, ou se houve um aumento da distância entre os valores aplicados por aluno matriculado no ensino fundamental nas diferentes unidades federativas, ou seja, pretende-se verificar se o Fundef é capaz de estabelecer uma tendência convergente do valor aluno/ano aplicado nas unidades federadas em relação ao valor médio nacional per capita.

Tabela 4 – Valores aluno/ano aplicados e fator convergente em relação à média nacional, 1996-2003

Fonte: MEC/STN. Elaboração do autor. Em valores reais de dezembro de 2006 – INPC/IBGE.Obs: MEC e STN não possuem informação sobre o valor aluno/ano aplicado no Distrito Federal (DF). Assim, optou-se pela exclusão do DF da análise.

Com o intuito de conhecer os impactos da implantação do Fundef, realizou-se uma simulação dos valores aluno/ano referentes aos anos de 1996 e 1997 – dois anos imediatamente anteriores à efetiva implementação do fundo – para cada unidade federada.[12] Com isso, pretende-se avaliar os primeiros impactos da introdução do fundo e os resultados da política de correção das desigualdades interestaduais estabelecida pelo Fundef após nove anos de seu funcionamento (1998 a 2006).

A partir dos dados da Tabela 4, optou-se por separar a análise da trajetória dos valores aluno/ano aplicados nos estados e regiões em três partes. A primeira refere-se ao período anterior ao Fundef (1996 e 1997), em que se observa uma tendência divergente em relação à média nacional, pois o valor aluno/ano aplicado dependia, exclusivamente, das receitas disponíveis dos impostos e transferências vinculadas ao financiamento do ensino fundamental em cada esfera de governo, ocorrendo grandes desequilíbrios inclusive dentro de cada estado (desigualdades intra-estaduais).

Com isso, os valores aluno/ano aplicados em cada unidade federativa são bastante desiguais. Alguns estados – tais como Roraima, São Paulo e Amapá – possuem um valor médio bem superior à média nacional, com valores aluno/ano correspondentes a 191%, 156% e 152% do valor médio nacional em 1996, que aumentaram para 197%, 164% e 152% da média nacional em 1997, respectivamente. Por outro lado, os valores per capita aplicados nos estados do Maranhão, Pará e Bahia representam apenas 48%, 52% e 64% do valor médio nacional em 1996. Estes valores diminuem em 1997, representando 44%, 50% e 62%, respectivamente.

A segunda parte corresponde à introdução do Fundef e refere-se à redução das desigualdades interestaduais em virtude da complementação da União, beneficiando, com uma parcela adicional de recursos, os estados onde as receitas vinculadas ao fundo foram insuficientes para garantir a aplicação de um valor mínimo aluno/ano estabelecido nacionalmente. Da mesma forma, a introdução do Fundef elimina as desigualdades intra-estaduais, ao estabelecer como critério de redistribuição dos recursos do fundo o número de matrículas em cada esfera de governo.

Devido à complementação da União, os estados do Pará, na região Norte, Bahia, Ceará, Maranhão, Pernambuco e Piauí, na região Nordeste, tiveram seus fundos complementados por recursos federais. Esta parcela nova de recursos destinada a esses estados permitiu um aumento dos valores aluno/ano aplicados superior ao crescimento do valor médio nacional em 1998. Em 1997, esses valores correspondiam a 50% da média nacional no Pará, 62% na Bahia, 63% no Ceará, 44% no Maranhão, 71% em Pernambuco e 62% no Piauí. Com a introdução do Fundef, esses estados passam a aplicar o valor mínimo nacional, alcançado devido aos recursos da complementação da União, sendo que o valor mínimo correspondia a 72% do valor médio nacional no primeiro ano de funcionamento do Fundef.

A Tabela 5 e o Gráfico 2, a seguir, mostram os valores aluno/ano (VAA) mínimo (menor valor aplicado pelos fundos estaduais), máximo (maior valor aplicado) e o valor médio nacional no período analisado, apresentando os seguintes indicadores das desigualdades interestaduais: razão entre mínimo e valor médio, que mostra o quanto o primeiro representa do segundo; razão entre valor máximo e valor mínimo, que indica quantas vezes o primeiro é superior ao segundo; razão entre o desvio-padrão e o valor médio (coeficiente de variação), o qual representa uma medida de dispersão relativa, exprimindo a variabilidade em relação à média – quanto maior este coeficiente, maior a desigualdade.

Tabela 5 – Evolução dos valores mínimo, máximo e médio nacional por aluno/ano e indicadores de desigualdade entre as unidades federadas, no período 1996-2006

Ano

VAA mínimo (1)

VAA máximo (2)

VAA médio (3)

Desviopadrão (4)

VAA mín. (1)/ V médio (2)

VAA máx. (2)/ V min. (1)

Coef. de variação (4/3)

1996

352,44

1.412,05

730,62

273,39

48,2%

5,01

0,3742

1997

327,05

1.447,53

734,42

277,55

44,5%

5,43

0,3779

1998

570,16

1.604,44

795,53

270,86

71,7%

3,81

0,3405

1999

527,51

1.543,66

786,57

276,90

67,1%

3,93

0,3520

2000

535,22

1.634,58

861,20

308,00

62,1%

4,05

0,3576

2001

534,57

1.727,91

916,16

335,97

58,3%

4,23

0,3667

2002

458,48

1.716,70

836,23

322,72

54,8%

4,74

0,3859

2003

494,30

1.779,72

884,17

330,25

55,9%

4,60

0,3735

2004

589,46

1.901,78

1.026,21

353,15

57,4%

4,23

0,3441

2005

633,29

2.214,22

1.140,42

406,24

55,5%

4,50

0,3562

2006

691,93

2.294,08

1.229,77

417,65

56,3%

4,32

0,3396

Fonte: MEC/STN. Elaboração do autor. Em valores reais de dez. 2006.

Gráfico 2 – Medidas de dispersão – Desigualdades interestaduais, 1996-2006

Fonte: MEC/STN. Elaboração do autor.

Por meio desses indicadores, é possível verificar que a introdução do Fundef em 1998 reduziu as desigualdades interestaduais com complementação de recursos da União, elevando o patamar mínimo do valor aluno/ano, que no ano anterior representava 44,5% do valor médio (no estado do Maranhão, conforme Tabela 4), para cerca de 72%. Em 1997, o maior valor aluno/ano foi mais de cinco vezes superior ao valor mínimo; em 1998, esta relação cai para 3,8 vezes. Por fim, o coeficiente de variação revela a queda da desigualdade em relação à média nacional no primeiro ano de funcionamento do Fundef (Tabela 5 e Gráfico 2).

Com isso, conclui-se que o impacto inicial do Fundef (introdução do valor mínimo nacional) representou um avanço na redução das desigualdades interestaduais no financiamento do ensino fundamental; verificou-se uma convergência dos valores aluno/ano aplicados nas unidades federadas em direção ao valor médio nacional, por meio da elevação do valor aluno/ano de alguns estados, onde o valor aplicado era inferior ao mínimo estabelecido nacionalmente.

No entanto, conforme visto na seção anterior, o valor mínimo aluno/ano nacional foi estabelecido em um patamar bem inferior ao do valor exigido pela lei que estabelece o Fundef em todos aos anos de sua vigência e não foi corrigido no mesmo ritmo do aumento das receitas fiscais que compõem o fundo, o que implicou uma complementação de recursos federais bastante incipiente e residual. Dessa maneira, qual a efetividade da política nacional de eqüidade do Fundef nos anos seguintes à introdução do programa?

A terceira parte analisa o período após a introdução do Fundef (1998 a 2006), o qual pode ser subdividido em dois. O primeiro corresponde aos primeiros cinco anos de funcionamento do fundo (1998 a 2002), em que o valor mínimo aluno/ano passa de 72% do valor médio em 1998 para cerca de 55% em 2002. A defasagem do valor mínimo reduz a complementação da União, inclusive em valores nominais, e o número de estados contemplados com esses recursos federais, com exceção do ano de 1999, quando ambos crescem, apesar do reajuste zero no valor mínimo.[13] Em 2000, enquanto o valor mínimo aplicado em cinco estados (Pará, Bahia, Ceará, Maranhão e Piauí) correspondia a 62% do valor médio nacional, os estados de Roraima e São Paulo aplicavam um valor aluno/ano de 189% e 166% do valor médio nacional, respectivamente. Em 2001 e 2002, as diferenças aumentaram, pois, de um lado, o valor mínimo representava respectivamente 59% e 56% da média nacional, sendo que o fundo foi complementado em apenas quatro estados (o Ceará deixou de receber a complementação da União). De outro lado, os estados de Roraima e São Paulo aplicaram valores que correspondiam a 190% e 164% da média nacional em 2001 e, respectivamente, 209% e 171% em 2002.

Nota-se, na Tabela 5, que a desigualdade interestadual cresce a cada ano, conforme o coeficiente de variação dos valores aluno/ano, cujo valor passa de 0,34 para 0,39 em 2002, sendo este o maior índice de todo o período analisado (1996-2006), inclusive os anos anteriores ao Fundef. Essa trajetória pode ser observada no Gráfico 2, como também é possível notar a defasagem do valor mínimo em relação ao valor médio e a distância entre os valores mínimo e máximo aplicados.

Dessa forma, conclui-se que, nos primeiros cinco anos de funcionamento do Fundef, os estados mais pobres que aplicam o valor mínimo têm seus valores aluno/ano reduzidos, em função dos reduzidos reajustes deste mínimo. Por outro lado, nos estados onde os valores aluno/ano aplicados são bastante altos, estes valores são elevados no mesmo ritmo do aumento das receitas vinculadas ao Fundef, pois estes estados possuem maior capacidade fiscal referente aos impostos e transferências que compõem o fundo. Assim, é possível afirmar que houve aumento das desigualdades interestaduais e que este padrão de desigualdade é superior ao período anterior à introdução do fundo.

Já no período 2003-2006, observou-se uma redução das desigualdades interestaduais. Segundo o indicador de dispersão dos valores da Tabela 5, o índice em 2003 era de 0,37 (inferior a 2002) e passa para 0,34 em 2006, igual ao valor observado em 1998, após o impacto inicial do Fundef. Ainda de acordo com a Tabela 5, o valor mínimo correspondia a 55,9% e passa para 56,3% da média nacional entre 2003 e 2006 (valor 1,5 p.p. maior que em 2002), sendo que a razão entre o valor máximo e mínimo também teve uma redução. Entretanto, é possível afirmar que essa redução das desigualdades se deve à complementação de recursos da União?

Para responder a essa questão, é necessário analisar cada ano separadamente. Assim, em 2003 houve um aumento nominal de apenas 7% no valor mínimo (Gráfico 1), ao passo que a receita do fundo cresce 19% (Gráfico 1). Em termos reais, o valor mínimo teve queda de 5,4%, correspondendo a cerca de 57% da média nacional (Tabela 4), e a complementação da União teve crescimento em valores reais menor que 0,2% (Tabela 2), beneficiando os mesmos quatro estados, ou seja, praticamente não houve alteração na participação da União no financiamento dos fundos estaduais. As desigualdades interestaduais diminuem levemente (o coeficiente de dispersão cai de 0,386 para 0,374, redução bem inferior à registrada em 1998). No entanto, essa pequena redução das desigualdades não pode ser atribuída ao aumento do valor mínimo e, por conseguinte, da complementação da União, pois ambas foram bastante inferiores ao crescimento das receitas do Fundef como um todo e continuaram bastante reduzidas.

Já em 2004, houve um aumento no valor mínimo superior a 25% (Tabela 1), o que elevou a complementação da União em cerca de 20% (Tabela 2), em valores reais. Além disso, este foi o único ano em que o reajuste do valor mínimo foi maior que o crescimento da receita do fundo (Gráfico 2), sendo que o mesmo passou a representar cerca de 60% da média nacional (Tabela 4). Em relação às desigualdades interestaduais dos valores médio aluno/ano do Fundef, observou-se uma redução da variabilidade dos valores aluno/ ano aplicados em relação ao valor médio nacional, cujo índice foi a 0,34, semelhante ao índice de 1998. Nesse sentido, o aumento do valor mínimo e o maior aporte de recursos federais revelaram-se mecanismos importantes para a melhoria do equilíbrio federativo no financiamento do ensino fundamental.

Nos dois últimos anos do Fundef, o valor mínimo foi reajustado na mesma proporção do crescimento das receitas do fundo em 2005 e um pouco inferior (2,9 p.p.) em 2006 (Gráfico 2). Por sua vez, a complementação da União decresceu, inclusive em valores nominais, nesses dois exercícios (Tabela 2). No entanto, os valores mínimos mantêm seu valor em relação à média nacional, correspondem a cerca de 60% desta nesses dois anos. Em relação às desigualdades interestaduais, os resultados são distintos nesses dois anos. Enquanto em 2005 o coeficiente aumenta para 0,36, em 2006 este cai para 0,34, idêntico ao índice de 1998, sendo que neste último ano a complementação da União foi a menor de todos os exercícios, beneficiando apenas dois estados (Pará e Maranhão). Assim, conclui-se que no período 2003-2006 a desigualdade interestadual no financiamento do ensino fundamental foi menor que no período 1999-2002. No entanto, essa redução não pode ser atribuída à atuação da União na complementação de recursos do Fundef, com exceção do ano de 2004, em que a correção do valor mínimo e o aporte de recursos federais tiveram expansão significativa.[14]

Em suma, o estabelecimento de um valor mínimo e a complementação da União, mecanismos da política nacional de eqüidade do Fundef, são instrumentos potencialmente importantes de equalização federativa no financiamento do ensino fundamental, conforme foi possível observar na introdução do programa em 1998 e no ano de 2004. Contudo, via de regra, o baixo valor mínimo estabelecido (em desacordo com o art. 6º da Lei 9.424/96), sem grandes reajustes e, por conseqüência, a baixa participação da União no financiamento do Fundef impediram resultados mais significativos em relação ao equilíbrio federativo.

A fim de ampliar a análise das desigualdades interestaduais após a introdução do fundo, pretende-se, neste momento, verificar a capacidade do Fundef de estabelecer uma tendência convergente em relação à média nacional dos valores aluno/ano aplicados nas unidades da federação. Com base nos resultados observados após nove anos de funcionamento do programa (1998 a 2006 – Tabela 4), é possível classificar as unidades federativas em quatro grupos, de acordo com o valor aluno/ano aplicado (VAA) em relação à média nacional:

1º - Aqueles com VAA superior à média nacional.

2º - Aqueles com VAA inferior à média nacional, porém não contemplados com a complementação da União.

3º - Aqueles com VAA próximo à média nacional, isto é, entre 90% e 110% do valor médio nacional.

4º - Aqueles com VAA igual ao valor mínimo nacional, ou seja, estados que receberam recursos da complementação da União.

Na análise desses grupos, observa-se que oito estados (Acre, Amapá, Roraima, Espírito Santo, Rio de Janeiro, São Paulo, Rio Grande do Sul e Santa Catarina) fazem parte do primeiro grupo no primeiro ano de funcionamento do Fundef, quando os valores aluno/ano são superiores à média nacional. Diferentemente da trajetória deste grupo, o valor aluno/ano aplicado no estado do Rio de Janeiro se aproxima do valor médio nacional no período analisado; assim, este estado deixa de integrar este grupo nos dois últimos anos do Fundef. O mesmo já havia ocorrido em Santa Catarina apenas no ano de 2003.

Com relação ao segundo grupo, sete estados pertenciam a ele no primeiro ano do Fundef; entre estes, cinco estados (Tocantins, Rio Grande do Norte, Goiás, Minas Gerais e Paraná) apresentam tendências de aproximação da média nacional no período analisado, sendo que os estados do Tocantins e do Paraná passam para o terceiro grupo e, em seguida, para o primeiro grupo no período analisado.

O terceiro grupo é formado pelos estados do Amazonas, Rondônia, Sergipe, Mato Grosso e Mato Grosso do Sul no primeiro ano de funcionamento do Fundef. Todos eles, exceto o primeiro, apresentam tendência de crescimento em relação ao valor médio nacional, permanecendo neste grupo ou avançando para o Grupo 1. Já no estado do Amazonas ocorre uma redução dos valores aplicados em comparação ao valor médio nacional, passando ao segundo grupo em 1999 e a partir de 2002.

No quarto grupo estão os estados que tiveram seus fundos complementados por recursos federais. Em 1998, este grupo é formado pelos estados do Pará, Bahia, Ceará, Maranhão, Pernambuco e Piauí. Em 1999, são incorporados ao grupo os estados de Alagoas e Paraíba; em 2000, o grupo se reduz para cinco estados (Pará, Bahia, Ceará, Maranhão e Piauí); nos exercícios seguintes, o estado do Ceará deixa de pertencer ao grupo, restando apenas quatro estados entre 2001 e 2003. Em 2004, com o reajuste significativo do valor mínimo, a complementação da União beneficiou novamente os estados de Alagoas e Ceará. Em 2005, o número de estados contemplados volta a quatro e, em 2006, cai para apenas dois: Pará e Maranhão.

Dessa maneira, observa-se um grande contraste entre os estados pertencentes aos grupos 1 e 4. De um lado, o primeiro grupo é capaz de aplicar valores aluno/ano bem superiores à média nacional; por outro lado, os estados pertencentes ao quarto grupo aplicam o valor mínimo nacional estabelecido. O Gráfico 3 representa a trajetória dos valores aluno/ano aplicados nos estados dos grupos 1 e 4 (aqueles que pertenceram a estes grupos em todo o período analisado).[15]

Gráfico 3 – Evolução dos valores aluno/ano dos grupos 1 e 4, em valores reais de dez. 2006. 1996-2006

Fonte: MEC/STN. Elaboração do autor.

Após uma aproximação em 1998, com a introdução do Fundef, observa-se a ampliação das diferenças, com tendência divergente até o ano de 2002 (nesse ano, todos os estados tiveram uma queda real no valor aplicado, em razão da crise econômica). A partir de 2003, os estados do Grupo 4 apresentaram tendência crescente, todavia o mesmo ocorre com os estados do Grupo 1 e com a média nacional, o que não permite uma aproximação entre os valores aplicados entre estas unidades federativas.

Assim, apesar do impacto positivo inicial, o Fundef não consegue estabelecer, após a sua introdução em 1998, uma política de correção das desigualdades interestaduais, devido à baixa participação da União, que não estabeleceu um valor mínimo aluno/ano capaz de corrigir as desigualdades interestaduais, o que implicaria necessariamente mais recursos federais no financiamento do ensino fundamental.

Conclusões

No Brasil, a oferta de ensino fundamental é responsabilidade de estados e municípios, sendo que estas duas redes operam de modo inteiramente independente. A Constituição de 1988 ratificou a vinculação de 25% dos recursos disponíveis dessas esferas para o financiamento da educação; com isso, o valor aluno/ano aplicado, bem como os salários do magistério e as condições físicas das escolas dependiam da capacidade de gasto de cada esfera de governo. Dessa maneira, o quadro anterior à Emenda Constitucional n. 14 era marcado por dois tipos de desigualdades: entre as redes de ensino dentro de uma mesma unidade federada (intra-estaduais) e entre as redes estaduais e municipais dos diferentes estados (interestaduais).

A criação do Fundef estabelece uma política nacional de eqüidade; no entanto, as estratégias definidas para a correção das desigualdades são distintas. De um lado, as desigualdades intra-estaduais foram equacionadas por meio do critério de redistribuição de recursos do Fundef entre os governos municipais e estaduais que considerou o número de matrículas em cada rede, disponibilizando um valor único per capita dentro de cada estado. Este mecanismo provocou uma redistribuição de recursos entre essas esferas de governo, adequando os recursos provenientes do fundo à oferta do ensino fundamental. Já em relação às desigualdades interestaduais, a política de correção estabelecida pelo Fundef prevê a participação da União na complementação de recursos aos fundos estaduais, onde não fosse alcançado um valor mínimo estabelecido nacionalmente.

Ambas as estratégias de correção das desigualdades no financiamento do ensino fundamental envolvem aspectos federativos. Dentro de cada estado, observou-se uma redistribuição de recursos entre diferentes níveis de governo (estados e municípios) que disponibilizou receitas do fundo proporcionais à oferta de matrículas de cada rede de ensino, o que resultou em ampliação da oferta do ensino fundamental e em redução significativa das desigualdades intra-estaduais (Vazquez, 2003).

No plano nacional, os resultados obtidos pelo Fundef não tiveram o mesmo alcance, pois as desigualdades presentes na estrutura fiscal vinculada ao fundo não foram alteradas, pois isto exigiria uma reforma tributária e/ou uma rediscussão do federalismo fiscal brasileiro. Pelas mesmas razões, o mecanismo do Fundef não previu a redistribuição dos recursos do fundo no plano nacional, ou seja, entre as unidades federadas. Com isso, a responsabilidade pela correção das desigualdades interestaduais no financiamento do ensino fundamental recai, exclusivamente, sobre a União.

Este estudo demonstrou que, apesar da iniciativa de garantir um valor mínimo aluno/ano, o que representa um avanço em relação à situação anterior ao fundo, a reduzida participação da União no financiamento do fundo impediu um avanço significativo na política de correção das desigualdades interestaduais proposta pelo Fundef após sua introdução e durante a vigência do programa. O governo federal estabeleceu um valor mínimo bastante baixo (em desacordo com a lei do Fundef e sem reajustes proporcionais ao crescimento da receita do fundo), reduzindo a participação da União no financiamento do Fundef, inclusive em valores nominais, e diminuindo o número de estados que tiveram seus fundos complementados por recursos federais. Dessa forma, o baixo valor mínimo e, por conseguinte, a reduzida participação da União impediram que os estados com menor capacidade de gasto por aluno/ ano se aproximassem do valor médio nacional, ao passo que os estados com maior capacidade fiscal tiveram um crescimento do valor aluno/ano aplicado proporcional à evolução das receitas vinculadas ao fundo.

Caso o valor mínimo nacional fosse estabelecido de acordo com a legislação do Fundef (art. 6º da Lei n. 9.424/96), haveria uma equalização mínima dos valores aluno/ano aplicados no âmbito de cada unidade federada, com base no valor médio nacional, possibilitando uma redução bastante significativa das desigualdades interestaduais no financiamento do ensino fundamental. No entanto, um valor mínimo aluno/ano estabelecido de acordo com a fórmula apresentada no artigo 6º da Lei n. 9.424/96 ou em patamares superiores aos valores mínimos aplicados exigiria um maior aporte de recursos federais destinado ao financiamento do programa.

Assim, a política de correção das desigualdades interestaduais proposta pelo Fundef foi limitada pela restrição orçamentária da União, não permitindo a alocação dos recursos federais necessários para a complementação do fundo, uma vez que um valor aluno/ano maior implicaria o aumento de recursos federais destinados à complementação dos fundos estaduais. Nesse sentido, o Fundef é um caso exemplar para compreender as restrições impostas, pela política econômica vigente, à eficácia de desenhos dos programas sociais, uma vez que os limites identificados no funcionamento do programa são, em grande medida, ligados ao seu processo de implementação, mais precisamente aos contingenciamentos de recursos fiscais da União.

Em suma, como a complementação de recursos federais aos fundos estaduais é o elemento central da política nacional de eqüidade do Fundef, conclui-se que, após a sua introdução, não houve avanço na correção das desigualdades interestaduais. Apesar de um impacto inicial positivo devido à introdução de um valor mínimo nacional, não houve redução dessa desigualdade durante o período de funcionamento do fundo (1998-2006), quando se verificou uma tendência divergente em relação à média nacional, sendo que apenas nos últimos anos de funcionamento do Fundef é que o nível de desigualdade interestadual retorna ao patamar inicial do programa, o que, por sua vez, não pode ser atribuído às funções supletiva e redistributiva da União. Ao contrário, ao descumprir a lei do Fundef e ao não corrigir o valor mínimo do Fundef acima do aumento das receitas do fundo (à exceção de 2004), a complementação de recursos da União aos fundos estaduais tornou-se cada vez mais residual e insuficiente para estabelecer uma verdadeira política nacional de eqüidade.

Referências

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VAZQUEZ, D. A. Educação, Descentralização e Desequilíbrios Regionais: os impactos do Fundef, 2003. Dissertação de Mestrado, Campinas: Instituto de Economia, Universidade Estadual de Campinas.

1 Os fundos estaduais foram implantados automaticamente no ano de 1998. O estado do Pará antecipou a implementação do Fundef em julho de 1997. Essa antecipação era facultativa, segundo a Lei n. 9.424/96.

2 Informações mais detalhadas sobre a utilização dos recursos do fundo estão em Vazquez (2003). Outro ponto importante introduzido com o Fundef é a criação de mecanismos de controle social e de transparência na fiscalização dos recursos do fundo. O artigo 4º da Lei 9.424/96 determina a instituição no âmbito federal, estadual e municipal de Conselho de Acompanhamento e Controle Social do Fundef. A criação de conselhos contribui para a gestão democrática de políticas públicas, sendo o fortalecimento do controle social a melhor maneira de fiscalizar as ações da administração pública. Além dos conselhos, a disponibilização de uma conta única e específica para os recursos do fundo tem o intuito de dar maior visibilidade à gestão das verbas vinculadas à educação, facilitando a fiscalização e o acesso às informações sobre os recursos destinados ao seu financiamento. Uma análise sobre a composição e o papel dos conselhos de acompanhamento e controle social do Fundef está em Davies (1999) e Koslinski (2000).

3 No caso do ensino fundamental, a descentralização significa a transferência da gestão do ensino do governo estadual para o governo municipal. Com esse sentido, a municipalização do ensino é, então, praticamente tomada como sinônimo da descentralização educacional. No entanto, o processo de municipalização do ensino fundamental está fora do escopo deste trabalho. Essa discussão está presente em Arelaro (1999) e Oliveira (1999).

4 Este primeiro aspecto não será analisado neste trabalho. Ver Vazquez (2003).

5 De acordo com a EC n. 14/96, este critério, baseado na fórmula matemática disposta no art. 6º da Lei n. 9.424, deveria ter prevalecido por cinco anos, portanto até o exercício de 2001. Nos anos seguintes, o valor mínimo deveria ter correspondido ao custo aluno/ano qualidade, que seria definido com base em um estudo técnico, sob responsabilidade da União. Porém, o fato de não se haver definido este padrão mínimo de qualidade, contrariando determinação legal, não afastava a obrigatoriedade da União de, no mínimo, dar cumprimento ao critério provisório até que fosse definido o custo aluno qualidade. Cabe observar que o custo aluno qualidade não foi definido durante toda vigência do Fundef (1996-2006).

6 Decreto n. 2.440, de 23.12.1997; Decreto n. 2.935, de 11.01.1999; Decreto n. 3.326, de 31.12.1999; Decreto n. 3.742, de 01.02.2001; Decreto n. 4.103, de 24.01.2002; Decreto n. 4.861, de 20.10.2003; Decreto n. 5.299, de 07.12.2004; Decreto n. 5.374, de 17.02.2005; Decreto n. 5.690, de 03.02.2006.

7 Em 2007, entrou em vigor o Fundeb (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação), o qual segue o desenho do Fundef, ampliando este mecanismo de financiamento para toda a Educação Básica. A finalização deste trabalho ocorreu antes da regulamentação desse novo fundo.

8 Portaria de ajuste – 1998 a 2006, respectivamente: Portaria/MF n. 317, de 9.09.1999; Portaria/MF n. 353, de 29.09.2000; Portaria/MF n. 312, de 09.11.2001; Portaria/MF n. 239, de 01.08.2002; Portaria/ MF n. 400, de 20.12.2004 (ajustes relativos aos exercícios de 2002,2003 e 2004); Portaria/MF n. 41, de 29.03.2005; Portaria/MF n. 40, de 03.03.2006.

9 Valores deflacionados pelo Índice Nacional de Preço ao Consumidor (INPC/IBGE), com base no mês de dezembro de cada ano.

10 Cabe ressaltar que os valores da complementação da União estimados podem ser alterados para baixo ou para cima, dependendo da arrecadação das receitas vinculadas ao fundo: se elas superarem as estimativas iniciais do orçamento, o aporte de recursos federais destinados ao fundo será menor, sendo a recíproca também verdadeira.

11 Não houve qualquer alteração nas regras dos tributos e transferências que compõem o Fundef, nem tampouco qualquer redistribuição de recursos entre as unidades federadas. Ambas as medidas implicariam um debate federativo bem mais profundo, o que provavelmente inviabilizaria a aprovação do fundo.

12 Para isso partiu-se da razão entre o montante de recursos, resultante da simulação das receitas vinculadas ao Fundef (caso houvesse a subvinculação dessas fontes para o financiamento do fundo nesses dois anos), e as matrículas no ensino fundamental dos censos realizados nos anos imediatamente anteriores.

13 Isto se explica pelo fraco desempenho da atividade econômica naquele ano.

14 Então, o que explica essa redução nesses últimos quatros anos do fundo? Este trabalho não pretende dar uma resposta conclusiva, mas sim levantar uma hipótese de que houve uma redução das desigualdades na base fiscal do Fundef, ou seja, nos tributos que compõem o fundo, em especial nesses últimos dois anos. No entanto, esta hipótese deve ser testada em trabalho específico. Ainda como hipótese a ser testada, sugere-se a investigação no ICMS e no FPM.

15 Grupo 1: Acre, Amapá, Roraima, Espírito Santo, São Paulo e Rio Grande do Sul; e Grupo 4: Pará, Bahia, Maranhão e Piauí. No ano de 2006, os estados da Bahia e Piauí não receberam a complementação da União, porém optou-se por analisá-los.

9 - Democracia e partidos políticos: os gastos públicos municipais como instrumento de análise político-ideológica[*]

Gilmar Rodrigues

Com a restauração de franquias democráticas no Brasil, em meados dos anos 1980, ampliaram-se os espaços para debates em torno do papel do Estado, suas competências, seu financiamento e seus gastos. A confecção dos orçamentos públicos tornou-se mais transparente, como conseqüência de um maior controle por parte do Legislativo e dos tribunais de contas.

Nesse período, a noção de cidadania avançou, e a destinação dos recursos governamentais passou a fazer parte da agenda pública. Com isso, os estudos acadêmicos sobre orçamentos, receitas e despesas governamentais tiveram um expressivo aumento e, conseqüentemente, maior espaço em publicações científicas, mais cobertura e divulgação pela mídia, gerando mais informações à população sobre a destinação e aplicação dos recursos públicos.

A partir de 1988, com a aprovação da Nova Constituição – que eleva, de fato, por meio de seu artigo 18,[1] estados, Distrito Federal e municípios a partes integrantes e ativas da Federação –, a autonomia política, administrativa e financeira das unidades subnacionais ganha força e notoriedade com experiências inovadoras de gestão pública em algumas administrações municipais, incluindo a participação direta dos cidadãos nas decisões sobre o uso dos recursos públicos. Tal dispositivo, associado ao processo de descentralização, "conferindo aos estados e municípios ampla autonomia para legislar e arrecadar tributos próprios e para orçar, gerir, despender e fiscalizar seus recursos, além de reformatar tributos e descentralizar receitas" (Pnud, 1996: 57), foi fundamental para as novas experiências.

