Jairo Nicolau

História do Voto no Brasil

segunda edição

Para Norma, minha mãe,

que vota desde 1945

Sumário

Introdução

Eleições no Império (1824-89)

A Primeira República (1889-1930)

Dos anos 1930 ao Golpe de 1964

Do Regime Militar

à democracia atual (1964-2000)

Cronologia

Sugestões de leitura

Sobre o autor

Ilustrações

Créditos das ilustrações

1. Título de qualificação, Câmara Municipal de Campos/Universidade Estadual do Norte Fluminense. Foto de Wellington Cordeiro

2. Anúncio publicado no jornal Monitor Campista, n.27, em 5.2.1881. Foto de Wellington Cordeiro

3. Título eleitoral de Benjamin Constant, datado de 2.8.1889. Museu Casa de Benjamin Constant

4. Anúncio publicado no jornal Monitor Campista em 20.3.1881. Foto de Wellington Cordeiro

5 e 7. Título de eleitor e cédula eleitoral, extraídos do livro A justiça eleitoral no Piauí, publicado pelo Tribunal Regional do Piauí, Teresina, 1999

6. Documento cedido pelo autor

Introdução

Poucos países têm uma história eleitoral tão rica quanto a do Brasil. Durante o período colonial a população das vilas e cidades elegia os representantes dos Conselhos Municipais. As primeiras eleições gerais para escolha dos representantes à Corte de Lisboa ocorreram em 1821. No ano seguinte, foi promulgada a primeira lei eleitoral brasileira, que regulou as eleições para os representantes da Constituinte de 1823. Desde 1824, quando aconteceu a primeira eleição pós-independência, foram eleitas 51 legislaturas para a Câmara dos Deputados. E somente durante o Estado Novo (1937-45) as eleições para Câmara foram suspensas.

Hoje os eleitores escolhem os representantes para os principais postos de poder (presidente, senador, deputado federal, governador, deputado estadual, prefeito e vereador) e pouca gente duvida da legitimidade do processo eleitoral brasileiro. As fraudes foram praticamente eliminadas. A urna eletrônica permite que os resultados sejam proclamados poucas horas depois do pleito. As eleições são competitivas, com uma enorme oferta de candidatos e partidos (uma média de 30 partidos por eleição). Quatro em cada cinco adultos compareceram às últimas eleições para votar. O sufrágio é universal, pois já não existem restrições significativas que impeçam qualquer cidadão com pelo menos 16 anos de ser eleitor. Hoje, o Brasil tem o terceiro maior eleitorado do planeta, perdendo apenas para Índia e Estados Unidos.

Para quem ainda tem dúvida da importância das eleições na estrutura política brasileira, alguns dados sobre os números de postos ocupados pelo voto são esclarecedores: um presidente, um vice-presidente; 513 deputados federais, 81 senadores, 27 governadores, 27 vice-governadores, 1.058 deputados estaduais, 5.559 prefeitos, 5.559 vice-prefeitos e 60.277 vereadores. O que dá um total de 73.101 cargos.

Muita coisa mudou nesses 180 anos de vida eleitoral no Brasil, como por exemplo, a cédula eleitoral. Nas primeiras eleições do Império o eleitor já levava consigo a cédula (que devia ser assinada) para o local de votação. No final do Império, a cédula (não mais assinada) tinha que ser inserida em um envelope. Na Primeira República, os jornais passaram a publicar e os cabos eleitorais a distribuir as cédulas, que deviam ser colocadas em envelopes. Em 1932, foi criado o envelope oficial, que o eleitor passou a receber da mesa eleitoral para inserir a cédula. Em 1955 foi criada a cédula oficial para as eleições presidenciais: uma lista com os candidatos era apresentada, cabendo aos eleitores assinalar o de sua escolha. Em 1962, a cédula oficial foi utilizada pela primeira vez nas eleições para o Congresso, obrigando os eleitores a escrever o nome ou o número do candidato ou partido escolhido. Enfim, em 1996 foi introduzida a urna eletrônica, que passou a exigir do eleitor a digitação apenas do número do candidato ou partido escolhido.

O propósito deste livro é descrever a evolução do processo eleitoral desde a primeira Constituição do Brasil independente até o período democrático atual. O objetivo é descrever as regras que nortearam as eleições (sistema eleitoral, fraudes, alistamento, procedimentos de voto e apuração) e o envolvimento dos cidadãos com o processo eleitoral (participação). Algumas perguntas orientarão esta empreitada: Quem podia votar? Que cargos eram disputados? Como era feito o alistamento de eleitores? Quantos compareciam para votar? Havia fraude? Que sistema eleitoral era utilizado? Como era feito o processo de votação e a contagem dos votos? Portanto, não serão feitas referências aos bastidores das campanhas, ao perfil dos candidatos e nem sobre a agenda de cada pleito.

Será dada ênfase às eleições para Câmara dos Deputados, mas sempre serão feitas referências às regras das disputas para outros cargos. O livro está dividido em quatro seções, cada qual cobrindo um determinado período da história brasileira: Império (1824-89); Primeira República (1889-1930); dos anos 1930 à República de 1946 (1930-64); do Regime Militar ao atual período democrático (1964-2000).

Eleições no Império (1824-89)

Durante o Império, elegia-se representantes para ocupar diversos postos do sistema político. No âmbito local, votava-se para juiz de paz (responsável para redimir pequenos conflitos e manter a ordem na paróquia) e para vereadores. Como não havia prefeitos, cabia aos vereadores a responsabilidade pela vida administrativa das vilas e cidades. A Câmara Municipal, composta por sete membros nas vilas e nove membros nas cidades, era presidida pelo vereador mais votado. Votava-se ainda para a Assembléia Provincial (Poder Legislativo das Províncias), para a Câmara dos Deputados e para o Senado. Neste último caso, os três nomes mais votados eram submetidos ao imperador, que escolhia um. O cargo de senador era vitalício. Os responsáveis pela administração das províncias (presidentes) eram também nomeados pelo imperador. As eleições para os cargos locais eram diretas. Já para o Senado, a Câmara dos Deputados e as Assembléias Provinciais, foram indiretas (em dois graus, como se dizia na época) até 1880: os votantes escolhiam os eleitores (primeiro grau), que por sua vez elegiam os ocupantes dos cargos públicos (segundo grau). A partir de 1881 todas as eleições passaram a ser diretas.

Quem podia participar das eleições? Votavam homens com pelo menos 25 anos (21 anos, se casados ou oficiais militares, e independentemente da idade, se clérigo ou bacharel). Apesar de a Constituição de 1824 não proibir explicitamente, mulheres e escravos não tinham direito ao voto. Os libertos podiam votar nas eleições de primeiro grau. Existia ainda uma exigência de obtenção de uma renda anual para se ter direito ao voto: 100 mil réis por ano para ser votante e 200 mil réis para ser eleitor; valores que foram atualizados em 1846 para 200 mil e 400 mil réis, respectivamente.

A Constituição de 1824 não condicionou o direito de voto à alfabetização, mas entre 1824 e 1842, a legislação exigia que a cédula fosse assinada, o que limitou na prática o voto dos analfabetos. Entre 1842 e 1881, os analfabetos puderam ser votantes e eleitores. Por exemplo, um levantamento da lista de votantes de 1876, feito em oito paróquias da cidade do Rio de Janeiro, revela um contingente significativo de votantes que não sabiam ler e escrever: um em cada quatro. Nas paróquias rurais, como Guaratiba e Jacarepaguá, os analfabetos ultrapassavam os 50%.

Um tema fundamental da política imperial era o processo de alistamento eleitoral. Diferentemente dos dias de hoje, em que há um órgão nacional responsável pelo cadastro de eleitores (Tribunal Superior Eleitoral/TSE), no Império a qualificação era feita no âmbito local. Entre 1824 e 1842, o alistamento acontecia no dia das eleições. Em cada paróquia funcionava uma mesa eleitoral, presidida por um juiz (ordinário ou de fora) que tinha a responsabilidade de identificar quais cidadãos estavam aptos a participar do pleito. Este processo deu margem a toda sorte de fraudes no momento de identificação do eleitor.

A partir de 1842, o alistamento passou a ser feito previamente ao dia das eleições. Uma junta, presidida pelo juiz de paz, era formada em cada paróquia e tinha a responsabilidade de fazer uma listagem de todos os cidadãos aptos a votar. O eleitor não recebia nenhum documento (título de eleitor) que o identificasse no momento da eleição, tarefa que continuava sob a responsabilidade da mesa eleitoral. Mas os problemas de identificação dos eleitores não acabaram, como atesta a descrição feita pelo deputado conservador Francisco Belisário Soares de Souza sobre a atuação do fósforo, conhecido personagem da política imperial:

O invisível, o fósforo, representa um papel notável nas nossas eleições, e mais ainda nas grandes cidades do que nas freguesias rurais. Um bom fósforo vota três, quatro, cinco e mais vezes em várias freguesias, quando são próximas. Os cabalistas sabem que F. qualificado morreu, mudou de freguesia, está enfermo; em suma não vai votar: o fósforo se apresenta. É mui vulgar que, não acudindo à chamada um cidadão qualificado, não menos de dois fósforos se apresentem para substituí-lo, cada qual cabe melhores provas de sua identidade, cada qual tem maior partido e vozeria para sustentá-lo em sua pretensão.

Em 1875 foi criado o primeiro título de eleitor (conhecido como título de qualificação) do Brasil (ver caderno de ilustrações). Dele deviam constar nome, idade, estado civil, profissão, renda, domicílio, elegibilidade (se somente votante ou também eleitor) e ainda a seguinte observação, que deixava explícito que os analfabetos podiam votar: “declarar-se-á especialmente se sabe ou não ler e escrever”. Um canhoto, do qual era destacado o título no qual constavam informações sobre o votante, ficava sob a responsabilidade da junta de alistamento. A qualificação, realizada a cada dois anos, continuou a ser feita na paróquia, mas agora havia uma junta municipal responsável pelo alistamento em todo o município. Pela primeira vez foi exigida documentação que comprovasse a renda do votante. Feita a qualificação, os nomes eram afixados nas portas das câmaras municipais e das igrejas matrizes e os cidadãos eram convidados a buscarem seu título eleitoral.

A partir de 1881, as juntas de qualificação deixaram de existir e o alistamento ficou sob a exclusiva responsabilidade dos juízes de direito. O alistamento deixou de ser feito automaticamente (ex-officio) pela junta e passou a depender da iniciativa do eleitor. Os critérios para comprovação de renda ficaram ainda mais rigorosos com a necessidade de apresentação de diversas certidões. Após a qualificação, os eleitores recebiam um título que continha informações semelhantes às do título anterior.

Até a abolição do voto indireto (1881), a paróquia (ou freguesia) era unidade territorial fundamental da vida eleitoral. Nas eleições indiretas, cada paróquia elegia um número predeterminado de eleitores, que por sua vez elegiam os representantes para outros cargos (deputados e senadores). Para se ter uma idéia, existiam 1.473 paróquias no Brasil em 1873. As cidades e as vilas eram compostas por mais de uma paróquia; por exemplo, em 1880, existiam 12 paróquias no município de Campos (RJ). Até 1880 as eleições aconteciam na igreja matriz da paróquia. No dia marcado, o pároco rezava missa e após a cerimônia religiosa, a mesa responsável pelo trabalho eleitoral era instalada e começava a votação.

O processo de votação sofreu pequenas alterações ao longo dos anos. De acordo com a primeira lei eleitoral promulgada após a independência (1824), os votantes deviam depositar na urna um pedaço de papel (relação) com os nomes e as respectivas profissões dos candidatos. Observe-se que o votante não escrevia os nomes dos candidatos no local da votação, mas já trazia a lista pronta. O número de nomes votados devia ser igual ao número de eleitores da paróquia. Por exemplo, a paróquia de São João Baptista de Nova Friburgo (RJ) elegia 14 eleitores, então o votante escrevia o nome de 14 moradores da paróquia. Não havia inscrição prévia de candidatos e nem era exigido que os nomes se apresentassem por partidos. Por isso, era possível votar em qualquer nome da paróquia. A única exigência era que a relação fosse assinada pelo votante. Tal medida impedia o sigilo do voto e limitava o voto do analfabeto. O votante que não comparecesse para votar podia enviar o seu voto por intermédio de outro (voto por procuração). A contagem dos votos era feita pelo sistema de maioria simples: eram eleitos os mais votados até o preenchimento das vagas da paróquia. Terminada a votação, os votos eram apurados. Poucos dias depois, os eleitores escolhidos pela paróquia recebiam cópia da ata da eleição que servia como diploma.

