Corrupção:

entrave ao desenvolvimento do Brasil

Instituto Brasileiro de Ética Concorrencial

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ISBN 978-85-352-7247-5

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I47c

Instituto Brasileiro de Ética Concorrêncial

Corrupçao: entrave ao desenvolvimento do Brasil / ETCO, Instituto Brasileiro de Ética Concorrêncial. – 1. ed. – Rio de Janeiro: Elsevier: ETCO, 2013. 136 p.; 23 cm.

ISBN 978-85-352-7247-5

1. Condições morais. 2. Corrupção na política – Brasil. 3. Corrupção na política. 4.Brasil – Condições morais. I. Título.

13-00257                    CDD: 320.981                    CDU: 32(81)

A corrupção dos governantes

quase sempre começa com a

corrupção dos seus princípios.

MONTESQUIEU

(1689-1755)

Cometeu o crime quem

dele recebeu benefícios.

SÊNECA

(4 A.C.-65)

Leis são como teias de aranha:

boas para capturar mosquitos, mas os insetos

maiores rompem sua trama e escapam.

SÓLON

(638 A.C.-558 A.C.)

O autor

OSCAR PILAGALLO é autor de História da imprensa paulista (Editora Três Estrelas), A história do Brasil no século XX e A aventura do dinheiro (ambos pela Publifolha). Escreveu, para o ETCO, Direito e economia e Tributo ao mercado (ambos da Editora Saraiva). Traduziu Como ficar sozinho – ensaios, de Jonathan Franzen (Companhia das Letras). Como jornalista, foi editor de economia da Folha de S.Paulo, criador da revista EntreLivros e produtor do Serviço Brasileiro da BBC de Londres. Em 1993, ganhou o prêmio Esso de reportagem especializada.

Os palestrantes

Participaram do seminário do ETCO os seguintes conferencistas e debatedores (por ordem alfabética):

CARLOS ZARATTINI. Deputado federal pelo Partido dos Trabalhadores (PT) de São Paulo, em segundo mandato, é o relator do projeto de lei 6.826/2010. Economista formado pela Universidade de São Paulo (USP), especializou-se em engenharia de transporte. No final dos anos 1990, eleito deputado estadual, foi secretário dos Transportes em São Paulo na gestão da prefeitura de Marta Suplicy. Anteriormente tinha sido eleito vereador.

CRISTIANO NORONHA. Sócio e chefe do departamento de análise política da Arko Advice, é administrador público e mestre em ciência política pela Universidade de Brasília (UnB). Entre 1999 e 2004 foi professor da União Pioneira de Integração Social e do Centro Universitário do Distrito Federal (Uni-DF). Atualmente leciona na UnB.

DEMÉTRIO MAGNOLI. Doutor em geografia humana pela Faculdade de Filosofia, Letras e Ciências Humanas da Universidade de São Paulo, é integrante do Grupo de Análises de Conjuntura Internacional do Instituto de Relações Internacionais da USP. Autor de vários livros, também é colunista dos jornais O Estado de S. Paulo e O Globo. Foi colunista da revista Época e do jornal Folha de S.Paulo. É comentarista de política internacional do “Jornal das Dez”, da Globo News.

ELLEN GRACIE NORTHFLEET. Foi a primeira mulher a presidir um dos poderes da República, ao assumir o comando do Supremo Tribunal Federal e do Conselho Nacional de Justiça, entre 2006 e 2008. Especialista em direito civil, é formada em ciências jurídicas e sociais pela faculdade de direito da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Integrou o Ministério Público Federal e o Tribunal Regional Eleitoral gaúcho. Também foi presidente do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, entre 1997 e 1999.

JORGE HAGE SOBRINHO. Ministro-Chefe da Controladoria-Geral da União (CGU). Bacharelou-se em direito pela Universidade Federal da Bahia e é mestre em administração pública pela University of Southern California, de Los Angeles, e em direito público, pela Universidade de Brasília. Foi prefeito, deputado estadual e federal. Foi consultor da Organização dos Estados Americanos (OEA). Foi Juiz de Direito no Distrito Federal e se aposentou em 2002. Desde 2003 está na CGU, primeiro como Secretário Executivo e, desde 2006, como Ministro.