Embora essa autonomia seja questionada, já que estados, municípios e o Distrito Federal estão na dependência financeira quase total da União, não podemos negar os benefícios administrativos derivados de tais regras. Dados publicados no Editorial do Caderno do Ceas (1997: 3) "revelam que a média das receitas diretamente arrecadadas pelas prefeituras no Brasil alcança apenas 15% dos recursos disponíveis, os 85% restantes são oriundos de contribuições obrigatórias e voluntárias dos governos estaduais e federal". Com isso, a União mantém o poder político e decisório das políticas públicas sob sua tutela. Contudo, os investimentos dos governos subnacionais, principalmente em áreas sociais, são peças fundamentais para entendermos e compreendermos a ação política no Brasil.

Buscamos, então, comprovar com dados oficiais a interferência político-ideológica na destinação dos gastos públicos municipais em Santa Catarina durante duas gestões administrativas. Para isso, testamos a hipótese, ainda pouco examinada pela literatura, de que partidos de diferentes concepções ideológicas aplicam de formas distintas os recursos públicos.

Para tal, estruturamos nossa pesquisa em três blocos distintos. No primeiro, descrevemos a metodologia utilizada no trabalho. No segundo momento, agregamos as administrações públicas em gestões de partidos de direita, de centro e de esquerda,[2] construindo assim um perfil dos gastos públicos municipais e, conseqüentemente, das gestões de blocos ideológicos. Já na outra parte desagregamos nossa análise, ficando somente os partidos isoladamente. Nesse caso, diferenciamos os partidos entre si, e não a opção ideológica do conjunto dos partidos.

Ao comparamos os gastos municipais com os partidos políticos no poder, levando sempre em consideração somente o partido a que o prefeito eleito pertencia, observamos que independentemente da opção ideológico-partidária, sendo o partido de direita, esquerda ou de centro, os gastos públicos tiveram, de maneira geral, os mesmos comportamentos. Este fato nos fez considerar que, independentemente da propensão político-ideológica dos partidos que estão no poder, não há variações significativas na destinação dos recursos públicos municipais.

Dessa maneira, também, nossa conclusão preliminar é a ideologia partidária não é fator determinante para orientar a aplicação dos gastos públicos nos municípios catarinenses, ou mesmo que tal ideologia não tem força suficiente para romper as barreiras estruturais do sistema organizativo e administrativo municipal.

Na outra parte do trabalho, consideramos somente as gestões administrativas, tendo como elemento analítico os partidos políticos que estavam no poder. Nesse caso, foi possível observar que o movimento dos gastos públicos continuava simétrico. Embora tenhamos encontrado diferenças na alocação dos recursos públicos pelos distintos partidos, não foi possível afirmar que as determinações ideológicas foram responsáveis por tais variações, uma vez que a dinâmica dos gastos foi uniforme, independentemente do partido político que estava à frente da gestão municipal.

Metodologia

Buscamos, ao longo do trabalho, desenhar o perfil dos partidos políticos no poder por meio da variável 'gastos públicos municipais por função de governo' durante duas gestões governamentais (1993-1996 e 1997-2000) em Santa Catarina. Nossa opção metodológica em considerar somente o partido político ao qual o prefeito eleito pertencia no ato de posse se fundamenta no fato de que, a partir de 1996, tínhamos 257 municípios (de um total de 293 em todo o estado) catarinenses com menos de trinta mil habitantes. Isso representava 87,71% do total geral, segundo o Censo 2000 do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). Esse patamar era muito parecido com o do período anterior, em que, de um total de 260 municípios, 229 contavam com população inferior a trinta mil habitantes, o que representava 88,08% do total.

E é exatamente nesses pequenos municípios onde o Executivo municipal exerce o seu maior poder. Assim, desconsideramos as coligações partidárias que os elegeram, devido ao fato de que a força política 'de fato' em municípios desse porte está concentrada e é exercida pelo titular do Executivo. A força política da base de uma coligação cresce proporcionalmente ao tamanho 'populacional' dos municípios. Para Kerbauy (2002: 5),

a implementação de políticas públicas está na percepção de prefeitos e presidentes de Câmaras, majoritariamente, nas mãos do Executivo, que é o responsável não apenas pelo orçamento anual, como também pelo plano plurianual de investimentos, pela lei de diretrizes orçamentárias e pelo plano de governo e que, portanto tem um papel institucional forte. O Legislativo, assim como as secretarias municipais e os conselhos municipais são atores coadjuvantes neste processo devido ao poder de agenda do Executivo e à possibilidade de controle do processo legislativo.

Nosso campo de análise dos gastos públicos municipais está centrado nas funções de governo, descritas na Lei 4.320 de 17 de março de 1964,[3] que as definiu como: Legislativa; Judiciária; Administração e Planejamento; Agricultura; Comunicações; Defesa Nacional e Segurança Pública; Desenvolvimento Regional; Educação e Cultura; Energia e Recursos Minerais; Habitação e Urbanismo; Indústria, Comércio e Serviços; Relações Exteriores; Saúde e Saneamento; Trabalho; Assistência e Previdência; Transporte.

Não fizeram parte deste trabalho as funções cujos percentuais dos gastos foram inferiores a 1% do total, pois, na maioria das vezes, as funções que se encontram neste espaço são da esfera do governo estadual, restando ao município somente um papel complementar. Um exemplo dessa situação está na função Defesa Nacional e Segurança Pública, que é uma política típica de responsabilidade dos governos estaduais e federal.

A fonte dos dados foi o Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina (TCE/SC). Os valores apresentados aqui foram corrigidos e atualizados ano a ano em valores reais correspondentes ao mês de novembro de 2006 com base no deflator IGP-DI (Índice Geral de Preços) da Fundação Getulio Vargas. Os dados sobre as eleições municipais, com os respectivos partidos políticos no poder, foram obtidos no Tribunal Regional Eleitoral (TRE/SC).

Direita, centro e esquerda: diferenças ou semelhanças?

No período estudado, ocorreram dois pleitos eleitorais: as eleições de 1992 e de 1996. Nosso campo de análise descritiva está centrado em todos os municípios do estado de Santa Catarina. Na Tabela 1, observam-se o resultado eleitoral com os partidos políticos e o número de municípios administrados nos respectivos anos.

Tabela 1 – Partidos e número de municípios administrados, segundo resultados eleitorais em 1992 e 1996

Partidos

Eleições de 1992

Eleições de 1996

PMDB

109

127

PSDB

2

11

Total/Centro

111

138

PDS

60

-

PFL

61

52

PDC

-

-

PL

3

0

PTB

1

3

PRN

8

-

PPB

-

64

Total/Direita

133

119

PDT

15

29

PT

0

7

PPS

1

0

Total/Esquerda

16

36

Total Geral

260

293

Fonte: site do TRE/SC.

Entendendo os princípios legais advindos do processo de emancipação política e administrativa para os governos locais, que toma forma principalmente a partir da Constituição de 1988, os governantes locais criam formas e constroem consciências de seus limites e possibilidades de avanços nas gestões municipais. Os problemas enfrentados pelos governantes no sistema democrático são resultados de fatores internos e contagiados pelos externos. Para Bobbio (2000: 20), há na democracia uma "adaptação natural dos princípios abstratos à realidade ou de inevitável contaminação da teoria quando forçada a submeter-se às exigências da prática".

No sistema democrático contemporâneo, esse autor identifica duas normas para os mandatos: vinculados e imperativos. Os primeiros estariam em total confronto com o modelo democrático atual, já que os mandatários deveriam perseguir interesses privados dos representados. A norma que embasa o segundo pressupõe um princípio que constitui o fundamento da representação política. Aqui os mandatários deveriam seguir os interesses da nação, e por isso não poderiam ficar vinculados aos representados que os elegeram.

Aceitando os princípios democráticos apontados pelo autor e os tipos de mandatos, podemos considerar os gastos públicos como a representação desses modelos. Assim, os partidos políticos de direita estariam vinculados a grupos que os manteriam no poder, o mesmo ocorrendo com os de centro e os de esquerda. Dessa forma os partidos estariam preservando as regras democráticas, e poderiam ficar à mercê de suas próprias ações. O que nos parece ser realmente forte é que, neste caso, o embate político não estaria somente no campo democrático, mas também nas ações, que poderiam ser ou não democráticas, pois, no caso do "poder invisível" propalado pelo autor, as regras claras da democracia ficam à mercê das ações dos mandatários.

Nosso primeiro gráfico, referente ao ano de 1993, mostra a forma como esses partidos retribuem a confiança de seus representados por meio dos gastos. Neste caso, as curvas nos mostram que as distintas concepções ideológicas no poder, representadas pelos partidos políticos, seguem um mesmo caminho, ou seja, no ano em que os gastos em determinadas funções de governo aumentam para os representantes da ideologia de direita, o mesmo ocorre para os partidos que representam o centro e a esquerda. As linhas dos gráficos parecem estar em consonância, com movimentos combinados.

Ao analisarmos as funções isoladas, notamos que há também uma distribuição homogênea entre os partidos. Em algumas funções das áreas sociais, como Educação e Cultura e Saúde e Saneamento, foram os prefeitos da direita e do centro que mais investiram. Já em áreas como Administração e Planejamento, os partidos identificados com a esquerda foram os que mais desembolsaram recursos, e os de direita foram os que menos investiram nessa função. Embora fossem perceptíveis essas diferenças, elas não solidificaram uma tendência, o que nos permite dizer que foram somente alterações pontuais, e não sistêmicas.

Salientamos que este próximo gráfico expressa o primeiro ano de um mandato, o que geralmente é utilizado pelos novos administradores públicos, ao menos nos jargões políticos, para "arrumar a casa", já que se trabalha com um orçamento aprovado pelos mandatários anteriores. Mesmo assim, nesse argumento, percebemos que os gastos se portaram de maneira muito semelhante, independentemente do partido político no poder nesse ano.

Gráfico 1 – Identificação ideológica nos gastos do primeiro ano de governo municipal, 1993

O argumento anterior não é válido para o segundo ano de gestão, representado no Gráfico 2. Nesse caso, já com um novo orçamento, e conhecedores das entranhas administrativas, esperava-se algumas mudanças no padrão de distribuição dos gastos públicos, mas novamente os tipos de gastos mostraram-se similares para os três grupos ideológicos analisados. Outro fator semelhante foi o caso dos maiores e dos menores investimentos nas funções de governo, em que os mesmos grupos estiveram presentes nas mesmas funções.

Gráfico 2 – Identificação ideológica nos gastos do segundo ano de governo municipal, 1994

Lembramos aqui que esse foi um ano de eleições gerais no Brasil (presidente, governadores, senadores e deputados federais e estaduais), e geralmente os municípios são peças importantes no jogo político. Mesmo assim, não aconteceram transformações importantes na distribuição dos gastos municipais que distinguissem as preferências ideológicas dos prefeitos.

O terceiro ano de gestão, apresentado no Gráfico 3, quase se sobrepõe ao período anterior, uma vez que não aconteceram mudanças significativas na composição dos gastos dos municípios estudados. Embora haja uma grande diferença entre o volume de recursos investidos pelos partidos agregados em grupos ideológicos – como foi o caso da função Administração e Planejamento, em que a diferença entre o maior e o menor investimento é de mais de dez pontos percentuais, essa diferença também está presente na função Transporte.

Gráfico 3 – Identificação ideológica nos gastos do terceiro ano de governo municipal, 1995

O último ano dessa primeira gestão analisada está representado no Gráfico 4. Como era um ano eleitoral para os municípios, em princípio esperava-se um maior volume de gasto em determinadas funções. No caso de partidos representantes da esquerda, esperava-se mais investimentos em áreas sociais, já que suas bases eleitorais no estado eram formadas por movimentos sociais e sindicais que se caracterizaram por reivindicações nessas áreas. De forma oposta, os partidos representantes da direita poderiam investir mais em funções-meio, ou estruturadoras, como é o caso das funções Administração e Planejamento e Transporte. Mas isso não aconteceu.

Gráfico 4 – Identificação ideológica nos gastos no último ano de governo municipal, 1996

Os dados mostram o contrário do que esperávamos, com os representantes da esquerda investindo menos que os da direita em áreas sociais como Saúde e Saneamento e Educação e Cultura, e mais nas áreas administrativas. Embora tenham ocorrido tais diferenças no comportamento dos gastos, não é possível afirmar que as preferências ideológicas distintas foram fundamentais na distinção das administrações, já que os movimentos continuam sincronizados.

Ao finalizar esse primeiro ciclo de análise de uma gestão municipal completa, não percebemos diferenças significativas entre as gestões municipais de direita, de centro ou de esquerda que justificassem as diferenças ideológicas entre esses grupos. Se existiram algumas diferenças, estas foram corroídas pelas estruturas ou se perderam na agregação dos dados.

Na segunda gestão analisada, a estabilidade monetária derivada da consolidação do Plano Real no governo Fernando Henrique Cardoso poderia ser o fator de diferenciação e hegemonia de um projeto que estava representado em todos os municípios. Os próximos anos da série apresentarão a gestão municipal de 1997-2000, em que as bases legais da autonomia local estavam sólidas. Dessa maneira, esperamos que as diferenças ideológicas estejam mais visíveis no fluxo dos gastos.

No primeiro ano dessa nova fase, expresso no Gráfico 5, há uma inversão de posições entre os partidos de esquerda e os de direita no que se refere à função Administração e Planejamento. Já os partidos de centro, nesse ano, foram os que mais investiram em Educação e Cultura. Os partidos de direita, juntamente com os de esquerda, estiveram à frente no dispêndio da função Saúde e Saneamento.

Gráfico 5 – Identificação ideológica nos gastos do primeiro ano de governo municipal, 1997

Chegamos ao ano de 1998, no Gráfico 6. Novamente ano de eleições gerais no país, em que é adotada, pela primeira vez após a redemocratização, a reeleição para os cargos executivos. As eleições gerais desse ano mostram novamente dois projetos de governo distintos, sendo o primeiro de situação, representando uma candidatura de centro-direita, e o outro da oposição, com uma candidatura de centro-esquerda.

Gráfico 6 – Identificação ideológica nos gastos do segundo ano de governo municipal, 1998

As disputas pela Presidência da República implicam muitos movimentos partidários nos municípios. As distinções dos projetos de governos poderiam também estar representadas pelos gastos públicos, uma vez que os investimentos seriam canalizados para diferentes áreas de interesses coorporativos. Mas outra vez o comportamento dos investimentos manteve-se fiel aos anos anteriores, sem alterações significativas.

A única mudança foi a diminuição no investimento na função Trabalho, que apareceu de forma pouco mais incisiva nos anos anteriores e nesse ano não atingiu 1% dos gastos por nenhum dos grupos políticos.

O penúltimo ano da série analisada, apresentado no Gráfico 7, apresenta uma tendência similar à vista no Gráfico 5 em relação às funções Administração e Planejamento e Educação e Cultura. No primeiro caso, os partidos de esquerda eram os que mais gastavam e, nesse ano, foram os últimos, ficando os partidos de direita e centro, respectivamente, em sua frente. No segundo caso, os partidos de centro perderam o posto de maiores 'gastadores' para os partidos de esquerda.

Gráfico 7 – Identificação ideológica nos gastos do terceiro ano de governo municipal, 1999

Na função Educação e Cultura, esse foi o ano em que os partidos apresentaram seus melhores desempenhos, ou seja, os maiores volumes de gasto, chegando a mais de 35% no caso da esquerda, quase 33% para os partidos de centro e aproximadamente 32% para os partidos de direita.

Embora tenham ocorrido essas pequenas mudanças pontuais, em termos gerais os movimentos dos gastos municipais não tiveram alterações que nos levem a concluir que as diferenças ideológicas entre os partidos políticos foram fundamentais nessas modificações.

O Gráfico 8 representa também o último ano de governo e de toda a série estudada. Nos anos anteriores, em nenhum momento foi possível observar alguma transformação que pudesse nos fornecer elementos suficientes para afirmarmos que as diferenças ideológicas mostram-se consistentes nos gastos dos municípios. E nesse último caso não foi diferente, já que, mais uma vez, o comportamento sincronizado dos gastos foi o que sobressaiu.

Gráfico 8 – Identificação ideológica nos gastos do último ano de governo municipal, 2000

Partidos políticos: o que nos diferencia em relação aos gastos públicos?

A variável 'Gastos públicos municipais' como instrumento de análise das preferências alocativas dos partidos políticos no poder nos mostrou que não houve diferenças significativas entre as opções ideológicas de direita, centro ou esquerda na destinação dos recursos.

Buscando maior consistência em nossas hipóteses, desagregamos os dados para analisar cada partido político isoladamente, com a intenção de corroborar ou não a afirmação de que as ideologias partidárias interferem na dinâmica dos gastos públicos. Para isso, mais uma vez utilizaremos as duas gestões (19931996 e 1997-2000) como recorte analítico.

Esse novo contexto, representado primeiramente pelo Gráfico 9, nos mostra que, nas atividades-meio (Administração e Planejamento e Legislativa), o PPS foi o que mais gastou e o PTB foi o partido que ficou com o menor nível de gasto. Cabe ressaltar a grande diferença entre esses gastos. Na primeira função, a diferença entre o maior e o menor gasto chegou a aproximadamente 7 pontos percentuais e, na segunda função, essa diferença chegou a mais de 13 pontos percentuais. Na função Educação e Cultura, houve uma inversão na posição desses dois partidos, mostrando agora o PTB com um nível de gasto de quase 39% e o PPS com o menor investimento, pouco mais de 22%, uma diferença considerável com aproximadamente 17 pontos percentuais. Nas outras funções, também aconteceram diferenças bastante significativas, como foi o caso da função Transporte, em que o PRN chegou a quase 30% do gasto geral nessa função enquanto o PSDB chegou a pouco mais de 8%, ou seja, uma diferença entre ambos de 22 pontos percentuais.

Gráfico 9 – Gastos do primeiro ano de governo municipal por partido do prefeito, 1993

Apesar dessas diferenças, de maneira geral a tendência de crescimento ou diminuição dos gastos públicos foi sempre a mesma, independentemente do partido político no poder.

Para o ano de 1994, o Gráfico 10 nos traz outros movimentos interessantes. Nas funções burocráticas, houve um grande incremento de gastos pelo PSDB, que, no ano anterior, havia alcançado pouco mais de 16% e nesse ano chegou a mais de 48% em Administração e Planejamento, ao passo que o PTB, no mesmo período, diminuiu seu gasto em mais de 3 pontos percentuais, saindo de 11,45% em 1993 para 8,34% no ano seguinte. Outra função que destacamos é Educação e Cultura, em que o PPS gastou pouco mais de 20%, ao passo que o PTB chegou a quase 32%.

Gráfico 10 – Gastos do segundo ano de governo municipal por partido do prefeito, 1994

Em Saúde e Saneamento, os gastos do PSDB foram os menores, com pouco mais de 2%, enquanto o PTB chegou a quase 12% de investimento nessas áreas. Na função Transporte, a diferença nos investimentos entre o maior e o menor (PTB e PSDB) chegou a quase 20 pontos percentuais.

O Gráfico 11 mostra novamente que o PSDB consolida sua posição como o partido que mais gasta em Administração e Planejamento chegando nesse ano a 40,70% do total de seus gastos; o PTB também se mantém como o partido que menos gasta nessa função. Chama-nos a atenção a função Comunicação, que não havia aparecido ainda em toda a série analisada. Nesse ano, todos os partidos decidiram investir nessa área. O PTB chegou a gastar quase 26% do total dos gastos nessa função, e o PSDB chegou a quase 13%. A diferença nessa função entre os dois extremos chega a aproximadamente 25 pontos percentuais.

Gráfico 11 – Gastos do terceiro ano de governo municipal por partido do prefeito, 1995

Novamente há uma consonância na alocação dos recursos públicos entre todos os partidos, a única exceção foi na função Transporte, o que já havia ocorrido no ano anterior, pois enquanto os outros partidos mostram uma tendência de aumento no gasto nessa área, PPS e PSDB vão na contramão deste movimento, mostrando uma tendência de queda nesses gastos.

O Gráfico 12 representa o último ano da primeira gestão analisada, e novamente nos chama a atenção a função Administração e Planejamento, com os mesmos atores nas mesmas posições, com uma diferença significativa entre os gastos do PSDB, que foram de 44,90%, enquanto os do PTB foram de 9,72%, mostrando mais de 35 pontos percentuais. Mesmo em relação ao segundo maior 'gastador' nessa função, que é o PPS, a diferença chega a aproximadamente 15 pontos percentuais. De maneira geral, o PTB foi o que menos gastou nessa função, enquanto o PSDB foi o que mais gastou, ficando em média com 38% do total dos gastos concentrado nessa função durante todo o período.

Gráfico 12 – Gastos do último ano de governo municipal por partido do prefeito, 1996

Em Educação e Cultura, o PTB foi disparado o que mais investiu, passando por dois anos dos 35% (embora no ano de 1995 o gasto desse partido nessa área tenha ficado em pouco mais de 21%), ao passo que o PPS não atingiu os 25% em nenhum ano dessa gestão. Em Transporte, o PPS e o PSDB foram, nos quatro anos, os partidos que menos investiram. Nessa função, também as diferenças entre os maiores e os menores investidores chegaram a mais de 20 pontos percentuais.

Mais uma vez o que constatamos, em princípio, foram diferenças pontuais, que não fornecem elementos suficientes para afirmarmos terem sido decorrentes das preferências ideológicas dos partidos, já que os movimentos seguiram sempre o mesmo caminho do perfeito sincronismo.

O Gráfico 13, sendo o primeiro da gestão 1997-2000, mostra novamente o grande investimento na função Administração e Planejamento, tendo todos os partidos destinando mais de 20% dos recursos para essa área. Nesse ano, a diferença entre o maior e o menor nível de gasto ficou em torno de 9 pontos percentuais. Já em Educação e Cultura, somente o PPB não alcançou 25% dos gastos, ficando pouco abaixo desse patamar.

Gráfico 13 – Gastos do primeiro ano de governo municipal por partido do prefeito, 1997

A função Indústria, Comércio e Serviços, que teve pouca visibilidade nesse ano, mostrou que o PTB investiu quase 5% dos recursos nessa área, enquanto os outros partidos ficaram com investimentos inferiores a 2%. Já em Assistência e Previdência, o PT foi o partido que mais gastou, com quase 10% dos recursos, ao passo que o PTB ficou com pouco mais de 2%. Para a área de Transporte o PFL investiu quase 20% dos recursos, enquanto que o PPB chegou a pouco menos de 12%. Nas demais funções, não aconteceram grandes disparidades no comportamento geral dos gastos, o que mostra uma conformidade nas ações partidárias.

Neste Gráfico 14, destacamos a função Educação e Cultura, em que todos os partidos investiram mais de 28% dos gastos, destacando-se aqui as administrações do PT, com mais de 35% durante o período, enquanto as outras administrações, em média, atingiram 29%. No restante das funções, o comportamento foi constante para todas as gestões, com a exceção da função Transporte, na qual houve uma tendência de aumento para todos os partidos ao passo que, no caso das administrações do PT, a tendência foi de queda.

Gráfico 14 – Gastos do segundo ano de governo municipal por partido do prefeito, 1998

Para o ano de 1999, representado pelo Gráfico 15, novamente o maior gasto encontra-se em Educação e Cultura, com todas as administrações gastando mais de 30% dos recursos. O destaque fica com as administrações do PT com um investimento de quase 38%. Em todas as funções, o movimento dos gráficos foi o mesmo, ou seja, quando um partido aumenta o investimento em determinada função, todos os outros o fazem também. O mesmo ocorre quando há uma queda nos níveis de gasto.

Gráfico 15 – Gastos do segundo ano de governo municipal por partido do prefeito, 1998

Finalmente, o último gráfico sintetiza o que aconteceu durante os oito anos pesquisados: a sincronia combinada nos movimentos da alocação dos recursos. Talvez este seja o exemplo mais completo de todo o ciclo: a grande similaridade no destino do gasto, independentemente do partido político que esteja no poder municipal.

Gráfico 16 – Gastos do último ano de governo municipal por partido do prefeito, 2000

Considerações finais

O gasto público realizado por uma dada escala de governo, em um conjunto fixo de políticas públicas, em um dado ano fiscal, expressa com relativa precisão as preferências de gasto dos atores sociais. A composição e evolução da distribuição proporcional de recursos alocados por um governo traduz o tipo e a natureza do padrão de preferências alocativas de tal governo. (Rezende, 1997: 2)

Nessa afirmação, o autor busca confirmar a hipótese de que os gastos mostram as preferências de investimentos de um determinado governo em um determinado tempo. Esse argumento, de fato, mostra as 'preferências', mas constatamos que ele, de fato, no caso dos gastos municipais, espelha somente 'em parte' essa verdade, uma vez que somente 15% dos recursos disponíveis nos municípios são advindos da arrecadação dos próprios municípios. Os 85% restantes são contribuições legais repassadas pelos estados e pela União. Souza (1998), ao citar Samuels, diz que 75% dos municípios brasileiros arrecadam menos de 10% de seus recursos totais, e que quase 90% dos municípios com população em torno de dez mil habitantes dependem totalmente das transferências constitucionais para sua sobrevivência.

Partindo dessas constatações, podemos lançar como hipótese que o engessamento orçamentário é um dos fatores que fazem com que os gráficos revelem as mesmas trajetórias de gasto, independentemente das concepções político-ideológicas dos partidos políticos no poder municipal.

A não-liberdade na aplicação dos recursos deve-se ao fato de que a maioria dos recursos vindos da União e dos estados chega com destinos previamente decididos, restando pouco a ser aplicado livremente. Podemos dizer que, embora os dados possam indicar as 'preferências' alocativas dos governos, esta hipótese não é confirmada pelo exame dos municípios catarinenses, já que a margem de manobra na alocação dos recursos é muito pequena.

Ora, se não há liberdade na aplicação dos recursos, por razões legais ou estruturais, então não será possível canalizar os gastos para determinadas áreas em que seja possível demonstrar com precisão as preferências ideológicas de quem está no poder. As preferências ideológicas acabam sucumbindo em razão das estruturas administrativas.

A 'nossa' premissa inicial de que haveria diferenças entre os partidos de esquerda em relação aos de direita e de centro, em suas preferências por determinadas funções, foi refutada pelas evidências de que, embora haja diferenças – em termos de valores nominais –, estas acabam sendo absorvidas pelo volume geral de gasto, que varia no mesmo compasso. É possível perceber que os gastos aumentam ou diminuem de forma cíclica. Dessa forma, entendemos que tais ciclos independem da opção ideológica representada pelo partido político que está no poder.

As diferenças entre os gastos dos diferentes partidos nas mesmas funções chega a atingir mais de 25 pontos percentuais em determinado período e em dada função de governo. Mas esse fato, por si só, não é suficiente para confirmar a hipótese da importância das preferências ideológicas dos prefeitos sobre a alocação dos recursos, uma vez que em nenhum momento houve, de maneira explícita, um maior ou menor investimento em determinada função de governo por determinado partido político durante um período consecutivo, caracterizando uma consolidação na destinação dos gastos. No âmbito geral, percebemos uma alternância nas proporções de gastos, ora com um partido investindo mais em dada área, ora com outro partido ocupando esse lugar.

Sem um maior aprofundamento nas diferenças pontuais que os dados revelaram, não é possível afirmar que as diferenças ideológicas dirigem os gastos para determinadas áreas de ação política. Nesta linha de pensamento, podemos então afirmar que as preferências alocativas independem das concepções político-ideológicas dos mandatários municipais.

Nas administrações públicas, todos os partidos acabam agindo de maneira semelhante. O "poder invisível" pode ser maior que as concepções, e a democracia oferece instrumentos que "ajudam" a manter este domínio do poder racional sobre os demais, "qualquer que seja a extração ideológica de um governante, a ele se colocarão os mesmos desafios, com pequena margem de manobra no que se refere às soluções propugnadas" (Santos, 1997: 1). Assim, defendemos com certa segurança que, independentemente da cor partidária, filosofia política ou matriz teórica, as diferenças ideológicas das administrações públicas municipais em Santa Catarina não podem ser confirmadas ou não estão expressas em seus gastos.

Referências

BOBBIO, N. O Futuro da Democracia. 7. ed. São Paulo: Paz e Terra, 2000.

BRASIL. Constituição: República Federativa do Brasil. Brasília: Senado Federal, 1988.

CENTRO DE ESTUDOS E AÇÃO SOCIAL (CEAS). O aprendiz de déspota. Cadernos do Ceas, 170: 3, 1997.

KERBAUY, M. T. M. Descentralização, formulação e implementação de políticas públicas. In: ENCONTRO NACIONAL DA ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE CIÊNCIA POLÍTICA (ABCP), 3, 2002, Niterói.

MELO, C. R. F. de. Partidos e migração partidária na Câmara dos Deputados. Dados, 43(2): 207-239, 2000.

PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO (PNUD). Relatório sobre o Desenvolvimento Humano no Brasil. Brasília: Pnud/ Ipea, 1996.

REZENDE, F. Descentralização e eficiência: a tomada de decisões para o desenvolvimento sob a Constituição de 1988. In: PNUD (Org.) Políticas de Desenvolvimento para a Década de Noventa. Brasília: Pnud, 1990.

SANTOS, M. H. Governabilidade, governança e democracia: criação de capacidade governativa e relações Executivo-Legislativo no Brasil pós-Constituinte. Dados, 40(3): 335-376, 1997.

SOUZA, C. Intermediação de interesses regionais no Brasil: o impacto do federalismo e da descentralização. Dados, 41(3): 569-592, 1998.

TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SANTA CATARINA (TCE/ SC). <http://www.tce.sc.gov.br/site/servicos/indicadores/main_files/glossario.pdf>. Acesso em: 10 jan. 2007.

* Este trabalho, modificado, faz parte de um capítulo de minha dissertação de mestrado defendida no Programa de Pós-Graduação em Sociologia Política da Universidade de Santa Catarina (PPGSP/UFSC). Versão preliminar foi apresentada no XXVII Encontro Anual da Anpocs, Caxambu, MG, 2006

1 O artigo 18 da Constituição Federal de 1988 diz que "A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição" (Brasil, 1988).

2 Melo (2000) considera: PT, PDT, PSB, PC do B, PPS e PV como partidos de esquerda, PMDB e PSDB como partidos de centro e PFL, PPB, PTB e PL como partidos de direita.