A partir de 1842, como já havia uma lista prévia dos votantes da paróquia, no dia do pleito a mesa eleitoral os convocava para entregarem suas cédulas, que passaram a deixar de ser assinadas. Tal medida permitiu o voto dos analfabetos. Depois de entregues, as cédulas eram numeradas, rubricadas e depositadas na urna por um membro da mesa. Foi também abolido o voto por procuração. A lei de 1846 (a primeira a ser aprovada pelo Legislativo) introduziu outras alterações. Novamente era o próprio votante que depositava sua cédula na urna. Foi definido, pela primeira vez, que as eleições aconteceriam em todo o Império em um único dia (primeiro domingo do mês de novembro da quarta legislatura), mas o pleito podia demorar até três dias, pois havia segunda e terceira chamada para os votantes faltosos. A lei de 1875 introduziu o sigilo do voto no país: depois de convocados e identificados (agora de posse do título de eleitor), os votantes depositavam na urna a cédula, que devia ser fechada por todos os lados. O votante devia escrever um número menor de nomes na cédula: 2/3 do número de eleitores da paróquia. Os mais votados individualmente eram eleitos.

A partir de 1881, a eleição passou a ser direta e as cerimônias religiosas foram dispensadas. O lugar onde funcionava a mesa eleitoral devia estar separado por uma divisória do lugar onde ficavam os eleitores, que entravam à medida que fossem chamados. O voto teria que ser escrito em papel branco ou anilado, não devendo ser transparente, ter marca, sinal ou numeração. A cédula, fechada por todos os lados e com o rótulo referente ao cargo em disputa, era colocada em um envelope fechado e depositada na urna. Depois, o eleitor assinava o livro de presença; caso não soubesse escrever, outro eleitor indicado por ele poderia assinar.

Como pode ser visto no Quadro 1, entre 1824 e o fim do Império houve uma série de mudanças nos processos de qualificação dos votantes e de votação. A legislação ficou mais exigente e introduziu uma série de mecanismos para coibir as fraudes eleitorais e reduzir a influência do governo no pleito: a qualificação prévia, o título eleitoral, as inelegibilidades e o maior sigilo na votação. Comparativamente ao quadro vigente no começo do Império, houve uma redução significativa das fraudes, sobretudo as realizadas durante a qualificação.

Quadro 1: Características das eleições no começo e no fim do Império

Até agora, vimos como os votantes de cada paróquia escolhiam os eleitores (voto de primeiro grau). Como era feita a escolha dos deputados pelos eleitores selecionados em cada paróquia (voto de segundo grau)? De acordo com a legislação de 1824, 15 dias depois da eleição de primeiro grau, os eleitores escolhidos nas diversas paróquias da província deviam se reunir em uma cidade, cada uma delas formando um colégio eleitoral, para escolher seus representantes. Por exemplo, a província do Rio de Janeiro tinha quatro colégios eleitorais: São Sebastião, São João Marcos, Santo Antônio de Sá e Macaé. Os eleitores votavam em tantos nomes quantos fossem os deputados da província na Câmara dos Deputados. Como o Rio de Janeiro elegia oito deputados, o eleitor listava oito nomes (acompanhados da ocupação e lugar de moradia de cada um). Para ser deputado, era necessário receber uma renda anual de 400 mil réis. Os votos de cada colégio eleitoral eram apurados e os resultados enviados para a Câmara Municipal da capital, onde era feita a contagem final. Os nomes mais votados em toda a província eram eleitos deputados. Este sistema foi utilizado para a eleição de nove legislaturas da Câmara dos Deputados: 1826-29; 1830-33; 1834-37; 1838-41; 1842-44; 1845-47; 1848; 1849-52; 1853-56.

As críticas a este sistema eleitoral aumentaram de volume no começo dos anos 1850. A principal delas era a produção de “câmaras unânimes”, ou seja, um Legislativo no qual um partido detinha todas (ou quase todas) as cadeiras, sem espaço para a representação das minorias. Os resultados das duas eleições realizadas nesta época não deixam dúvidas: na legislatura de 1849-52, 99% dos deputados eram conservadores, enquanto na seguinte (1853-56) todos os deputados eram conservadores.

Um novo sistema eleitoral foi introduzido no país em 1855. As províncias foram divididas em distritos eleitorais (chamados na época de “círculos”), cada um elegendo um deputado. A mesa eleitoral passou a fornecer o papel no qual o eleitor devia escrever o nome do candidato. O sistema eleitoral utilizado era o de maioria absoluta: se nenhum nome obtivesse 50% mais 1 dos votos, havia no dia seguinte uma disputa entre os quatro mais votados; se ainda assim nenhum obtivesse a maioria absoluta, no dia seguinte seria realizada uma nova eleição entre os dois mais votados. A idéia dos defensores desse sistema é que ele permitiria que as minorias, pelo menos as com votação concentrada em determinadas regiões, obtivessem representação no Parlamento. No dizer do senador Souza Ramos, era necessário que “a opinião adversa estivesse grupada em certos pontos, para dali virem seus representantes”. A única legislatura eleita por esse sistema foi a de 1857-60. O objetivo da reforma foi assegurado, pois o partido minoritário (Liberal) obteve 17% das cadeiras.

Com o intuito de diminuir a influência governamental nas eleições, a lei de 1855 proibiu que os cidadãos que estivessem à frente de certos cargos (presidentes de província e seus secretários, comandantes de armas e generais-em-chefe, inspetores da fazenda geral e provincial, chefes de polícia, delegados e subdelegados, juízes de direito e municipais) pudessem se candidatar às assembléias provinciais, para o Senado e para Câmara dos Deputados nas circunscrições nas quais exerciam autoridade.

O sistema de círculo de um representante favoreceu a eleição de um número expressivo de lideranças locais, sobretudo padres e médicos. A presença no Legislativo de nomes pouco conhecidos (as notabilidades de aldeia) foi alvo de pesadas críticas. O deputado Francisco Otaviano resumiu a opinião predominante na elite política sobre os efeitos do sistema do círculo de um representante: “os círculos trouxeram logo esta conseqüência: enfraqueceram os partidos, dividindo-os em grupos, em conventículos de meia dúzia de indivíduos, sem nexo, sem ligação, sem interesses comuns e traços de união. Toda a nossa esfera política, até então elevada, apesar de nossa pequenez como nação, sentiu-se rebaixada”.

A Câmara apressou-se em alterar o sistema eleitoral antes da eleição seguinte e novas regras foram adotadas em 1860. Com o intuito de restringir a influência dos líderes locais no processo eleitoral, os distritos eleitorais (círculos) passaram a eleger três representantes para a Câmara dos Deputados. Por exemplo, São Paulo, que elegia nove representantes, passou a ter três distritos (Capital, Taubaté e Mogi-Mirim). Os eleitores das paróquias se reuniam em colégios eleitorais e votavam em uma lista de nomes. Os votos de cada colégio eram apurados e enviados para as cabeças do distrito, onde era feita a contagem final. Os três nomes mais votados no distrito eram eleitos. Por este sistema foram eleitos os deputados de cinco legislaturas: 1861-63; 1864-66; 1867-68; 1869-72 e 1872-75. Nas quatro primeiras, o partido minoritário conseguiu se fazer representar. Mas na última, como os liberais não concorreram, em protesto contra a dissolução da Câmara anterior, os conservadores elegeram todos os deputados.

Em 1875, o sistema eleitoral para as eleições para a Câmara foi alterado pela terceira vez. Os círculos foram eliminados e a circunscrição eleitoral voltou a ser a província. O propósito era mais uma vez garantir a representação das minorias. Para tal, foi adotado um sistema em que o eleitor votava (em uma cédula fechada por todos os lados) em menos nomes (2/3) do que o número de cargos em disputa. Por exemplo, no Rio de Janeiro os eleitores podiam escolher oito nomes, já que a província tinha 12 representantes na Câmara dos Deputados. Imaginava-se que o fato de as correntes majoritárias votarem em um número menor do que os cargos em disputa facilitaria o sucesso eleitoral da minoria. Duas legislaturas foram eleitas por esse sistema: 1876-78 e 1878-81. Na primeira, os liberais elegeram 13% dos representantes, mas na seguinte voltou-se à unanimidade: todos os deputados eleitos eram do mesmo partido (Liberal).

As permanentes alterações dos sistemas eleitorais (em 20 anos, entre 1855 e 1875, foram introduzidas três mudanças) não atingiram os resultados esperados, sobretudo o de fazer com que as minorias estivessem representadas no Legislativo. Aos poucos, o voto direto passou a ser visto como única forma de estabelecer a verdade das urnas. No dizer do escritor e então deputado José de Alencar: “Temos experimentado os círculos, os triângulos, diversas formas de manipulação, falta a eleição direta; é o travesseiro para o enfermo que não tem repouso.” Em 1881, a Lei Saraiva aboliu o voto indireto e senadores, deputados gerais e provinciais passaram a ser eleitos diretamente pelos eleitores.

O sistema de distritos de um representante (círculo de um) foi adotado novamente. As províncias foram divididas em tantos distritos, quantos fossem o número de representantes na Câmara dos Deputados. O desenho dos distritos deveria atender, quanto possível, à igualdade da população em cada província, respeitar a contigüidade do território e a integridade do município. Em cada distrito seria eleito o candidato que obtivesse a maioria absoluta dos votos. Caso isso não acontecesse, seria realizada uma nova eleição, 20 dias depois, entre os dois candidatos mais votados. Esse sistema foi utilizado nas quatro últimas eleições do Império, que elegeram as legislaturas de 1881-84; 1885, 1886-89 e 1889.

O Quadro 2 resume as principais características das regras eleitorais adotadas para as eleições das 21 legislaturas da Câmara dos Deputados durante o Império. Em 65 anos, entre a primeira lei eleitoral (1824) e a proclamação da República (1889), foram usados cinco diferentes sistemas eleitorais — todos eles variações da família majoritária.

Quadro 2: Sistemas eleitorais utilizados nas eleições para a Câmara dos Deputados durante o Império (1824-89)

A estatística eleitoral do Império era muito precária. A primeira contagem nacional dos eleitores foi feita em 1870. Sabe-se muito pouco acerca do contingente de votantes inscritos e menos ainda sobre o contingente dos que compareciam para votar. Em geral, os estudos de caso feitos em determinadas cidades e províncias revelam que, até 1880, entre 5% e 10% da população estava inscrita para votar. Um dado que chamou a atenção de todos os intérpretes da política imperial foi a redução do eleitorado após a entrada em vigência da Lei Saraiva em 1881. Quando se compara o número de votantes do começo da década (1873) com o de eleitores após a promulgação da lei (1882), observa-se um declínio acentuado (87%): o eleitorado inscrito passou de 1,1 milhão para 142 mil eleitores. As causas foram, provavelmente, a introdução de critérios muito rigorosos para comprovação de renda, a exigência de se saber ler e escrever para a inscrição de novos eleitores e o fim do alistamento automático (agora o eleitor deveria requisitar a qualificação por sua iniciativa). Por outro lado, quando se toma como base para comparação os antigos eleitores de segundo grau, observa-se que houve um crescimento de 614%, passando de 20 mil para 140 mil. Os únicos dados existentes sobre o comparecimento são das últimas eleições. Calculado como proporção da população total, o comparecimento é baixo: 1% (1881), 1% (1885) e 0,9% (1886). Na realidade, a ampliação do contingente de eleitores que participavam do processo eleitoral nunca foi um tema fundamental da agenda de reforma do sistema eleitoral durante o Império.