JOSÉ AUGUSTO COELHO FERNANDES. Diretor de Políticas e Estratégia da Confederação Nacional da Indústria (CNI), entidade em que atuou anteriormente como economista-chefe. É mestre em economia pela Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro (PUC-RJ). É também presidente da Fundação Centro de Estudos de Comércio Exterior (Funcex), Vice-Presidente da Associação de Comércio Exterior (AEB) e membro dos conselhos do Instituto Nacional de Altos Estudos (Inae), Instituto Brasileiro de Mercado de Capitais (Ibmec) e Centro de Estudos de Integração e Desenvolvimento (Cindes).

JOSMAR VERILLO. Vice-Presidente do Conselho de Administração da Associação dos Amigos de Ribeirão Bonito (Amarribo). Formado em administração pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC-SP), fez mestrado no Instituto de Estudios Superiores de Administración (Iesa), em Caracas, na Venezuela. É também mestre e doutor em economia pela Michigan State University, dos Estados Unidos. Como executivo, foi presidente das empresas Alcoa, Klabin, Bahiapulp e Tonon Bioenergia. É atualmente presidente do Grupo Kyly e atua em diversos conselhos de administração de empresas.

MARCÍLIO MARQUES MOREIRA. Presidente do Conselho Consultivo do Instituto Brasileiro de Ética Concorrencial (ETCO). Foi Ministro da Fazenda, Economia e Planejamento na gestão Fernando Collor (1991 e 1992) e membro do Conselho de Ética Pública nos governos Fernando Henrique Cardoso e Lula (2002 a 2008). Mestre em ciência política pela Universidade de Georgetown (1963), foi vice-presidente do Unibanco entre 1968 e 1986 e embaixador do Brasil nos Estados Unidos, de 1986 a 1991.

OTAVIANO CANUTO. Desde 2009 é vice-presidente do Banco Mundial, dedicando-se a programas voltados para o crescimento econômico e para a redução da pobreza. Assumiu o cargo depois de ter sido vice-presidente do Banco Interamericano de Desenvolvimento, em 2007 e 2008. No Brasil, foi secretário de Assuntos Internacionais do Ministério da Fazenda até o início de 2004. Foi também professor de economia da Universidade de São Paulo (USP) e da Universidade de Campinas (Unicamp).

PAULO RABELLO DE CASTRO. É coordenador do Movimento Brasil Eficiente, que defende a reforma tributária. Formado em economia pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) e em direito pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ), é doutor em economia pela University of Chicago, onde estudou com Milton Friedman, Gary Becker e T.W. Schultz, todos ganhadores do Prêmio Nobel. É autor de mais de 10 livros, entre os quais A crise financeira internacional (Lex Editora AS, 2009) e O galo cantou: a conquista da propriedade pelos moradores do cantagalo (Editora Record, 2011), este último ganhador do Prêmio Jabuti 2012, na categoria de arquitetura e urbanismo.

RITA DE CÁSSIA BIASON. Coordenadora do Grupo de Estudos e Pesquisas sobre Corrupção da Universidade Estadual Paulista Júlio de Mesquita Filho, onde leciona no Campus de Franca. Fez doutorado em história social pela Universidade de São Paulo e graduação em ciências sociais pela Universidade Estadual de Campinas. Tem se especializado nos seguintes temas: mecanismos de controle de corrupção, cooperação internacional no combate à corrupção e teoria da corrupção.

ROBERTO ABDENUR. Presidente Executivo do Instituto Brasileiro de Ética Concorrencial (ETCO). Foi embaixador do Brasil em Washington entre 2004 e 2007. Também exerceu o cargo de embaixador no Equador, na China, Alemanha e Áustria. Entre 1993 e 1995 foi secretário-geral do Ministério das Relações Exteriores.

ROBERTO ROMANO. Professor de ética e filosofia da Universidade de Campinas (Unicamp). Graduado em filosofia pela École des Hautes Études en Sciences Sociales. É autor de vários livros, entre eles Moral e ciência – a monstruosidade do século XVIII; O caldeirão de Medeia; Cidadania – verso e reverso; Silêncio e ruído; Brasil, Igreja contra Estado; e Conservadorismo romântico.