3 A Lei n. 4.320 regulamenta todas as contas públicas em nível federal, estadual e municipal.

Parte IV - Implementação e avaliação

10 - A implementação da reforma sanitária: a formação de uma política[*]

Telma Menicucci

A literatura mais recente no campo da análise de políticas públicas tem chamado a atenção para a centralidade dos problemas de implementação, pondo em xeque a visão clássica segundo a qual a implementação é vista como uma das fases do ciclo das políticas públicas na qual se executam as atividades necessárias ao cumprimento de metas definidas no processo de formulação. Nessa perspectiva, problemas na implementação são considerados como "desvios de rota", sem que seja problematizada sua própria formulação. A crítica a essa visão linear tem chamado a atenção para o aspecto processual do ciclo das políticas e sobre os efeitos retroalimentadores da implementação sobre a própria formulação, de tal forma que o processo de formação de uma política se dá a partir da interação entre formulação, implementação e avaliação (Pressman & Wildavsky, 1984; Lipsky, 1980, Lindblon, 1980; Silva & Melo, 2000; Molina, 2002; Grindle & Thomas, 1991; Meny & Thoenig, 1992).

Nessa perspectiva, dado o caráter autônomo do processo de implementação, não há uma relação direta entre o conteúdo das decisões que configuraram uma determinada política pública e os resultados da implementação, que podem ser diferentes da concepção original. Seu sucesso está associado à capacidade de obtenção de convergência entre os agentes implementadores em torno dos objetivos da política e, particularmente, do suporte político daqueles por ela afetados. Além de ser um processo de adaptação em função das mudanças do contexto, a implementação envolve decisões e, nesse sentido, é um processo que pode criar novas políticas.

Este artigo procura interpretar o processo de implementação da reforma do sistema de saúde na década de 90, quando se colocou a tarefa de transformar em realidade os dispositivos formais/legais definidos na Constituição de 1988. Esta, como se sabe, trouxe importantes inovações no campo da saúde ao consagrar o direito à saúde e ao definir princípios e diretrizes para orientar a política setorial, os quais, formalmente, alteraram significativamente o padrão anterior, particularmente ao garantir o acesso universal, igualitário e gratuito às ações e serviços de saúde, que pode ser considerado o objetivo fundamental da reforma da política de saúde.

Algumas análises identificam o fracasso do Sistema Único de Saúde (SUS), expressão institucional da política de saúde, na medida em que sua implementação se deu paralelamente à expansão e consolidação do sistema privado (ou supletivo) de assistência à saúde. Esse processo foi algumas vezes visto como um efeito inesperado do processo de expansão de cobertura da assistência pública, configurando uma "universalização excludente" (Faveret & Oliveira, 1990; Mendes, 1993, 1996, 2001; Draibe, 1999).

Na maioria dos estudos sobre a implementação do SUS enfatiza-se a questão do financiamento como um ponto de estrangulamento, na medida em que o subfinanciamento do sistema de saúde não estaria garantindo a implantação dos princípios constitucionais, de forma a permitir tanto a universalização do acesso quanto a ampliação da rede prestadora, esta condição para aquela. Na medida em que a implantação do SUS coincide com uma conjuntura de crise e reformas econômicas, os efeitos das políticas de ajuste dos anos 90 e o contexto nacional e internacional de reordenamento do papel do Estado e de crítica às políticas universalistas tendem a ser vistos como responsáveis pelos estrangulamentos no processo de implementação da política constitucionalmente definida, e justificariam tanto o subfinanciamento quanto os incentivos à 'privatização'. Neste último caso, o estabelecimento da política regulatória voltada para o segmento privado da assistência à saúde, ocorrido paralelamente ao processo de implementação do SUS, sinalizaria um redirecionamento das atribuições públicas no sentido da privatização, refletindo a inflexão da agenda da saúde, justificável nos termos do debate internacional que passou a enfatizar políticas voltadas para o mercado, e levando a uma convergência entre países (Laurell, 1995; Eibenschutz, 1995; Almeida, 1995, 1997; Viana, 1997).

Sem negar esses constrangimentos financeiros, políticos e ideológicos, procura-se interpretar o processo de implementação da reforma do sistema de saúde, problematizando essas explicações e relativizando a influência das variáveis contextuais, que levaram à configuração de uma nova agenda, e enfatizando os efeitos institucionais de dependência da trajetória da política de saúde prévia, particularmente seus efeitos políticos. O ponto de partida para a construção do argumento aqui desenvolvido é que, mais do que uma mera tradução prática de decisões, a implantação da reforma se mostrou, de fato, como um processo de formulação da política de saúde, cujo resultado será a consolidação de um sistema híbrido – público e privado –, apesar da definição legal de um sistema único, público, universal e gratuito. Nessa perspectiva, a implementação envolve decisões que podem redirecionar a política definida formalmente, e nesse processo a questão da viabilidade política é crucial, dado que a sustentação política e a legitimidade da política são variáveis fundamentais para sua implementação.

Para a análise do processo de implementação da reforma da política de saúde, parte-se do argumento de que a implantação de uma política exige decisão e iniciativa governamental, e instrumentos para efetivá-la, entre os quais a disponibilidade de recursos financeiros e suporte político organizado, particularmente por parte dos grupos sociais afetados positivamente por ela. Tratou-se de analisar as possibilidades de atendimento dessas exigências para a implantação do SUS, interpretando-as com base na confluência dos efeitos da trajetória da política de saúde com fatores conjunturais de natureza econômica e política, em contexto de reformas econômicas e desfavorável à ampliação da atuação do Estado e de políticas universalistas. Os efeitos de feedback da configuração prévia de uma determinada estrutura institucional para a assistência à saúde se manifestam de várias maneiras, afetando a disposição e a capacidade governamental e conformando as preferências e a interpretação da realidade dos atores que poderiam dar suporte político mais ativo à implantação da reforma.

Expressando a trajetória da política de saúde e seus efeitos institucionais, a implantação da reforma será um processo cheio de contradições, que, ao mesmo tempo que o SUS de fato se institucionaliza e se torna uma realidade, contando inclusive com o apoio de novos atores constituídos a partir dele, se faz em condições precárias e de forma incompleta, desvirtuando a concepção de seus formuladores. Na acomodação entre as definições legais que devem ser implementadas e o legado institucional anterior, configura-se a política de saúde atual.

O artigo é estruturado da seguinte forma. Em primeiro lugar, são analisadas as condições políticas de implementação da reforma da política de saúde nos anos 90, considerando os efeitos institucionais das políticas prévias, reforçados pela conjuntura de reconfiguração da agenda nacional e internacional. Em segundo lugar, é analisada a questão do financiamento do SUS, qualificando a justificativa de ausência de recursos, vista aqui como expressão da ausência de uma disposição uniforme no âmbito governamental de implementação da reforma e não apenas como uma limitação de recursos, o que pressuporia uma disposição efetiva de materializar a assistência à saúde universal. Em terceiro lugar, são analisados outros legados das políticas prévias sobre a capacidade governamental, o perfil dos usuários e os efeitos cognitivos, considerando-se seus efeitos sobre a sustentabilidade política do SUS, e particularmente sobre a configuração da rede prestadora de serviços. Por fim, são sintetizadas as principais conclusões.

Condições políticas de implementação da reforma

O contexto político nacional e internacional não se mostrou favorável à implantação do SUS. A configuração conservadora dos governos que se sucederam no período da transição democrática estava em perfeita sintonia com o ambiente internacional, marcado pela rediscussão do papel do Estado, que se traduzia em propostas de novos modelos de políticas sociais.

A partir do questionamento da universalização de direitos, proliferaram propostas de focalização do gasto público nos setores mais pobres da população, deixando para o mercado a produção de serviços sociais destinados aos setores mais favorecidos. Ao processo de democratização se seguiram, em sintonia com o receituário internacional, os de ajuste e estabilização econômica, acompanhados das reformas estruturais, em sentido inverso ao da ampliação das atribuições governamentais e dos direitos sociais recém-consagrados na Constituição de 1988.

A conjuntura de crise fiscal, associada ao fortalecimento de posições conservadoras e voltadas para o mercado, impôs constrangimentos à implantação do SUS, limitando a possibilidade de ampliação dos serviços de saúde, necessária para garantir a universalização efetiva. Ao se traduzir na redução do gasto público, funcionou como freio objetivo e ideológico à atuação redistributiva do Estado.

A regulamentação do texto constitucional foi retardada, havendo setores contrários à implementação do SUS dentro do próprio governo, além de divergências intraburocráticas sobre a forma de sua operacionalização. A aprovação da Lei Orgânica da Saúde ocorreu dois anos depois da promulgação da Constituição, e apenas em 1992 o Executivo deu início ao processo de operacionalização do SUS. Na sua regulamentação, por meio de uma norma operacional, foram estabelecidos mecanismos que contrariavam dispositivos constitucionais, o que evidencia a resistência à reforma no âmbito burocrático (Carvalho, 1996; Gerschman, 1995, entre outros).

A reforma fora resultado da ação política decorrente da emergência e organização de novos sujeitos políticos, que, aproveitando-se de uma conjuntura favorável de democratização, foram bem-sucedidos no processo de transformar uma comunidade epistêmica, organizada em torno de uma concepção de saúde, sociedade e atuação do poder público, em um grupo de ação política, capaz de definir um objetivo institucional. Para isso, aglutinaram aliados e interesses, como membros da academia, do movimento médico, do movimento popular, parlamentares etc., cuja heterogeneidade se evidenciou na implantação da reforma quando se atualizaram as divergências de interesses que haviam sido escamoteadas em função da agregação em torno da retomada do regime democrático e da reforma sanitária como um projeto ético de caráter coletivo. Particularmente, acirram-se as divergências partidárias em decorrência do fortalecimento e da diversificação das identidades partidárias propiciados pela democratização e aprofunda-se o corporativismo entre o movimento médico, que se distancia do projeto básico da reforma no momento crucial de sua implementação (Gerschman, 1995). Por sua vez, o Movimento Popular de Saúde (Mops) não foi capaz de garantir o apoio dos usuários dos serviços de saúde. Contribuiu para isso não apenas sua fraca mobilização política, mas a própria característica da reforma, cujos benefícios são muito dispersos e só perceptíveis a longo prazo pelo conjunto da população, o que fez com que os responsáveis pela reforma não pudessem contar com o apoio mobilizado do público-alvo da política de saúde.

Acresce-se a isso o fato de que alguns atores, apesar de manifestarem o apoio formal à reforma sanitária, não se constituíram de fato em seus apoiadores efetivos, mergulhados nas contradições entre a postura ideológica igualitária e a defesa de seus interesses corporativos. Entre esses, destaca-se o movimento sindical mais combativo, cujas categorias, em grande parte cobertas por planos privados de saúde no âmbito das empresas e instituições públicas como efeito das políticas anteriores, não seriam diretamente beneficiadas com a implantação do SUS e, nessa medida, não tinham incentivos concretos para apoiar de forma mais efetiva o sistema público.

A proposta de um sistema de saúde igualitário chocou-se com o legado histórico de uma sociedade marcada pela diferenciação e pela segmentação no próprio campo da atenção à saúde, no qual o processo de inclusão se deu pela incorporação de segmentos privilegiados dos trabalhadores assalariados. A origem da assistência à saúde calcou-se na diferenciação no âmbito da assistência pública por meio dos Institutos de Aposentadorias e Pensões (IAPs), até os anos 60, e, posteriormente, na distinção entre trabalhadores cobertos por planos privados no âmbito das empresas e os cobertos pela assistência pública. Essa segmentação não favoreceu a constituição de uma identidade coletiva e de valores que enfatizassem a solidariedade e o igualitarismo que pudessem dar suporte à reforma, que, por seu caráter redistributivo, demandaria coalizões mais amplas.

Como destaca Mendes (2001), as reformas sanitárias possuem um forte componente ideológico e expressam valores societais vigentes, que, grosso modo, opõem-se entre valores individualistas e auto-interessados e valores solidaristas. No caso brasileiro, a reforma foi de inspiração claramente solidarista, mas não se pode dizer que esses valores estavam generalizados tanto na elite governante como na sociedade organizada. Ao contrário, como herança de políticas anteriores, haviam se desenvolvido práticas e, conseqüentemente, valores pouco solidaristas, e não se constituíra uma demanda de atenção universal entre os segmentos organizados dos trabalhadores. Concomitantemente à implementação da reforma, a demanda por assistência médica diferenciada da pública transformou-se em item da agenda de negociação coletiva de diversas categorias de trabalhadores, constituindo-se um "veto implícito" ao modelo público e universal e fortalecendo-se a assistência diferenciada prestada pelas empresas (Costa, 1995).

Embora a postura oficial do movimento sindical mais combativo, representado pela Central Única dos Trabalhadores (CUT), seja de defesa do sistema público e de direitos igualitários, na prática isso não se traduz em uma mobilização efetiva pela concretização dos princípios do SUS. A discussão da saúde no cotidiano dos sindicatos tem se centrado nas questões da saúde do trabalhador, vinculadas às condições de trabalho e aos benefícios previdenciários, que passaram a consumir muito das energias do movimento sindical, em situação de grande vulnerabilidade e acúmulo de perdas, com o aumento do desemprego desde os anos 90. Pela participação nos fóruns colegiados, as lideranças do movimento sindical se integram ao SUS, mas a questão não parece atingir a categoria como um todo, expressando uma contradição entre os interesses imediatos e a orientação político-ideológica de defesa das ações públicas de cunho universalista. Cada vez mais se desenvolve o que uma líder sindical chamou de "cultura de planos de saúde", os quais se tornaram uma demanda dos trabalhadores que dificilmente encontra resistência das empresas (Diretora do Sintel, 2002).

Esse paradoxo aparece de forma mais expressiva, por se tratar dos atores encarregados da operacionalização da assistência médica pública, nas entidades representativas dos servidores públicos das instituições previdenciárias, os quais são cobertos pela Geap – Fundação de Seguridade Social, o maior plano de saúde na modalidade de autogestão do país e um dos mais antigos. Apesar da defesa radical de um sistema único e público nos fóruns formais da categoria, na prática os beneficiários da Geap sempre defenderam duramente o que consideravam "direitos adquiridos" a uma assistência médica diferenciada e de maior qualidade (Geap, 1990; Menicucci, 1987).

A descentralização tem provocado o surgimento de novos apoiadores do SUS no nível das prefeituras e das instâncias colegiadas que se organizaram a partir de definições legais no sentido de incluir a participação da sociedade na gestão do SUS. Esse processo de constituição de novos sujeitos na arena da saúde ainda não surtiu resultados que alterem a dinâmica política de forma a reforçar o SUS em detrimento do processo de segmentação das clientelas decorrente do fortalecimento do setor privado a partir dos anos 60 e de forma acentuada nas décadas seguintes. E ainda nessa arena local os funcionários das prefeituras e membros dos conselhos de saúde, em muitos casos, também estão cobertos por planos de saúde coletivos, assumindo freqüentemente posições corporativas (FJP, 1998).

O Subfinanciamento do SUS como forma de inviabilização sistêmica

A operacionalização da reforma implicava transformações político-institucionais e organizacionais de grande envergadura, e o grande esforço inicial foi promover a descentralização. Para o alcance dos objetivos da reforma, o financiamento é um recurso imprescindível, envolvendo não apenas o volume, mas a forma de repasse dos recursos do governo federal para estados e municípios, uma vez que a descentralização se fez na dependência dos recursos federais, principais responsáveis pelo financiamento das ações de saúde: cerca de 80% até o final da década de 80 e 70% na década de 90 (MS/ Secretaria de Gestão de Investimentos em Saúde, 2001), reduzindo-se recentemente para 52% (MS/SCTIE-DES apud Conasems, 2004).

A questão do financiamento tornou-se o calcanhar-de-aquiles da reforma, dado que não foi garantido aporte de recursos suficiente para efetivar a universalização e para a realização dos investimentos necessários à ampliação da rede pública de serviços. A ausência de fontes estáveis de financiamento e os constantes atrasos nos repasses da União para estados e municípios levaram a uma degradação da qualidade dos serviços bastante acentuada nos primeiros anos do SUS, situação que se estabiliza em meados da década de 90.

Às deficiências do financiamento têm sido creditadas as principais dificuldades para a implantação do SUS. Em um contexto de programas de estabilização e de ajuste fiscal, caracterizado por cortes nas despesas públicas, particularmente nos gastos sociais, tornou-se sedutor atribuir a esse panorama geral a deficiência de recursos para a viabilização do SUS.

Reconhecendo-se esses constrangimentos, cabe indagar em que medida havia de fato a intenção governamental de implantar os dispositivos formais da política de saúde, que teria sido inviabilizada pelas limitações financeiras. O argumento desenvolvido aqui é que, mesmo não negada no discurso, nem mesmo tendo sido objeto de uma redução programática, a atenção à saúde universal e igualitária foi objeto de um veto implícito e de uma inviabilização sistêmica, por analogia com a noção de redução sistêmica das políticas do Estado de bem-estar, utilizada por Pierson (1994). Com essa expressão, Pierson se refere às estratégias indiretas de redução de políticas cujas conseqüências se fazem sentir apenas a longo prazo e que parecem ter sido muito mais importantes nas tentativas de desmantelamento do Estado de bem-estar do que os esforços de redução programática explícita dos programas sociais.

A ausência de mecanismos efetivos e estáveis para o financiamento do SUS funcionou como um mecanismo indireto para a redução de seu alcance e efetividade, mesmo que no discurso dominante, em geral, não sejam questionados os seus fundamentos básicos. Algumas tentativas de mudanças estruturais, relacionadas aos princípios da universalidade e da integração da atenção, partiram do governo federal, mas não lograriam apoio para serem encaminhadas, como a Proposta de Emenda à Constituição (PEC) 32, que propunha alterar o artigo 196 da Constituição e visava a estabelecer limites ao direito à saúde e restringir o dever do Estado na provisão das condições para seu exercício.

Com o panorama político, normativo e institucional descrito, não é razoável supor que houvesse, de fato, a intenção de reverter as características do modelo de atenção à saúde. Mas, dado o custo político de uma redução programática das propostas do SUS, em um quadro de consolidação da democracia, parece consistente supor que não garantir o aporte de recursos necessários à operacionalização do SUS constitui uma estratégia indireta de inviabilização sistêmica. A descrição da trajetória do financiamento feita a seguir fornece evidências para meu argumento.

Ao definir um orçamento específico para a Seguridade Social, que, além da Saúde, inclui a Previdência e a Assistência, a Constituição buscou assegurar fontes para seu financiamento. Mas às restrições orçamentárias, somou-se o desvio de recursos da Seguridade Social por diferentes mecanismos, como: sonegação ou inadimplência das empresas; utilização de recursos da seguridade social para cobrir despesas do orçamento fiscal ou de outros ministérios; retenção de recursos do seu orçamento. Em função das perdas decorrentes do novo federalismo fiscal após a Constituição de 1988, que transferiu recursos para estados e municípios, a União passou a disputar os recursos das contribuições sociais, que representam mais da metade da sua receita tributária.

Mas a própria configuração institucional da destinação de recursos para o segmento Saúde o fragilizou, na medida em que não era o arrecadador de nenhuma de suas receitas e não foram definidas vinculações explícitas para a saúde dentre as diversas fontes que compõem o orçamento da seguridade. A partir de 1988, houve um crescimento acentuado dos valores arrecadados pela Seguridade Social, mas que não se refletiu na mesma proporção no segmento Saúde (FJP, 1999; Lucchesi, 1996).

Sob a alegação de que tinham designação exclusiva para o pagamento dos benefícios previdenciários, a partir de maio de 1993 o Ministério da Previdência Social suspendeu unilateralmente o repasse dos recursos sobre a folha de pagamento para o custeio das ações de saúde. Nesse mesmo ano, o presidente da República vetou o artigo da Lei de Diretrizes Orçamentárias que destinava 30% dos recursos do orçamento da Seguridade Social para a Saúde, conforme previsto nas disposições transitórias da Constituição Federal, sob a alegação de ser contrário ao interesse nacional.

Outras fontes do orçamento da Seguridade Social, como a Contribuição sobre o Lucro Líquido e a Contribuição do Financiamento Social, além de disputadas por outras áreas do governo, foram objeto de questionamento jurídico no meio empresarial no início dos anos 90. A conseqüência foi a indisponibilidade desses recursos por algum tempo. A crise gerada nesse momento provocou uma discussão sobre a necessidade de novas e estáveis fontes de financiamento para a Saúde. Mesmo supondo que a efetivação da reforma sanitária nos termos propostos por seus idealizadores não figurasse na agenda concreta de ações e escolhas, o mau funcionamento do sistema de saúde público passou a ser uma das faces mais vulneráveis da política social do governo. Apesar dos avanços expressivos em termos de cobertura, da realização de serviços, dos ganhos nos indicadores de saúde e da maior racionalidade e eficiência na gestão dos recursos propiciadas pela descentralização e incorporação do controle democrático por meio do modelo de gestão participativa que fez parte da reforma, os problemas do SUS ganharam muita visibilidade e passaram a ser denunciados em diferentes perspectivas.

A partir da realização de um diagnóstico da crise centrado no financiamento, na segunda metade da década de 90, as críticas sobre insuficiência e irregularidade dos recursos ganham maior visibilidade, e propostas alternativas entram na agenda pública. Sob forte pressão do ministro da Saúde e contando com fortes resistências tanto no Congresso quanto nos diferentes segmentos sociais a serem afetados, foi instituída, em 1996, a Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira (CPMF) mediante a Emenda Constitucional n. 12/1996, que, na sua primeira versão, definia que a receita proveniente dessa arrecadação deveria ser destinada integralmente ao financiamento das ações e serviços de saúde. Sua aprovação se deu sem mobilização social ampla. Ao contrário, grupos de pressão ligados ao empresariado, à mídia e outros se posicionaram vigorosamente contra a emenda (Goulart, 1996). A oposição era previsível, uma vez que uma nova tributação a incidir sobre as movimentações bancárias viria atingir exatamente os setores que, na sua maioria, não se constituíam em usuários do SUS – a estimativa é de que a CPMF atinge aproximadamente 18% da população, apenas a que mantém contas na rede bancária nacional. Considerando que cerca de 25% da população têm planos de saúde privados e que essa cobertura tem uma relação com níveis de renda e qualidade do emprego (IBGE/Pnad, 1998), é razoável supor que exista uma sobreposição desses dois grupos.

Entretanto, a nova fonte, que deveria se constituir em um recurso supletivo, tornou-se substitutiva na medida em que passaram a ser desviados recursos de outras fontes do orçamento da Seguridade Social, que em grande parte se destinavam ao setor Saúde, como a Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins) e a Contribuição Social sobre o Lucro de Pessoas Jurídicas.

A ausência de fluxos regulares de recursos para a Saúde gerou um movimento nacional, conhecido como Movimento SOS SUS, em torno da vinculação de recursos para o setor. Mesmo com a resistência da área econômica do governo, a proposta veio a se constituir em norma legal com a aprovação da Emenda Constitucional n. 29/2000, que garante recursos mínimos para o financiamento do SUS sob a forma de vinculação de recursos orçamentários dos diversos níveis de governo. Após sete anos de tramitação de várias PECs, a discussão só foi acelerada no Congresso a partir de 1998, após obter o apoio explícito do presidente da República e por pressão do então ministro da Saúde José Serra, que exerceu o papel de policy advocate da emenda.

A mobilização pela obtenção de recursos para o financiamento do SUS envolveu principalmente os gestores municipais e estaduais, os conselhos de saúde dos três níveis de governo, os conselhos de secretários de saúde e as entidades representativas de prestadores de serviços e de profissionais da saúde, atores que, direta ou indiretamente, seriam beneficiados pela EC, embora por diferentes razões: os gestores, por estarem premidos pela demanda de serviços e escassez de recursos, e os prestadores de serviço, insatisfeitos com a remuneração de seus serviços pelo poder público, vendo nessa PEC uma possibilidade de aumentar seus rendimentos pela garantia de maior estabilidade no financiamento da saúde. No Congresso, contou com o apoio da Frente Parlamentar de Saúde, de caráter informal e multipartidário, além de outras entidades, como a Confederação Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB) e o Fórum de Trabalhadores.

Com a pressão do chefe do Executivo, quando era muito criticado por ter negligenciado as questões sociais, e sob a condução do presidente da Câmara, foi firmado um acordo suprapartidário para aprovar, em tramitação acelerada e com modificações pactuadas entre lideranças partidárias e governo, a PEC n. 82/95. Apesar de divergências entre ministros e de forte resistência de governadores, por significar a vinculação de recursos em um quadro de difícil situação financeira dos estados, a PEC foi aprovada, com encaminhamento unânime de todos os partidos. Depoimento colhido em entrevista com Rafael Guerra (2002), médico, deputado federal integrante da Frente Parlamentar da Saúde, é expressivo do processo:

Fomos ao presidente do Congresso, ao presidente da Câmara, ao ministro da Saúde, ao ministro do Planejamento, ao secretário da Casa Civil, ao secretário geral da Presidência, ao José Serra... e a movimentação foi se ampliando, com a participação da Pastoral da Igreja, da Associação Médica Brasileira, Conselho Federal de Medicina e os outros conselhos de especialidades, o Conass (Conselho dos Secretários Estaduais de Saúde), o Conasems (Conselho Nacional de Secretários Estaduais de Saúde). Houve audiências públicas, passeatas, reuniões com bancadas dos partidos... Isso durou quase um ano. Ao final, depois de todas as resistências do Ministério da Fazenda e do Ministério do Planejamento – que eram contra as vinculações orçamentárias, por engessarem o orçamento e impedirem o ministro do Planejamento de tomar decisões sobre as prioridades do governo –, depois de vencer todos os problemas, de discutir exaustivamente o assunto, o presidente da República apoiou a votação da emenda constitucional, com a condição de que ela implicasse também o financiamento pelos estados e municípios.

A emenda sofreu as alterações propostas pelo Executivo, que conseguiu definir uma descentralização dos encargos financeiros e preservar a União de uma vinculação mais explícita de recursos para a Saúde. Substantivamente, apenas para os estados, municípios e Distrito Federal foi estabelecida uma vinculação de recursos orçamentários, mediante a destinação de um percentual definido dos seus orçamentos para o custeio das ações de saúde a ser atingido de forma gradual. Para a União, a EC 29/2000 definiu provisoriamente uma ampliação percentual dos gastos absolutos efetuados no ano anterior e remeteu para uma lei complementar a definição dos percentuais mínimos a serem alocados na Saúde. Com esse adiamento, a definição dos encargos federais com saúde foi deixada ao sabor da conjuntura política, mantendo-se, em certa medida, a vulnerabilidade do orçamento do setor, na medida em que os recursos federais ainda são majoritários para o custeio das ações de saúde.

A mudança de postura do Executivo federal, que passou a defender a aprovação da vinculação de recursos para a Saúde, não sugere uma intenção de ampliar os gastos federais para o custeio do sistema de saúde. Ao contrário, evidencia, em primeiro lugar, o propósito de deslocar a questão do financiamento do nível federal para as instâncias subnacionais de governo, forçando-as a ampliar sua participação no gasto em saúde e, em segundo lugar, a intenção de desvincular da Saúde os recursos da CPMF, o que exigiria como contrapartida o estabelecimento de nova fonte de custeio para o setor.

A tentativa de tramitação acelerada da EC coincide com a aproximação do término da vigência da CPMF, aprovada inicialmente com a proposta de ser provisória e destinada para a Saúde, mas que, de fato, tornara-se uma importante fonte de receitas para o governo federal. Prorrogada a arrecadação da CPMF, por meio da EC 21/1999, os recursos dela decorrentes passaram a ser direcionados para o custeio da Previdência Social, deixando legalmente de ter a destinação exclusiva para a Saúde, que justificara sua criação.

A forma de cumprimento da EC 29 sugere uma estratégia do governo federal de frear o aumento de recursos da União para o sistema de saúde público, expressa por um conflito intraburocrático entre diferentes interpretações da legislação. Se no caso da vinculação dos recursos estaduais e municipais a legislação é auto-aplicável, para os recursos da União para os exercícios de 2001-2004, período de transição até a definição de lei complementar, sua implementação é polêmica, configurando-se um choque entre duas interpretações jurídicas. Por um lado, coincidem as interpretações da Procuradoria Geral da Fazenda Nacional/Ministério da Fazenda, apoiada em parecer da Advocacia Geral da União e, por outro, a interpretação da Consultoria Jurídica e da Subsecretaria de Planejamento e Orçamento do Ministério da Saúde, do Conselho Nacional de Saúde e do Tribunal de Contas da União, defendida pela chamada Bancada da Saúde no Congresso Nacional. A controvérsia se concentra principalmente na interpretação da base de cálculo para definição dos montantes a serem alocados pelo governo federal e evidencia a inexistência de um projeto global de governo para a concretização do SUS, explicitada pela divergência entre as agências encarregadas da política econômica e da saúde.

Na prática, o governo tem adotado como referência a interpretação da Procuradoria Geral da Fazenda Nacional e da Advocacia Geral da União, decisão que se traduz em prejuízos para o setor. De acordo com o Conasems (2004), a diferença acumulada pelo descumprimento por parte do governo federal da EC 29 nos anos de 2001, 2002 e 2003, se adotada a interpretação do TCU, atinge o valor de R$ 1,8 bilhão. A transferência de parte da responsabilidade do custeio da Saúde para as instâncias subnacionais de governo vem ocorrendo de forma acentuada para os municípios que, em grande parte, desde o ano de 2000 já vêm cumprindo o previsto na EC 29, conforme dados do Sistema de Informações sobre Orçamento Público em Saúde (Siops). Grande parte dos estados não está cumprindo as determinações da emenda em uma conjuntura caracterizada pelo endividamento e pelo alto comprometimento das suas receitas.

Em 2004 terminou o período de transição previsto na EC 29, e começou a tramitar um projeto de lei que a regulamenta. O projeto prevê a aplicação de um percentual mínimo de 10% das receitas correntes da União, que significaria um aumento do montante que vem sendo aplicado. A julgar pelo debate recente durante a tramitação da proposta de reforma tributária, ocasião em que os estados tentaram alterar as vinculações de receita, parece pouco provável que essa vinculação de recursos da União seja aprovada dessa forma. Isso mostra que a participação dos entes federados no financiamento do SUS continua sendo contestada. Caso essas questões não sejam resolvidas, a EC 29 corre o risco de ser mais uma definição meramente formal para a viabilização dos princípios constitucionais relativos à saúde, persistindo a sua inviabilização sistêmica.

Constrangimentos institucionais: efeitos de feedback das políticas prévias

A efetivação da política de saúde implica a existência de uma rede prestadora de serviços. As características e evolução dessa rede evidenciam que as conseqüências das decisões governamentais anteriores constituem entraves de natureza estrutural à efetivação dos dispositivos constitucionais. As políticas estabelecidas a partir dos anos 60 forneceram incentivos e recursos que facilitaram a expansão da rede privada de prestação de serviços, o que teve como principal efeito a consolidação de uma forte dependência do setor privado para a realização de procedimentos de maior complexidade. A opção do passado pela compra de serviços, principalmente hospitalares, tendeu a ser readotada, na medida em que não se desenvolveram capacidades estatais para uma opção diferente. A forte penetração dos interesses dos prestadores de serviços privados nas instituições governamentais garantiu que esses interesses fossem protegidos, e não se desenvolveu uma ação reguladora que assegurasse a preservação do interesse público na compra de serviços.