Mas afinal, qual era a importância das eleições na definição dos rumos da política imperial? Tanto os analistas da época quanto os estudiosos recentes tendem a comparar o sistema monárquico brasileiro com o parlamentarismo britânico do século XIX. Na Inglaterra, o partido vitorioso nas urnas escolhia o primeiro-ministro. Como a formação do governo dependia das preferências eleitorais, houve uma grande pressão para reduzir as fraudes e ampliar o eleitorado (em 1835, apenas 5% dos adultos tinham direito de voto, número que passou para 29% em 1884).

No Brasil, o processo ocorria na direção contrária: o imperador indicava o partido que chefiaria o Gabinete e este, por sua vez, organizava a eleição. O partido convocado ao poder garantia a vitória nas urnas. As eleições não geravam governo, mas serviam para dar sustentação parlamentar ao Gabinete escolhido pelo imperador. Nesse sistema, era fundamental o papel desempenhado pelos presidentes de província. Como esses eram indicados pelo imperador e por homens de confiança do presidente do Conselho, utilizavam todos os recursos (distribuição de cargos, fraudes eleitorais e uso da violência) para garantir a vitória do partido convocado para chefiar o Gabinete.

O tema do aperfeiçoamento das instituições eleitorais esteve presente ao longo de todo o Império. Cinco diferentes sistemas eleitorais foram utilizados nas eleições para a Câmara dos Deputados. Todos eles, antes de adotados, foram antecedidos por intenso debate parlamentar. E a justificativa para todas as mudanças no sistema eleitoral era a mesma: garantir a representação das minorias. A preocupação era evitar que o partido à frente do Gabinete e responsável por organizar as eleições obtivesse todas as cadeiras da Câmara dos Deputados. Mesmo assim, no Segundo Reinado, das 16 legislaturas eleitas, cinco foram câmaras unânimes e uma teve apenas um deputado de oposição.

A Primeira República (1889-1930)

Uma das primeiras medidas do governo republicano foi abolir a exigência de renda para ser eleitor ou candidato. Por outro lado, em um artigo singelo, os analfabetos foram proibidos de votar, restrição que só seria suspensa quase cem anos depois: “consideram-se eleitores, para as câmaras gerais, provinciais e municipais, todos os cidadãos brasileiros, no gozo dos seus direitos civis e políticos, que souberem ler e escrever” (decreto nº 6 de 19 de novembro de 1889). O texto que regulou as eleições para a Constituinte reduziu para 21 anos a idade mínima para ter direito de voto (para os casados, oficiais militares, bacharéis formados, doutores e clérigos, o direito de voto independia da idade), mas assegurou que os cidadãos já alistados pela última legislação imperial (Lei Saraiva), mesmo os analfabetos, seriam incluídos ex-officio.

A primeira Constituição da República confirmou o direito de voto para os homens maiores de 21 anos e a exclusão dos analfabetos. Mas o alistamento e o voto não eram obrigatórios. Os principais postos de poder do país passaram a ser preenchidos por intermédio de eleições. O presidente e o vice-presidente eram escolhidos em pleitos independentes e deveriam ter maioria absoluta dos votos. Caso isso não acontecesse, o Congresso deveria escolher entre os dois mais votados nas urnas — fato que não ocorreu uma vez sequer durante a Primeira República. Os mandatos do presidente e do vice duravam quatro anos, sem que se pudesse ser reeleito para o mandato seguinte. Cada estado elegia, por maioria simples, três senadores para um mandato de nove anos. A cada três anos era renovado 1/3 do Senado. A Câmara dos Deputados era eleita para um mandato de três anos. As eleições para Câmara e Senado aconteciam no mesmo dia. Cada estado tinha autonomia para organizar o processo eleitoral para escolha dos governadores de estado e das assembléias legislativas.

Um aspecto interessante do sistema político da Primeira República é o status dado à política municipal. Como a Constituição de 1891 concedeu autonomia aos estados para deliberar sobre a matéria, houve uma enorme variação quanto ao processo eleitoral dos municípios. Em alguns estados havia eleição para o chefe do Executivo (o nome variava de acordo com o estado: prefeito, intendente, superintendente, agente do executivo) de todos os municípios. Em Minas Gerais (entre 1903-30) e no Rio de Janeiro (até 1920), o presidente da Câmara era responsável pela função executiva. Em alguns estados (Ceará e Paraíba) todos os prefeitos eram indicados pelo governador. Em outros, havia indicação para os prefeitos das capitais, estâncias hidrominerais e cidades com obras e serviços de responsabilidade do estado.

Uma nova lei eleitoral, elaborada pelo Congresso e promulgada em 1892, estabeleceu novas regras para o alistamento, que passou a ser feito em cada município por diversas comissões de cinco eleitores escolhidos pelos membros dos governos municipais (Câmara, Intendência ou Conselho). Cada comissão era responsável pelo alistamento de uma seção eleitoral do município. Diferentemente da Lei Saraiva, última regulamentação do Império sobre o tema, que responsabilizava o Judiciário pelo alistamento, a nova lei facilitou a politização do processo de qualificação. As facções majoritárias na política local passaram a controlar o processo de alistamento, o que deu margem a toda sorte de fraudes e manipulações para facilitar a inclusão de correligionários e a exclusão dos adversários. Os eleitores alistados recebiam um título eleitoral para votar nas eleições federais. Já o cadastramento dos eleitores para outros cargos ficava sob a responsabilidade dos estados e municípios.

A lei de 1904 mudou a composição da comissão de alistamento, mas a influência da política local não foi eliminada. A comissão passou a ser composta pelo juiz de direito, dois dos maiores contribuintes de imposto predial, dois dos maiores contribuintes de imposto sobre a propriedade rural e três cidadãos eleitos pelo governo municipal. Para ser cadastrado como eleitor, o cidadão deveria provar que sabia ler e escrever, redigindo em livro especial seu nome, estado, filiação, idade, profissão e residência perante a comissão de alistamento.

Somente em 1916 o Judiciário voltou a ter responsabilidade exclusiva pela qualificação dos eleitores nas eleições federais. A documentação para o alistamento ficou mais exigente (devendo ter firma reconhecida) e o cidadão devia provar: idade, capacidade de assegurar sua subsistência, residência por mais de dois meses no município e demonstração de saber ler e escrever. Mas apesar dos esforços, estas mudanças não conseguiram dar cabo das fraudes de qualificação tão comuns durante o período.

O processo de votação durante as quatro décadas da Primeira República praticamente não foi alterado. A mesa eleitoral devia ficar em um recinto separado do resto da sala (desde 1892, por um gradil) onde ficavam os eleitores. O eleitor apresentava o título de eleitor, assinava o livro de presença e depositava a cédula de papel (do comumente usado na escrita e que podia ser impressa) fechada na urna. A partir de 1916, a cédula deveria ser colocada em invólucro fechado, que não podia conter nenhum distintivo. Para cada cargo em disputa era utilizada uma cédula. Por exemplo, numa eleição para senador e deputado federal, o eleitor utilizava duas cédulas, que deviam identificar externamente o cargo para o qual seria o voto. Freqüentemente os jornais publicavam cédulas dos candidatos que podiam ser recortadas pelos eleitores. Também era comum a distribuição das cédulas pelos “cabos eleitorais” durante o dia da eleição. Não existia nenhuma exigência para o registro prévio dos candidatos e estes não eram obrigados a estar registrados em um partido para concorrer. Por isso, os eleitores podiam votar em quaisquer nomes de sua escolha.

A primeira eleição da República — para deputados e senadores responsáveis pela elaboração da nova Constituição — foi realizada em 15 de setembro de 1890. Curiosamente, nas eleições para a Câmara dos Deputados foi empregado o mesmo sistema eleitoral da primeira eleição do Império. Os eleitores depositavam na urna uma lista de nomes, tantos quantos fossem as cadeiras do estado na Câmara. Por exemplo: como São Paulo tinha 22 representantes, o eleitor votava em 22 nomes. Terminada a apuração, os votos eram imediatamente contados. Os resultados eram enviados para as câmaras municipais das capitais, que fariam a apuração final 30 dias após as eleições. Os nomes mais votados em todo o estado eram eleitos. As mesas eleitorais eram presididas pelo presidente da Câmara Municipal, que indicava seus cinco componentes.

Logo após a promulgação da nova Constituição, um novo sistema eleitoral foi adotado para as eleições da Câmara dos Deputados (1892). Os estados foram divididos em distritos eleitorais, cada um deles elegendo três deputados — quando o número total de deputados do estado não era múltiplo de três, agregava-se a fração ao distrito capital; os estados com até cinco representantes formavam um único distrito. O estado do Rio de Janeiro, por exemplo, foi dividido em cinco distritos eleitorais, cada um deles agregando diversos municípios. O 2º distrito eleitoral do estado, cuja sede era Vassouras, incluía os municípios de Sapucaia, Paraíba, Vassouras, Piraí, Itaguaí, Iguaçu, Petrópolis e Teresópolis, e elegia três deputados federais. Cada eleitor votava em 2/3 do número de candidatos do distrito; nos distritos de quatro ou cinco deputados, votava em três nomes. No caso específico do distrito de Vassouras, o eleitor escolhia dois nomes. Assim que acabava a votação, a mesa contava os votos e enviava os resultados de todas as mesas eleitorais para serem apurados. Os três candidatos mais votados eram eleitos. Este sistema foi utilizado na eleição de deputados de quatro legislaturas: 1894-96; 1897-99; 1900-02; 1903-05.

Uma última mudança do sistema eleitoral foi feita em 1904. Os distritos passaram a eleger cinco representantes e o eleitor podia votar em quatro nomes — regras semelhantes às da legislação anterior regularam os estados cuja bancada não era múltipla de cinco; os estados com menos de sete representantes formavam um único distrito. A novidade era a possibilidade de votar quatro vezes no mesmo candidato (voto cumulativo). Segundo o senador Rosa e Silva, principal defensor da proposta no Congresso, o objetivo do projeto era assegurar a representação das minorias. É interessante notar que 50 anos antes (1855), a primeira mudança do sistema eleitoral imperial foi realizada com a mesma justificativa. Depois de terminada a votação, cada mesa eleitoral contava os votos e enviava os resultados para o município-sede do distrito, onde era feita a apuração final — a partir de 1916, esta passou a ser feita na capital do estado. Os quatro nomes mais votados no distrito eram eleitos deputados. Este sistema foi o mais duradouro da Primeira República e elegeu os representantes de nove legislaturas: 1906-08; 1909-11; 1912-14; 1915-17; 1918-20; 1921-23; 1924-26; 1927-29; 1930.

A lei de 1904 manteve o voto secreto, mas introduziu um estranho mecanismo, o voto a descoberto, que na prática violava o principio do sigilo. O eleitor apresentava duas cédulas, que deviam ser assinadas perante a mesa eleitoral. Depois de datadas e rubricadas pelos mesários, uma cédula era depositada na urna e a outra ficava em poder do eleitor. Com isso, as lideranças tinham um controle estrito do voto dos eleitores, pois podia-se exigir destes a cédula como prova do voto dado. O voto a descoberto foi um dos principais responsáveis pela ausência de lisura das eleições realizadas no período.

O Quadro 3 resume as principais características dos três sistemas eleitorais utilizados na Primeira República, todos variações da representação majoritária.

Quadro 3: Sistemas eleitorais utilizados nas eleições para a Câmara dos Deputados durante a Primeira República (1889-1930)

Com a República, os principais postos de poder do país tornaram-se postos eletivos. E pelo que vimos nas páginas acima, uma detalhada legislação regulou o processo de alistamento, o sistema eleitoral e o processo de votação no período. Por isso, é razoável imaginar que os cargos ocupados pelos governantes durante a Primeira República derivaram de escolhas feitas em eleições limpas. Mas isso não ocorria, pois o processo eleitoral era absolutamente viciado pelas fraudes em larga escala e, salvo poucas exceções, as eleições não eram competitivas. As eleições, mais do que expressar as preferências dos eleitores, serviram para legitimar o controle do governo pelas elites políticas estaduais.