ROLF ALTER. Chefe de gabinete do secretário-geral da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), entidade em que atuou anteriormente como diretor de governança pública e desenvolvimento territorial. Trabalha desde 1991 na OCDE, onde também foi economista sênior. Também trabalhou no departamento de pesquisa do Fundo Monetário Internacional, em Washington. É doutor em economia pela Universidade de Göttingen, da Alemanha.

Sumário

Capa

Folha de Rosto

Cadastro

Copyright

Epígrafe

O autor

Os palestrantes

Sumário

Apresentação – Enquanto transcorria o mensalão

Introdução – Corrupção emperra economia

Capítulo 1 – Corrupção na Historia, na Literatura e na prática

Capítulo 2 – Fraudes e prevenções em todos os quadrantes

Capítulo 3 – Primeiros passos rumos à transparência

Capítulo 4 – Um debate sobre o que ainda falta ser feito

Bibliografia

Sites

Apresentação

Enquanto transcorria o mensalão

A produção deste livro coincidiu com o julgamento do mensalão. Esta obra começou a nascer em 15 de agosto de 2012, quando foi realizado, em São Paulo, o seminário internacional “O Impacto da Corrupção sobre o Desenvolvimento”, promovido pelo Instituto Brasileiro de Ética Concorrencial (ETCO) e com apoio do jornal Valor Econômico.

Nesse dia, o longo processo que transcorreria no Supremo Tribunal Federal, em Brasília, mal tinha começado para valer. A primeira sessão ocorrera duas semanas antes, mas, além de desentendimentos públicos entre os ministros relator e revisor, pouco se havia avançado. Só no dia seguinte, 16 de agosto, a sociedade brasileira teria o primeiro indício sobre os rumos do julgamento. Na mesma data em que jornais noticiavam o evento do ETCO, o relator, Joaquim Barbosa, dava o seu primeiro voto, condenando o Deputado João Paulo Cunha (PT-SP) e o empresário Marcos Valério.

O julgamento, o mais longo da história do STF, capturou a atenção da sociedade. Até o encerramento, em 17 de dezembro – quando também se colocou o ponto final neste livro –, foram 138 dias de trabalhos quase ininterruptos, com a realização de 53 sessões. A conclusão da corte é que o mensalão, revelado em 2005, foi um esquema de compra de apoio parlamentar no primeiro governo Lula. No fim, foram condenadas 25 das quase 40 pessoas denunciadas, entre elas José Dirceu, ex-ministro da Casa Civil, e José Genoino, ex-presidente do PT. As penas somaram 280 anos de prisão e as multas chegaram a R$22 milhões.

Seria inevitável que vários conferencistas no seminário do ETCO mencionassem o mensalão, e que tais referências fossem incorporadas a este livro. Nem o evento nem a obra, porém, focam especificamente o mensalão. Se o julgamento é abordado nesta apresentação, é sobretudo pela coincidência, que não deixa de ter algo de simbólica. É sinal de que no país – seja no tribunal de Brasília, seja no auditório de São Paulo – é crescente a preocupação com o combate à corrupção.

Esta obra é baseada nas palestras apresentadas no seminário e nos debates que se seguiram. Não se trata de uma transcrição do que foi falado. O coloquialismo da linguagem oral, com suas redundâncias e vaivéns retóricos, em geral não se presta a ser lido no papel, onde não há o clima, os gestos e as entonações em que foi gerado. O que se lerá será uma adaptação dos trabalhos apresentados para a linguagem escrita.

As interferências do autor são limitadas. Basicamente, estão restritas à forma. A obra, porém, visa um público mais diversificado do que a plateia de executivos, economistas, acadêmicos e autoridades que assistiram ao seminário. É por isso que há, no texto, o cuidado em contextualizar informações que, nas apresentações, pareciam dispensáveis. E, se o livro também agrega citações tiradas da literatura, é apenas para tentar dar mais fluência à leitura, sem que isso altere a essência do que está sendo dito.

Quanto ao conteúdo, está a cargo de quem mais entende do assunto.

No primeiro painel, intitulado “O Combate à Corrupção no Contexto Internacional”, falaram Otaviano Canuto, do Banco Mundial, e Rolf Alter, da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), seguidos pelos debatedores Josmar Verillo, da Amarribo, e José Augusto Coelho Fernandes, da CNI.