A universalização da assistência e a definição da saúde como de relevância pública na CF não foram acompanhadas da efetiva publicização da rede prestadora de serviços, seja pela expansão da rede estatal em níveis e na diversidade exigidos, ou pela incorporação da rede privada de acordo com critérios públicos. Ao longo das duas últimas décadas, tem ocorrido a ampliação da rede pública, mas principalmente ambulatorial voltada para serviços básicos, que cresceu aproximadamente 80% após 1988, bem mais do que o crescimento dos estabelecimentos com internação, que tiveram uma expansão de aproximadamente 42% (IBGE/ AMS). Essa expansão mostra o esforço efetivo no sentido de universalização do acesso à atenção primária, mas a expansão da rede hospitalar é apenas pontual.

Esse legado gerou, na atualidade, a necessidade de regulação governamental para publicizar a rede privada, fazendo valer o interesse público em função do imperativo legal de garantir o acesso universal. Uma macrorregulação que defina a forma de inserção do setor privado no sistema de saúde não está na agenda, e o esforço regulatório tem se limitado ao que tem sido chamado de regulação assistencial, voltada para o cotidiano das operações do SUS. As limitações para uma regulação mais efetiva são muitas, e incluem dificuldades operacionais do sistema público para definir sua demanda, negociar serviços, implantar e fiscalizar contratos, o que impõe fortes custos de transação em uma relação que ainda não tem regras muito definidas. As restrições políticas são também significativas, na medida em que o setor privado, com forte tradição de auto-regulação ou de regulação governamental limitada à definição de preços e ao controle da produção dos serviços, impõe fortes resistências.

Essas resistências são favorecidas pelo formato dual da assistência à saúde, pois para os prestadores de serviços existe a alternativa no mercado de planos de saúde, que permite, pelo menos para alguns deles, prescindir do SUS. A trajetória da assistência à saúde no Brasil levou ao desenvolvimento, de fato, de um mercado de serviços de saúde com vários agentes privados tanto no lado da demanda como no da produção de serviços. Nesse mercado, o setor público acaba por se tornar mais um, embora o maior, agente comprador de serviços, na medida em que não se configurou uma assistência pública de fato universal, mas um modelo híbrido. Essa configuração institucional do sistema de saúde impõe constrangimentos para que se consiga fazer prevalecer o interesse público, uma vez que é priorizada a lógica privada da oferta, e não a lógica da demanda ou das necessidades da população.

Como outro efeito de feedback da política de saúde, cujas evidências são sugeridas pelos resultados de uma pesquisa qualitativa realizada com noventa moradores de Belo Horizonte (Menicucci, 2003), a trajetória dual da assistência e a experiência com os seus dois formatos têm efeitos cognitivos sobre os usuários, ao influenciar a percepção e conformar as imagens sobre o sistema de saúde. Embora exista uma falta de sintonia entre as avaliações sobre a qualidade dos serviços públicos utilizados, na sua maioria bastante positivas, e as opiniões expressas sobre eles, a imagem geral sobre o sistema público, construída a partir da comparação com o privado, é bastante negativa. A diferença entre a imagem e a realidade do atendimento se expressa de forma mais aguda entre aqueles que não são usuários do sistema público, os quais, em geral, são os que têm a pior opinião sobre ele, o que é a justificativa para a inserção no sistema privado para quem tenha condições para isso. Por sua vez, não são muito positivas as opiniões sobre os planos privados, criticados por seu caráter lucrativo em detrimento da preocupação assistencial, o que se traduz em restrições de cobertura e preços altos. A ambigüidade jurídico-institucional da assistência à saúde do país acaba por se reproduzir no discurso da população, também crivado de ambigüidades.

Essa análise das imagens e opiniões sobre a assistência pública e privada, embora extraída de uma amostra não representativa, portanto sem condições de generalização, sugere a hipótese de que essa percepção tenha como conseqüência o reduzido apoio da população ao sistema público, mesmo que no nível formal tais imagens e opiniões reproduzam a noção consagrada na Constituição ao reafirmarem que a prestação de serviços de saúde é um direito que deveria ser garantido pelo poder público ao cidadão. É logicamente plausível supor que a contrapartida do fraco apoio ao sistema público seja o reforço do privado, não necessariamente como uma opção pelo mercado, mas a partir de uma descrença no público. Atuaria, também, como alternativa 'realista', ou mais adequada do ponto de vista da relação meios/fins, mas que, de fato, traduz as imagens construídas a partir da inserção no sistema privado, e não necessariamente como decorrência da utilização do sistema público, o que nunca foi uma realidade para uma expressiva parcela da população que transitou da medicina liberal para os planos privados.

Expressão do volume e importância que o segmento privado assumiu, concomitantemente às mudanças institucionais no sentido de implantação do SUS, na década de 90 ganhou relevo o debate envolvendo diferentes atores, tanto governamentais quanto da sociedade civil, sobre a regulamentação da "assistência médica supletiva". Tal debate culminou com a promulgação da Lei 9.665/1998, que dispõe sobre os planos privados de assistência à saúde. Ao invés de um indicativo simplista de 'fracasso' do SUS, a regulamentação mostra que se tratou de colocar sob o controle governamental atividades que já estavam suficientemente institucionalizadas, de tal forma que o dispositivo constitucional que garantiu a assistência pública a todos por si só não as demoliria. A regulamentação não fará mais do que consolidar o sistema de saúde dual, confrontando a lógica da assistência médica como uma mercadoria ou um produto com a lógica do SUS, baseada na noção de direito de cidadania, e formalizando as conseqüências de processos e decisões anteriores.

Conclusões

O processo de implementação da reforma da política de saúde definida na Constituição Federal de 1988 não vai ser simplesmente a tradução concreta de decisões, mas um processo ainda de formulação da política de saúde. Nele se fizeram sentir não apenas os efeitos do contexto político-econômico de ajustes e reconfiguração da agenda pública, mas principalmente os efeitos de feedback das políticas de saúde anteriores. Estes se traduziram na ausência de suporte político, no subfinanciamento e na incapacidade de publicização da rede de serviços, e funcionaram como constrangimentos à implementação completa da reforma da política de saúde nos termos de seus formuladores. Dentro desses limites, foram tomadas decisões cruciais que redefiniram a reforma, sendo as mais significativas, por um lado, o estabelecimento do marco regulatório da assistência privada, que explicita a segmentação e derruba formalmente as pretensões universalistas, e, por outro, as relativas ao financiamento, estas ainda objeto de disputa.

A falta de suporte político efetivo de categorias sociais relevantes no momento de implantação da reforma pode ser vista como um efeito da trajetória da política de saúde cujo resultado foi a configuração de um sistema dual, público e privado, que segmentou os usuários a partir de sua inserção em cada um desses segmentos. Como uma das conseqüências dessa segmentação, constituíram-se preferências e representações sobre o público e o privado pouco favoráveis ao SUS.

O movimento sanitário, mentor principal da mudança, não se constituiu como um grupo de interesse, mas como um conjunto de pessoas e instituições que em um momento singular de refundação democrática partilharam um conjunto de valores éticos e de propostas políticas com o objetivo de democratização do sistema de saúde. Essa 'identidade' forjada na conjuntura autoritária que permitiu a minimização dos interesses particularistas mostrou sua fragilidade e descontinuidade no momento de implantação da reforma, quando as alianças mais amplas não lograram se sustentar. Após a redemocratização, as diferentes clivagens se explicitaram, e não se conseguiu mais uma homogeneidade de propostas, tanto pelas fraturas ideológicas internas do movimento sanitário e do movimento popular quanto pela retomada das questões meramente corporativas de atores que se haviam incorporado ao movimento, particularmente os profissionais médicos e os trabalhadores e os sindicatos com maior nível de organização e maior poder de barganha. Estes, embora mantivessem o apoio ideológico ao SUS no período de sua implementação, de fato não tinham muitos incentivos para uma transformação publicista da assistência à saúde, que, pelo menos a curto prazo, lhes traria perdas objetivas, na medida em que, em sua maioria, deveriam estar vinculados a planos de saúde empresariais, àquela altura institucionalizados e constituindo-se, muitas vezes, em objeto de negociação coletiva.

Por sua vez, os prováveis usuários do SUS, os segmentos excluídos da assistência privada, seja pela menor renda ou pela forma de inserção mais precária no mercado de trabalho, não demonstraram capacidade de mobilização que pudesse dar sustentação à reforma, que, por suas características redistributivas, demandaria coalizões mais amplas, particularmente em uma situação institucionalizada de diferenciações e privilégios.

Essa falta de suporte reflete a ausência de uma demanda universalista entre os trabalhadores e categorias profissionais que traduza a existência de uma identidade coletiva e o desenvolvimento de valores solidaristas que pudessem se expressar no apoio efetivo à proposta do SUS. Nada disso foi favorecido pela trajetória de expansão dos direitos sociais no país, entre eles a assistência à saúde, que, ao contrário, se deu com base em um modelo meritocrático, desenvolveu-se favorecendo as demandas corporativas no âmbito das instituições previdenciárias e, após o surgimento e desenvolvimento da assistência empresarial, tornou-se um benefício particularizado, dependendo da forma de inserção no mercado de trabalho.

O veto implícito à implantação da reforma em sua completa acepção não veio, contudo, apenas dos segmentos favorecidos pela assistência privada. Por meio de mecanismos indiretos, particularmente a indefinição e a ausência de fontes estáveis de financiamento, o próprio governo não garantiu a viabilização dos objetivos da reforma. A aprovação da EC 29/2000, que teoricamente vincula recursos dos três níveis de governo para a Saúde, não demonstra que a questão terá uma solução satisfatória. Como a principal fonte de recursos para custeio da assistência pública é de origem federal, as divergências relativas à base de cálculo para a definição da contribuição da União têm se traduzido em alocação de recursos aquém do esperado com a aprovação da EC. A transferência dos encargos financeiros para as unidades subnacionais de governo sugere o menor comprometimento do governo federal com o financiamento do SUS, caracterizando um processo de inviabilização sistêmica, mesmo que não se manifestem propostas explícitas de redução programática do escopo do SUS. Por sua vez, o descumprimento da EC 29 por muitos estados sugere que as ações de saúde ainda não se tornaram uma prioridade.

A conjuntura econômico-financeira não foi favorável à implantação do SUS, que, para sua efetivação, necessitaria de uma ampliação de recursos proporcional à expansão de sua clientela e de suas atribuições, o que não foi propiciado pela situação de recessão econômica. Entretanto, isso não significa que o problema seja apenas a falta da capacidade de implementação, particularmente financeira, pois isso pressupõe que existiria, de fato, o objetivo estatal de implantação dos dispositivos constitucionais, ou seja, um sistema público de caráter universal e igualitário. Ao que tudo indica, um projeto publicista para a saúde não se constituiu como um objetivo governamental. Os princípios do SUS conseguiram ser definidos como política de governo em função de uma conjuntura privilegiada, caracterizada pela redemocratização, mas sua implantação se deu em um quadro político dominado por forças políticas conservadoras e em contexto marcado pela perda de apoio e legitimidade de políticas sociais universalistas e pela valorização do mercado em detrimento da ampliação da esfera de atuação do poder público.

Outros efeitos da trajetória da política de saúde colocam constrangimentos objetivos para a consolidação de um sistema de saúde, de fato, 'único'. Se a ausência de uma rede de serviços impõe limitações formais, os costumes e códigos de conduta desenvolvidos no contexto de experiências com o sistema dual oferecem limitações informais, podendo ser impermeáveis a mudanças no sentido de unificação da assistência à saúde. De algum modo, as escolhas do passado se naturalizam e conformam a preferência por serviços privados.

Entretanto, apesar das restrições, o SUS foi se institucionalizando, inclusive pelo reconhecimento público do direito à saúde. Nesse processo, outros atores se constituíram e passaram a disputar espaço na arena da saúde, particularmente os gestores municipais e estaduais e os conselhos paritários formados nos três níveis de governo como exigência da legislação. Além desses, dada a importância do SUS como o principal comprador de serviços, ele consegue apoio, pelo menos nas questões relativas ao financiamento, dos prestadores de serviços privados e profissionais, cujos interesses são diretamente afetados pela política de saúde. Apoio cheio de ambigüidades, na medida em que é igualmente dispensado ao segmento privado, pois o segmento público e o privado partilham, em grande parte, a mesma rede de serviços.

Duas lógicas operam no processo de implementação da política de saúde: uma publicista, no sentido de viabilizar o SUS, processo que de certa forma se tornou irreversível, e outra privatista, de ampliar a cobertura por planos e seguros de saúde, constituindo, ou consolidando, dois segmentos diferenciados, que se traduzem em duas estruturas institucionais. Os dois processos confluem e conformam a política de saúde vigente, em um movimento ainda em formação, e sugere vários desfechos possíveis. As decisões dos implementadores no contexto econômico, político e institucional em que operam evidenciam a distância entre a concepção dos formuladores iniciais da reforma e sua implementação, que tem sido, de fato, a consolidação de um sistema de saúde dual.

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Entrevistas

Rafael Guerra, médico, deputado federal pelo PSDB-MG, em 26/5/2002.

Ruth de Lourdes da Conceição Costa, diretora de Saúde do Sintel e membro do Coletivo de Saúde Intersindical da CUT/MG, em dezembro de 2002.

* Publicado originalmemte em Saúde e Sociedade, 15(2), 2006.

11 - As políticas dos sistemas de avaliação da educação básica do Chile e do Brasil[*]

Carlos Aurélio Pimenta de Faria; Cristina Almeida Cunha Filgueiras

Se a questão do combate à pobreza assumiu, nas duas últimas décadas, lugar de destaque na agenda política latino-americana, em ampla medida como decorrência da atuação dos organismos multilaterais, interessados em minimizar o custo social do ajuste estrutural implementado em quase todos os países da região, talvez a educação seja hoje a mais dinâmica área da política social desses países (Puryear, 1999). Amplas reformas têm sido discutidas e implementadas, em uma perspectiva de ênfase na educação básica, de descentralização dos sistemas, de busca de melhoria da qualidade dos serviços oferecidos e de ampliação do papel do setor privado em sua provisão. O estabelecimento e institucionalização de sistemas de avaliação da educação, principalmente da educação básica, são elementos centrais dessa "onda reformista", que parece estar associada tanto à reconfiguração mais ampla dos sistemas de proteção social dos países latino-americanos quanto à própria questão da reforma do Estado na região.

Objetiva-se, aqui, analisar a conformação dos sistemas de avaliação da educação básica no Brasil (Sistema de Avaliação da Educação Básica, Saeb) e no Chile (Sistema de Medición de la Calidad de la Educación, Simce), ambos implantados em 1988. Discutem-se, também, a motivação política para a sua implementação; o uso que se faz dos resultados, no planejamento de novas políticas e programas e na busca por outros objetivos; a vinculação desses sistemas às diretrizes mais amplas de reconfiguração dos sistemas de proteção social e do próprio papel do Estado na região. Não é nosso objetivo analisar as metodologias de avaliação empregadas nem os resultados aferidos.

Para tanto, este trabalho está estruturado da seguinte maneira: na primeira seção apresenta-se, de forma sintética, a forma como a avaliação de políticas públicas se tem inserido na agenda governamental ao longo das últimas quatro décadas. Na segunda seção se discute a questão do uso que se faz (ou pode ser feito) da pesquisa avaliativa, ressaltando as formas e motivações do uso da avaliação, os vários elementos dessa atividade que podem ser utilizados e os atores que deles fazem uso. Na terceira seção analisam-se, de forma igualmente sintética, a vinculação entre a reforma do Estado, a reconfiguração dos sistemas de proteção social e a avaliação da educação na América Latina, discutindo a abrangência e as lógicas da institucionalização dos sistemas de avaliação educacional na região. Na quarta e na quinta seções são analisadas, respectivamente, com os objetivos já apresentados, a experiência chilena, com o Simce, e a brasileira, com o Saeb.

A avaliação de políticas públicas na agenda governamental: um panorama sintético

A aparentemente incontornável associação da avaliação ao processo decisório, ou seja, à formulação/reconfiguração das políticas públicas, pode ser confirmada tanto pela tradicional e atualmente relegada imagem dos estágios ou do ciclo das políticas públicas quanto pela ênfase dada a essa vinculação em muitas das definições de avaliação.

Quando do início do boom da avaliação de políticas e programas públicos, ocorrido nos Estados Unidos na década de 1960, a avaliação era vista quase exclusivamente como uma ferramenta de planejamento destinada aos formuladores de políticas e aos gerentes dos escalões superiores. A demanda por avaliação justificava-se, então, pela expansão sem precedentes do gasto público, notadamente do gasto com bens e serviços sociais. Isso teria se dado não apenas porque a provisão estatal de bem-estar social era, como ainda é, politicamente bem mais controvertida nos Estados Unidos do que na maioria dos países europeus, por exemplo, mas também como decorrência do ethos norte-americano de sempre buscar maximizar o valor do dinheiro (value for money) (Albaek, 1998).

Também era importante o fato de ser ainda escasso o conhecimento acerca do impacto efetivo da ação governamental e de que aquela expansão implicava crescentes problemas relacionados à interação entre agentes e principais, problemas então percebidos como envolvendo essencialmente burocratas/implementadores e decisores. Pela via da avaliação, buscava-se reduzir "as assimetrias de acesso à informação, favoráveis às agências implementadoras, para se aumentar as possibilidades de torná-las accountable" (Albaek, 1998: 96, tradução livre).

Esses parecem ter sido os elementos que justificaram a ênfase top-down (ou hierárquica) da primeira onda de massificação das avaliações nos Estados Unidos. Acrescente-se, ainda, por último, mas não menos importante, a expectativa de que a avaliação pudesse garantir a racionalidade dos processos decisórios, contribuindo para a sua legitimação. Esse processo envolvia, por certo, a tentativa de despolitizar a formulação de políticas e sua avaliação.

Na década de 1970, tornou-se cada vez mais evidente a frustração da expectativa, acalentada na década anterior, acerca da plena utilização e incorporação, de forma racional/instrumental, dos resultados de uma avaliação. Data dessa época o desenvolvimento da teoria, do desenho e da metodologia de avaliação no sentido de maior atenção às necessidades dos operadores dos programas, sendo gradualmente revertido o paradigma top-down e valorizadas as abordagens mais bottom-up (Albaek, 1998).

Nas décadas de 1980 e 1990, a avaliação foi colocada a serviço da reforma do setor público, o qual é submetido nos países centrais e periféricos a reformas de diferentes intensidades. "As reformas questionaram os princípios de governança baseados na hierarquia e no profissionalismo. Outros princípios de governança foram sugeridos como substitutos ou complementos. Uma sugestão foi a descentralização" (Albaek, 1998: 97, tradução livre). Como é sabido, a descentralização aumenta a assimetria informacional entre os níveis de governo, dando vantagens às agências implementadores locais. Três propostas básicas foram apresentadas com o objetivo de manter sob controle os impactos desse processo: (a) o "governo pelo mercado", que confere aos usuários dos serviços sociais a possibilidade de fazer a sua escolha entre os provedores, por exemplo, através dos vouchers na educação, o que supostamente faria com que os provedores públicos se adaptassem às preferências e fossem mais sensíveis às demandas dos usuários, vistos então como "clientes" ou "consumidores"; (b) a ampliação da possibilidade de participação de representantes dos usuários nas instituições provedoras dos serviços, com vistas à democratização dos processos decisórios e/ou visando a garantir um maior controle das atividades; (c) a "avaliação da performance, da qualidade, da efetividade e da eficiência, incluindo a mensuração das preferências dos 'consumidores' do setor público e da satisfação dos usuários" (Albaek, 1998: 98).

Parece que se tratava, para resgatarmos os conceitos desenvolvidos por Albert Hirschman (1973), do incentivo às alternativas de "saída" (escolha entre os provedores), de "voz" (participação) e/ou de "lealdade" (avaliar para garantir a qualidade dos serviços prestados e a satisfação dos usuários). Recorde-se, porém, que Hirschman (1973: 83) afirma que, "como regra, a lealdade põe de lado a saída e ativa a voz".

Como se verá adiante, no que diz respeito aos objetivos da avaliação da educação pública ofertada no Brasil e no Chile, a "lealdade"/avaliação visava sempre, no discurso oficial que justifica a implantação dos sistemas de avaliação educacional desses dois países, à ativação da "voz" para a melhoria dos serviços prestados. Porém, a avaliação desses serviços no Chile de Pinochet parece ter sido instrumentalizada também para a viabilização da "saída", ou seja, para a legitimação dos intuitos privatizantes e do papel do setor privado como provedor desses serviços.

Contudo, o comentário de Hirschman acerca da capacidade da "lealdade" de ativar a "voz" parece, de maneira geral, ter a sua pertinência assegurada, posto que, na década de 1990, a avaliação passa também a destacar questões como accountability, participação e empowerment (Tapia, 1999).

Note-se, porém, que se as três propostas destacadas por Albaek (1998), apresentadas anteriormente, parecem todas indicar certo viés desestatizante, o estudo de Meldolesi (1996) sobre a institucionalização da avaliação das políticas públicas na França mostra com clareza que esse país, ao reagir à crise do Estado de bem-estar social, revigora a sua "tradição estatizante" ao promover a descentralização e a desconcentração e ao priorizar a avaliação, em uma "política governativa que apresentou a avaliação como procura de colaboração e consenso" (Meldolesi, 1996: 89).

Essas ambigüidades parecem indica a necessidade de que o uso da avaliação seja compreendido como um fenômeno sempre complexo e multidimensional, como se verá adiante. Em uma palavra, torna-se necessário analisarmos a avaliação também em sua dimensão política (Faria, 2005).

Uma vez que neste trabalho não estamos interessados somente nas motivações para a adoção da avaliação, sendo aqui menos relevante toda a discussão acerca das teorias e metodologias de avaliação, cabe analisarmos também, ainda que brevemente, a questão, aparentemente simples, do uso esperado e potencial da pesquisa avaliativa.

A pesquisa avaliativa: como é usada? quem usa? como? para quê?

É importante esclarecermos, em primeiro lugar, que a avaliação 'não é' uma atividade necessária e inescapavelmente voltada para a decisão. Contudo, parecem predominar as atividades avaliativas voltadas para o processo decisório, que teriam como usuários principais os formuladores das políticas e/ou os gestores dos programas governamentais. Como destacado anteriormente, em seus primórdios, nos anos 60, a avaliação era marcada pela falácia mecanicista do planejamento top-down, ou seja, esperava-se uma utilização automática de seus resultados, numa perspectiva quase exclusivamente instrumental, como baliza do processo decisório e como ferramenta para a resolução racional de problemas.

Na concisa formulação de Nachmias, essa era uma concepção idealizada do processo das políticas, "na qual a retroalimentação segue livre e diretamente do estágio da avaliação (o último estágio do ciclo das políticas) para aquele da formação da política, onde tudo se inicia" (Nachmias, 1995: 175, tradução livre). Carol Weiss, a indisputada precursora e figura ainda hoje central nos estudos sobre o uso da avaliação, coloca a questão da seguinte maneira:

Quando começamos a pensar sobre o uso da avaliação, tínhamos em mente o seu uso no processo decisório. Esperávamos que a avaliação produzisse descobertas que pudessem influenciar o que o pessoal encarregado do programa e da política faria a seguir. Eles poderiam extinguir o programa, expandi-lo, modificar as suas atividades ou alteraro treinamento das equipes; esperava-se deles que utilizassem o que havia sido descoberto pelos avaliadores na produção de decisões mais sábias. Esse tipo de uso veio a ser conhecido como utilização instrumental. (Weiss, 1998: 23, tradução livre)

Um segundo tipo de utilização, ainda segundo Weiss, é aquele denominado "conceitual", usualmente associado aos gestores locais de programas públicos, os quais, mesmo impedidos por vezes de fazerem uso instrumental do relatório de avaliação podem, a partir dele, mudar a sua concepção do programa e de sua operacionalidade e impacto, adquirindo novas idéias e insights. Trata-se aqui de se evidenciar uma função "educativa" da avaliação.

Um terceiro tipo de uso seria o que podemos denominar "persuasório". Cientes das deficiências do programa e das mudanças mais factíveis, gerentes e operadores podem usar a avaliação para legitimar a sua posição e arregimentar apoio.

Um quarto e último tipo ocorre quando se procura influenciar outras instituições e eventos que não aqueles diretamente relacionados ao programa avaliado. As evidências da avaliação podem impactar redes de profissionais, podem pautar a atuação das advocacy coalitions, podem alterar os paradigmas das políticas, promover alterações na agenda governamental e influenciar as crenças e o modus operandi das instituições. "Quando a avaliação implica acúmulo de conhecimento, ela pode contribuir significativamente para a alteração das concepções e também, às vezes, para a mudança nas práticas" (Weiss, 1998: 24, tradução livre). Trata-se, aqui, do uso no sentido do esclarecimento (enlightenment).

Note-se que tal distinção das formas de uso constitui avanço significativo em relação à célebre contraposição entre avaliação "somativa", que seria judgement-oriented, e avaliação "formativa", que seria improvement-oriented. Contudo, ela parece apenas resgatar, com modificações tópicas, a proposição feita por Floden e Weiner (1978) em um trabalho pioneiro, hoje aparentemente relegado, o qual, destacando também as debilidades e a idealização do "modelo decisionista", chama a atenção para três formas de uso da avaliação: (a) no sentido da "resolução de conflitos"; (b) como mecanismo para a "redução da complacência" (complacency reduction), dado o seu potencial para fazer com que o pessoal encarregado do programa avalie criticamente as suas concepções e comportamentos; (c) como "ritual", cuja função seria "acalmar as ansiedades do público e perpetuar uma imagem do governo como racional, eficiente e accountable" (Floden & Weiner, 1978: 16).

No entanto, tão importante quanto as formas e as motivações do uso é a percepção de que não se utiliza apenas o relatório final da avaliação. Para tornarmos curta uma longa discussão, podemos dizer, com Weiss (1998), que os seguintes elementos podem ser usados: (a) as descobertas e/ou recomendações, que normalmente são os elementos do processo avaliativo mais amplamente utilizados; (b) idéias e generalizações feitas a partir da avaliação, usualmente associadas à função de esclarecimento, mas também à busca de legitimidade e de apoio para o curso de ação adotado ou para a efetivação de mudanças; (c) o próprio fato de se fazer a avaliação, para atenuar momentaneamente demandas por alterações e/ou para demonstrar a racionalidade e a virtude do gerente do programa, nos níveis superiores da administração, sendo que, aqui, a avaliação se torna quase sinônimo de bom gerenciamento e/ou de disposição para ser accountable, o que também ajuda a garantir a legitimidade do programa ou da política; em contrapartida, o fato de o programa estar sendo avaliado também pode ser entendido como indício de que haveria algo problemático em seu desenho, implementação ou impacto; (d) o foco do estudo, particularmente as medidas e mensurações adotadas; como se sabe, e isto parece crucial no caso da avaliação dos sistemas educacionais, como veremos adiante, o que quer que venha a ser avaliado ou mensurado tende a ser encarado como prioritário pelos gestores do programa ou da política.

Trata-se da conhecida preocupação de "ensinar para a prova", e não é casual o fato de a metáfora ser oriunda da área educacional, quando ocorre uma concentração de esforços que pode implicar a negligência de outras questões eventualmente cruciais do programa ou serviço; (e) o desenho da pesquisa avaliativa, quando a parte mais técnica da avaliação passa a ser empregada, por exemplo, com o objetivo de se influenciarem outras políticas e programas.

Cabe ainda questionarmos quais são os atores que fazem uso desses múltiplos aspectos da avaliação.

Nos primórdios, os avaliadores esperavam que os principais usuários fossem os financiadores dos programas (o pessoal que pagava as contas do programa), os seus dirigentes (que administravam o programa no nível nacional ou local) e talvez os técnicos do programa (a equipe em contato direto com os clientes). Esses eram os envolvidos (stakeholders), e os avaliadores guiavam-se por eles e negociavam com eles os termos do estudo. (Weiss, 1998: 28, tradução livre)

Contudo, a crítica à tradicional perspectiva hierárquica, top-down, também acabou fazendo com que os avaliadores passassem a considerar os interesses e necessidades dos 'clientes' ou beneficiários dos programas, muitas vezes, usuários desprovidos de capacidade de vocalização concertada. Porém, os usuários da avaliação não se restringem àqueles envolvidos diretamente no programa, quer como formuladores, como gerentes, como pessoal técnico/operacional ou como usuários/beneficiários.

A avaliação também pode ser utilizada, como mostrado por Weiss (1998): por gerentes de outros programas e de serviços similares do setor público (e também da iniciativa privada, pode-se acrescentar, os quais buscam melhorar o seu desempenho); por agentes do governo federal e representantes de organizações da sociedade civil e de fundações que procuram selecionar o que financiar ou formas de melhorar os programas que eles apóiam ou implementam; por membros das câmaras legislativas dos distintos níveis de governo, para que sejam propostas melhorias nos programas e políticas existentes ou em fase de definição; por cientistas sociais interessados em avaliar o impacto, tanto na prática quanto na teoria, do conhecimento proporcionado pela avaliação; por outros avaliadores que buscam aprimorar os métodos e a aceitação dos estudos que eles próprios desenvolvem; pelas organizações, que parecem cada vez mais se conformar ao ideal de learning organizations; pelo público em geral, engajado muitas vezes não apenas em ações da sociedade civil, não raro similares, mas também porque ele pode exercer um papel de legitimador das políticas e programas governamentais.

As considerações feitas anteriormente evidenciam a necessidade de se perceber a existência de interações entre as formas e motivações do uso da avaliação, os vários elementos dessa atividade que podem ser utilizados e os atores que deles fazem uso, o que implica o reconhecimento de que o uso da avaliação pode ocorrer ao longo de todo o chamado ciclo das políticas públicas (policy cycle).

As pesquisas acerca do uso da avaliação, contudo, para além da distinção das formas de utilização, dos elementos que podem ser utilizados e dos usuários, passaram, ao longo da última década, como destacam Shulha e Cousins (1997), a trabalhar e valorizar mais sistematicamente questões como: a centralidade do contexto na determinação do uso que se faz da avaliação; a necessidade de se expandir a idéia de uso do nível individual para o organizacional; a diversificação do papel do avaliador, que muitas vezes incorpora funções como a de facilitador, planejador e educador; os impactos e condicionantes da subutilização.

A emergência dessas novas questões foi, em ampla medida, resultado da percepção da falácia mecanicista do planejamento top-down e do fato de que as avaliações tendiam a ser subutilizadas, o que levou ao entendimento da atividade avaliativa como diálogo e intercâmbio contínuos, não apenas com o intuito de se consultarem aqueles diretamente envolvidos no programa, mas no sentido da colaboração e do compartilhamento.