A fraude era generalizada, ocorrendo em todas as fases do processo eleitoral (alistamento dos eleitores, votação, apuração dos votos e reconhecimento dos eleitos). Os principais instrumentos de falsificação eleitoral foram o bico de pena e a degola. A eleição a bico de pena consistia na adulteração das atas feita pela mesa eleitoral (que também apurava os votos). Nas palavras de Vitor Nunes Leal, “inventavam-se nomes, eram ressuscitados os mortos e os ausentes compareciam; na feitura das atas, a pena todo-poderosa dos mesários realizava milagres portentosos”. A Câmara dos Deputados tinha uma comissão responsável por organizar a lista dos deputados presumivelmente legítimos para a legislatura seguinte (Comissão Verificadora dos Poderes). O controle da comissão pelos deputados governistas permitia que, freqüentemente, parlamentares eleitos pela oposição não tivessem seus diplomas reconhecidos. Tal mecanismo era conhecido no meio político como degola e foi largamente utilizado na Primeira República.

O político gaúcho Assis Brasil foi certamente, o crítico mais incisivo das mazelas eleitorais da Primeira República. Numa sentença clássica, ele resumiu o processo eleitoral do período:

Ninguém tem certeza de ser alistado eleitor; ninguém tem certeza de votar, se por ventura for alistado; ninguém tem certeza de que contem o voto, se porventura votou; ninguém tem certeza que esse voto, mesmo depois de contado, seja respeitado na apuração da apuração, no chamado terceiro escrutínio que é arbitrária e descaradamente exercido pelo déspota substantivo, ou pelos déspotas adjetivos, conforme o caso for da representação nacional ou das locais.

Além das fraudes, as eleições das quatro primeiras décadas da República foram marcadas pela baixa taxa de comparecimento. Praticamente não existem dados sobre o número de eleitores inscritos e de quantos compareceram para votar. Um dos poucos resultados com números para todo o país foi o das eleições de 1912 para a Câmara dos Deputados: a taxa de comparecimento foi de apenas 2,6% da população. Nos pleitos para presidência, somente em 1930 mais de 5% da população foi às urnas. Pelo menos dois fatos certamente contribuíram para o baixo grau de participação eleitoral. Em primeiro lugar, o voto era proibido para as mulheres e os analfabetos. Nessa época, a taxa de analfabetismo da população adulta era de mais de 50%: 65% (1900), 65% (1920) e 60% (1930). Além disso, o alistamento e o voto não eram obrigatórios.

Em termos de lisura do pleito e da participação eleitoral, pouco se avançou durante as primeiras quatro décadas republicanas. Não é coincidência que dois textos, publicados com mais de 50 anos de diferença, descrevam de maneira muito parecida o papel que cabia ao eleitor comum tanto no sistema político imperial como na Primeira República. O voto é descrito como desinformado, dependente e como meio de adquirir benefícios para a elite política:

A máxima parte dos votantes da eleição primária não tem consciência do direito que exerce, não vai à urna sem solicitação, ou, o que é pior, sem constrangimento ou paga, o votante é a turbamulta, ignorante, desconhecida e dependente. O votante é, por via de regra, analfabeto; não lê, nem pode ler jornais; não freqüenta clubes, nem concorre a meeting, que os não há; de política, só sabe de seu voto, que ou pertence ao senhor Fulano de tal por dever de dependência (algumas vezes também por gratidão) ou a quem lhe paga por melhor preço, ou lhe dá um cavalo ou roupa a título de ir votar à freguesia. (Francisco Belisário, deputado pelo Partido Conservador, 1871)

Interroguei numerosos eleitores, em regra tabaréus boçalíssimos e poucos encontrei que soubessem sequer o nome do candidato em quem votavam; nenhum vinha às urnas espontaneamente, no cumprimento livre de um dever cívico, este vinha em troca de um chapéu novo ou de uma nota de 50$00, aquele por ordem de um patrão ou de um cabo qualquer. Em nenhum desses indivíduos notei capacidade natural do voto, tinham apenas a capacidade natural que a lei concede. (Trecho de uma carta assinada por um grupo de personalidades paulistas, encabeçada pelo escritor Monteiro Lobato, e endereçada ao presidente da República, 1924)

Dos anos 1930 ao Golpe de 1964

No programa da Aliança Liberal constavam algumas medidas de aperfeiçoamento do processo eleitoral: voto secreto, combate às fraudes e representação proporcional. Em 1930, Getúlio Vargas, então chefe do governo provisório, designou uma subcomissão para propor alterações no processo eleitoral. Depois de um longo período de discussão e consulta a juristas, o trabalho da comissão resultou no Código Eleitoral de 1932, que introduziu uma série de importantes modificações na vida eleitoral brasileira. A principal delas foi a extensão do direito de voto às mulheres. O Brasil foi o segundo país da América Latina a fazê-lo — o primeiro foi o Equador, em 1929. Em muitos países importantes, o sufrágio feminino foi concedido posteriormente: França (1944), Itália e Japão (1946), Argentina e Venezuela (1947), Bélgica (1948), México (1953), Suíça (1971) e Portugal (1974).

O Código de 1932 permitiu que o alistamento eleitoral fosse feito de duas maneiras: por iniciativa do cidadão (como na Primeira República) ou automaticamente (ex-officio). Neste último caso, os chefes de diversas repartições públicas e empresas eram obrigados a inscrever seus subordinados. Depois de alistado, o eleitor recebia um título, que agora tinha uma fotografia (ver caderno de ilustrações).

Pela primeira vez, nas eleições para o Congresso, foram estabelecidas sanções para os eleitores que não se inscrevessem. O cidadão alistável deveria apresentar seu título de eleitor para trabalhar como funcionário público e provar a identidade. Tais normas não valiam para as mulheres e maiores de 60 anos. Apesar das potenciais punições para os não cadastrados, do alistamento ex-officio e da redução da idade para 18 anos, o contingente de adultos cadastrados para votar na primeira eleição (1933) ainda foi baixo: 3,9% (1,438 milhão em uma população de 36,974 milhões).

O sigilo do voto foi aperfeiçoado com duas medidas. A primeira era a obrigatoriedade do uso de sobrecarta (envelope) oficial, no qual os eleitores deveriam inserir a cédula eleitoral. A sobrecarta deveria ser uniforme e opaca, numerada e rubricada pelos membros da mesa eleitoral. Assim, evitava-se a prática comum na Primeira República de os partidos utilizarem envelopes de cores, tamanhos e formatos diferentes para controlar o voto dos eleitores. A segunda medida foi a introdução de um lugar indevassável (cuja porta ou cortina deviam estar fechadas) onde o eleitor pudesse colocar a cédula na sobrecarta oficial. Os partidos e candidatos que quisessem podiam enviar previamente as cédulas para as mesas eleitorais, que as colocariam à disposição do eleitor.

Mas a medida mais importante para tornar as eleições mais limpas foi a criação da Justiça Eleitoral, que ficou com a responsabilidade de organizar o alistamento, as eleições, a apuração dos votos e o reconhecimento e a proclamação dos eleitos. Os municípios foram divididos em seções eleitorais com no máximo 400 eleitores em cada uma delas. Terminada a votação, as urnas de cada seção eram lacradas, rubricadas e enviadas pelo correio até o Tribunal Regional Eleitoral, onde os votos eram apurados.

O Código Eleitoral de 1932 introduziu um novo sistema eleitoral para as eleições para a Câmara dos Deputados. Foi adotado um sistema misto, extremamente complexo, combinando aspectos do sistema proporcional e do sistema majoritário. É interessante observar que até os anos 1920, a proposta de adoção do sistema proporcional como opção para possibilitar a representação das minorias era defendida por um número restrito de políticos e intelectuais. O principal deles era o político gaúcho Assis Brasil, que já havia apresentado um projeto na Câmara dos Deputados, em 1893, sugerindo a adoção da representação proporcional. Assis Brasil foi membro da comissão que elaborou o Código Eleitoral de 1932 e principal formulador do sistema eleitoral que viria a ser adotado.

Pelo novo sistema, os nomes dos candidatos deviam ser impressos ou datilografados em uma cédula. Podia-se votar em tantos nomes, independente dos partidos, quantos fossem as cadeiras do estado na Câmara dos Deputados mais um; o Piauí, por exemplo, tinha quatro cadeiras na Câmara dos Deputados, então os eleitores podiam votar em até cinco nomes. Havia um sistema de apuração que privilegiava o primeiro nome da lista (chamado de primeiro turno). Os votos dados aos candidatos que encabeçavam cada cédula eram somados para se obter a votação final de cada partido. Calculava-se o quociente eleitoral (número de eleitores que compareceram dividido pelo número de cadeiras a serem ocupadas). Cada partido elegia tantas cadeiras quantas vezes atingisse o quociente eleitoral e os candidatos mais votados de cada partido eram eleitos. Como eram computados os votos para os nomes que não encabeçavam a lista de cada cédula? Eles eram somados e os nomes mais votados (portanto, um sistema majoritário) ficavam com as cadeiras não ocupadas depois da distribuição pelo quociente. Essa segunda parte da distribuição de cadeiras recebia o nome de segundo turno. Esse sistema foi utilizado nas eleições de 1933 (Constituinte) e 1934 (Câmara dos Deputados).

1. Título de qualificação de 1875. Foi o primeiro título eleitoral utilizado no Brasil.

2. Anúncio publicado no jornal Monitor Campista, em 5.2.1881, no qual um advogado oferece seus serviços para qualificar eleitores.

3. Segundo modelo de título eleitoral do Brasil, adotado pela Lei Saraiva em 1881. Utilizado até o fim do Império.

4. Edital publicado no jornal Monitor Campista, em 20.3.1881, exigindo de alguns eleitores documentos para qualificação eleitoral.

5. O primeiro título de eleitor com fotografia, adotado pelo Código de 1932.

6. Título de eleitor utilizado entre 1958 e 1985. No verso, uma assinatura do mesário comprovava a presença em cada pleito.

7. Primeira cédula oficial utilizada no Brasil. Eleições para presidente, 1955.

Um aspecto inovador do Código de 1932 foi a exigência de registro prévio dos candidatos antes do pleito. Partidos, aliança de partidos ou grupos de pelo menos cem eleitores tinham que registrar no Tribunal Regional Eleitoral (TRE), cinco dias antes das eleições, a lista de candidatos (que deveria receber uma legenda). Foi também permitido o registro de candidatos avulsos. Nas eleições de 1933 e de 1934 houve uma explosão do número de partidos e listas de candidatos registrados. A singularidade é que quase todos tinham atuação restrita a um único estado. Na Constituinte de 1934, a maior bancada, a do Partido Republicano Mineiro, tinha apenas 31 deputados (15% do total). O número de competidores somado à complexidade do sistema eleitoral fez com que os resultados das eleições demorassem a ser proclamados. Meses depois do pleito, o resultado final de muitos estados não havia sido apresentado.

Na Constituinte de 1934, além dos 214 representantes eleitos pelo voto popular, 40 nomes foram eleitos pelas associações profissionais (17 empregadores, três profissionais liberais, 18 empregados e dois funcionários públicos). O sistema de escolha dos representantes classistas era indireto. Primeiro, os associados dos sindicatos e associações legalmente organizadas escolhiam, por escrutínio secreto e pelo sistema de maioria absoluta, os delegados. Estes reuniam-se na capital da República para escolher os representantes que participariam da Constituinte. A Constituição de 1934 confirmou as duas formas de eleição para a Câmara dos Deputados e a legislatura seguinte (1935-37) foi composta por 300 deputados, 250 eleitos pelos eleitores e 50 pelas associações profissionais.

Apesar das denúncias sobre a manutenção das fraudes em diversas regiões do país, os cronistas da época eram unânimes em reconhecer a legitimidade dos dois pleitos realizados nos anos 1930 para a Câmara dos Deputados. As reformas introduzidas pelo Código de 1932 atingiram o objetivo de tornar as eleições limpas, como constava do Programa da Aliança Liberal em 1930. O próximo passo seria ampliar o contingente de adultos incorporados como eleitores.

A Constituição de 1934 reduziu a idade de 21 para 18 anos, estabeleceu o sistema proporcional nas eleições para Câmara dos Deputados e instituiu a obrigatoriedade de alistamento e voto para homens e funcionárias públicas. O Golpe de Estado de 1937, porém, interrompeu a incipiente experiência democrática dos anos 1930: os partidos foram proibidos de funcionar, todas as eleições foram suspensas e o Congresso Nacional foi fechado. Por 11 anos (entre outubro de 1934 e dezembro de 1945) não houve eleições no Brasil. Este foi o período mais longo, desde a Independência, sem eleições para a Câmara dos Deputados.