De forma similar à mudança de paradigmas no planejamento e na programação da implementação de políticas e programas, também nos estudos avaliativos passou-se a adotar, como dito anteriormente, um viés mais bottom-up, que questionou o caráter pretensamente asséptico da avaliação e sua blindagem "científica". Os trabalhos mais recentes passaram a mostrar as vantagens de o avaliador se familiarizar com a estrutura, com a cultura e com a política dos programas e das policy communities envolvidas, o que supostamente lhes franquearia a possibilidade de entender (e também de influenciar) os fatores que mais provavelmente afetam a utilização da avaliação. Tornou-se claro, ademais, que qualquer descoberta ou resultado da pesquisa avaliativa deve competir com outras fontes e atores pela atenção dos tomadores de decisões e demais envolvidos (Shulha & Cousins, 1997).

Feito este sintético panorama da evolução do problema da avaliação de políticas públicas na agenda governamental e discutidos alguns aspectos de sua utilização, cabe agora um ajuste de foco para tratarmos mais especificamente dos sistemas de avaliação educacional na América Latina, para que, em seguida, possamos discutir a experiência do Chile e do Brasil com a avaliação da educação básica.

Reforma do estado, reconfiguração dos sistemas de proteção social e avaliação da educação na América Latina

É importante destacarmos, logo de início, que a implantação da avaliação da educação na América Latina, feita regularmente e em larga escala, foi e continua sendo um fenômeno externamente induzido, em ampla medida, que parece estar associado ao processo ainda em curso de reconfiguração dos sistemas nacionais de proteção social, articulado com uma estratégia mais ampla de reforma do Estado. Parece ser hoje amplamente reconhecido o fato de que o ímpeto reformista na área educacional tem parte significativa de suas origens em fontes externas, sendo esta, atualmente, uma questão não apenas nacional, mas também regional e global (Puryear, 1999).

A retórica oficial que justifica a necessidade de reformas na área tem se pautado, geralmente, não apenas pelos indicadores educacionais, os quais, como se sabe, colocam a América Latina em uma posição muito desconfortável quando comparações internacionais são apresentadas. Os outros argumentos justificatórios usualmente esgrimidos são, em sua maioria, de ordem econômica, lastreando-se em considerações genéricas acerca da crescente centralidade do conhecimento como fator de produção e do caráter eminentemente global da atividade econômica contemporânea. Segundo a argumentação genérica empregada, esses fatores, reproduzidos internamente por lideranças políticas e empresariais e externamente pelos organismos multilaterais e pelas agências de fomento e de ajuda para o desenvolvimento, estariam rapidamente aumentando não apenas a demanda por educação, mas principalmente por educação de qualidade.

Cabe destacarmos, aqui, que os argumentos justificatórios que têm respaldado, no âmbito doméstico, a necessidade das reformas educacionais normalmente espelham a argumentação elaborada e difundida pelos organismos multilaterais. Essa argumentação enfatiza o impacto econômico da educação, aferido por métodos econométricos de definição das "taxas de retorno" do "gasto" público com a educação, as quais têm, inclusive, justificado a focalização do gasto na educação básica, que é apresentada, assim, como um "excelente investimento" (Puryear, 1999: 153).

Ainda que sejam perceptíveis algumas especificidades nacionais, de maneira geral a reforma educacional nos países latino-americanos apresenta convergências muito acentuadas, e seus principais pilares são normalmente os seguintes: ênfase na educação básica, na descentralização dos sistemas, na busca de melhoria da qualidade dos serviços oferecidos e na ampliação do papel do setor privado na provisão.

A reforma educacional na América Latina parece, assim, seguir diretrizes análogas àquelas, mais amplas, do processo/projeto de reconfiguração dos sistemas nacionais de proteção social. Esse processo é pautado, principalmente:(a) pela focalização do gasto público social, no sentido da busca de maior eficiência do gasto social e da priorização do alívio da pobreza e das áreas geradoras de "capital humano", como saúde e educação, as quais apresentam elevadas "taxas de retorno" do "investimento"; (b) por um viés privatizante, mais nitidamente perceptível e radicalizado no Chile de Pinochet; (c) pela busca de uma descentralização que, não raro, tem evidenciado uma perspectiva de desresponsabilização do Estado pela provisão social; (d) pela busca de ampliação da participação dos usuários/beneficiários na gestão e controle das políticas, programas e projetos, ênfase que, apesar de calcada em um discurso e em objetivos democratizantes, tem como risco a responsabilização dos indivíduos por parcela não desprezível das tarefas em questão. Mesmo reconhecendo a centralidade de tais diretrizes, o trabalho comparativo realizado por Draibe do "movimento real de mudança" em sete países da região mostra "um quadro bastante distinto dessa rationale". Ressalte-se, contudo, a seguinte observação feita pela autora:

Os sistemas de educação básica estão entre os que menos alterações sofreram do ponto de vista de sua concepção e lugar no conjunto dos programas sociais: em todos os países que estamos considerando [Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Costa Rica e México], os princípios da universalidade, obrigatoriedade e gratuidade da educação compreensiva seguiram regendo esta área social básica. (Draibe, 1997: 217)

A avaliação da educação escolar é, sem dúvida, elemento-chave e fundamento estratégico da reforma educacional em curso nos países da América Latina. Para melhor explicitação desse tipo de avaliação, parece importante resgatarmos a tipologia das avaliações educacionais apresentada por Castro e Carnoy (1997), que distinguem entre: "exames de avaliação dos alunos", aplicados internamente à escola para averiguar o grau de apreensão dos conteúdos constantes do currículo escolar; "exames de aptidão do aluno", aplicados para averiguar a aptidão mínima do aluno ao término de um nível de ensino e/ou para selecionar os que prosseguirão para o próximo nível; "exames de avaliação do sistema educacional ou da escola" (...) "aplicados a uma amostra ou a toda uma população de estudantes em determinado nível de escolarização de um país, estado, província ou município para avaliar o grau de aprendizagem (em relação a um padrão absoluto) nas escolas, nos municípios, nos estados ou nos países" (Castro & Carnoy, 1997: 37). É desse último tipo de avaliação que tratamos neste trabalho. Porém, se a questão central é fazer da avaliação um instrumento para a melhoria da qualidade do ensino, a atividade avaliativa também deve ser vista como respaldando, normalmente de maneira acessória, outros pontos e dinâmicas da reforma educacional e dos sistemas de proteção social. Isso porque, além de denotar a ênfase dada à educação básica, ela é utilizada para monitorar o processo de descentralização, ou seja, para garantir que a transferência de responsabilidades para os governos subnacionais (ou mesmo para as próprias unidades escolares) não implique a deterioração da qualidade do ensino.

No caso chileno, muito particularmente, a avaliação tem sido utilizada como claro instrumento de focalização do gasto educacional, como se verá com mais detalhes na próxima seção. Se no país a avaliação parece não cumprir papel significativo na transferência de recursos dos níveis mais complexos de ensino (e aqui cabe recordar que o Chile suprimiu a gratuidade da educação universitária) para os níveis mais básicos, ela tem sido importante no processo de concentração do gasto nos quintis inferiores de renda da população matriculada (Draibe, 1997).

Cabe destacar, ainda, que a avaliação da educação também pode cumprir papel importante no que diz respeito ao incentivo dado ao setor privado para que ele amplie seu papel na provisão de serviços educacionais. Sabe-se que os resultados da avaliação têm comprovado a baixa qualidade do ensino público na região. Contudo, é necessário que se recorde não apenas o impacto que a atividade avaliativa pode ter na melhoria da qualidade da provisão pública, por meio de uma série de processos e da adoção de uma diversidade de mecanismos compensatórios, recompensatórios ou punitivos, que serão discutidos nas próximas seções deste trabalho, mas também o fato de que os resultados da avaliação podem fomentar a alternativa da "saída", ou seja, podem contribuir para afastar os usuários da rede pública. Trata-se, aqui, da chamada "privatização por default".

Claro está que, em muitos casos, não se pode pensar nesse efeito, muito provavelmente marginal, como parte de uma ação deliberada, até porque há também evidências da seriedade do compromisso dos países da região com a universalização de uma educação de qualidade, mesmo que, para tanto, um mais amplo papel do setor privado seja visto não apenas como necessário, mas também, muitas vezes, como altamente desejável. Contudo, pelo menos no caso chileno, parece haver evidências de que se esperava inicialmente, ainda na década de 1980, que a avaliação respaldasse o intuito privatizante.

Segundo Draibe (1997: 220), uma

política deliberada de privatização do ensino (...) pode ser registrada tão somente no modelo chileno: ali, além da alternativa de gestão privada dos serviços públicos, a privatização se traduziu em estímulos à provisão privada de serviços educacionais em todos os níveis de ensino, em troca de subvenções públicas. (...) Tal estímulo resultou em mudança na composição das matrículas, com diminuição da pública e aumento da subvencionada.

Note-se, assim, que a utilização da avaliação educacional parece extrapolar os objetivos formalmente definidos para a constituição desses sistemas, bem como aqueles "sugeridos" pelos organismos internacionais que têm incentivado e financiado a sua constituição na América Latina. Vejam-se, por exemplo, as sugestões de uso arroladas em um documento do Banco Mundial: utilização das avaliações para se obter o apoio do público para a melhoria da qualidade da educação; para se melhorar o desenho da instrução e da formação dos docentes; uso dos "efeitos de repercussão" de uma avaliação (backwash effects),[1] para diagnóstico e tratamento dos problemas de aprendizagem; para a oferta de "recompensas para as boas ações"; para a avaliação do progresso alcançado pelas distintas regiões, municípios, escolas ou distritos escolares; para a pesquisa e desenvolvimento educacionais (Horn, Wolff & Vélez, 1991).

A despeito da quase inexistência de uma tradição de avaliação de políticas e programas sociais na região, a avaliação dos sistemas educacionais é hoje um fenômeno amplamente difundido entre os países latino-americanos. Ferrer (2000) considera que, mesmo havendo registros de experiências pioneiras de avaliação do logro educacional antes de 1988, quando foram estruturados os sistemas de avaliação da educação básica chilena (Simce), após algumas experiências prévias, e o sistema brasileiro (Saeb), aquele deve ser considerado "o verdadeiro ponto de partida da nova tendência" (Ferrer, 2000: 3, tradução livre). Na verdade, quase todos os países da América Latina têm hoje sistemas estruturados ou em vias de estruturação.[2]

Antes que possamos passar aos nossos dois estudos de caso, parece relevante discutirmos com um pouco mais de atenção, ainda que de maneira necessariamente sintética, a questão da indução externa no processo de implantação dos sistemas de avaliação da educação na América Latina.

De maneira geral, podemos dizer que são de várias ordens os fatores exógenos que têm influenciado o processo de implantação da avaliação das políticas e programas sociais na região, e principalmente da avaliação educacional, área onde esses mecanismos parecem estar mais desenvolvidos e institucionalizados. Em primeiro lugar, cabe destacar o papel central desempenhado por distintos organismos internacionais, agências de fomento e de ajuda ao desenvolvimento.

A indução da avaliação por essas organizações tem se dado da seguinte maneira: por meio do financiamento direto para a montagem dos sistemas de avaliação; da oferta de cooperação técnica para tanto, bem como de treinamento de técnicos governamentais; do incentivo a iniciativas domésticas na área e da exigência de avaliação para que programas sociais possam ser financiados e apoiados.

Cabe ainda destacar que, paralelamente à capacidade de financiamento dessas instituições, muitas vezes imprescindível, elas também desfrutam, usualmente, de grande autoridade técnica e de experiência e prestígio reconhecidos, o que amplia o impacto de sua atuação prescritiva/normativa, que tem enfatizado a questão da eficiência do gasto e da centralidade de avaliação. Note-se que a ênfase dada a essas questões se justifica também pela necessidade que essas organizações têm de se mostrar, elas também, accountable perante os seus "principais".

Devemos recordar também a centralidade conferida à avaliação nas diversas Conferências Sociais Internacionais realizadas durante a década de 1990. No caso da educação, destaca-se a Conferência Mundial sobre Educação para Todos, patrocinada pela Unesco e realizada em 1990 em Jontiem, na Tailândia, que preconizou como uma atividade essencial a "melhoria e aplicação de sistemas para avaliar os resultados do aprendizado" (apud Lockheed, 1997: 151). Igualmente relevante tem sido o papel das policy networks transnacionais na vinculação entre estudiosos e policy makers, na difusão de idéias e metodologias e na criação de consensos.[3]

O impacto dos fatores e agentes exógenos pode ser percebido não apenas na garantia de financiamento e capacitação técnica e na exigência de contrapartidas financeiras domésticas, mas também na conformação da agenda governamental, pela via da sensibilização de formadores de opinião e da geração de consensos, num processo concertado que certamente ajuda a explicar a quase universalização dos sistemas de avaliação educacional na região.

Um último fator, de influência ainda mais difícil de detectar, parece ser o efeito mimético, ou de emulação, que experiências bem-sucedidas de outros países têm suscitado. Aqui cabe recordarmos a quase onipresença na contemporaneidade de estratégias de divulgação das chamadas "melhores práticas", levadas a cabo por uma miríade de organizações internacionais, agências governamentais e organizações não governamentais (ONGs) nacionais e transnacionais, o que revela que também esses processos de emulação podem ser induzidos.

Destaque-se que a comunidade epistêmica na área da avaliação educacional é das mais vastas, com ramificações globais e grande capilaridade nacional na América Latina, em universidades, fundações e centros de pesquisa, tendo como nódulos regionais mais institucionalizados, que funcionam como centros difusores e produtores de pesquisa, de capacitação e responsáveis pela geração e ampliação de consensos entre especialistas e agentes governamentais, o Orealc/Unesco e o Preal (veja-se, por exemplo, McMeekin, 1996, e McGinn, 1996).

A grande porosidade do processo de formação de políticas na área da educação, apenas esboçada aqui, talvez exemplifique com perfeição o viés "desnacionalizante" que parece caracterizar os processos de policy making na era da interdependência e da globalização assimétrica, notadamente nos países periféricos.

Passemos agora, por fim, aos nossos estudos de caso. Antes, porém, cabe recordarmos que, a despeito da centralidade dos fatores exógenos tratados nesta seção, as características específicas assumidas pelos sistemas de avaliação da educação em cada um dos países latino-americanos parecem ter dependido mais das decisões políticas tomadas no âmbito doméstico e da capacidade técnica e financeira dos distintos países do que das diretrizes específicas dos organismos de crédito (Ravela, 2001).

O sistema de medición de la calidad de la educación (Simce): de instrumento da 'mercadorização' da educação e orientação da demanda à busca de eqüidade e de compensação das diferenças sociais

Dentro do conjunto dos sistemas nacionais de avaliação da educação dos países da América Latina, o Simce tem algumas especificidades, dentre as quais se destacam:

• ter sido criado no final da década de 1980, dando continuidade a um programa de avaliação iniciado em 1982 pelo governo militar;

• ter sido elaborado e administrado inicialmente por um organismo externo ao Ministério da Educação, com o qual mantinha convênio, sendo posteriormente absorvido pelo Ministério;

• para sua criação e funcionamento, o sistema não dependeu de recursos externos, sendo financiado com recursos do orçamento anual do Ministério da Educação;

• tratar-se de um sistema de avaliação censitário, isto é, que avalia o universo de alunos de uma mesma série (contudo, não são aplicadas provas naquelas escolas com menos de dez alunos na série avaliada e que se encontram em zonas isoladas);

• ter seus resultados amplamente divulgados no meio educacional e na imprensa.

Origens, Evolução e Objetivos

O Simce é herdeiro de outras iniciativas adotadas anteriormente no Chile. Em 1968, foi criada uma prova nacional, destinada a medir resultados no oitavo ano básico. Ela foi aplicada anualmente até 1971 e seu propósito era obter/fornecer informações para o processo de desenvolvimento curricular e dispor de parâmetros para melhorar a distribuição de recursos (Eyzaguirre & Fontaine, 2000). Em 1982, foi criado o Programa de Evaluación del Rendimento Escolar (PER), elaborado e executado pela Pontificia Universidad Católica de Chile e financiado pelo Ministério da Educação. De 1982 a 1984, o programa aplicou anualmente provas simultâneas a todos os alunos do quarto e do oitavo anos da educação básica. O principal objetivo do PER era produzir informação que permitisse ao Ministério da Educação monitorar os efeitos do processo de descentralização e privatização no setor.

No período 1985-1986, o Centro de Perfeccionamiento, Experimentación e Investigaciones Pedagógicas, do Ministério da Educação, foi responsável pelo sistema de avaliação, que passou a se chamar Sistema de Evaluación de la Calidad de la Educación (Sece). A prova foi administrada somente em 1986 e a um número restrito de estudantes (Eyzaguirre & Fontaine, 2000).

Em 1987, iniciou-se o Sistema de Información sobre la Calidad de la Educación (Simce), mediante de um novo convênio entre o Ministério da Educação e a Universidad Católica de Chile. A partir de 1988, realizaram-se medições de rendimento escolar dos alunos da quarta e da oitava séries do ensino básico, porém em anos alternados, o que permitiu reduzir os custos das provas em relação à experiência anterior do PER. O convênio durou até 1991, ano em que o ministério assumiu completamente a gerência do sistema, que passou a se chamar Sistema de Medición de la Calidad de la Educación, mantendo a sigla Simce. A equipe do ministério recebeu da universidade capacitação para assumir a condução do sistema (Himmel, 1998).

O Ministério da Educação assumiu em 1991 o controle da elaboração e execução da prova de avaliação da educação, que desde 1988 era realizada pela Universidad Católica de Chile. A Lei Orgânica Constitucional de Ensino (Loce), promulgada em março de 1990, no último dia do governo militar, estabelecia que o Ministério da Educação seria o organismo encarregado de elaborar os instrumentos de avaliação periódica. Para cumprir com essa normativa, foi criado o Simce como uma estrutura funcional técnica subordinada à Unidad de Curriculum y Evaluación do Ministério.

Em agosto de 2002, o governo chileno enviou ao Congresso um projeto de lei relacionado à modernização do Ministério da Educação. Este projeto inclui a proposta de que o Simce seja subordinado ao Consejo Superior de Educación, organismo criado pela Loce, presidido pelo ministro da Educação e composto por oito representantes de instituições de educação superior (universidades e institutos profissionais), da comunidade científica, da Corte Suprema e das Forças Armadas, além de um secretário executivo. Tal alteração institucional buscou dar maior autonomia e independência ao sistema em relação à autoridade ministerial, uma vez que o ministério até então era o responsável direto pelo sistema e também o principal usuário da informação produzida.

A avaliação da educação se estabeleceu no Chile nos anos 80, no momento em que o governo do país impulsionava uma importante reforma na estrutura e no financiamento do sistema, que tinha por elementos centrais a transferência da educação pública do governo central para os governos locais e para o setor privado.

Em termos gerais, a literatura dos anos 1990 sobre o Simce evidencia que os objetivos da avaliação são obter dados sobre o nível de resultados alcançados pelo sistema educacional, entregar informação externa aos diretores das escolas e dados confiáveis aos pais de alunos sobre o desempenho de cada escola, assim como proporcionar à autoridade educativa informação sobre o impacto de ações e programas desenvolvidos sobre a aprendizagem dos alunos. Tais objetivos, entretanto, não aparecem sempre com a mesma ênfase.

Rodriguez (1997) destaca que a ênfase dada aos objetivos da medição variou no transcurso dos anos, sem que tenham sido modificadas substancialmente as características do sistema. À medida que o Ministério de Educação do período pós-Pinochet foi orientando os diversos programas da área em um conjunto denominado "reforma educativa", cujo propósito era melhorar a qualidade da educação no país e diminuir a brecha entre a educação que recebem os distintos estratos socioeconômicos, os objetivos do sistema de avaliação foram anunciados da seguinte maneira:

Esta medição tem como objetivo fundamental produzir o conhecimento necessário para medir e elevar o rendimento e/ou níveis de resultado até metas preestabelecidas como ideais e mínimas e, ao mesmo tempo, reduzir a distância entre os resultados dos estabelecimentos municipais, particulares subvencionados e particulares pagos, alcançando com isto uma maior eqüidade dos resultados escolares para os diversos grupos sociais do país. (Mineduc, 1996 apud Román, 1999: 9)

A Prova

A prova Simce é aplicada anualmente, em séries alternadas. Em um ano se avalia a quarta série do ensino fundamental (básico), no ano seguinte, o oitavo ano básico e, no terceiro ano, a segunda série do ensino secundário. Em 2002, quando a prova foi aplicada ao quarto ano básico, 291.639 alunos foram avaliados. A avaliação consiste na aplicação de provas de conhecimento em linguagem e matemática (para todos os alunos da série avaliada) e de ciências naturais e ciências sociais (para apenas 10% dos alunos do ensino básico. No ensino médio, avalia-se uma amostra de alunos nas áreas de física, química e biologia).

Inicialmente, as provas continham somente perguntas de múltipla escolha, além de uma redação. Em 1999, passaram a conter também perguntas abertas. Além da formação acadêmica, o processo de avaliação capta informações sobre auto-estima dos alunos, autonomia, segurança e atitude em relação ao ambiente. A coleta de dados inclui também perguntas relacionadas a fatores que mostram o grau de satisfação dos participantes do processo educativo (grau de aceitação do trabalho educativo pelos pais, alunos e professores). Com esta finalidade, são aplicados questionários a alunos, pais e professores. O questionário que os professores devem responder compreende também temas relacionados ao estilo de ensino e a condutas na sala de aula. Durante o processo de avaliação, são coletados também, em cada estabelecimento, dados de eficiência escolar (taxas de aprovação, reprovação e evasão).

Devido à forma como eram construídas as provas até 1999, somente a partir das últimas avaliações realizadas foi possível comparar adequadamente os resultados dos exames aplicados a uma mesma série em diferentes anos. Até 1998, a correção das provas se realizava com base na média de respostas corretas. Desde 1999, o Simce utiliza a Teoria da Resposta ao Item, na qual as questões mais difíceis recebem maior ponderação que as questões mais fáceis.

Produtos e Relatórios

É de grande importância na experiência chilena o tema da difusão dos resultados da avaliação. Até 1995, os resultados eram de conhecimento somente das autoridades educacionais e da direção de cada escola. Em 1995, os resultados da prova Simce passaram a ser enviados a todos os estabelecimentos de ensino e publicados na imprensa. Desde que passaram a ser divulgados, os relatórios elaborados pelo Ministério da Educação foram sendo aperfeiçoados no sentido de facilitar a compreensão da informação por distintos tipos de público.

O Simce divulga atualmente os seguintes produtos ao final de cada processo avaliativo: (a) relatório geral de resultados (destinado ao público em geral); (b) relatórios de resultados por escola (contém uma parte comum a todas as escolas e uma específica de cada escola); (c) publicações específicas para os professores; (d) publicações específicas para as famílias: distribuição de folhetos explicativos com os resultados da escola que freqüentam seus filhos.[4] No caso dos relatórios de resultados por escola, são enviadas às escolas várias cópias do relatório, destinadas à direção, aos professores e à associação de pais. O documento inclui informações sobre a média de respostas corretas obtidas em cada prova e resultados dispostos como percentuais de respostas corretas obtidas em cada um dos objetivos de cada disciplina. São fornecidas também informações que permitem comparar a escola com a média geral do país e com as escolas de nível sociocultural semelhante.

Os pais têm acesso aos resultados gerais de todos os estabelecimentos do país pelos meios de comunicação. Os resultados são publicados em jornais nacionais, regionais e locais. É decisão de cada escola realizar atividades para informar com mais detalhes e discutir os resultados com os pais. No site do Ministério da Educação, são divulgados relatórios com os resultados gerais das avaliações realizadas no período 1998-2001, além de folhetos de orientação dirigidos a professores e alunos, explicando a estrutura das avaliações e as inovações incorporadas, além de exemplos de perguntas. Desse modo, os resultados de cada uma das escolas do país estão amplamente expostos.

Até 1997, o Simce divulgava, nos seus relatórios anuais, a média de respostas corretas em cada prova e em cada escola (ou média de resultados brutos). Esse indicador oferece uma visão geral do resultado alcançado pela escola. As unidades de análise são as questões, não os alunos. O potencial dessa informação está em permitir comparar resultados entre as escolas ou grupos de escolas. Tal informação, contudo, se limita a descrever, não permitindo conhecer qual é a porcentagem de alunos que dominam certos objetivos ou que alcançam níveis de desempenho predeterminados (Ravela, 2001). Visando a corrigir essa deficiência, foi introduzido um método de correção das provas baseado na Teoria de Resposta ao Item. Passou-se, então, a fornecer informações sobre o percentual de alunos que alcançam mais de 70% de respostas corretas. O objetivo é fornecer, de modo facilitado, informações sobre a dispersão de resultados (Eyzaguirre & Fontaine, 2000).

Desde 2001, o rendimento médio das escolas passou a ser divulgado também com base em uma classificação dos estabelecimentos em cinco grupos socioeconômicos, com o objetivo de permitir comparações dos resultados da prova Simce entre escolas que atendem alunos de características socioeconômicas similares. Até então, os resultados eram apresentados somente por tipo de escola (particular, particular subvencionada pelo governo ou pública). A classificação também considera fatores como a escolaridade da mãe e do pai, a renda familiar e um Índice de Vulnerabilidad Escolar, revelando a preocupação em obter informações sobre a eqüidade da educação básica no país. Nos últimos anos, o Simce incorporou em seus relatórios para as escolas dados acerca da evolução dos resultados de seus alunos ao longo dos anos.

Os resultados são publicados por escola, cidade, província, região e total do país. É possível conhecer os resultados por diversas categorias de análise: dependência administrativa das escolas; nível socioeconômico; zona rural ou urbana.

Uso da Informação

Um fator crucial dos sistemas de avaliação em educação é a utilização dos resultados. No Chile, desde o princípio, pensou-se em utilizar os resultados das avaliações nacionais como mecanismo para o estabelecimento de incentivos e sanções para as escolas. Tais incentivos e sanções poderiam advir tanto dos responsáveis pela política educacional como da sociedade e do mercado educacional.

Não há dúvidas de que o principal usuário dos resultados do Simce é o Ministério da Educação e de que ocorre efetiva retroalimentação dos resultados para as políticas e programas em educação, como se verá adiante.

O Simce é um componente fundamental da política educativa e tem permitido às autoridades educacionais reorientar estratégias, focalizar recursos, gerar programas de aperfeiçoamento docente, além de balizar os sistemas de incentivo a diretores e professores. Os estabelecimentos que têm melhores pontuações no Simce recebem um acréscimo no financiamento público a título de incentivo, assim como os seus professores recebem um incentivo financeiro (Weinstein, 2001).

A seguir, são apresentados alguns exemplos de programas ministeriais que utilizam a informação produzida pelo Simce.

• Programa P-900: criado em 1990 para beneficiar as escolas públicas de maior risco educativo no país, definidas com base nos resultados obtidos nas provas do Simce. Estas escolas recebem apoio em aperfeiçoamento de professores, material educativo, bibliotecas, textos e melhoria de infra-estrutura. Entre 1990 e 1997, foram atendidas pelo programa2.300 escolas (Ministerio de Educación, 2002).

• Programa de Mejoramiento de la Calidad y Equidad de la Educación (Mece Básica e Mece Média): os resultados do Simce são utilizados também para avaliar o impacto dos programas educativos que estão sendo implementados no país.

• Proyectos de Mejoramiento Educativo (PME): este programa, iniciado em 1992 como parte do Programa Mece Básica, consiste na distribuição de recursos, pela via de concurso, a projetos educativos que tenham como objetivo melhorar processos e resultados da aprendizagem, apresentados por professores das escolas com subvenção pública. A identificação de necessidades, primeiro passo para a elaboração de cada projeto, está baseada nos resultados que a escola obtém na prova Simce (Rodriguez, 1997).

• Sistema Nacional de Evaluación del Desempeño de los Establecimientos Subvencionados (Sned): desde 1996, o Sned estabelece um incentivo financeiro aos professores de 25% das mais destacadas escolas primárias e secundárias que recebem subvenção pública. Estas escolas são definidas a cada dois anos, quando se estabelece uma pontuação dos estabelecimentos que recebem subvenção pública, considerando vários fatores, dentre eles efetividade, superação, iniciativa, melhora das condições de trabalho, igualdade de oportunidades e integração de professores e pais de alunos, calculados com base nos resultados do Simce (Ravela, 2001).

• Red de Maestros: este programa é parte das intervenções voltadas para o aperfeiçoamento de professores e fomenta a transferência de experiências e conhecimentos de professores de escolas que elevaram seus resultados na prova Simce a professores de escolas que obtiveram baixos resultados.

• Proyecto de Asistencia Técnica: as sessenta escolas da região metropolitana de Santiago que apresentaram piores resultados na avaliação Simce de 1999, na qual foi avaliado o quarto ano básico, foram beneficiadas com projetos de assistência técnica, por meio dos quais entidades privadas (universidades, fundações ou ONGs), em convênio com o Ministério da Educação, as apóiam por quatro anos para melhorar seus rendimentos. Os projetos possuem metas anuais e de longo prazo. No que se refere ao Simce, buscou-se aumentar em 5% o resultado médio de cada um dos estabelecimentos beneficiados pela assistência técnica (La Tercera, 3 fev. 2002).

• Monitoramento de outros programas do Ministério da Educação: com os resultados do Simce, são gerados indicadores que são utilizados para monitorar os resultados obtidos pelas escolas públicas e particulares subvencionadas beneficiadas por diversos programas. Além dos programas já citados, pode-se mencionar ainda o programa Jornada Escolar Completa[5] e o Programa Montegrande (Liceos de Excelencia en Enseñanza Media). Dessa forma, é possível ao Ministério da Educação dimensionar, por meio dos resultados da prova Simce, os efeitos e impactos dos programas focalizados no desempenho das escolas beneficiadas.

As provas de avaliação do sistema educativo não são, assim, somente técnicas ou assunto de especialistas. A concepção do sistema traduz uma visão política, sendo os resultados utilizados de distintas maneiras pelos atores sociais e políticos. As definições ou opções dos sistemas de avaliação podem ter efeitos sobre o que ocorre na sala de aula, bem como sobre a prestação pública de contas de um ministro ou do conjunto do governo acerca da efetividade das ações empreendidas no âmbito da educação.

Visto que os resultados da prova têm uma divulgação tão ampla, quando uma escola alcança bons resultados no sistema de avaliação, estes são utilizados pela direção como uma "vitrine de boa gestão", isto é, como variável para atrair bons professores e, principalmente, alunos. Himmel (1998) considera que tanto diretores como professores podem encontrar, nos resultados do Simce, motivação para realizar inovações nas áreas em que o rendimento dos alunos é insatisfatório.