* * *

Uma das primeiras medidas do processo de redemocratização do país foi a convocação, para dezembro de 1945, de eleições para presidente e para senadores e deputados federais que comporiam a futura Assembléia Nacional Constituinte. Em maio daquele ano, o presidente Getúlio Vargas baixou um decreto-lei regulando as eleições. A Lei Agamenon (nome do então ministro da Justiça e responsável pela redação do decreto) manteve as duas formas de alistamento do Código de 1932: por iniciativa do cidadão ou ex-officio. O alistamento feito em 1945 foi muito mais eficiente do que o realizado 12 anos antes (1933). Foram registrados 6,168 milhões de eleitores, um crescimento de 329% enquanto a população cresceu apenas 25% no mesmo período. O que explicaria o ritmo tão acentuado do crescimento do eleitorado? Duas explicações podem ser sugeridas. A primeira é que o alistamento passou a ser obrigatório. A Carta de 1934 já havia estabelecido a obrigatoriedade de alistamento e de voto para os homens e as funcionárias públicas. Mas como a Constituição foi promulgada poucos meses antes das eleições daquele ano, esta norma teve pouco impacto sobre o registro de eleitores. A Lei Agamenon, além de ampliar a obrigatoriedade do alistamento e do voto para todas as mulheres, estabeleceu multas (entre 100 e 1.000 cruzeiros) para quem não se alistasse ou não comparecesse para votar. A segunda razão para o crescimento do número de eleitores foi a utilização em larga escala do alistamento ex-officio pelos interventores dos governos estaduais e pelos sindicatos. No total, 21% dos eleitores foram cadastrados por esse sistema, mas com contingentes mais acentuados no Distrito Federal (54%) e em São Paulo (31%). Depois de alistados, os eleitores recebiam um título eleitoral, que deixou de conter a fotografia.

Um novo sistema eleitoral (agora exclusivamente proporcional) foi introduzido para as eleições da Câmara dos Deputados. Os partidos (ou uma coligação entre partidos) apresentavam uma lista de candidatos em cada estado — não era mais permitido a apresentação de candidaturas avulsas — e os eleitores votavam em um único nome. O quociente eleitoral era calculado (resultado da divisão do total de votos válidos, inclusive os em branco, pelo número de cadeiras disputadas) e os votos recebidos por partido (ou coligação) eram somados e divididos pelo quociente. Um partido (ou coligação) elegia tantas cadeiras quantas vezes ele atingisse o quociente eleitoral. As cadeiras que restassem eram preenchidas pelo partido mais votado no estado. Nas eleições de 1945, esta regra sobre-representou o PSD, que foi a legenda mais votada em diversos estados. Por isso, com 43% dos votos, o partido acabou elegendo 53% dos deputados federais.

Também foi permitido que um mesmo candidato concorresse em diversos estados e para diferentes cargos. Getúlio Vargas, por exemplo, foi inscrito pelo PTB para concorrer ao Senado no Rio Grande do Sul e em São Paulo e para deputado federal em sete estados e no Distrito Federal. O ex-presidente recebeu mais da metade dos votos do total dos recebidos pela bancada do PTB, ajudando com seus votos a eleger diversos deputados do partido. Como Vargas optou pela cadeira de senador pelo Rio Grande do Sul, as cadeiras que ele garantiu para a Câmara dos Deputados foram ocupadas pelos suplentes.

A Lei Agamenon estabeleceu, pela primeira vez, critérios para a organização dos partidos. Para obter registro, um partido necessitava obter a assinatura de 10 mil eleitores distribuídos por pelo menos cinco estados, número que aumentou para 50 mil em 1946. Já para concorrer nas eleições de 1945, um partido (ou coligação) podia registrar seus candidatos até 15 dias antes das eleições. Não havia, como existe hoje, exigência de um tempo mínimo para ser candidato e de domicílio eleitoral.

As eleições de 1945 foram as primeiras da história brasileira que foram ao mesmo tempo limpas e tiveram uma significativa participação eleitoral. Todo o processo eleitoral (alistamento, votação, apuração e proclamação dos eleitos) continuou sob a responsabilidade da Justiça Eleitoral. O comparecimento às urnas ultrapassou a taxa de 10% da população total (ver Gráfico 1). As eleições de 1933 e 1934 haviam sido limpas, mas tiveram baixo comparecimento (apenas 3,3%). Por isso, o pleito de 1945 pode ser considerado um marco, pois colocou o país no rol das democracias de massa.

Gráfico 1: Comparecimento como proporção da população total. Eleições para a Câmara dos Deputados (1933-98)

Eleições

Fonte dos dados brutos: 1933, Anuário Estatístico de 1939; 1945-98, TSE

A Constituição de 1946 confirmou o direito de voto para os alfabetizados maiores de 18 anos e a obrigatoriedade de alistamento e de voto. O presidente e o vice-presidente eram eleitos simultaneamente por maioria simples, mas em pleitos independentes. Portanto, um eleitor podia votar em um candidato a presidente de um partido e a vice-presidente de outro. O mandato presidencial durava cinco anos, sem possibilidade de reeleição imediata. Cada estado elegia, por maioria simples, três senadores para um mandato de oito anos; as cadeiras eram renovadas a cada quatro anos, alternadamente, por um e por dois terços. A Câmara dos Deputados era eleita para um mandato de quatro anos. Os mandatos dos governadores variavam (quatro ou cinco anos) segundo as constituições dos estados, que também tinham autonomia para definir se os prefeitos das capitais e dos municípios com estâncias hidrominerais seriam eleitos ou indicados pelos governadores. Nas cidades consideradas, por lei federal, de excepcional importância para a defesa do país, os prefeitos eram indicados pelo governador.

O novo Código Eleitoral, promulgado em 1950, acabou com o alistamento ex-officio. Agora, o alistamento ocorria apenas por iniciativa do eleitor: todo cidadão alfabetizado e maior de 18 anos era obrigado a ir até o cartório eleitoral para tirar o título de eleitor. Outra medida importante foi a alteração da fórmula utilizada para a distribuição de cadeiras entre os partidos nas eleições para a Câmara dos Deputados. O sistema eleitoral adotado em 1950 continua em vigor até hoje — a única alteração foi feita em 1998, quando os votos em branco deixaram de ser contabilizados no cálculo do quociente eleitoral. De todos os sistemas utilizados na história eleitoral brasileira, este foi o mais duradouro (mais de 50 anos), sendo empregado em 13 eleições para a Câmara dos Deputados: 1950, 1954, 1958, 1962, 1966, 1970, 1974, 1978, 1982, 1986, 1990, 1994 e 1998.

Por isso, vale a pena ver em mais detalhes como é feita a distribuição de cadeiras nas eleições proporcionais no Brasil. Para tal, será apresentado um exemplo com os dados do pleito para ocupar as 17 cadeiras na Câmara dos Deputados do estado do Rio de Janeiro em 1950. Nove partidos concorreram (PSD, PTB, UDN, PSP, PTN, PR, PRT, PRB e PST) e 449.644 eleitores compareceram para votar: 404.487 votaram em candidatos ou partidos, 25.824 votaram em branco e 19.333 anularam o voto. A distribuição de votos dos partidos aparece na primeira coluna da tabela.

Quadro 4: Distribuição das cadeiras entre os partidos. Eleições para a Câmara dos Deputados do Rio de Janeiro em 1950

1) Inicialmente, calcula-se o quociente eleitoral dividindo-se o total de votos válidos (votos dos partidos e votos em branco) pelo total de cadeiras: 404.487 + 25.824 / 17 = 25.312

2) Quatro partidos (PSD, PTB, UDN e PSP) atingiram o quociente eleitoral. Os outros não participam da distribuição de cadeiras.

3) O total de votos obtidos por partido é dividido pelo quociente eleitoral. Cada partido recebe tantas cadeiras quantas vezes atingir o quociente eleitoral. Quatorze cadeiras foram alocadas desta maneira (ver segunda coluna da tabela).

4) Depois da distribuição pela quota ficam sobrando três cadeiras, que são alocadas segundo o sistema de maiores médias. O total de votos de cada partido é dividido pelo número de cadeiras que ele elegeu pela quota + 1. Por exemplo, os votos do PSD são divididos por 6 (5 cadeiras eleitas pela quota + 1): 144.820 / 6 = 24.136.

5) Os partidos com as maiores médias elegem as cadeiras restantes. Observe que o maior partido pode ter uma segunda média maior do que a de um outro. No caso, a segunda média do PSD (144.820 / 7 = 20.688) é maior do que a primeira média da UDN (20.364). Na prática, este sistema favorece o partido mais votado na circunscrição em que a eleição é disputada.

6) As cadeiras obtidas pelos partidos (ou coligação) vão para os candidatos mais votados.

Desde que o sistema proporcional foi introduzido no país, em 1932, os eleitores são os responsáveis por definir a ordem dos candidatos eleitos (modelo conhecido como lista aberta). Em outros países, os eleitores podem votar apenas em um partido e a lista dos candidatos é definida pelos partidos antes das eleições (lista fechada). Segundo seus defensores, a liberdade de escolha do eleitor é a grande virtude do sistema em vigor no Brasil. Por outro lado, para seus críticos, o principal defeito da lista aberta é estimular a disputa entre os candidatos de uma mesma legenda durante as eleições. Tal crítica tem aparecido desde os anos 1950. No dizer de Milton Campos, principal líder da UDN mineira:

No regime eleitoral vigente, vem se tornando insuportável a emulação entre os candidatos do mesmo partido. Os pleitos são espetáculos de desarmonia entre correligionários, comprometendo a coesão partidária. Se os partidos são constitucionalmente essenciais ao regime, urge fortalecê-los pela homogeneidade, e não dividi-los pelas lutas internas. (1952)

O Quadro 5 resume as principais características dos três sistemas eleitorais utilizados nas eleições para a Câmara dos Deputados no período pós-1930.

Quadro 5: Sistemas eleitorais utilizados nas eleições para a Câmara dos Deputados no período pós-1930

Até 1955, cada mesa eleitoral recebia uma listagem dos eleitores aptos a votarem, mas havia a possibilidade de se votar em outra seção do município. A partir de então, foi criada a folha individual de votação, que continha informações de cada eleitor (inclusive fotografia) e o obrigava a votar em uma única seção. As folhas eram mantidas nos cartórios eleitorais e enviadas para as mesas eleitorais no dia da eleição. O eleitor recebia um título eleitoral, com o número de inscrição e da seção eleitoral, que deveria ser apresentado à mesa eleitoral (ver caderno de ilustrações). A folha individual de votação possibilitou a segura identificação do eleitor e inibiu fraudes praticadas anteriormente (sobretudo o voto com título falso ou obtido ilegalmente), que possibilitavam que o eleitor votasse em mais de uma seção. Depois de votar em cada eleição, o eleitor tinha o seu título rubricado pelo presidente da mesa eleitoral. A partir de 1956, os eleitores foram recadastrados segundo essas novas regras. A eliminação dos já falecidos ou com mais de um registro produziu um decréscimo de 8,7% no eleitorado brasileiro: de 15,086 milhões (1954) para 13,777 milhões (1958), enquanto no mesmo período a população cresceu 11%.

Desde 1932 os eleitores, na hora de votar, recebiam os envelopes oficiais nos quais deveriam inserir as cédulas. A legislação permitia que as cédulas confeccionadas pelos partidos e candidatos ficassem na cabine de votação. Esse sistema favorecia os partidos mais estruturados, capazes de distribuir as cédulas por todos os municípios, e facilitava a coação dos eleitores feita pelos cabos eleitorais. Em 1955, uma nova lei adotou a cédula oficial, que passou a ser confeccionada e distribuída pela justiça eleitoral. O escritor e então deputado federal Mário Palmério revelou suas esperanças de aperfeiçoamento introduzidas pela cédula oficial em sessão parlamentar que discutia o assunto:

Estou inteiramente de acordo com o projeto referente à cédula oficial, por entender que esta impede, exatamente, que o cabo eleitoral transforme o seu eleitor num elemento que vai votar sabendo, a priori, em quem. Precisamos dar ao eleitor que quer votar em determinada pessoa a oportunidade de fazê-lo. Se ele receber uma cédula oficial, vai a cabina indevassável e vota em quem muito bem entende … A cédula comum não chega às mãos do eleitor; quando chega, é o eleitor revistado, como estou cansado de testemunhar, e não consegue levar a cédula à urna, a fim de votar no candidato que lhe interessa. (1955)

A partir de então, os eleitores passaram a ter que preencher a cédula na seção eleitoral. A cédula oficial foi utilizada pela primeira vez em 1955, nas eleições para presidente e vice-presidente (ver caderno de ilustrações). Em 1960 foi utilizada nas eleições do novo estado da Guanabara e a partir de 1962 passou a ser empregada nas eleições para Câmara, Senado e Assembléias. Uma conseqüência do uso da cédula oficial foi o crescimento dos votos nulos, sobretudo nas eleições para cargos proporcionais. Na primeira eleição para a Câmara dos Deputados que utilizou a cédula oficial (1962), havia espaço para o eleitor escrever o nome ou número do candidato e as iniciais do partido ou coligação. Os votos nulos dobraram, passando de 9,1% (1958) para 17,7%.

Do ponto de vista eleitoral, a República de 1946 foi muito bem-sucedida. Os principais postos de poder político foram ocupados via eleições (salvo os prefeitos de algumas cidades). As eleições foram competitivas, sempre com mais de um candidato apresentando-se para os postos executivos e dezenas de candidatos para os cargos proporcionais. Ao longo do período, 23 legendas participaram das eleições — o Partido Comunista Brasileiro (PCB) teve o registro cassado em 1947 e disputou apenas em 1945. Ainda que tenha havido denúncias de fraudes em certos pleitos e em algumas regiões do país, nenhum analista do período considera que elas tenham ocorrido a ponto de alterar significativamente o resultado dos pleitos. O processo eleitoral foi aperfeiçoado com a adoção do novo título eleitoral e da cédula única, que reduziu enormemente a incidência de fraudes nas últimas eleições do período.

Um aspecto realmente restritivo do período 1946-64 foi a proibição de voto para os analfabetos, sobretudo quando observamos o contingente de adultos que não sabiam ler e escrever: 48% em 1950 e 39% em 1960. Como o Gráfico 1 mostra, houve um crescimento do comparecimento eleitoral ao longo do período: em 1945, 13,4% da população compareceu para votar, número que passaria para 20% em 1962. Mas a não incorporação dos analfabetos ao processo eleitoral foi a principal responsável pelo fato de esse crescimento não ter ocorrido de maneira mais intensa.

Do Regime Militar à democracia atual (1964-2000)

Uma das singularidades do regime militar instaurado em 1964 no Brasil foi a manutenção de eleições diretas para alguns cargos. Em meio a toda sorte de casuísmos legislativos, durante 13 anos (1966-79) os dois únicos partidos que conseguiram se organizar (ARENA e MDB) disputaram as preferências do eleitorado. Ainda que dezenas de parlamentares tenham sido cassados e o Congresso tenha sido fechado em duas ocasiões, as eleições proporcionais não foram suspensas e os eleitores escolheram deputados federais e estaduais (1966, 1970, 1974 e 1978) e vereadores (1966, 1970, 1972 e 1976). Por outro lado, as eleições foram suspensas ou restringidas para todos os cargos eleitos pelo sistema majoritário (presidente, governador, prefeito e senador).

As eleições presidenciais que aconteceriam em 1965 foram inicialmente adiadas para 1967 e, a partir de então, transformadas em eleições indiretas. Os três primeiros presidentes do ciclo militar (Castello Branco, Costa e Silva e Garrastazu Médici) e seus respectivos vice-presidentes foram eleitos formalmente pelo Congresso em sessão pública e com votação nominal. Os dois últimos presidentes militares (Ernesto Geisel e João Baptista Figueiredo) e Tancredo Neves foram eleitos pelo Colégio Eleitoral, que era composto por deputados federais, senadores e delegados escolhidos pelas assembléias legislativas dos estados.

O Ato Institucional nº 3, de fevereiro de 1966, transformou as eleições para governador e vice-governador em eleições indiretas. Os governadores do período (1967-71; 1971-75; 1975-79) foram eleitos pelas Assembléias Legislativas. Na fase seguinte (1979-83), além dos deputados estaduais, delegados das câmaras municipais passaram a participar da eleição do governador. A Constituição de 1946 deixava as cartas estaduais definirem se os prefeitos das capitais seriam eleitos ou nomeados pelos governadores. O Ato Institucional nº 3 definiu que os prefeitos das capitais seriam nomeados pelo governador com prévio assentimento das assembléias legislativas. Em 1977, a emenda constitucional nº 8, que ficaria conhecida como Pacote de Abril, instituiu a eleição indireta para o Senado: nas eleições em que 2/3 do Senado fossem renovados, um senador continuaria a ser eleito pelo voto direto e o outro seria eleito pelo mesmo Colégio Eleitoral que escolhia o governador (senador biônico). Nas eleições de 1978, um senador de cada estado foi eleito indiretamente. O quadro abaixo apresenta o ano em que cada um dos cargos majoritários deixaram de ser eleitos diretamente. Na segunda coluna aparece o ano no qual foram realizadas as primeiras eleições diretas para esses cargos.

Uma das “invenções” da legislação eleitoral do Regime Militar foi a possibilidade de utilizar a sublegenda nas eleições para prefeito e senador. Caso utilizasse a sublegenda, um partido podia apresentar até três nomes para a disputa do mesmo cargo. Os votos obtidos pelos candidatos da sublegenda eram somados. No caso de uma sublegenda vencer a eleição, o candidato mais votado da chapa era eleito. Por exemplo, imagine uma disputa para uma prefeitura entre uma sublegenda com três candidatos pela ARENA e um único candidato do MDB. O candidato do MDB teve 90 votos e os da ARENA tiveram a seguinte votação: A (40 votos), B (30 votos) e C (20 votos), totalizando 100 votos. A ARENA venceria a eleição e o candidato A seria o prefeito eleito. O propósito da sublegenda era acomodar as diversas lideranças locais do período multipartidário anterior (1946-64) na ARENA e no MDB. Ela foi utilizada nas eleições para prefeitos (1966, 1970, 1972, 1976 e 1982) e para senadores (1966, 1978, 1982 e 1986).

As eleições feitas durante o Regime Militar foram reguladas pelo Código Eleitoral de 1965, que introduziu uma série de mudanças no processo eleitoral brasileiro: a) obrigatoriedade de o eleitor votar em candidatos do mesmo partido nas eleições para deputado federal e estadual; b) proibição de coligação entre os partidos nas eleições proporcionais; c) prazo máximo de seis meses antes das eleições para o registro de candidatos; d) multa de 5% a três salários mínimos para os eleitores que não se alistaram; e) multa de 5% a 20% do salário mínimo para os eleitores que não compareceram para votar e não se justificaram perante o juiz eleitoral; f ) sem a prova de ter votado, se justificado ou pagado multa, o eleitor não podia, entre outros, obter passaporte ou carteira de identidade, inscrever-se em concurso ou prova para cargo público e obter empréstimo de órgão público.

Além das eleições bipartidárias (1966-78), o Regime Militar teve eleições multipartidárias no seu começo (1965) e fim (1982). Em 1965, houve eleições para o cargo de governador nos 11 estados nos quais o mandato durava cinco anos. Apesar de enfraquecida pelas cassações de diversas lideranças, a oposição venceu em cinco estados, dois deles de grande importância política: na Guanabara venceu Negrão de Lima (PSD-PTB) e em Minas Gerais venceu Israel Pinheiro (PSD-PTB). Esse resultado provocou a decretação, 24 dias depois do pleito, do AI-2, que, em artigo lacônico, terminou com a rica experiência multipartidária da República de 1946: “Ficam extintos os atuais partidos políticos e cancelados os respectivos registros” (art.18).

Nas últimas eleições do período militar (1982), os governadores passaram a ser novamente eleitos pelo voto direto. Apesar da volta do multipartidarismo, com a participação de cinco partidos (PMDB, PDS, PTB, PDT e PT), a legislação eleitoral que regulou o pleito tinha diversos dispositivos que prejudicaram os novos partidos. Estes foram obrigados a apresentar chapas completas para todos os cargos de âmbito estadual (governador, vice-governador, senador e suplentes, deputados federais e estaduais) ou municipal (prefeito, vice-prefeito e vereadores). Além de favorecer os partidos com mais diretórios organizados (PDS e PMDB), tal dispositivo obrigou os novos partidos a deslocarem os nomes dos principais líderes para as eleições majoritárias, nas quais a chance de vitória era mínima. O eleitor foi obrigado a votar em candidatos do mesmo partido para todos os cargos (voto vinculado), as coligações entre os partidos continuaram proibidas e, pela primeira vez desde 1962, foi negada ao eleitor a possibilidade de votar na legenda.

Em que pesem a legislação eleitoral casuística e as restrições estabelecidas à competição partidária, durante o Regime Militar houve um contínuo crescimento do número de eleitores. Entre 1966 e 1982, o eleitorado cresceu 163%. O Gráfico 1 (p.46) revela que o contingente de votantes praticamente dobrou: 21% da população foi às urnas em 1966, número que passou para 40% em 1982, enquanto a população teve um incremento de apenas 49% no mesmo período. A obrigatoriedade do alistamento e a ampliação das punições para os eleitores faltosos estabelecidas pelo Código eleitoral de 1965 foram fatores preponderantes para explicar o crescimento da participação eleitoral durante o período autoritário.

* * *

Poucas semanas após o fim do Regime Militar, em maio de 1985, o Congresso aprovou e o presidente José Sarney sancionou uma emenda constitucional (nº 25) com uma série de medidas que alteraram a dinâmica eleitoral definida pelo regime: a) estabelecimento de eleições diretas para presidente (ainda que não se tenha definido data para o pleito) pelo sistema de maioria absoluta em dois turnos; b) convocação para 15 de novembro de eleições para prefeitos de capital, municípios considerados áreas de segurança nacional, e para prefeitos e vereadores de novos municípios; c) liberação das exigentes regras para organização de partidos — as legendas em formação foram autorizadas a participar das eleições municipais daquele ano; d) nas eleições para prefeituras, as sublegendas foram suspensas e as coligações permitidas; e) revogação da fidelidade partidária, que punia com a perda de mandato os parlamentares que se opusessem às diretrizes do partido ou abandonassem o partido pelo qual foram eleitos; f ) o Distrito Federal passou a ter representação no Congresso (oito deputados e três senadores).

Outra importante medida da emenda nº 25 foi a concessão de direito de voto para os analfabetos. Tal medida acabou com uma restrição que começou em fins do Império (1882) e resistiu por mais de 100 anos. Apesar de passarem a poder votar, os analfabetos continuaram inelegíveis (sem poderem se candidatar nas eleições). Para eles também, o alistamento e o voto não eram obrigatórios. As eleições de 1985 foram as primeiras da história republicana nas quais os analfabetos puderam votar. Mas apenas 65 mil (0,3% do eleitorado total) se cadastraram.

As exigências de alfabetização ou de certa escolaridade para ter direito de voto foram pouco freqüentes na história eleitoral de outras democracias. Na Europa, apenas Portugal condicionou o direito de voto à alfabetização, exigência que foi banida em 1974. Já na América Latina, em muitos países os eleitores eram obrigados a saber ler e escrever para poder votar. A abolição da exigência de alfabetização para o sufrágio ocorreu na seguinte ordem: Uruguai (1918), Colômbia (1936), Venezuela (1946), Bolívia (1952), Chile (1970) e Peru (1980). O Brasil foi o último país a permitir o voto dos analfabetos.

Em 1986, foi realizado um novo recadastramento eleitoral no país. O registro de eleitores foi informatizado e unificado nacionalmente no Tribunal Superior Eleitoral, o que praticamente eliminou as fraudes de cadastramento (eleitores com títulos falsos) e permitiu a retirada dos títulos de eleitores mortos do cadastro. Um novo título eleitoral, agora sem fotografia, foi adotado. Com o recadastramento, o eleitorado passou de 58,871 milhões (1982) para 69,309 milhões (1986), um crescimento de 18%.