Román (1999), contudo, considera que a informação fornecida pelo Simce tende a gerar principalmente efeitos perversos, pois tem sido utilizada também para discriminar e segregar, em vez de contribuir para melhorar a qualidade da educação e promover a eqüidade do sistema educativo. A autora aponta os seguintes efeitos perversos: (a) com freqüência, ocorrem casos de expulsão pelas escolas de alunos com dificuldades nos estudos e baixo rendimento, com o objetivo de não prejudicar a "média" de pontos da escola. Existem também denúncias de escolas que pedem aos alunos com maiores dificuldades de aprendizagem que não compareçam no dia da prova Simce; (b) os resultados são utilizados pelas escolas que obtêm melhores resultados, em geral escolas privadas onde estudam alunos que têm mais recursos, para se promover no mercado educacional; (c) ocorrem distorções e estreitamento do currículo, pois as escolas destinam maior tempo à realização de provas similares ao Simce e ao ensino das matérias mais importantes para esta prova (matemática e castelhano).

Tais afirmações coincidem com a opinião do sindicato nacional de professores (Colégio de Professores).[6] Os professores sentem que uma parte importante de seu trabalho em classe com os alunos está condicionada à obtenção de bons resultados na prova Simce.

Como já foi mencionado, os resultados de cada escola são publicados nos estabelecimentos educacionais, na imprensa escrita e na Internet, com o objetivo de que as famílias utilizem esta informação para escolher uma escola ou para pressionar a escola onde estudam os filhos. Entretanto, não existe conhecimento sistematizado sobre a utilização pelos pais de alunos da informação disponibilizada pelo Simce. De toda maneira, as famílias de baixa renda, mesmo tendo conhecimento dos resultados do Simce, têm limitadas possibilidades de mudar os filhos de escola, caso desejem fazê-lo.

Apesar das posturas mais críticas mencionadas anteriormente, os resultados divulgados a cada ano pelo Simce são amplamente utilizados pelos atores do âmbito educacional, com provável exceção das famílias dos alunos. Seja para elogiar ou para criticar a política educacional nacional ou local, seja como indicador central em diagnósticos sociais ou para outros propósitos, os resultados do Simce são recorrentemente mencionados por políticos, autoridades, institutos de pesquisa, imprensa e outros.

Desde 1995, quando começaram a ser publicados, a imprensa chilena dá ampla cobertura aos resultados da prova Simce. O ministério publica a cada ano em jornais nacionais, regionais e locais um encarte com os resultados de todas as escolas do país. Com freqüência, esses resultados se transformam em manchetes nos principais meios de comunicação do país e são objeto de muitas reportagens e análises jornalísticas. É comum que sejam realizadas reportagens sobre as escolas públicas ou particulares que se destacaram por melhores ou piores resultados.

O Simce é, portanto, amplamente reconhecido no país como uma fonte de dados, ainda que parte dos usuários das informações possa chegar a conclusões equivocadas, principalmente quando não estão familiarizados com aspectos mais técnicos do sistema de avaliação.[7]

Na literatura internacional sobre o tema, é possível encontrarmos muitos argumentos favoráveis e contrários à existência de provas padronizadas para avaliação dos sistemas educativos. Está amplamente documentado que tais provas podem gerar tanto efeitos positivos como negativos. As avaliações padronizadas podem ter um profundo impacto sobre o processo de ensino-aprendizagem, até porque o desenho da prova transmite certos sinais para o sistema educativo.

Segundo os críticos do uso de provas padronizadas e de seus resultados para premiar ou penalizar, escolas e professores terminam dedicando muito tempo do processo de ensino-aprendizagem a exercícios similares aos da prova, e somente sobre os conteúdos e as competências que são avaliados, o que terminaria distorcendo a educação. Por outro lado, a avaliação sem conseqüências, ou de baixo risco, pode fazer com que professores e diretores de escolas se sintam menos ameaçados, dispondo, assim, de maior liberdade para buscar desenvolver competências mais complexas nos alunos. Contudo, a ausência de conseqüências também pode fazer com que ninguém se responsabilize pelos resultados (Ravela, 2001).

O sistema chileno de avaliação pode ser classificado na categoria de "alto risco", ou de conseqüências fortes para as escolas.[8] Esse sistema se distingue da maioria dos sistemas nacionais de avaliação na América Latina, que enfatizam suas finalidades de caráter "formativo" e sem conseqüências diretas e imediatas sobre as escolas. No caso chileno, os tomadores de decisão no âmbito da educação pública levam em conta as informações do sistema quando da alocação de recursos para as escolas, para elaborar projetos de apoio aos estabelecimentos com maiores problemas e também como um dos indicadores utilizados para incentivar financeiramente os professores, através do Snde. A comunicação em massa dos resultados das provas e a sua utilização como instrumento de planejamento de políticas e programas fazem dessas avaliações um fato político.

Como se viu, a informação produzida pelo Simce é freqüentemente utilizada pelas autoridades educacionais, constituindo-se no principal indicador e parâmetro para o monitoramento de programas, bem como para a formulação de intervenções no setor. Isso não ocorreu com o sistema que o antecedeu, cujos resultados eram ignorados ou subutilizados pelo Ministério de Educação. Não é por acaso, pois, que o Simce é mencionado por Cristián Cox, um dos principais responsáveis pela reforma e pela política educativa dos anos 90, como "uma das heranças positivas da década dos oitenta" (Cox, 1994). Para os governos que se sucederam após o fim da ditadura Pinochet, em 1990, a informação produzida pelo Simce tem sido um importante instrumento de focalização e monitoramento. A preexistência do sistema de avaliação, devido ao diagnóstico que ele permitiu, foi uma condição importante, por exemplo, para a implantação de programas como o P-900, que focaliza as escolas mais vulneráveis e de pior rendimento do país (Gajardo, 1994).

O Simce foi assumido pelo Ministério da Educação em 1991, quando chegou ao fim um convênio de três anos do governo chileno com a Pontificia Universidad Católica de Chile (PUC). Esta universidade, que também esteve a cargo do PER, desempenhou um importante papel no país no desenvolvimento de metodologias de avaliação do sistema escolar e na formação de especialistas (Schiefelbein, 1992). A transferência ao ministério de expertise acumulada pela PUC foi de grande importância para que o executivo assumisse a administração do sistema.

Durante a década de 1990, o Simce se aperfeiçoou e se fortaleceu. Como vimos, várias mudanças ocorreram, devido à confluência de um conjunto de elementos: (a) alterações na política educacional, que desde o início da década enfatizou a melhoria da qualidade da educação e a busca de eqüidade; (b) reforma do currículo, ocorrida em 1996, cujo objetivo foi colocar os parâmetros educacionais do país em concordância com o processo de transformação mundial. Isto implicou, para o Simce, avaliar novos currículos e mudar padrões de provas; (c) desenvolvimento de uma certa "cultura de avaliação" no país, com maior interesse pela accountability; (d) participação do Chile em provas internacionais, o que implicou contato com outros modelos de avaliação, outras metodologias de provas e medição de resultados.

Há alguns anos, porém, o Simce deixou de ter a exclusividade da avaliação do rendimento escolar no país. Em 2000, um importante centro privado de pesquisa em educação – Centro de Investigación y Desarrollo de la Educación (Cide) –, colaborador do Ministério de Educação desde 1990 em diversas iniciativas, passou a oferecer aos administradores de escolas (governos locais ou instituições privadas) um programa de avaliação do rendimento escolar.

Até 2002, esse exame estava sendo aplicado em mais de seiscentas escolas do país. Trata-se de uma avaliação voluntária, financiada pela própria escola ou pela entidade que a mantém. O Cide partiu da constatação de que o Simce não gerava informação suficiente sobre a situação de cada escola e elaborou um processo, inspirado na teoria do valor agregado e em modelo aplicado inicialmente na Inglaterra, que inclui a realização de quatro avaliações, duas por ano, a uma mesma coorte de alunos (Cide, s. d., 2002). Essa iniciativa, evidentemente, não substitui a avaliação que o Simce realiza de todos os alunos de uma mesma série no país. Entretanto, revela que a avaliação já se transformou também em serviço no mercado educacional do país para aqueles estabelecimentos ou empresas que podem custeá-lo.

O sistema nacional de avaliação do ensino básico (Saeb): retroalimentação ou rito?

Implantado em 1988, o Saeb é parte de um sistema mais amplo de avaliações educacionais no Brasil, que abarca todos os níveis de ensino e é gerenciado pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (Inep), ligado ao Ministério da Educação. O Inep gerencia também o Sistema Integrado de Informações Educacionais (SIEd), responsável pela disseminação dos resultados do censo escolar, do censo do ensino superior, do censo do professor, da avaliação da educação básica, do Exame Nacional de Cursos, bem como de informações sobre o gasto e financiamento da educação, do perfil dos egressos do ensino médio e de características socioeconômicas e culturais dos graduandos de nível superior (Castro, 1998).

O Saeb tem como objetivo principal:

contribuir para a melhoria da qualidade da educação brasileira e para a universalização do acesso à escola, oferecendo subsídios concretos para a formulação, reformulação e o monitoramento das políticas públicas voltadas para a educação básica. Além desse objetivo, o Saeb procura também:

oferecer dados e indicadores que possibilitem maior compreensão dos fatores que influenciam o desempenho dos alunos, nas diversas séries e disciplinas;

proporcionar aos agentes educacionais e à sociedade uma visão clara e concreta dos resultados dos processos de ensino e aprendizagem e das condições em que são desenvolvidos;

desenvolver competência técnica e científica na área de avaliação educacional, incentivando o intercâmbio entre instituições de ensino e pesquisa e administrações educacionais; e

consolidar uma cultura de avaliação nas redes e instituições de ensino. (Inep, 2002a: 9)

Origem, Evolução e Objetivos

As origens do Saeb devem ser buscadas na tentativa de se estruturar um Sistema Nacional de Avaliação das Escolas Públicas do 1o Grau (Saep), em 1988, "com base numa proposta elaborada no contexto do convênio existente entre o Instituto Interamericano de Cooperação para a Agricultura e o Ministério da Educação", sendo posteriormente, em 1990, alocados recursos do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (Pnud), via projeto BRA/86/002 (Pilati, 1994: 14). Bonomino e Franco (1999: 110), por sua vez, afirmam que a

origem do Saeb relaciona-se com demandas do Banco Mundial referentes à necessidade de desenvolvimento de um sistema de avaliação do impacto do Projeto Nordeste, segmento Educação, no âmbito do VI Acordo MEC/Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento – Bird. Tal demanda, aliada ao interesse do MEC em implantar um sistema mais amplo de avaliação educativa, levou a iniciativas que redundaram na criação do Sistema Nacional de Avaliação do Ensino Público de 1o Grau – Saep.

A primeira avaliação em larga escala realizada pelo Saeb ocorreu em 1990. Em 2003, quando este capítulo estava em elaboração, o Saeb se preparava para realizar, em novembro, o seu sétimo ciclo de aplicação. A cada dois anos, o sistema avalia o desempenho dos alunos, por meio de amostras aleatórias, representativas dos estudantes das 4ª e 8ª séries do Ensino Fundamental e da 3ª série do Ensino Médio. São também coletadas informações sobre fatores que influenciam a aprendizagem, por meio de questionários contextuais que permitem conhecer as características da escola, do diretor, do professor, da turma e dos alunos que participam, voluntariamente, da avaliação.

As informações coletadas são sigilosas, ou seja, quando da divulgação dos resultados, alunos, professores, diretores e escolas não são identificados. "Os níveis de desempenho nas disciplinas de cada aluno não são divulgados. Apenas são divulgadas as médias dos desempenhos dos alunos em cada estrato" (Inep, 2002b). Os estratos referem-se à série, às unidades da federação, à localização da escola (capital e interior, urbano e rural), à dependência administrativa (estadual, municipal e particular) e ao tamanho da escola. Também não se divulga o desempenho das escolas avaliadas. O objetivo do Saeb não é avaliar escolas individualmente, mas o sistema educacional como um todo.

Ao longo dos seus ciclos bianuais, o Saeb incorporou diversas inovações tanto no que diz respeito à sua metodologia quanto a procedimentos, operacionalização e abrangência. Na primeira pesquisa realizada, em 1990, foi avaliada uma amostra de alunos da 1ª, da 3ª, da 5ª e da 7ª séries, em Português, Matemática e Ciências. No levantamento realizado em 1993, foram mantidos os mesmos critérios. As mudanças mais significativas, contudo, ocorreram em 1995, quando: foram incorporados instrumentos de levantamento de dados sobre as características socioeconômicas e culturais e sobre os hábitos de estudo dos alunos (até então a avaliação priorizava o papel das variáveis escolares sobre o aprendizado); quando a "preocupação com a comparabilidade dos dados foi incorporada aos procedimentos"; quando as avaliações passaram a se "concentrar no final de cada ciclo de estudos", ou seja, nas séries atualmente avaliadas; além das seguintes inovações:

modernas técnicas de construção e análise de itens passaram a ser utilizadas, avançando-se dos modelos e técnicas clássicos de testes e medidas à Teoria de Resposta ao Item e ao modelo de amostragem matricial de itens; do ponto de vista operacional, inicialmente operado de forma direta pelo Ministério, partiu-se para a execução do Saeb por entidade externa, contratada especificamente para essa finalidade [o consórcio formado pelas Fundações Carlos Chagas e Cesgranrio venceu a licitação feita pelo MEC/Inep para a realização do Saeb 2001. Segundo algumas críticas, tal processo de terceirização teria levado ao obscurecimento da perspectiva mais participativa e indutiva que caracterizou os ciclos anteriores]; a abrangência foi ampliada: expandiu-se a aplicação para todas as redes de ensino – pública (federal, estadual e municipal) e particular – e incorporou-se o Ensino Médio. Em 1995, alcançou-se a cobertura nacional, pois, pela primeira vez, todas as unidades da Federação participaram dos levantamentos. (Bomeny, 2001: 2)

Em 1997, foram incorporadas as chamadas "matrizes de referência", que "consubstanciam a mudança de concepção das provas dos alunos, (...) dentro de uma preocupação crescente com o estabelecimento de padrões de rendimento e com uma orientação da avaliação para a obtenção de resultados" (Bonamino & Franco, 1999: 119). Segundo Bonamino & Franco (1999), os ciclos de 1995 e 1997 foram os primeiros financiados com verba oriunda do Banco Mundial, financiamento que, em parte, ajudaria a explicar algumas das mudanças operadas no sistema a partir de 1995. Apenas no ciclo de aplicação de 1999 foram incorporadas as escolas rurais (somente para a 4ª série do Ensino Fundamental, do Nordeste do país, além dos estados de Minas Gerais e Mato Grosso do Sul). Ainda em 1999, foram incluídas provas de história e geografia. Cabe notar que cada aluno da amostra responde a questões relativas a apenas uma das áreas de conhecimento.

Para o Saeb 2001, foram atualizadas as matrizes de referência e uma vez mais aperfeiçoados os questionários de alunos, turmas, professores, diretores e escolas, ampliando-se a possibilidade de investigação dos fatores associados ao desempenho dos alunos (Inep, 2002a). Os aplicadores dos testes preencheram também um questionário sobre a infra-estrutura das escolas participantes.

A avaliação promovida pelo Saeb abarca hoje as áreas de língua portuguesa, matemática e ciências, sendo que, na 3ª série do Ensino Médio, a área de ciências compreende as disciplinas física, química e biologia. A amostra do Saeb 2001 foi constituída por "12.000 turmas dos turnos diurno e noturno, pertencentes a mais de 7.000 unidades escolares de todas as redes de ensino, localizadas em 1.900 municípios dos 26 estados brasileiros e no Distrito Federal, totalizando aproximadamente 360.000 alunos". Foram também aplicados questionários aos cerca de sete mil diretores e 18.000 professores das escolas da amostra (Bomeny, 2001: 4).

Em documento de 2002, o Inep prometia uma ampla divulgação dos resultados do Saeb 2001:

Todas as 5.561 secretarias municipais de educação do país e as 27 secretarias estaduais irão receber relatórios pedagógicos do Saeb que analisam o desempenho em Língua Portuguesa e Matemática. Os relatórios também serão enviados às escolas e aos professores que participaram da amostra de avaliação, assim como a todos os estabelecimentos de ensino de médio e grande porte do país. Além destes, as faculdades, institutos de Educação e cursos de formação de professores também receberão o material.

Nos relatórios estão analisados 40 itens utilizados nas provas, para cada série e disciplina, nos quais se aponta a lógica dos erros cometidos pelos alunos. O objetivo é que esse material possa ser utilizado pedagogicamente, pelos gestores e pelos docentes nas salas de aula, como instrumento de melhoria do ensino. (Inep, 2002b: 1)

Visando a concretizar o seu objetivo de formar uma "cultura de avaliação" no país, o Inep vem proporcionando capacitação técnica para os estados brasileiros "avançarem autonomamente na questão da avaliação", possibilitando a formação de uma "rede de sistemas de avaliação" no país. Como resultado dessa parceria, vários estados brasileiros já implantaram seus próprios sistemas de avaliação, como, por exemplo, Minas Gerais, Paraná, Pernambuco e Mato Grosso, entre outros (Bomeny, 2001). Parece claro que tais iniciativas contribuem para: (a) contornar, no que diz respeito ao controle global do sistema educacional, as limitações inerentes à própria descentralização da educação no país, que deu a estados e municípios autonomia para a provisão da educação básica; (b) mitigar as implicações advindas do fato de o Saeb ser um sistema amostral implantado em um país federativo de dimensões continentais, onde a educação básica é altamente descentralizada, como se discutirá adiante.

Cabe aqui recordarmos que as modificações implantadas no sistema de avaliação ao longo da última década parecem ter fomentado um maior alheamento das secretarias estaduais e municipais de Educação, tendência que os contratos de cooperação técnica firmados por estados e municípios com o Inep talvez consigam reverter. Nas palavras de Bonamino e Franco (1999: 127),

a modificação ao longo dos ciclos nos objetivos do Saeb, que se deslocaram da criação de uma cultura de avaliação no âmbito dos órgãos gestores das redes de ensino para a prioridade em monitorar as políticas e a qualidade da educação. Essa modificação guarda estreita relação com alterações na estrutura organizacional e operacional do SAEB, transitando de uma operação mais descentralizada e com participação relativamente intensa das secretarias estaduais de educação para um esquema mais centralizado e baseado na terceirização de uma série de atribuições operacionais. Embora reconheçamos que o desenvolvimento ocorrido viabilizou algumas soluções tecnicamente sólidas para a operacionalização do Saeb, faz-se necessário registrar que as opções assumidas têm implicações regressivas em termos da dissociação das instâncias de gestão e avaliação da educação, o que pode levar os próprios órgãos gestores das redes de educação a manifestarem tendência de não se reconhecerem nos resultados do Saeb. A mencionada dissociação entre gestão e monitoramento da qualidade, no caso brasileiro estimulada pelos técnicos do Banco Mundial, é uma tendência em franco declínio no cenário empresarial.

Difusão e Uso dos Resultados

Após a sua nomeação como ministro da Educação do governo de Luiz Inácio Lula da Silva, Cristovam Buarque constituiu uma comissão especial para analisar os sistemas de avaliação constituídos ao longo da década de 1990. O novo diretor de Avaliação da Educação Básica do Inep aproveitou os seminários regionais realizados em 2003 com o objetivo de discutir formas de melhorar a divulgação das informações e de apresentar o Saeb 2003 para, reproduzindo críticas antigas, afirmar que, apesar do aperfeiçoamento dos anos anteriores, o Saeb não havia se preocupado em comunicar de forma mais compreensível seus resultados. Anunciou-se também que, a partir daquele ano, o Saeb faria o monitoramento do desempenho dos alunos beneficiados pelo Programa Bolsa-Escola. "Outra novidade diz respeito ao questionário socioeconômico, aplicado a alunos, professores e diretores, que vai incluir questões sobre o problema da violência. Também será criado um grupo de estudo para aprofundar a análise sobre a cor e rendimento dos estudantes" (Inep, 2003).

Recordando que do programa de governo do presidente Lula constava a revisão de todos os processos de avaliação da educação do Brasil, o novo presidente do Inep referiu-se também ao "grande desconhecimento dos processos de avaliação conduzidos no Inep", elencando ainda críticas ao Exame Nacional do Ensino Médio (Enem) e ao Provão (Helene, 2003). Esse e outros documentos divulgados pela nova gestão do Inep parecem destoar do tom adotado em documentos e relatórios anteriores, os quais, ainda que inevitavelmente mencionando a baixa qualidade da educação no país, ressaltavam os progressos feitos e a centralidade adquirida pela avaliação como instrumento para a melhoria da qualidade dos serviços e de seu impacto (Inep, 2002c).

De fato, o Saeb tem uma visibilidade nacional bastante restrita, principalmente quando se recorda a vasta e intensa cobertura dedicada ao Simce pela mídia e por outros atores no Chile. Claro que o sistema chileno, sendo censitário e não amostral, como o brasileiro, e distribuindo relatórios, boletins e informes para uma ampla variedade de interessados, os quais discriminam individualmente as escolas e as municipalidades, tende, por sua própria conformação, a provocar questionamentos mais abrangentes. Ademais, como se viu, o Simce se constituiu como uma poderosa ferramenta para a implementação da reforma educacional no país, que promoveu a descentralização, fomentou a provisão de serviços por escolas privadas e a responsabilização pelos resultados, o que sem dúvida contribuiu para ampliar ainda mais a sua visibilidade.

Porém, se o Saeb foi desenhado primordialmente para fornecer subsídios para a formulação de programas e para a avaliação das políticas, sendo, assim, mais uma ferramenta para o planejamento e o monitoramento do que um indutor da responsabilidade dos provedores locais e da participação de outros atores, cabe notar que nem nesse aspecto mais restrito os seus resultados e a sua utilização parecem estar promovendo mudanças expressivas, a despeito do que tem sido apregoado oficialmente. Um estudo realizado por Wolff (1998) comparando os sistemas nacionais de avaliação educacional de alguns países latino-americanos, por exemplo, mostrou que até aquela data não se havia tomado nenhuma decisão específica com base no programa de avaliação brasileiro, ao contrário do que havia acontecido na Argentina, no Chile, na Colômbia e na Costa Rica, sendo também restrito o impacto sobre as políticas do sistema mexicano.

Em diversos documentos, o Inep buscou rebater as críticas feitas à não implementação de medidas derivadas da análise dos dados coletados, ou seja, à sua escassa utilização no planejamento ou capacidade de retroalimentação (veja-se, por exemplo, artigo de Locatelli, 2002, ex-diretora de Avaliação da Educação Básica do Inep).[9] Contudo, as medidas efetivamente implementadas parecem ser realmente raras e periféricas. Oliveira (1995: 4) menciona o fato de o Ministério da Educação ter elaborado um "primeiro conjunto de programas veiculado no lançamento da TV Escola, onde se utilizam dos resultados do Saeb para trabalhar aqueles conteúdos onde os professores têm maior dificuldade para ensinar e os alunos mais dificuldade para aprender".

No que diz respeito à associação entre difusão das informações produzidas e uso da avaliação, cabe destacar que, principalmente em um sistema educacional em que as instâncias subnacionais gozam de tanta autonomia como no caso brasileiro, o alheamento das secretarias estaduais e municipais, possivelmente mitigado nos últimos anos pela proliferação dos acordos técnicos de cooperação, talvez pareça reforçar a caracterização sugerida por Franco, Fernandes e Bonamino (2000) do sistema de avaliação brasileiro como não apenas "produtor de elementos para a formulação de políticas educacionais", mas também como tendo o objetivo implícito de justificar políticas pré-formuladas.

A relevância do Saeb para os gestores das redes públicas de ensino subnacionais, como ademais registrado por toda a literatura mais recente acerca do uso da avaliação, parece estar condicionada, como sugerido por Franco (2001: 130), pela "capacidade do Inep em estabelecer relacionamentos com secretarias de educação que transcendam a relação instrumental, determinada pelas necessidades operacionais do Saeb", no sentido de dar a essas instâncias maior "voz" no processo, até para que a sua "lealdade" possa ser consolidada plenamente, uma vez que há indícios fortes do respaldo já oferecido pelas secretarias de Educação de estados e municípios do país.

Contudo, dada a ausência de evidências do impacto do Saeb na formulação de políticas e programas, como discutido anteriormente, o sistema de avaliação brasileiro parece se conformar como (e aqui resgatamos algumas das funções da avaliação sugeridas por Floden & Weiner, 1978):

(a) indutor da criação de uma rede multi-nível de sistemas de avaliação capaz de, no futuro, gerar esse tipo de feedback. Dito de outra maneira, parece persistir a expectativa de que o "modelo decisionista" do impacto da avaliação no processo governamental, fracassado inicialmente, possa se concretizar num futuro talvez ainda distante (trata-se, aqui, de perseverar na falácia mecanicista do planejamento top-down, como discutido no início deste trabalho);

(b) mecanismo para a "redução da complacência", quando "o próprio fato de se participar de uma avaliação pode estimular a consideração de novas práticas por aqueles diretamente envolvidos – gerentes e técnicos do programa, entre outros. A participação nos esforços de avaliação pode produzir tanto um esclarecimento acerca dos procedimentos padronizados de operação como a sua revisão" (Floden & Weiner, 1978: 14, tradução livre). Note-se, contudo, que a baixa participação dos gestores das redes de ensino estaduais e municipais (e também dos professores) no Saeb parece enfraquecer essa função da avaliação;

(c) rito: "a avaliação pode ser vista como um ritual cuja função é acalmar as ansiedades dos cidadãos e perpetuar a imagem de racionalidade, eficiência e accountability do governo" (Floden & Weiner, 1978: 16).

Diversos fatores parecem tolher o potencial do Saeb de desencadear efeitos mais "formativos", ou seja, improvement-oriented. São eles: o fato de o sistema educacional brasileiro ser fortemente descentralizado, constituído por redes subnacionais com alto grau de autonomia; o caráter amostral da avaliação nacional; a debilidade na divulgação dos resultados do Saeb; o alheamento dos gestores das redes subnacionais, decorrente, em certa medida, da terceirização de parte significativa das atividades avaliativas. Isso faz com que seja ressaltado principalmente o viés "somativo", ou seja, judgement-oriented, do Saeb.

Contudo, tanto a multiplicação dos acordos de cooperação técnica do Inep com estados e municípios quanto as mudanças de "grande alcance" planejadas na divulgação e no fomento à utilização dos resultados do Saeb 2001 (ver Locatelli, 2002, e Locatelli & Andrade, 2001), bem como as críticas feitas pelos gestores que assumiram o Inep em 2003, podem estar indicando a possibilidade de que o Saeb ganhe um perfil mais próximo ao da avaliação "formativa", passando a ser, assim, um instrumento mais efetivo não apenas para o monitoramento da evolução da aprendizagem e do impacto de determinadas políticas, mas também capaz de impactar, pela via da "redução da complacência" dos agentes educacionais, o próprio processo de aprendizagem no interior das salas de aula.

Considerações finais

Como vimos, o Simce chileno pode ser classificado como um sistema de avaliação de "alto risco" ou de "conseqüências fortes", posto que os seus resultados são amplamente divulgados para todos aqueles diretamente envolvidos e para o público em geral; que o sistema parece ter um papel não desprezível na orientação da demanda, e que a informação produzida é utilizada como base de sistemas de incentivo ou sanção a escolas e professores. O Saeb brasileiro, por sua vez, pode ser classificado como um sistema de "baixo risco" ou "sem conseqüências fortes", posto que seus resultados não são conhecidos pelo conjunto da sociedade e não têm implicações diretas para escolas, diretores e professores.

A motivação para a implantação da avaliação educacional no Chile partiu originalmente, em larga medida, da percepção de que o sistema poderia ser instrumentalizado para a viabilização da "mercadorização" da educação e para a orientação da demanda, passando, em um segundo momento, a ser encarado como instrumento fundamental na busca de eqüidade e de compensação das diferenças sociais, pela via da focalização dos programas ministeriais e também do aumento significativo do gasto público na educação. No caso brasileiro, talvez porque a questão do acesso e dos insumos ainda monopolizasse a agenda nos anos 90, e uma vez constatado que o sistema de avaliação não produziu feedbacks expressivos, torna-se possível, inclusive, cogitarmos a hipótese de um uso eminentemente ritualístico ou mimético, posto que até um uso mais "conceitual" da avaliação parece ter sido negligenciado no período analisado neste trabalho.

Porém, se a questão é garantir que a avaliação realmente redunde na melhoria da qualidade da educação, a variável "divulgação dos resultados" torna-se central, porque, para que seja superada a falácia mecanicista do planejamento top-down, professores, diretores, pais e alunos devem estar mais bem informados. Caso contrário, o risco é que a principal função da avaliação seja ritualística ou de esclarecimento geral (enlightenment). Cabe destacar, brevemente, que esta segunda função, de esclarecimento, não pode ser menosprezada em países como o Brasil, onde a accountability ainda é tão restrita.

A divulgação dos resultados da avaliação, contudo, não precisa necessariamente ser instrumentalizada, como no caso chileno, no sentido de potencializar a "saída", mas pode ser articulada para que, pela via do incentivo à "voz", os usos "instrumental" e 'conceitual' da avaliação possam implicar a consecução do principal resultado almejado, qual seja, a melhoria da qualidade dos serviços prestados e da aprendizagem.

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* Os autores agradecem à Fundação Vitae, Programa de Cooperação Científico-Acadêmica Argentina, Brasil e Chile, pelo financiamento da pesquisa que deu origem a este trabalho, cuja primeira versão foi apresentada no GT de Políticas Públicas do XXVII Encontro Anual da Anpocs, em Caxambu, MG, em outubro de 2003. A análise aqui empreendida abarca o desenvolvimento dos sistemas de avaliação da educação básica do Brasil e do Chile apenas até meados de 2003, não tendo sido atualizada para encampar as mudanças ocorridas posteriormente.

1 Este termo se refere aos efeitos que uma avaliação pode ter naquilo que os professores ensinam e no que os estudantes se esforçam para aprender. Trata-se da questão de "ensinar para a prova".

2 O boom desse processo parece ter ocorrido na primeira metade da década de 1990, quando os seguintes países implantaram os seus sistemas de avaliação: Honduras (1990); Colômbia (1991); República Dominicana (1992); Argentina e El Salvador (1993); México (1994); Costa Rica, Paraguai e Venezuela (1995) e Bolívia (1996) (Ferrer, 2000).

3 Para uma apresentação da experiência de uma diversidade de redes de pesquisa em educação, de vários continentes, ver McGinn (1996). Para uma discussão acerca da relevância das idéias e do conhecimento no processo das políticas públicas, ver Faria (2003).

4 Segundo Ravela (2001), o Chile é o único país que faz este tipo de divulgação para as famílias. O autor, no entanto, considera que os relatórios nacionais e as publicações na imprensa dificilmente são compreensíveis mesmo para uma família de nível cultural médio.

5 Em seus relatórios sobre a prova Simce a cada ano, o Ministério da Educação pública informações comparando o rendimento das escolas públicas com jornada escolar completa e aquelas que ainda não foram incorporadas a este sistema (Ministerio de Educación, 2002).

6 "O Colégio de Professores é enfático em rejeitar a utilização dos resultados do Simce como um instrumento para 'rankear' os estabelecimentos no mercado. Esta é uma lógica perversa, que provoca danos na educação pública e nega a igualdade de oportunidades para todas as crianças chilenas. Por um lado, porque estigmatiza sempre as mesmas escolas, a grande maioria de setores populares e educação municipal, que são aquelas que aceitam toda criança em idade escolar. Por outro lado, cada vez mais, leva os colégios a selecionarem e discriminarem alunos, preferindo os melhores, para ter uma melhor imagem e competir de melhor maneira no sistema educativo" ("Ante los resultados del Simce", declaração pública realizada dia 6 de julho de 2002. <www.colegiodeprofesores.cl>).

7 Vejam-se as advertências feitas por Ravela (2001) a respeito das interpretações incorretas dos resultados dos sistemas de avaliação.

8 Esta classificação dos possíveis usos das avaliações nacionais em educação é utilizada por Ravela (2001), com base em classificação norte-americana. Um sistema de avaliação de baixo risco ou sem conseqüências fortes para as escolas é aquele cujos resultados não são conhecidos pelo conjunto da sociedade e que não têm implicações diretas para escolas, diretores e professores. Já um sistema de avaliação de alto risco ou de conseqüências fortes tem seus resultados amplamente divulgados para todos os interessados na educação, sendo a informação produzida utilizada como base de sistemas de incentivo ou sanção a escolas e professores.

9 Para uma ponderada crítica acerca da metodologia empregada pelo Saeb, veja-se, por exemplo, Franco (2001).

12 - Agenda Internacional e Políticas Nacionais: uma comparação histórica entre programas de erradicação da malária e da varíola no Brasil[*]

Gilberto Hochman

As respostas brasileiras às orientações e programas de erradicação de doenças de organizações internacionais, traduzidas em políticas e ações de saúde, são o objeto deste capítulo. A análise se fará comparando-se as ações e campanhas contra a malária e a varíola empreendidas pelo governo brasileiro entre as décadas de 1950 e 1970, nas quais o país integrou empreendimentos globais de erradicação liderados pela Organização Mundial da Saúde (OMS) e a Organização Pan-Americana da Saúde (Opas). Primeiro a erradicação da malária, considerada um fracasso e, depois, da varíola, a primeira e única doença humana erradicada como resultado de um programa sanitário internacional.

Essa comparação permite indicar as condições políticas e institucionais para a emergência e o desenvolvimento de políticas públicas de saúde na sua interação com a agenda da saúde internacional. São também eventos do processo de formação de Estado no Brasil que permitem identificar, no tempo e em contextos variados, diferentes processos de organização de ações de saúde em âmbito nacional.

A importância desta discussão reside na perspectiva de se abordar, do ponto de vista histórico, questões cada vez mais centrais e contemporâneas que versam sobre as possibilidades de políticas domésticas autônomas em um mundo cada vez mais interdependente. Reapresento aqui algumas das questões sugeridas por Keohane e Milner (1996) com base em sua afirmação de que não é mais possível compreender as políticas públicas nacionais sem a análise dos vínculos que estas estabelecem com um ambiente internacional: Quais são os efeitos da internacionalização de agendas de proteção social e bem-estar sobre as políticas domésticas, suas instituições e atores? De modo inverso, qual a capacidade dos Estados nacionais em influenciar e/ou modificar essa agenda, ou a ela resistir, tanto do ponto de vista da política doméstica como no ambiente internacional?

Este capítulo ilustra e contrasta respostas políticas e institucionais do Estado brasileiro em sua longa, complexa e variada relação com agências internacionais envolvidas com a saúde, bem como suas recomendações, financiamento e ações. O contraste se dá entre programas nacionais que tiveram objetivos semelhantes (erradicar doenças), interagiram com a chamada saúde internacional (OMS) e tiveram resultados bastante diversos em termos de objetivos alcançados.

A análise sugere que as políticas estatais de saúde no Brasil pós-II Guerra Mundial devem ser compreendidas pela sua dinâmica interna, mas também como resultantes e condicionadas por essas interações. Nesses processos e interações, foram construídas tanto a autoridade internacional dessas agências funcionais como a autoridade nacional no campo sanitário (Finnemore, 1996). Trata-se, portanto, de introduzir essa interação em uma perspectiva historicamente orientada – e potencialmente comparativa – de análise de programas governamentais. Assim como foi assinalado para as reformas do sistema de seguridade social, cabe indicar que o argumento puramente difusionista, de paradigmas de políticas a partir de atores externos, parece ter pouca capacidade explicativa no campo da saúde (Melo & Costa, 1995; Melo, 2004).

Discutir e comparar padrões de interação entre instituições e seus efeitos nas políticas nacionais, em termos de continuidade e mudanças, significa uma adesão aos supostos do institucionalismo de tipo histórico – instituições como regras do jogo ou como limites estruturantes da ação e da interação humana (Pierson, 2004) – e às noções correlatas de policy feedback e de dependência de trajetória (Mahoney, 2000, 2001; Mahoney e Schensul, 2006). Também implica identificar conjunturas críticas nas quais, seguindo Mahoney (2001), são feitas escolhas depois das quais diminuem as possibilidades de trajetórias alternativas em políticas, mas podem ser identificadas, ao inverso, conjunturas que são 'críticas' ao possibilitarem mudanças de trajetória das políticas. Outro elemento importante para esta comparação são as arenas políticas relevantes em que esses programas são formulados, decididos e desenvolvidos (Immergut, 1992), as quais são modificadas de acordo com contextos políticos mais ou menos pluralistas.

Assim, o tempo e os contextos são cruciais: a ordem cronológica entre recomendações internacionais e a adoção de programas nacionais é relevante, bem como a sua inserção em contextos políticos específicos. A existência e criação de comunidades de especialistas, ou comunidades epistêmicas, que circulam entre as instâncias infranacionais, nacionais e internacionais é um dos elementos importantes desse processo (Haas, 1992), assim como o aprendizado que grupos profissionais envolvidos com determinada política pública podem ter em relação a outros programas nacionais e internacionais correlatos (Heclo, 1974).

As variáveis sugeridas para comparar a Campanha de Erradicação da Malária (CEM, 1958-1970) e a Campanha de Erradicação da Varíola (CEV, 1966-1973) na sua relação com as recomendações internacionais são fundamentalmente institucionais e políticas: existência de tradições científicas nacionais (instituições, programas de pesquisa); existência de programas nacionais e organizações especializadas para implementação da política; grau de centralização política e administrativa; existência de comunidades de especialistas e seu grau de ativismo; disponibilidade de financiamento para o programa e importância de determinada doença na agenda sanitária nacional e internacional.

Na próxima seção apresentarei os principais contrastes entre os resultados dos dois programas para, em seguida, apresentar uma narrativa histórica sucinta – baseada em fontes primárias e secundárias, informada pelas variações indicadas e ressaltadas nas seções iniciais.

Encontros e desencontros de dois programas de erradicação de doenças no Brasil

As duas enfermidades, tão distintas, estavam na agenda sanitária brasileira desde o início do século XX.[1] Ao longo da primeira metade século passado, cada uma delas produziu, em diferentes contextos políticos, sociais e econômicos, variadas estruturas de saúde pública e de pesquisa biomédica, e de produção de inseticidas, medicamentos e vacinas, graus diversos de envolvimento social e diferentes representações sobre a doença, sobre o doente e, muitas vezes, sobre o próprio país.

Ao final da II Guerra Mundial, a malária era a principal preocupação da saúde pública brasileira e foi alvo de contínuos programas nacionais de controle e, depois, de erradicação, do início da década de 1940 até a década de 1970.

De modo inverso, a varíola, que mobilizou a sociedade e o Estado em torno da produção da vacina e da vacinação obrigatória nas duas primeiras décadas do século XX – gerando até mesmo uma revolta popular em 1904 –, tornou-se invisível na agenda sanitária nacional e não esteve nas prioridades do governo federal, e mesmo dos profissionais da saúde, até o início da década de 1960.

No entanto, entre 1966 e 1970, a varíola reencontrou a malária na agenda nacional de saúde quando estiveram simultaneamente em operação a Campanha de Erradicação da Malária (CEM) e a Campanha de Erradicação da Varíola (CEV). A primeira, criada em 1958, manteve também ações de controle até 1965 e era a face brasileira da Campanha Global de Erradicação da Malária promovida e coordenada pela Organização Mundial da Saúde (OMS) e pelo Fundo das Nações Unidas para a Infância (Unicef). A meta da erradicação da malária foi definida nos fóruns de especialistas da OMS e aprovada na Assembléia Mundial da Saúde, na Cidade do México em 1955, e teve como um dos grandes financiadores a Agência Internacional de Desenvolvimento dos Estados Unidos (Usaid) (Siddiqi, 1995; Packard, 1998; Lee, 1998). A segunda, criada em agosto de 1966, herdava os esforços de uma primeira Campanha Nacional contra a Varíola, de 1962, e se ajustava muito rapidamente ao programa de erradicação da varíola iniciado pela OMS em 1959 e intensificado a partir de 1967, também contando com recursos internacionais (Henderson & Miller, 1980; Lee, 1998).

Esses programas brasileiros de erradicação dialogaram diretamente, porém de modo diferenciado, com a agenda da saúde internacional. Esta elegera como alvo prioritário no pós-II Guerra a malária, uma doença endêmica que já estava nas prioridades do governo brasileiro, que tinha criado o Serviço Nacional de Malária em 1941. O período que se sucede ao final da guerra é marcado por grande otimismo em relação à superação das doenças infectocontagiosas, marcado pelos avanços da indústria químico-farmacêutica (inseticidas e antibióticos) (Porter, 1994). Na década de 1950, a malária alcançou o status de um dos principais obstáculos ao desenvolvimento (Packard & Brown, 1997).

De modo oposto, a varíola foi introduzida na agenda internacional como alvo da erradicação ao final da década de 50, mas há muito não se encontrava entre as prioridades sanitárias brasileiras. Tampouco contava com expressivos aparatos nacionais específicos de pesquisa, de produção de vacina e de vacinação, esta ficando restrita a eventuais ações dos governos estaduais e municipais. A doença foi introduzida como questão na agenda nacional pelas agências da saúde internacional.

Contrastes e diferenças apareceram principalmente nos resultados. A CEM foi desmobilizada em 1970, e algumas de suas rotinas foram integradas aos serviços de saúde locais ou deslocadas para a então nova Superintendência de Campanhas de Saúde Pública (Sucam).

Ainda que o número de casos de malária no Brasil tenha sido reduzido drasticamente ao longo década de 1960 (Loiola, Silva & Tauil, 2002), a campanha de erradicação foi considerada, no Brasil e internacionalmente, um relativo fracasso. A própria viabilidade dessa meta – eliminar a transmissão da malária no mundo – começou a ser questionada, e os métodos utilizados e os pressupostos que a organizaram, criticados e revistos, em particular o uso do DDT e o descompromisso que a campanha tinha com outros aspectos da saúde e das condições de vida das populações.

A emergência da chamada atenção primária como foco das agências e dos governos veio em grande parte da crítica ao programa de erradicação da malária capitaneado pela OMS (Cueto, 2004). Quase vinte anos foram necessários para recompor uma estratégia integrada de controle da malária em âmbito nacional (Loiola, Silva & Tauil, 2002) e para as agências internacionais concertarem um novo programa internacional coordenado por múltiplas agências e organizações não governamentais a partir da revisão da experiência mal-sucedida da erradicação, o chamado "Fazer Retroceder a Malária".[2]

A extinção da CEV em 1973 (e sua integração à Sucam) foi, ao contrário, resultado de seu grande sucesso. O último caso brasileiro de varíola datava de março de 1971 e a certificação da erradicação foi dada ao Brasil em agosto de 1973 (Fenner et al., 1988). Em seguida, a OMS declarou a varíola extinta na região das Américas. A experiência bem-sucedida do programa brasileiro foi crucial para a OMS e o Unicef nos seus esforços de eliminar a varíola na Ásia e na África, local do último caso natural (Somália) em 1977.[3]

O sucesso na erradicação da varíola no Brasil possibilitou, entre outros efeitos internos e imediatos, a criação do Programa Nacional de Imunizações ainda no ano de 1973 e o desenvolvimento de estratégias de desenvolvimento tecnológico em vacinas e imunobiológicos e de um modelo de oferta gratuita e garantia de acesso a uma cesta ampliada de vacinas fornecida pelo Estado (Temporão, 2003).

Ao contrário das ações contra a varíola e a malária no início do século XX, poucos trabalhos têm sido produzidos sobre essas campanhas. Sua história tem sido contada por seus protagonistas em forma de memórias e entrevistas. Em particular, por aqueles que participaram da bem-sucedida erradicação da varíola, que tendem a despolitizar suas análises.[4] No caso da malária, tem prevalecido um silêncio tanto de historiadores, cientistas sociais quanto dos próprios protagonistas. De certo modo, o fracasso no caso da malária e o retumbante sucesso no caso da varíola – que produziu um novo otimismo em relação a se erradicar outras doenças imunopreveníveis como poliomielite e sarampo – obscureceram o diálogo analítico entre essas duas experiências de programas nacionais que se articularam durante duas décadas com a agenda internacional e mobilizaram grandes recursos financeiros, humanos e tecnológicos.

Existe uma intrincada discussão da dimensão biológica e epidemiológica dessas políticas. Diferenças entre a malária – diferentes parasitos, diferentes vetores, dimensão ecológica, inexistência de vacina – e a varíola – vírus, seres humanos como únicos hospedeiros e vacinação como método conhecido desde o final do século XVIII – são reconhecidamente relevantes.

Porém, ainda que não se deva suspender essas diferenças, é possível torná-las analiticamente externas à investigação histórica e política, com a consideração de que nos momentos em que as decisões nacionais e internacionais foram tomadas para combater a malária e a varíola, os aparatos tecnológicos e técnicos (DDT, drogas e vacina) eram considerados pelas comunidades de especialistas potencialmente eficientes para realizar os objetivos dos programas. Ainda que diferentes, a meta inicial dos protagonistas e a crença nos recursos existentes tinham pontos comuns. No caso específico da malária, os programas foram definidos a partir dessa assunção sobre as tecnologias disponíveis, ainda que avaliações a posteriori tenham indicado problemas e efeitos negativos na utilização desses recursos.[5]

Os contrastes assinalados e as diferenças indicam, para além de fracassos e sucessos, as condições políticas e institucionais que poderiam explicar estruturas e conseqüências tão díspares de programas que igualmente postulavam a eliminação de doenças em escala global, estavam articulados com decisões e ações internacionais empreendidas pela mesma agência (a OMS) e operavam sob os auspícios da mesma organização do Estado brasileiro, o Ministério da Saúde. Porém, algumas diferenças já indicadas foram cruciais, e revelam as variáveis que parecem comparar a conformação e o desenvolvimento institucional de cada programa. As mais importantes são a presença de determinada doença na agenda sanitária nacional e internacional; a existência de programas nacionais institucionalizados de combate e prevenção no momento da decisão internacional de empreender campanhas globais e de suas recomendações de como implementar essas campanhas; o nível de centralização administrativa e política dos programas nacionais e sua relação com estruturas estaduais e municipais; a existência de comunidade de especialistas e profissionais.

Retomando o argumento histórico-institucional, e em um aparente paradoxo, a proposição que emerge desse contraste entre programas nacionais e agenda internacional é que a possibilidade de adesão a uma campanha global da erradicação e parte do sucesso da erradicação da varíola no Brasil, bem como seus efeitos de longo prazo sobre a política de saúde brasileira, derivam do fato de inexistirem previamente instituições, políticas e comunidades em âmbito nacional organizadas em torno dessa doença, que sequer estava na agenda sanitária do país.

Essa ausência tornar-se-ia virtuosa na medida em que foi possível aprender com a experiência da malária e, ao se adotar a meta de erradicação, organizar a campanha de modo a potencializar recursos existentes e dispersos. Ao contrário, o imenso aparato nacional e centralizado de combate à malária desenvolvido desde 1941 e a prestigiosa comunidade brasileira de malariólogos foram obstáculos institucionais a grandes mudanças nas políticas governamentais e à adesão incondicional às recomendações das agências da saúde internacional de meados dos anos 50.

Em ambos os casos, foi o regime autoritário, mais permeável à pressão externa do que interna, que patrocinou e viabilizou a adoção da erradicação como objetivo único mas com formatos de programas bastante diversos, assim como resultados contrastantes. Resultou que a "malariologia" desapareceu como denominação de campo cognitivo e profissional, enquanto o programa da varíola apoderou novos profissionais que ascenderam na saúde pública brasileira e internacional.

Uma breve história das campanhas de erradicação no Brasil: a varíola e a malária em contraste

Desde meados do século XIX, a varíola, juntamente com a febre amarela e a peste, era considerada o principal problema de saúde pública. Os surtos epidêmicos, especialmente na última década do Império e na primeira década da República brasileira, realçaram a necessidade de respostas públicas mais efetivas, inclusive para cumprir as diretrizes das Conferências Sanitárias Pan-Americanas, a partir de 1902 (Lima, 2002). A cidade do Rio de Janeiro, capital federal e principal porto do país, era freqüentemente paralisada por epidemias com enormes prejuízos para uma nação essencialmente agrícola, exportadora de matérias-primas e receptora de mão-de-obra imigrante.

A modernização do país era uma das metas republicanas. A capital da República foi alvo, na presidência de Rodrigues Alves (1903-1906), de ampla reforma urbana concomitante a grandes campanhas sanitárias contra a febre amarela, a varíola e a peste bubônica (Benchimol, 1990b; Meade, 1997). Estas foram lideradas pelo médico Oswaldo Cruz, diretor da saúde pública em 1903, que desde 1902 dirigia o Instituto Soroterápico Federal, criado em 1900 (em 1907 renomeado Instituto Oswaldo Cruz) para produzir soros e vacinas. Em sua gestão (até 1917), o instituto se transformaria em um centro de produção de imunobiológicos e de pesquisa no campo da medicina tropical e da microbiologia (Benchimol, 1990a, 2001; Fernandes, 1999).

Dado que o combate à varíola dependia da vacina, Oswaldo Cruz apresentou em 1904, ao Congresso Nacional, um projeto de lei reinstaurando a obrigatoriedade da vacinação e a revacinação em todo o país – até então nunca cumpridas – com cláusulas rigorosas que incluíam multas aos refratários e a exigência de atestado de vacinação para matrículas nas escolas, acesso a empregos públicos, casamentos e viagens, além de autorizar os serviços sanitários a adentrar residências para vacinar.

A aprovação da lei, em final de outubro de 1904, precedida de acalorados debates, e a publicação pelos jornais do que seria o decreto de regulamentação da lei – apelidado de "Código de Torturas" –, foi estopim para a eclosão de uma revolta popular que reuniria grupos com interesses, descontentamentos e objetivos tão diferentes como antivacinistas, monarquistas, positivistas, sindicatos, militares e setores populares. O episódio consagrado como Revolta da Vacina paralisou a cidade do Rio de Janeiro entre os dias 10 e 16 de novembro de 1904, quando foi decretado o "estado de sítio" e controlada a rebelião (Carvalho, 1987; Chalhoub, 1996; Meade, 1997; Sevcenko, 1993).

Ainda que resistências continuassem, a vacinação foi se incorporando lentamente ao cotidiano da população da capital e houve um rápido declínio da mortalidade por varíola. Esta, que chegara a 600/100.000 habitantes no ano de 1904, caiu praticamente a zero em 1906. Uma nova e letal epidemia paralisou a capital em 1908 com inédita mortalidade de 1.000/100.000 habitantes e quase dez mil casos (Scorzelli, 1965).

Entretanto, quatro anos depois da Revolta da Vacina, não há notícias de terem ocorrido resistências efetiva à campanha de vacinação em massa empreendida pelos serviços sanitários no ano de 1908 assim como nos surtos de 1914 e de 1926, o último que atingiu o Rio de Janeiro, com 4.140 casos de varíola registrados (Scorzelli Jr., 1965).

No ano de 1930, o número de casos havia chegado a zero na capital e manteve-se muito baixo durante toda a década, ainda que continuassem ocorrendo eventuais surtos em várias cidades do país. Em 1940, passou a predominar a forma menos grave, a varíola minor. Enquanto a letalidade por varíola no Rio de Janeiro entre 1926 e 1930 foi de 53%, esse percentual declinou para 4,1% entre 1931 e 1935, e a partir daí manteve-se inferior a 3%.[6]

O sucesso das campanhas de Oswaldo Cruz produziu um consenso social básico sobre a importância e obrigatoriedade da vacinação. Porém, o declínio da letalidade e do número de casos, conjugado com a fragilidade financeira da grande maioria dos estados brasileiros, dificultou a manutenção de políticas públicas e nacionais de controle da varíola, que passou a depender cada vez mais de iniciativas locais e filantrópicas.

A saúde pública brasileira esteve preocupada, desde a década de 1910, em combater as chamadas endemias rurais, particularmente a malária e a ancilostomíase, na perspectiva de redenção e incorporação das populações doentes do interior do país por meio de ações do Estado nacional (Hochman, 1998; Lima, 1999). Associado a isso, houve, nas décadas de 1920-1930, grandes investimentos nas campanhas de combate e erradicação do mosquito da febre amarela e esforço na produção da vacina, em coordenação com a International Health Division (IHD) da Fundação Rockefeller (Benchimol, 2001; Löwy, 2006). A lepra e as doenças "venéreas" foram alvo de crescente preocupação nos anos 1920, e a tuberculose continuava a ser o grande problema de saúde dos centros urbanos.

Ao final da Primeira República, a varíola – que, junto com a febre amarela, havia sido o foco das ações da saúde pública brasileira na primeira década do século XX – deixou de ser uma prioridade do governo brasileiro, sem um órgão ou política específica, e praticamente saiu da agenda da saúde pública.

Durante o governo de Getúlio Vargas (1930-45), mesmo se tratando de um período de forte centralização política e administrativa, aprofundada em seu período ditatorial a partir de 1937, o entendimento era de que a produção da vacina e a vacinação deveriam ficar sob responsabilidade dos governos estaduais e municipais.

Na criação do Ministério da Educação e Saúde (MES) em 1930, nas reformas do Ministério de 1937 e no estabelecimento, em 1941, de serviços nacionais dedicados a combater as doenças consideradas mais importantes para o país, o combate à varíola não foi contemplado (Hochman, 2005, 2001; Hochman & Fonseca, 1999). Vis-à-vis a febre amarela e a tuberculose, poucos investimentos foram feitos na modernização da produção da vacina, assim como em pesquisa. Tampouco se desenvolveram sistemas nacionais de registro de casos ou de vigilância.

O governo federal cooperava tecnicamente e apoiava o suprimento de imunizantes, mas, em geral, de forma insuficiente e descontínua. Qualquer esforço para ampliar coberturas vacinais passava a depender da iniciativa dos governos estaduais e locais – que tinham outras prioridades ou mesmo incapacidade técnica e financeira para produzir ou comprar vacinas e vacinar rotineiramente (Risi Jr., 2003). As exceções eram as vacinas BCG e contra a febre amarela, que eram competência do governo federal (Benchimol, 2001). Ainda que casos e surtos epidêmicos ocorressem e os doentes fossem muito visíveis devido às graves manifestações cutâneas da doença, a invisibilidade política da varíola fez com que ela sequer estivesse na pauta da Primeira Conferência Nacional de Saúde realizada no Rio de Janeiro em novembro de 1941, durante a qual se discutiram os principais problemas de saúde do país e possíveis soluções (Hochman & Fonseca, 2000).

Principalmente a partir de 1939, com o início da campanha que, em acordo e coordenação do IHD/Fundação Rockefeller, levaria à erradicação, em 1940, do mosquito Anopheles gambiæ no Nordeste brasileiro, a malária tornou-se o centro das atenções da saúde pública brasileira (Packard & Gadelha, 1994).

Uma longa tradição de pesquisa e profilaxia em malária datada do início do século XX, a experiência da erradicação do gambiæ, os interesses internacionais no saneamento de áreas estratégicas como a Amazônia por conta da II Guerra e a perspectiva do governo brasileiro de aprofundar a centralização e verticalização e nacionalização dos serviços sanitários levaram o governo a criar o Serviço Nacional de Malária (SNM) em 1941.[7]

Até 1956 sob o comando de Mário Pinotti, que se tornaria o principal personagem da saúde pública brasileira até 1960, o SNM realizou grandes campanhas com uso de DDT e distribuição de antimaláricos, além de ter criado um centro de pesquisa em malariologia e endemias rurais no Rio de Janeiro, em 1947. Além disso, foi responsável pela publicação, durante mais de uma década, de um periódico de circulação internacional, a Revista Brasileira de Malariologia e Doenças Tropicais.[8]

Em 1942, com a entrada do Brasil na II Guerra, foram assinados acordos com o governo norte-americano para a criação de uma agência autônoma para atuar no saneamento e assistência à saúde nas áreas de produção de minerais estratégicos e de borracha.[9]

Em 1952, depois de vários testes, iniciou-se uma ampla distribuição de sal de cozinha "cloroquinado" como estratégia de controle da malária. Era uma resposta da malariologia brasileira ao desafio da utilização do método clássico da administração periódica de drogas antimaláricas, como a cloroquina, em um país com vastas áreas rurais, muitas isoladas e com baixa densidade habitacional, onde também era ineficaz o uso de inseticidas de ação residual, em especial na Amazônia. O "sal cloroquinado", ou "Método Pinotti", como ficou conhecido, foi utilizado até o início dos anos 60, testado em alguns países da África e da Ásia, e então considerado "a grande contribuição brasileira à malariologia" (Pinotti, 1953; Moraes, 1990; Hochman et al., 2002; Paulini, 2004).[10] Em torno de Pinotti e do SNM, formou-se um poderoso grupo profissionais que tinha como meta eliminar a malária do Brasil a partir das condições e conhecimentos locais.

Ainda que se reconhecesse a permanência de seu caráter endêmico, no caso da varíola a pouca atenção à doença persistiu depois da democratização do país em fins de 1945, em parte pelo declínio da mortalidade e do número de casos da década de 1940. A criação do Ministério da Saúde, separado da Educação em 1953, e a fusão dos serviços nacionais no Departamento Nacional de Endemias Rurais (DNERu) em 1956, com Pinotti como seu primeiro diretor (1956-58) confirmaram essa tendência. O foco estava sobre endemias rurais (em particular a malária), compreendidas como obstáculos ao desenvolvimento do país, pauta principal da agenda brasileira do pós-guerra (Lima, Fonseca & Hochman, 2005).

Na lei que regulamentava a criação do DNERu, estava claro que a varíola não era atribuição do departamento, mesmo este sendo de alcance nacional e atuando em áreas onde a varíola era endêmica, fato que se modificou no final da década.[11] O governo JK assumiria, desde a campanha eleitoral, a meta de combater as endemias rurais e tornar a malária, já em declínio, uma doença do passado (Kubitschek, 1955).[12]

Dois anos depois, em fevereiro de 1958, foi criada a Campanha de 'Controle' e Erradicação da Malária (CEM),[13] mesmo ano em que foi aprovada por unanimidade, na XI Assembléia Mundial da Saúde, a resolução sobre a urgência e a necessidade de um programa global de erradicação da varíola.

A criação da CEM, implicando acordo com a International Cooperation Agency (ICA) do Departamento de Estado dos Estados Unidos, expressava o início de um processo de conversão dos programas nacionais de controle de malária existentes no Brasil em uma campanha de erradicação seguindo as recomendações da XIV Conferência Sanitária Pan-Americana (1954) e da VIII Assembléia Mundial de Saúde (1955). Esse processo foi marcado pelo aumento das pressões do governo norte-americano – que, a partir de 1957, se envolve na "guerra contra a malária" e torna-se um financiador dos programas nacionais, desde que estes aderissem ao objetivo da erradicação –, além de mudanças nas relações bilaterais entre o Brasil e os Estados Unidos na metade do governo JK (Silva, 1992; Siddiqui, 1995; Litsios, 1996).

A adesão brasileira inicial às diretrizes internacionais foi apresentada pelos principais malariologistas brasileiros como uma oportunidade de obter financiamento para finalizar o trabalho que os serviços sanitários nacionais haviam iniciado na década de 40 (Bustamante, 1958).[14] Porém, os principais fundamentos e as diretrizes da Campanha Global de Erradicação sofreriam adaptações e não foram incorporadas imediatamente pelo programa brasileiro, em especial as recomendações de dotar o programa de autonomia legal, financeira e política subordinando-o diretamente ao ministro da Saúde e o abandono de ações de controle com a adoção da meta exclusiva de erradicação. Houve resistências profissionais e institucionais a essa conversão e uma descrença na possibilidade de erradicação nos moldes propostos pela OMS, por conta das características do território brasileiro e da ecologia dos vetores.

As estruturas de controle da malária montada a partir de 1941 o crescimento e prestígio de um grupo organizado de malariologistas e a liderança política de Mário Pinotti tornavam difícil, em particular num contexto democrático, o abandono da estratégia nacional adotada desde 1941, e intensificada na década de 1950, de se eliminar a malária combinando recursos técnicos diferenciados. O país adotara uma estratégia de controle autóctone e original a partir de meados dos anos 50: a já citada produção e distribuição pelo governo do "sal de cozinha cloroquinado" na Amazônia associada ao uso intensivo de DDT em outras áreas.