A obrigatoriedade do alistamento e do voto está em vigor desde a Constituição de 1934. Atualmente, são obrigatórios para os maiores de 18 anos e facultativos para analfabetos, jovens de 16 e 17 anos e maiores de 70 anos. Os eleitores ausentes do seu domicílio eleitoral ou que estiverem enfermos podem justificar a ausência no dia do pleito ou posteriormente no cartório eleitoral. A punição para os eleitores faltosos que não justificarem a ausência é o pagamento de uma multa, cujo valor, definido pelo juiz eleitoral, pode variar entre 3% e 10% do valor de 33 UFIR (entre R$ 1,00 e R$3,00); em virtude da situação econômica do infrator, o juiz pode aumentar em até 10 vezes o valor da multa. Caso o eleitor não demonstre que votou, justificou o voto ou pagou a multa, ele não pode, entre outras coisas, inscrever-se em concurso público, receber salários, caso seja funcionário público, e obter passaporte e identidade. O eleitor que não votar em três eleições sucessivas (ou não justificar ou pagar multa) tem seu nome retirado do cadastro de eleitores.

Desde a volta do país à democracia em 1985, as regras eleitorais utilizadas nas eleições para o Senado, o Executivo e a Câmara dos Deputados sofreram algumas alterações. Em 1986, as eleições para o Senado ainda utilizaram a regra da sublegenda introduzida pelo Regime Militar. A partir de 1990, a sublegenda foi extinta e foi adotado um sistema de maioria simples, com variações para quando se elege um ou dois senadores. No primeiro caso, cada partido pode apresentar um candidato e o mais votado é eleito. No segundo caso, cada partido pode apresentar dois candidatos e os dois mais votados são eleitos.

A segunda mudança no sistema eleitoral ocorreu nas eleições para o Executivo. A Constituição de 1988 adotou o sistema de maioria absoluta nas eleições para presidente, governadores e prefeitos de municípios com pelo menos 200 mil eleitores. Os candidatos que obtêm mais de 50% dos votos no primeiro turno são eleitos. Caso isso não ocorra, é realizada uma nova eleição (segundo turno), em que apenas os dois mais votados competem. Durante a República de 1946, o sistema adotado nas eleições para o Executivo era o de maioria simples. Em três das quatro eleições presidenciais disputadas, o eleito obteve menos de 50% dos votos válidos: Getúlio Vargas (PTB) foi eleito com 49% em 1950; Juscelino Kubitschek (PSD) obteve apenas 36% em 1955 e Jânio Quadros (PDC/UDN) recebeu 48% dos votos. A única exceção foi Eurico Dutra (PSD), que obteve 55% dos votos em 1945. Esses números produziram críticas freqüentes quanto à legitimidade dos resultados. Em 1950 e 1955, a UDN fez campanha contra a posse dos presidentes eleitos com argumento da ausência de maioria absoluta.

O sistema de dois turnos, tal como adotado no Brasil, garante que o chefe do Executivo sempre terá o apoio de pelo menos 50% dos eleitores que compareceram para votar. Essa foi uma das principais razões para a adoção desta regra logo no começo do governo civil (emenda constitucional nº 25 de 1985), escolha que foi confirmada pela Constituinte de 1987-88. Foi a seguinte a votação dos presidentes eleitos no período: Fernando Collor de Mello recebeu 53% dos votos no segundo turno das eleições de 1989; Fernando Henrique Cardoso obteve 54% em 1994 e 53% em 1998, em ambas as eleições no primeiro turno.

Com relação ao sistema eleitoral proporcional, utilizado nas eleições para Câmara dos Deputados, assembléias legislativas e câmaras municipais, houve mudanças nas regras de coligação e na fórmula para distribuição das cadeiras. A prática de coligações foi permitida entre 1945 e 1964, foi proibida durante o regime militar e novamente liberada a partir de 1985. Como vimos na seção anterior, um partido precisa obter um número mínimo de votos (quociente eleitoral) para obter representação. A coligação entre dois ou mais partidos permite que os votos de cada um sejam agregados para fins de atingir o quociente. Essa regra favorece aos menores partidos, que mesmo sem atingir o quociente podem eleger representantes.[*]

Duas emendas à Constituição de 1988, aprovadas na década de 1990, modificaram as regras do presidencialismo brasileiro. A primeira, sancionada em junho de 1994, reduziu o mandato presidencial para quatro anos. Com essa medida, procurava-se aumentar a conexão entre a votação obtida pelo partido (ou coligação) do presidente e a representação dos partidos na Câmara dos Deputados. A experiência de eleição de dois presidentes com fraca vinculação a partidos políticos (Jânio Quadros em 1960 e Fernando Collor em 1989) em eleições “solteiras”, com bases parlamentares frágeis, foi um forte estímulo para que os legisladores reduzissem o mandato presidencial. A partir de então, as eleições presidenciais passaram a ocorrer simultaneamente com as eleições para o Congresso Nacional, governos estaduais e assembléias legislativas.

Uma segunda emenda constitucional, sancionada em junho de 1997, permitiu que o chefe do Executivo (presidente, governadores e prefeitos) se recandidatasse por mais um mandato consecutivo. Com isso, foi aberta a possibilidade de o então presidente Fernando Henrique Cardoso e dos governadores eleitos em 1994 se reapresentarem nas eleições de 1998. No pleito de 2000, os prefeitos eleitos em 1996 puderam se recandidatar.

Em 1997, o Congresso aprovou uma lei (nº 9.504) definitiva para regular as eleições. Até então, cada eleição era regulada por uma legislação específica, o que fez com que em muitos aspectos (número de candidatos, distribuição do tempo no horário eleitoral gratuito, gastos de campanha, regras para propaganda eleitoral) houvesse uma enorme variação das regras de um pleito para outro. Entre outros tópicos, a lei nº 9.504 definiu prazo de um ano para domicilio e filiação em um partido para ser candidato; normas rigorosas para prestação de gastos de campanha; uma nova data na qual a eleição seria realizada, primeiro e último (no caso de segundo turno) domingo de outubro; número de candidatos que um partido pode apresentar nas eleições proporcionais; e critérios para realização de debate, propaganda eleitoral e distribuição de tempo no rádio e televisão.

Como tem sido o processo de votação e apuração dos votos desde 1985? Até as eleições de 1994 o procedimento para votar foi o mesmo. O eleitor comparecia à seção eleitoral (quase sempre funcionando em escolas e prédios públicos) especificada no seu título de eleitor. Recebia a cédula oficial, escrevia suas escolhas e a depositava em uma urna de lona. Em todas as eleições majoritárias a cédula trazia pequenos quadros com o nome dos candidatos ao lado, bastando ao eleitor marcar o de sua preferência. Nas eleições proporcionais, a cédula trazia espaço para o eleitor escrever o nome ou número do candidato escolhido e pequenos quadros ao lado da sigla de todos os partidos. Caso o eleitor quisesse votar apenas no partido, bastava assinalar o de sua preferência; a única exceção ocorreu em 1994, quando o eleitor que quisesse votar na legenda devia também escrever a sigla do partido. Foi a seguinte a taxa de voto de legenda nas eleições para a Câmara dos Deputados: 1986 (14%), 1990 (18%), 1994 (8%) e 1998 (14%). Ao fim dos trabalhos, as urnas de cada mesa eleitoral eram lacradas e enviadas para um lugar público (quase sempre ginásios esportivos) onde os votos eram apurados. Em grandes cidades, eram organizadas várias unidades de apuração. Os resultados da contagem eram agregados segundo a unidade em disputa. Por exemplo, em uma eleição para governador, os resultados de cada junta apuradora eram enviados para a capital (Tribunal Regional Eleitoral) onde eram agregados e os resultados, proclamados.

As fraudes eleitorais podem ocorrer em três momentos: no alistamento, durante a votação propriamente dita e na apuração. Com a informatização do cadastro em 1986, a fraude no alistamento dos eleitores ficou quase impossível, pois o TSE desenvolveu um sistema nacional de checagem de nomes, identificando tentativas de registros múltiplos. O grande número de partidos e candidatos concorrendo e, conseqüentemente, de fiscais nas seções eleitorais tornou muito difíceis as fraudes durante a votação. Mas as fraudes na apuração dos votos continuaram em certas regiões do país. O mais comum eram resultados alterados no momento de preenchimento dos boletins com a totalização dos votos, favorecendo determinados candidatos. Nas eleições de 1994, as fraudes na apuração de determinadas zonas eleitorais do Rio de Janeiro foram tantas que o Tribunal Regional Eleitoral do Rio de Janeiro anulou os resultados do pleito para deputado federal e estadual, convocando os eleitores a votarem novamente no segundo turno. Essa foi a principal razão para a adoção da urna eletrônica.

A urna eletrônica foi utilizada pela primeira vez nas eleições municipais de 1996 em 57 municípios (capitais e cidades com mais de 200 mil eleitores), onde residiam 32% do eleitorado total. Na eleição seguinte, (1998) passou a ser usada em 537 municípios (10% do total), nos quais residiam 58% dos eleitores. Em cinco unidades da Federação, todos os eleitores votaram eletronicamente: Rio de Janeiro, Alagoas, Distrito Federal, Roraima e Amapá. Por fim, nas eleições de 2000 a urna eletrônica passou a ser utilizada por todos os eleitores.

O que mudou com o novo sistema? Vejamos como foi o processo nas eleições de 2000. A urna eletrônica tem uma tela e um quadro de números com a mesma disposição dos dígitos de telefone. Inicialmente, o eleitor digitava o número de seu candidato a vereador, pois a legislação exige que primeiro sejam votados os candidatos aos cargos proporcionais. Em seguida, aparecia na tela uma fotografia com o nome e o partido do candidato escolhido. Para confirmar a escolha, era necessário apertar uma tela onde se lia CONFIRMA. A seguir, o mesmo processo era empregado na votação para prefeito. Caso preferisse votar na legenda, o eleitor devia digitar o número do partido escolhido.

Em que pese ter sido adotada, sobretudo para dar cabo das ainda persistentes fraudes nas apuração dos votos, a urna eletrônica teve um outro efeito positivo, que foi o de facilitar o processo de votação. Com isso, mais eleitores se sentiram estimulados a votar (os votos em branco reduziram-se acentuadamente). Nas eleições para a Câmara dos Deputados e Assembléia Legislativa houve também uma redução dos votos nulos, o que é um provável indicador de que para o eleitor é mais fácil teclar a urna eletrônica do que escrever o nome ou o número do seu candidato.

O Brasil tem uma das mais altas taxas de votos nulos do mundo. A média das quatro eleições para a Câmara dos Deputados realizadas no período democrático (1986, 1990, 1994 e 1998) é impressionante: 33% de votos anulados. Valor muito superior ao das eleições legislativas de outros países: a média das democracias com voto obrigatório é de 7%, enquanto para as com voto facultativo é de apenas 2%. Uma parcela destes votos é fruto do protesto e da descrença, mas parte deriva das dificuldades operacionais de votação, porque o país tem um alto contingente do eleitorado com baixa escolaridade. Ao facilitar o processo de votação, a urna eletrônica contribui para reduzir o número de votos anulados por erro no preenchimento da cédula de papel. Nas eleições de 1998 para a Câmara dos Deputados, mesmo que a urna eletrônica não tenha sido utilizada em todo o país, houve uma redução de 52% dos votos anulados.

Qual tem sido a taxa de comparecimento no atual período democrático? Existem três formas de se medir a taxa de comparecimento eleitoral. Vejamos os resultado do comparecimento, medido de cada uma dessas maneiras, nas quatro eleições para a Câmara dos Deputados. A primeira taxa é obtida dividindo-se o número de eleitores que votou pela população total. Calculada dessa maneira (ver Gráfico 1, p.46), os números revelam que de cada dois brasileiros, um foi às urnas. A segunda forma de calcular a participação eleitoral, e a mais utilizada no Brasil, divide o total de eleitores que compareceram pelo número de eleitores inscritos para votar. A média entre 1986 e 1998 foi de 86% do comparecimento, ou 14% de abstenção. O maior problema com esse segundo indicador é que muitas vezes o cadastro está desatualizado, incluindo eleitores mortos e desconsiderando as mudanças de endereço. Por isso, a literatura internacional prefere trabalhar com um terceiro indicador, que é o resultado da divisão do comparecimento total pela população em idade de votar. Por essa medida, 79% dos adultos brasileiros foram às urnas em 1998. Valor acima da média de todos os países democráticos (67%) e dos com voto facultativo (66%) e com voto obrigatório (74%).