Em 23 de setembro do mesmo ano a CEM, criada dentro do DNERu, passa a ser subordinada diretamente ao Ministério da Saúde, menos por recomendação das agências internacionais e mais pelo controle e poder exercido por Pinotti, agora ministro, sobre as políticas antimalária no Brasil desde os anos 40. Porém agora, com o financiamento e a supervisão exercida pela ICA e pela Opas/OMS.[15] Até o fim do mandato de JK, em janeiro de 1961, a ICA/Usaid[16] tinha se comprometido com um total de 8.067 milhões de dólares para a erradicação da malária no Brasil.[17] O projeto de cooperação iniciado em 1958 implicava que a ação da CEM e os recursos seriam avaliados e auditados anualmente pela Usaid. Segundo relatórios dessa agência, o governo brasileiro desembolsou menos recursos do que o acordado para os anos de 1959 e 1960, críticos no Brasil em termos econômicos, fato que tornava a meta de erradicação da malária no Brasil cada vez mais dependente das organizações internacionais e da cooperação bilateral com os Estados Unidos.[18]

A saúde pública brasileira adotou entre 1958 e 1961 uma estratégia de transição do controle para a erradicação, mantida depois da saída de Pinotti do governo em agosto de 1960 por conta de uma recomposição partidária para as eleições presidenciais de outubro do mesmo ano.[19] Adotou-se um plano emergencial – início da fase preparatória para a campanha de erradicação – que intensificou o uso de DDT, atividade para a qual foi carreada grande parte dos recursos do acordo com a Usaid e da cooperação com a Opas/ OMS, e manteve-se o controle com a distribuição de antimaláricos e do sal cloroquinado.[20]

A cobertura total da região amazônica com a distribuição de sal cloroquinado foi iniciada em junho de 1959 e a dedetização nos estados iniciou-se apenas em janeiro de 1960, por motivos técnicos e financeiros, indicando que o programa de erradicação foi inaugurado pelo "método nacional", cuja logística já estava bem organizada. Um dado interessante é que os relatórios da Opas sobre o status da erradicação nas Américas para os anos de 1959 e 1960 reconheciam explicitamente a distribuição do sal cloroquinado na Amazônia como parte integral, e não acessória, do programa de erradicação da malária no Brasil.[21] Nesse contexto específico, a estratégia brasileira foi efetivamente reconhecida pelas agências da saúde internacional, agora integrada na meta de erradicação desde 1958. Até 1964, o programa nacional combinava recomendações internacionais e experiência local.

O que se esperava como uma curta transição entre um programa de controle e a campanha de erradicação duraria sete anos. Com o golpe militar de 1964, a adesão às diretrizes internacionais foi mais efetiva. O país converteu legalmente seu programa de controle em erradicação em 1965, mesmo ano em que a recomendada subordinação direta do Programa de Erradicação ao ministro da Saúde foi estabelecida. Recursos significativos, nacionais e internacionais (OMS e Usaid) foram investidos a partir de 1964, assim como o treinamento em massa de pessoal para a campanha de erradicação, que tinha como seu pilar o uso do DDT.

A CEM passou a ter autonomia administrativa e financeira, quadro de pessoal e orçamento próprios, e foi organizada dentro dos princípios rígidos da disciplina e hierarquia e tinha capacidade técnica e operacional suficientes para executar, verticalmente, suas ações de cobertura integral (DDT e drogas) nas áreas maláricas do país. Apenas cinco anos depois, em 1970, a campanha foi extinta, na esteira do fracasso da campanha global de erradicação e da revisão das estratégias e da própria possibilidade de se erradicar a malária a partir da XXII Assembléia Mundial da Saúde, em 1969.

O aparato nacional de combate à malária que se desenvolvera desde 1941 foi desmobilizado e incorporado aos serviços de saúde e a outras instituições. Ainda que, sob os efeitos da campanha de erradicação entre 1965 e 1970, o número de casos identificados tenha caído drasticamente – cinqüenta mil casos em 1970 – e a malária tenha ficado restrita à região amazônica, foi estabelecido um silêncio sobre a doença, em termos de política e de reflexão, que durou quase duas décadas.[22]

Nesse período de apogeu e declínio da erradicação da malária, a varíola ascende na agenda sanitária brasileira e internacional. Passou a ser fortemente pautada pelas iniciativas internacionais de recomendar a erradicação da varíola a partir de 1958 e tornou-se um dos principais objetivos da OMS a partir da XVIII Assembléia Mundial da Saúde, em 1965, quando foi adotado o Programa Intensivo de Erradicação da Varíola.

A pressão sobre o governo brasileiro foi grande. No início da década de 1960, o país era o único das Américas onde a doença era endêmica, ainda que prevalecesse a sua forma minor. O Brasil era considerado uma das últimas e grandes fronteiras da varíola, e, portanto, país-chave da possibilidade de erradicação (junto com Índia, Bangladesh e alguns países africanos). Em 1963, a incidência da doença decrescera rapidamente em outros países da região, porém crescera em 87% no Brasil. Entre 1968 e 1969, o país tinha 99% dos casos reportados no continente (Rodrigues, 1975). Desse modo, a eliminação da varíola era do interesse dos países endêmicos, mas fundamentalmente dos países desenvolvidos – principais financiadores – que temiam a reintrodução da doença e possíveis surtos epidêmicos. Ainda que mantivessem a meta de eliminação da malária, mesmo com as crescentes críticas e sinais de fracasso, as agências da saúde internacional viram a erradicação da varíola como uma oportunidade mais efetiva de sucesso, recuperação de prestígio e protagonismo na arena internacional.

Os desafios das autoridades brasileiras para organizar um programa de erradicação da varíola no início dos anos 60 eram imensos e contrastavam com duas décadas de programas da malária. Os médicos e autoridades da saúde pública tinham várias interrogações sobre o combate à varíola, e vários eram os aspectos considerados problemáticos. Não havia consenso sobre a importância da varíola em relação a outras doenças imunizáveis tais como a poliomielite e sobre os riscos da vacinação em massa, e a prioridade nacional era a malária, cuja campanha de erradicação estava sendo intensificada e consumia parte dos recursos nacionais, além de monopolizar os internacionais. Por outro lado, os modelos verticais e centralizados vinham sendo criticados no Brasil e no exterior, a produção de vacinas era insuficiente e realizada com tecnologias consideradas antiquadas e com pouco controle de qualidade, e não havia laboratórios de referência para diagnóstico. Do ponto de vista organizacional e operacional, as principais questões eram: a ausência de estruturas nacionais e experiências anteriores para a vacinação em massa; o pequeno número de quadros técnicos especializados; a insuficiência de dados detalhados em âmbito nacional; a inexistência de um sistema de vigilância epidemiológica; a insuficiência da legislação para garantir a obrigatoriedade da vacinação e revacinação; a inexistência de demandas de uma população cada vez mais jovem e urbana, que tinha menos familiaridade com a varíola que gerações anteriores, em particular na sua forma mais grave e com as mortes por ela causadas. A varíola em sua forma branda, minor, era subnotificada. Para além da crise econômica e política que resultou no fim do regime democrático instituído em 1945, as ações contra a varíola estavam, portanto, imersas em muitas dúvidas e diante de muitos obstáculos científicos, técnicos e tecnológicos.

A ausência de ações nacionais para combater a varíola começou a ser revertida com a utilização dos serviços de combate às endemias rurais (DNERu) para vacinação da população nos estados, chegando a dois milhões e oitocentas mil pessoas vacinadas e revacinadas entre 1958 e 1961 (IBGE, Anuário Estatístico do Brasil, 1961).

No final de janeiro de 1962, o governo João Goulart decidiu criar a Campanha Nacional Contra a Varíola. Essa foi a primeira organização federal criada para coordenar o combate à doença em quase sessenta anos. Ela envolvia, em sua coordenação, vários órgãos de saúde do Ministério da Saúde e o representante da Opas/OMS no Brasil.

Entre outubro de 1962 e julho de 1966, foram vacinadas 23.500 milhões de pessoas, com percentuais de cobertura bastante desiguais, que variaram de 8,7% nos estados da região Sul do país a 41,9% na região Nordeste.

Ainda que significasse um patamar superior de envolvimento do governo federal, essa campanha dependia fundamentalmente dos estados, com situações epidemiológicas e condições financeiras muito diferentes. Também contou com poucos recursos humanos e financeiros federais envolvidos mais no trabalho de normatização, planejamento e epidemiologia (Rodrigues, 1975; Fenner et al., 1988; Risi Jr., 2003).[23] A campanha de 1962 foi baseada nos princípios de coordenação nacional e descentralização executiva, posteriormente retomados na erradicação da varíola. Nessa primeira campanha o governo federal não investiu nem mobilizou-se para ser capaz de viabilizar a eliminação da doença.

Sob o impacto desse primeiro esforço nacional, houve redução do número de casos reportados de 9.600, com 160 óbitos, em 1962, para 3.623 casos e vinte óbitos no ano de 1966.[24] Porém, no mesmo período, a incidência da doença decrescera mais rapidamente em outros países da região, que a erradicaram em meados da década de 1960. Em 1966, o Brasil era a última fronteira da varíola nas Américas, muitas vezes exportador de casos e, desse modo, alvo crescente de pressões internacionais.

Dadas as pressões e novas condições políticas e ideológicas derivadas do golpe militar de 1964, o "déficit brasileiro" no combate à varíola foi transformado, em um curto espaço de tempo, em vantagens e oportunidades para o governo e para um grupo de profissionais da saúde, em particular médicos, virologistas e epidemiologistas não necessariamente alinhados com o governo militar.

A erradicação da varíola poderia ser uma resposta política do Brasil à comunidade internacional que permitiria ao governo obter mais reconhecimento e legitimidade em um momento em que aumentava a censura à imprensa e a repressão aos movimentos de contestação. Por outro lado, a campanha possibilitava a ampliação da agenda de saúde para além da erradicação de uma doença e abria espaços profissionais e políticos para os que nela se envolveram.

Em agosto de 1966, foi criada a Campanha de Erradicação da Varíola (CEV), e em setembro de 1967 ela foi subordinada diretamente ao ministro da Saúde. Acordos com a Opas e a OMS permitiram transferência de tecnologia e equipamentos para vacinação em massa (injetores de pressão para multiplicar o número de vacinados, jipes para dar mobilidade às equipes) e a produção de vacina liofilizada (eliminando a necessidade de cadeia de refrigeração). A vacina brasileira foi testada e acompanhada em laboratórios da Universidade de Toronto, e testes de campo foram realizados na região Norte. Fundos especiais do governo brasileiro, dos Estados Unidos e da OMS foram aplicados na erradicação da varíola (Rodrigues, 1975; Fenner et al., 1988).[25]

O decreto-lei que criara a CEV previa que a carência de recursos humanos seria superada com a utilização de pessoal da Campanha de Erradicação da Malária, da Fundação Serviço Especial de Saúde Pública (Sesp) e dos serviços estaduais e municipais de saúde. Além de utilizar recursos e estruturas já existentes e treinadas e de ter flexibilidade para contratar pessoal, a CEV se organizou de modo inverso ao da CEM, sendo que seu primeiro diretor, Oswaldo José da Silva, vinha da campanha da malária. Esta não seguia o modelo vertical e centralizado das campanhas anteriores. A vacinação em massa e a vigilância se fizeram em articulação com as estruturas estaduais e municipais, ainda que fosse um programa federal. Outro desafio era a questão da vigilância epidemiológica, que, no plano inicial da CEV, deveria ser implantada concomitantemente com as atividades de vacinação em massa e operar nas áreas onde a fase de ataque tivesse sido completada.[26]

Porém, dificuldades financeiras e operacionais só permitiram que o sistema de vigilância começasse a ser instalado em 1969, ano em que se registrou um aumento e o maior número de casos desde o início da campanha, em 1966. Tal aumento foi reportado à Opas/OMS como um dos maiores problemas para a meta de erradicação.[27] Esse obstáculo começou a ser superado com a criação de Unidades de Vigilância Epidemiológicas (UVEs) e Postos de Notificação (PNs), sob a responsabilidade de cada estado, para as fases de consolidação da campanha, reforçando as articulações entre diferente esferas de governo.[28] Em 1970, todos os estados da federação tinham suas UVEs e havia 6.074 postos de notificação cobrindo 90% dos municípios brasileiros, constituindo-se em embrião do Sistema Nacional de Vigilância Epidemiológica (SNVE), criado em 1975.[29]

Por outro lado, rigorosa legislação foi baixada para garantir a vacinação e revacinação com a obrigatoriedade do certificado para a retirada de qualquer documento público, para receber salários, para matrícula nas escolas e viagens ao exterior, entre outros. Sessenta e dois anos depois da Revolta da Vacina, não há registro de resistências à vacinação. Mas a obrigatoriedade legal não foi o aspecto decisivo. Ao contrário do modelo da campanha da malária, que sempre prescindiu de qualquer mobilização ou negociação social, na chamada fase de ataque as vacinações em massa se tornaram grandes encontros populares em praças públicas por todo o país, que se estendiam até a noite para dar conta de todos os que compareciam.

A vacinação obteve adesão da imprensa, de organizações religiosas, de políticos e personagens ilustres da vida nacional. De certo modo, a campanha de erradicação da varíola colidia com o governo militar, que receava mobilizações populares, mas estas também foram utilizadas como plataformas para lideranças políticas nos estados em que a campanha ia se desenvolvendo. Ao contrário do modelo da campanha erradicação da malária, que sempre prescindiu de qualquer mobilização ou negociação social, a vacinação em massa mobilizava ativamente a população, tornou-se motivo para encontros populares em praças públicas por todo o país e produziu uma receptividade à vacinação como bem público oferecido pelo Estado.

Entre fins de 1966 e início de 1971 foram aplicados 82 milhões de vacinas, número então equivalente a 84% da população brasileira (Rodrigues, 1975; Schatzmayr, 2001). Em março de 1971, foi detectado o último caso no Brasil. Em 1973, a Opas/OMS declarou a varíola erradicada das Américas. A CEV e seu sucesso também tiveram como resultado a criação, em 1973, do Programa Nacional de Imunização (PNI). Em 1975, foi criado o Sistema Nacional de Vigilância Epidemiológica (SNVE), também fruto da CEV.

No espírito do nacionalismo do regime militar, o PNI passou a coordenar o desenvolvimento da produção nacional de imunobiológicos na direção da auto-suficiência, a criação de centros de pesquisa e laboratórios de referências, e mantém o espírito das ações de vacinação em massa com a criação, em 1975, dos Dias Nacionais de Vacinação. Estes mobilizam até hoje a população brasileira e foram as bases para a recente erradicação da poliomielite no país e para outras ações de imunização.

Com a redemocratização do país em 1985, essas tendências foram aprofundadas. A atual cesta de imunizantes oferecida gratuitamente pelos serviços básicos de saúde supera em muito a recomendação da Opas e da OMS, e conta com a adesão da população, fruto da de uma 'cultura da imunização' criada pela campanha da varíola. A demanda pela introdução de novas vacinas na cesta estatal e gratuita passou a ser vista como positiva e com resultados políticos também percebidos como positivos.

Considerações finais

A breve narrativa histórica indica variações importantes para retomarmos as questões iniciais. Em resumo, a história do combate à malária no pós-II Guerra no Brasil é o encontro do planejamento e a uniformidade proposta pela Opas/OMS para a erradicação com uma realidade social específica, referente a contextos políticos e econômicos em transformação e a uma tradição em saúde pública e malariologia bastante consolidada e nacionalista.

Se o país tinha uma longa e variada relação com a saúde internacional e suas instituições, no caso da malária o Brasil investiu, desde 1941, na montagem de um grande aparato de controle e pesquisa, e consolidou uma importante e poderosa comunidade de malariólogos que era liderada pelo expoente da saúde pública durante o chamado período do nacional-desenvolvimentismo (1945-64), Mário Pinotti. Um método original para lidar com especificidades locais, que obteve reconhecimento internacional e poderia ser inclusive exportado, reforçou o sentido de autonomia do programa brasileiro diante da agenda internacional e fortaleceu a idéia de que a malária estava controlada e seria em breve erradicada no país.

A mudança de posição do Brasil é um exemplo de como uma determinada interseção entre conjunturas interna e externa produz resultados contextuais e específicos que vão da autonomia a um alinhamento parcial. Parcial porque, enquanto durou a experiência democrática brasileira pré-1964, o Brasil não converteu completamente seu programa de controle. O alinhamento com a Opas/OMS e a Usaid para a erradicação foi certamente conseqüência do alinhamento do governo militar com a política externa norte-americana.

A história da varíola no Brasil, a partir do início do século XIX, está marcada pelas oscilações na percepção do poder público de sua importância epidemiológica e política vis-à-vis outras doenças de caráter epidêmico e endêmico. Depois ter ocupado lugar de destaque na agenda do governo nos primórdios da República, a varíola desapareceu das preocupações dos governos brasileiros a partir de 1920, independentemente de seu caráter autoritário ou democrático, ou de características mais centralizadoras ou descentralizadoras.

O sucesso de seu controle nas campanhas das duas primeiras décadas do século XX e a prevalência, a partir de 1940, da sua forma benigna produziram resultados reversos. Ao contrário da febre amarela, da lepra, da malária e da tuberculose, a varíola não logrou criar uma tradição de pesquisa e de desenvolvimento de técnicas e tecnologias, não penetrou como tema relevante nas escolas médicas, não organizou uma comunidade de especialistas e não produziu rotinas de notificação, registro e vigilância.

Até fins da década de 1950, as respostas do Estado republicano ainda eram semelhantes às do Império, isto é, ações emergenciais para enfrentar surtos epidêmicos que não organizavam estruturas mais perenes, seja em nível federal ou estadual.

O retorno da varíola à agenda sanitária nacional a partir de 1958 está associado a diferentes articulações do Brasil com a saúde internacional e com o contexto internacional marcado pela guerra fria, que tem desdobramentos específicos na América Latina em função do papel dos Estados Unidos na política regional. A adoção, pela Opas/OMS, de um programa global de erradicação implicou grande pressão sobre o Brasil, o único país das Américas com varíola endêmica e casos autóctones em meados dos anos 1960.

A varíola como doença a ser erradicada estava emoldurada por processos que se realimentaram, inclusive do caso da malária: a proposição de Kubitschek de um multilateralismo nas relações interamericanas; as crescentes necessidades brasileiras de financiamento externo e as mudanças na política norte-americana para a região, com a adoção de um papel mais ativo no financiamento de programas de desenvolvimento, principalmente depois da Revolução Cubana de 1959, que culminou no lançamento da Aliança para o Progresso. O golpe militar de março de 1964 produziu um forte alinhamento do Brasil com os Estados Unidos até os anos 70 e facilitou o aprofundamento de ações como a erradicação da varíola.

Apesar de um contexto marcado pelos benefícios do alinhamento com os Estados Unidos e com a agenda de erradicação da OMS – malária e varíola, pela própria necessidade do governo militar de produzir fatos e resultados legitimadores –, a CEV e seu sucesso em erradicar a varíola em sete anos foram também resultantes de adaptações, inovações e ampliação nacionais das políticas de saúde internacionais e empoderamento de um jovem grupo de médicos no sistema de saúde brasileiro e na saúde internacional. Profissionais que participaram e dirigiram a campanha no Brasil foram participar da erradicação da varíola em outros países como a Etiópia, Somália, Índia e Bangladesh, e foram alçados a posições de destaque na saúde nacional e internacional.

A erradicação da varíola foi a oportunidade para a constituição de um amplo Programa Nacional de Imunizações e um Sistema Nacional de Vigilância Epidemiológica, com seus subsistemas estaduais, resultados certamente não antecipados pelas agências internacionais e de cooperação bilateral, nem sequer imaginados pelos primeiros dirigentes do regime militar.

A erradicação da poliomielite e a meta de erradicação do sarampo são conseqüências diretas das estruturas que emergiram da erradicação da varíola, assim como a crescente oferta gratuita de vacinas para uma população que, cada vez mais, demanda mais imunização e acolhe a iniciativa do governo brasileiro de expandir a cesta de vacinas ofertadas pelos serviços de saúde.

A ilustração comparativa da trajetória dos programas de erradicação indica que tempo e história são importantes, porém em um sentido diferente da afirmação de que o passado afeta o futuro. Nos casos analisados, tanto as condições iniciais como eventos contingentes são importantes do ponto de vista causal. As estruturas institucionais tendem a se auto-reproduzir, condicionar ou mesmo impossibilitar as opções futuras, mas também podem produzir reações e avaliações geradoras de mudanças.

Nos casos estudados, a existência ou inexistência de instituições e comunidades de especialistas é um fator relevante para a compreensão da relação entre a agenda internacional e programas nacionais. Nesse sentido também o é a seqüência entre as decisões das agências internacionais (antecedem ou são posteriores) e os programas nacionais, que diz respeito ao modo como a erradicação é introduzida na agenda nacional de saúde.

A seqüência entre a criação e o desenvolvimento dos programas é relevante, pois criou as condições para um aprendizado institucional. É nesse sentido que podemos dizer, retornando à história e ao institucionalismo, que o sucesso da erradicação da varíola, ao contrário do caso da malária, e seus efeitos de longo prazo na saúde pública brasileira foram beneficiados pelas "vantagens do atraso" ou do seu "déficit institucional" permeado por contingências históricas.

Esse capítulo da história da saúde internacional em perspectiva latino-americana permite reforçar a concepção analítica de que existem assimetrias nas relações entre agências, governos, comunidades de especialistas e personagens individuais. Porém, essas assimetrias nas relações condicionam contextualmente, e mesmo de modo conjuntural, o formato da política de saúde e das suas instituições, fato que tem sido apontado por vários autores que trabalham com a perspectiva histórica (Bhattacharya, 2004; Birn, 2006; Palmer, 2004).

Desse modo, esses entrecruzamentos produzem arenas dinâmicas, nas quais atores locais, profissionais transnacionais e agências internacionais interagem, modelam-se e remodelam-se uns aos outros. Assim, ao nos aproximarmos dessas interseções, podemos nos surpreender com a diluição eventual da idéia de centro e periferia e determinismos históricos: a 'periferia' pode transformar-se em 'centro'; o 'nacional' decanta e incorpora o 'internacional'; o 'local' agenda o 'nacional' que o abriga; o império pode não ser tão imperioso e, ao final, personagens individuais imprimem marcas na experiência coletiva e produzem resultados materiais tais como instituições e políticas.

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* Versão condensada de trabalhos apresentados no GT Políticas Públicas no XXIX Encontro Nacional da Anpocs, Caxambu, outubro de 2005, e na sessão "História, instituições políticas e políticas públicas da área temática de políticas públicas", no V Encontro da Associação Brasileira de Ciência Política, Belo Horizonte, julho de 2006. Pesquisa realizada com apoio do CNPq.

1 Malária: é uma enfermidade causada por quatro espécies de protozoários do gênero Plasmodium que se transmite pela picada de um mosquito infectado do gênero Anopheles. Apenas a infecção por um tipo de protozoário é emergencial, as demais tornam-se crônicas. Caracteriza-se por cansaço extremo associado com paroxismos de febre elevada, sudorese, calafrios com tremores e anemia. Ainda que não haja cura, o tratamento antiparasitário se dá pela administração de medicamentos específicos. As formas de prevenção são o ataque ao mosquito e a proteção contra suas picadas. Historicamente, as ações antimalária se concentraram nas obras de hidrografia, na administração de drogas antimaláricas e no uso de larvicidas e pesticidas, com destaque para o DDT, inseticida de ação residual que foi o principal instrumento dessas ações entre 1945 e 1970. Atualmente, é endêmica na região amazônica, com o registro de quinhentos mil novos casos no Brasil em 2000, 53% dos casos notificados nas Américas (Opas, 2001; Kiple, 2003). Varíola: doença infectocontagiosa causada por vírus, exclusiva do homem, que se apresenta sob duas formas: a major, com 30% de mortalidade, e a minor, também conhecida como alastrim, mais comum e com menos de 1% de casos fatais. Transmite-se de pessoa a pessoa, por meio de gotas de saliva expelidas pelo doente ou por contato com roupas e objetos contaminados com fluidos de doentes. Nos quatro primeiros dias, o doente apresenta febre alta, mal-estar intenso, dor de cabeça, dores musculares, náuseas e prostração. Em alguns casos ocorrem dores abdominais intensas e delírio. Dois dias depois do surgimento dos primeiros sintomas, aparecem manchas, pápulas (lesões avermelhadas e elevadas na pele), pústulas (pequenas bolhas cheias de pus) e crostas que secam e separam-se da pele ao final da terceira semana. São mais comuns na face e membros e apresentam o mesmo estágio evolutivo das lesões. Não há tratamento, e a vacina, conhecida desde o final do século XVIII, é a única forma de prevenção. O último caso natural no Brasil (e nas Américas) foi detectado no Rio de Janeiro, em 1971, e o último caso natural no mundo ocorreu na Somália, em 1977. A doença foi considerada erradicada no mundo em 1978 (Kiple, 2003).

2 Roll Back Malaria Partnership, de 1998.

3 Para a erradicação da varíola na Índia, ver Bhattacharya (2006).

4 Como por exemplo Fenner e colaboradores (1988). Um dos raros exemplos de análise política dessa campanha é recente artigo de Barret (2006).

5 Em particular os efeitos nocivos do DDT e outros inseticidas (inclusive o aumento da resistência dos mosquitos) e a crescente resistência dos parasitos aos antimaláricos (Dunlap, 1981). A decisão de erradicação pela OMS foi sustentada pelo argumento de que os mosquitos já estavam se tornando resistentes ao DDT no início dos anos 50, portanto seria urgente uma ação rápida e global para erradicar a doença (Packard, 1998).

6 Dados em "Varíola - Trabalho para a Comissão Internacional de Certificação, 1973". Arquivo Cláudio do Amaral, Casa de Oswaldo Cruz/Fiocruz, cx. 51.

7 Os outros serviços nacionais voltados para doenças específicas eram: Tuberculose, Lepra, Febre Amarela, Peste, Doenças Mentais e Câncer.

8 Para referências da trajetória de Pinotti ver Hochman (2006).

9 O Serviço Especial de Saúde Pública (Sesp) foi dirigido inicialmente por médicos norte-americanos, substituídos depois por brasileiros. O Sesp manteve-se autônomo em relação aos demais órgãos do Ministério da Saúde e nas suas importantes ações de profilaxia e serviços básicos de saúde até a década de 1970 (Campos, 2006).

10 A distribuição do "sal cloroquinado" foi descontinuada, entre outras razões, além da sua difícil logística, por ter sido responsabilizada por promover o aumento da resistência dos parasitos à cloroquina.

11 O novo departamento tinha como atribuição combater o que se denominava de endemias rurais: a malária, leishmaniose, doença de Chagas, peste, brucelose, febre amarela, esquistossomose, ancilostomose, hidatiose, bócio endêmico, bouba e o tracoma. A varíola nunca foi classificada nessa categoria.

12 Ainda que com dados imprecisos, os discursos oficiais apontavam o declínio da malária de "8 milhões de casos", no início da década de 1940, para 250 mil, em meados dos anos 50 (Kubitscheck, 1955).

13 Grifo meu.

14 Fernando Bustamante foi diretor da CEM e um dos principais assessores de Pinotti.

15 A OSP passa a se denominar Organização Pan-Americana da Saúde (Opas) em 1958.

16 Em 1961, ICA e Ponto IV são incorporados em uma nova agência, a United States Agency for International Development (Usaid).

17 AID/United States AID Mission to Brazil. Audit Report of Malaria Eradication under Project Agreement n. 512-11-510-014 for the period November 1, 1960 through September 30, 1964. Rio de Janeiro, December 9, 1964. VILLALOBOS, E. et al. Evaluation of the Malaria Eradication Program in Brazil. Usaid, 1964.

18 AID/United States AID Mission to Brazil. Audit Report of Malaria Eradication, p. 13.

19 Pinotti tinha fortes vínculos com Adhemar de Barros e o PSP.

20 AID/United States AID Mission to Brazil. Audit Report of Malaria Eradication under Project Agreement n.512-11-510-014 for the period November 1, 1960 through September 30, 1964. Rio de Janeiro, December 9, 1964.

21 PAHO/WHO. Report on the status of malaria eradication in the Americas - VII Report. Washington, D.C.: Paho, 1959; PAHO/WHO. Report on the status of malaria eradication in the Americas - VIII Report. Havana: Paho, 1960.

22 Em 2005, foram notificados quinhentos mil casos no Brasil, a maioria na Amazônia.

23 "Plano de Operação para o Programa de Erradicação da Varíola no Brasil", 1966, PT09/Cx. 20Arquivo Cláudio Amaral, Casa de Oswaldo Cruz/Fundação Oswaldo Cruz, quadros 1 e 2, p. 13-16.

24 Em caráter retrospectivo, os principais envolvidos com a erradicação depois de 1966 são muito críticos da campanha de 1962-66, inclusive no que diz respeito à diminuição do número de casos, resultado, segundo eles, mais do precário sistema de notificação e registro. A campanha tampouco teria superado outros pontos de estrangulamento para a erradicação, isto é, a produção em quantidade e qualidade da vacina. Por exemplo o jornal Correio da Manhã noticiava, em 27 de janeiro de 1962, p. 2, que a campanha de vacinação teria de esperar o Instituto Oswaldo Cruz formar estoques de vacina liofilizada.

25 A Usaid financiou 20% do total dos gastos do programa entre 1966 e 1971, sendo que neste último ano o financiamento chegou a quase 75%. "Varíola - Trabalho para a Comissão Internacional de Certificação, 1973", Arquivo Cláudio do Amaral, Casa de Oswaldo Cruz/Fiocruz, cx. 51 QuadroXXII, p. 44.

26 "Plano de Operação para o Programa de Erradicação da Varíola no Brasil", 1966, PT09/Cx. 20 -Arquivo Cláudio Amaral, Casa de Oswaldo Cruz/Fundação Oswaldo Cruz. Informações sobre avigilância epidemiológica estão em Varíola - "Trabalho para a Comissão Internacional de Certificação,1973", Arquivo Cláudio do Amaral, Casa de Oswaldo Cruz/Fiocruz, cx. 51, p. 45-71.

27 "Surveillance in the Brazilian Smallpox Eradication Program", Arquivo Claudio do Amaral Jr., Casa de Oswaldo Cruz/Fundação Oswaldo Cruz, m. 01, cx. 17.

28 A National Reporting System in Brazil, Documento WHO/se/73.52.

29 Varíola - "Trabalho para a Comissão Internacional de Certificação, 1973", Arquivo Cláudio do Amaral, Casa de Oswaldo Cruz/Fiocruz, cx. 51, Quadro XXXI, p. 62, e Gazêta (2005).

Table of Contents

Front Matter / Elementos Pré-textuais / Páginas Iniciales

Prefácio

Apresentação

Introdução

Parte I - Conceitos

1 - Estado de bem-estar, desenvolvimento econômico e cidadania: algumas lições da literatura contemporânea

2 - Estado da arte da pesquisa em políticas públicas

3 - Perspectivas teóricas sobre o processo de formulação de políticas públicas

Parte II - Processos decisórios

4 - Viabilizando a participação em conselhos de política pública municipais: arcabouço institucional, organização do movimento popular e policy communities

5 - Interação sindicalismo-governo na reforma previdenciária brasileira

6 - Condicionantes locais da descentralização das políticas de saúde

Parte III - Condicionantes e efeitos das políticas públicas

7 - Internacionalização econômica, democratização e gastos sociais na América Latina, 1980-1999

8 - Desigualdades interestaduais no financiamento da educação: o caso do Fundef

9 - Democracia e partidos políticos: os gastos públicos municipais como instrumento de análise político-ideológica

Parte IV - Implementação e avaliação

10 - A implementação da reforma sanitária: a formação de uma política

11 - As políticas dos sistemas de avaliação da educação básica do Chile e do Brasil

12 - Agenda Internacional e Políticas Nacionais: uma comparação histórica entre programas de erradicação da malária e da varíola no Brasil