* * *

O sucesso da história eleitoral do Brasil, a partir de 1985, pode ser dimensionado pelos números. Dez eleições foram realizadas: cinco municipais (1985, 1988, 1992, 1996 e 2000) e cinco para cargos estaduais e nacionais (1986, 1989, 1990, 1994 e 1998). Além de um plebiscito em 1993, para decidir sobre o sistema e a forma de governo. Em 2002 chegamos ao mesmo número de pleitos que foram realizados na outra experiência democrática (1946-64): cinco eleições para o Congresso e quatro para presidência.

No período pós-1985, o Brasil tornou-se uma democracia eleitoral com eleições competitivas, limpas, regulares e com maciça incorporação de adultos. Obviamente, há insatisfação de setores da opinião pública e da elite política com relação a certos aspectos do processo eleitoral brasileiro (o custo das campanhas e a possível adoção do financiamento público; as dimensões do sistema eleitoral, como a lista aberta e as regras de coligação proporcional; o formato do horário gratuito no rádio e televisão; a obrigatoriedade do voto). Mas que ninguém se iluda: críticas do gênero são freqüentemente ouvidas nas democracias tradicionais.

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* A fórmula de distribuição das cadeiras mudou em 1998, quando os votos em branco deixaram de ser contabilizados para efeito do cálculo do quociente eleitoral.

Cronologia

1824 Pela Constituição de 1824, podem votar homens maiores de 25 anos (21 anos, se casados ou oficiais militares, e independentemente da idade, se clérigo ou bacharel). Mulheres e escravos não votam. É exigida renda mínima de 100 mil réis para ser votante e 200 mil réis para ser eleitor. Primeira lei eleitoral do Brasil independente.

1842 O alistamento de eleitores passa a ser feito antes do dia das eleições.

1846 Os valores de renda para ser eleitor são atualizados: 200 mil réis para ser votante e 400 mil réis para ser eleitor.

1875 Criado o primeiro título de eleitor.

1881 As eleições para Câmara dos Deputados, Senado e assembléias provinciais passam a ser diretas.

1882 Exigência de alfabetização para alistamento de novos eleitores.

1889 Fim da exigência de renda para ser eleitor. Redução, para 21 anos, da idade para ser eleitor. Exigência de se saber ler e escrever para ser eleitor.

1932 O Código Eleitoral concede o direito de voto às mulheres; cria a Justiça Eleitoral; introduz um sistema misto (parte majoritário, parte proporcional) nas eleições para Câmara dos Deputados.

1933 Utilização do envelope oficial (onde o eleitor devia inserir a cédula eleitoral) na eleição.

1934 Redução, para 18 anos, da idade para ser eleitor. alistamento e voto passam a ser obrigatórios.

1937-1945 Suspensão das eleições.

1945 Adoção da representação proporcional nas eleições para Câmara de Deputados, assembléias legislativas e câmaras de vereadores. Primeiras eleições nas quais mais de 10% da população comparece para votar. Eleições multipartidárias para presidente e Congresso.

1947 O Partido Comunista Brasileiro (PCB) perde o registro e deixa de participar das eleições.

1955 A cédula oficial é utilizada pela primeira vez nas eleições para a presidência.

1956-57 Recadastramento eleitoral.

1962 A cédula oficial é usada pela primeira vez nas eleições para Câmara dos Deputados.

1965 Suspensão das eleições para presidente e fechamento dos antigos partidos.

1966 Suspensão das eleições para governador e prefeito de capital.

1966-78 Eleições bipartidárias para Câmara dos Deputados, Senado, câmaras municipais e parte das prefeituras.

1980 Fundação de novos partidos.

1982 Volta das eleições diretas para governador.

1985 Concessão, pela primeira vez na história republicana, de direito de voto aos analfabetos. Registro de novos partidos, entre eles os comunistas. Pela primeira vez, todos os prefeitos de capital, estâncias hidrominerais e municípios considerados áreas de segurança nacional são eleitos diretamente.

1986 Recadastramento eleitoral, com informatização do cadastro de eleitores.

1988 Voto facultativo para jovens de 16 e 17 anos.

1989 Volta das eleições diretas para presidente. Primeira eleição para o Executivo que utiliza a regra dos dois turnos.

1996 A urna eletrônica é usada em 57 municípios.

1998 Primeira eleição em que o chefe do Executivo pode se recandidatar.

2000 Primeira eleição em que todos os eleitores votam na urna eletrônica.

Sugestões de leitura

Uma compilação da legislação eleitoral brasileira desde a Colônia até 1996 pode ser encontrada em: Nelson Jobim e Walter Costa Porto (orgs.), Legislação eleitoral no Brasil: do século XVI a nossos dias (Brasília, Senado Federal, 1996). Uma fonte de consulta importante, com verbetes que cobrem diversos aspectos das eleições brasileiras é Walter Costa Porto, Dicionário do voto (Brasília, Editora UNB, 2000). Um panorama geral é também apresentado por Maria D’Alva Kinzo, Representação política e sistema eleitoral no Brasil (São Paulo, Símbolo, 1980). Ver também, Rogério Schmitt, Partidos políticos no Brasil (1945-2000) (Rio de Janeiro, Jorge Zahar, 2000). Os resultados das eleições do período 1945-82 são apresentados por Wanderley Guilherme dos Santos (org.), Que Brasil é esse? (São Paulo, Vértice, 1987). Para o período 1982-2000, ver Jairo Marconi Nicolau (org.), Dados eleitorais do Brasil (www.iuperj.br/deb).

Uma boa introdução à vida eleitoral do Império está em José Murilo de Carvalho, “Eleições e partidos: erro de sintaxe política”, capítulo de Construção da ordem/Teatro de sombras (Rio de Janeiro, Ed. UFRJ/Relume-Dumará, 1996). As mudanças da legislação eleitoral imperial são descritas com detalhes por Manoel Rodrigues Pereira, A evolução do sistema eleitoral brasileiro (Brasília, Senado Federal, 2001). O papel das eleições no contexto geral do Império é apresentado por Richard Graham, Clientelismo e política no Brasil do século XIX (Rio de Janeiro, Ed. UFRJ, 1997). O melhor texto de época foi escrito pelo deputado conservador Francisco Belisário de Souza, O sistema eleitoral no Império [1871] (Brasília, Senado Federal, 1979).

Uma boa introdução para as eleições na Primeira República está em Rodolfo Telarolli, Eleições e fraudes eleitorais na República Velha (São Paulo, Brasiliense, 1982). A conexão entre as eleições e o sistema político é apresentada no clássico de Vítor Nunes Leal, Coronelismo, enxada e voto [1949] (São Paulo, Alfa-Ômega, 1986), e em Renato Lessa, A invenção republicana: Campos Sales e a decadência da Primeira República brasileira (Rio de Janeiro, Topbooks, 1999).

Um resumo das principais características da legislação eleitoral e uma análise quantitativa dos resultados eleitorais do período 1946-64 está em Antonio Lavareda, A democracia nas urnas: o processo eleitoral brasileiro (Rio de Janeiro, Revan, 2000). Uma exploração da relação entre resultados eleitorais e outras dimensões do sistema representativo da República de 1946 está em Wanderley Guilherme dos Santos, Crime e castigo: partidos e generais na política brasileira (Rio de Janeiro, Vértice, 1987), e em Gláucio Ary Dillon Soares, A democracia interrompida (Rio de Janeiro, Ed. FGV, 2001).

Um resumo das alterações da legislação eleitoral durante o regime militar é apresentado por David Fleischer, “Governabilidade e abertura política: as desventuras da engenharia política no Brasil (1964-84)”, Revista de Ciência Política vol.29, nº 1, 1986. A relação entre as eleições e o processo de abertura política foi explorada por Bolivar Lamounier, “Authoriharian Brazil revisitado: o impacto das eleições na abertura política brasileira (1974-82)”, Revista Dados, Rio de Janeiro, 29 (3), 1986. As relações entre sistema eleitoral e sistema partidário no período 1985-94 foram analisadas por Jairo Marconi Nicolau, Multipartidarismo e democracia (Rio de Janeiro, Ed. FGV, 1996). Para um quadro geral das eleições presidenciais no Brasil, ver Olavo Brasil de Lima Jr., “Eleições presidenciais: centralidade, contexto, implicações”, Revista Brasileira de Ciências Sociais, nº 40, junho de 1999. Para um quadro geral do sistema representativo brasileiro, ver José Giusti Tavares, “O sistema político Brasileiro” em J.G. Tavares e Raúl Rojo (org.), Instituições políticas comparadas dos países do Mercosul (Rio de Janeiro, Ed. FGV, 1998).

Sobre o autor

Nasci em 1964 em Nova Friburgo (RJ). Fiz graduação em ciências sociais na UFF e mestrado e doutorado em ciência política no Instituto Universitário de Pesquisas do Rio de Janeiro (Iuperj), da Universidade Candido Mendes, onde desde 1995 sou pesquisador e professor.

Tenho me dedicado, sobretudo, às pesquisas na área de partidos, eleições e sistema eleitoral, cujos resultados foram publicados em diversos artigos e nos seguintes livros: Sistema eleitoral e reforma política, Foglio, 1993; Multipartidarismo e democracia, Ed. FGV, 1996; Dados eleitorais do Brasil, Iuperj/Revan, 1998 (a edição atualizada pode ser encontrada no site: www.iuperj.br/deb); Sistemas eleitorais: uma introdução, Ed. FGV, 1999.

O presente livro foi escrito durante uma temporada no Center for Brazilian Studies, na Universidade de Oxford, a convite do professor Leslie Bethell, a quem sou muito grato.

Coleção Descobrindo o Brasil

direção: Celso Castro

ALGUNS VOLUMES JÁ PUBLICADOS:

Sambaqui: Arqueologia do litoral brasileiro Madu Gaspar

Os índios antes do Brasil Carlos Fausto

O Brasil no Império português Janaína Amado e Luiz Carlos Figueiredo

Brasil de todos os santos Ronaldo Vainfas e Juliana Beatriz de Souza

O nascimento da imprensa brasileira Isabel Lustosa

A Independência do Brasil Iara Lis C. Souza

O Império em procissão Lilia Moritz Schwarcz

Escravidão e cidadania no Brasil monárquico Hebe Maria Mattos

A fotografia no Império Pedro Karp Vasquez

A Proclamação da República Celso Castro

A belle époque amazônica Ana Maria Daou

Código Civil e cidadania Keila Grinberg

Processo penal e cidadania Paula Bajer

O Brasil dos imigrantes Lucia Lippi Oliveira

O movimento operário na Primeira República Claudio Batalha

A invenção do Exército brasileiro Celso Castro

O pensamento nacionalista autoritário Boris Fausto

Modernismo e música brasileira Elizabeth Travassos

Os intelectuais da educação Helena Bomeny

Cidadania e direitos do trabalho Angela de Castro Gomes

O Estado Novo Maria Celina D’Araujo

O sindicalismo brasileiro após 1930 Marcelo Badaró Mattos

Partidos políticos no Brasil, 1945-2000 Rogério Schmitt

A Era do Rádio Lia Calabre

Da Bossa Nova à Tropicália Santuza Cambraia Naves

Ditadura militar, esquerdas e sociedade Daniel Aarão Reis

No país do futebol Luiz Henrique de Toledo

O mundo psi no Brasil Jane Russo

A modernização da imprensa (1970-2000) Alzira Alves de Abreu

História do voto no Brasil Jairo Nicolau

Como falam os brasileiros Yonne Leite e Dinah Callou

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Capa: Sérgio Campante

Ilustração da capa: Título de eleitor utilizado

entre 1958 e 1985.

Documento cedido pelo autor.

Vinheta da coleção: ilustração de Debret

ISBN: 978-85-378-0626-5

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