No segundo, “Corrupção: Raízes, Atitudes Sociais, Governabilidade e Instituições Políticas”, Ellen Gracie, ex-presidente do STF, foi a palestrante, tendo como debatedores os professores Rita de Cássia Biason e Roberto Romano, e o cientista político Cristiano Noronha.

No terceiro e último, foi a vez de Jorge Hage, Ministro-Chefe de Estado da Controladoria-Geral da União (CGU), cuja apresentação foi comentada pelo Deputado Carlos Zarattini (PT-SP), pelo economista Paulo Rabello de Castro e pelo sociólogo Demétrio Magnoli. Os trabalhos foram abertos por Roberto Abdenur e encerrados por Marcílio Marques Moreira, respectivamente presidente-executivo e presidente do Conselho Consultivo do ETCO.

O livro não segue à risca a estrutura do seminário. Os três painéis foram transformados em quatro capítulos. Assim, foi possível aproximar ideias e argumentos pertinentes a um mesmo tema e que, pela dinâmica própria das apresentações, estavam distantes na origem.

O Corrupção: Entrave ao desenvolvimento do Brasil tem também alguns “contrabandos”. Embora não tenham sido citados no seminário, Montesquieu, Sêneca e Sólon, lembrados na epígrafe, sintetizam muito do que foi debatido. Quanto a Lima Barreto e Machado de Assis, que também aparecem nestas páginas apenas por conta do autor, o leitor decidirá se os grandes ficcionistas jogam alguma luz sobre o debate da corrupção no Brasil.

Introdução

Corrupção emperra economia

A realização do seminário internacional “O Impacto da Corrupção sobre o Desenvolvimento” foi um marco na história do Instituto Brasileiro de Ética Concorrencial (ETCO) que desde sua fundação, em 2003, vem se dedicando a estimular um ambiente de negócios saudável no Brasil e, em 2012, incluiu a questão da corrupção entre seus temas prioritários. Dado que lutar contra os desvios de conduta na atividade econômica é missão do ETCO, e como, de uma forma ou outra, a corrupção está sempre presente nesses desvios, nada mais natural do que nos voltarmos também ao assunto.

Reunir palestrantes e debatedores do quilate dos que participaram do seminário representou não apenas uma honra para o ETCO e para o jornal Valor Econômico, coorganizador do evento, mas uma valiosa oportunidade de discutir tema tão importante para o Brasil.

Em um caderno especial, o Valor levou o conteúdo do seminário a quem não estava presente ao evento. Mas, característica da imprensa, ele ficou reduzido à dimensão cabível em páginas de jornal. A fim de que mais pessoas interessadas na discussão tivessem acesso ao conteúdo do seminário, o jornalista e escritor Oscar Pilagallo foi incumbido pelo ETCO de preparar este livro. Como já se viu pela apresentação, o jornalista, à altura dos protagonistas do seminário, nos traz uma compilação acrescida de preciosas informações complementares.

A corrupção é, ao mesmo tempo, fator e justificativa de desvios de conduta. Sonegação fiscal, comércio ilegal e informalidade, por exemplo, são manifestações, ou desdobramentos, de diversas formas de corrupção, ativa ou passiva. Justificativa porque muitos adotam postura fatalista, afirmando que não vale a pena pagar impostos se há corrupção nas mais diversas instituições – e se por vezes há omissão ou passividade por parte de quem deveria combater tais práticas ilegais.

Discutir as formas de quebrar as engrenagens de funcionamento da corrupção e seu impacto no sistema econômico serve ao propósito de levar o país a superar obstáculos no caminho do desenvolvimento pleno. No seminário, ficou claro que a corrupção, subjacente a múltiplas distorções na economia, subtrai recursos das políticas públicas, prejudica a sociedade, causa perda de competitividade das empresas, fortalece a cultura da leniência e incentiva a conivência com situações de transgressão.

Os palestrantes não se limitaram a investigar as origens desses desvios de conduta. Avançaram na formulação de propostas para mudar a situação.

Questão correlata, a cultura das transgressões tem sido tema de debates e publicações do ETCO, em parceria com o Instituto Fernando Henrique Cardoso (iFHC). A trilogia Cultura das Transgressões inclui Lições da história (2008), Visões do presente (2009) e Cenários do amanhã (2011).

Em Lições da história, como se pode deduzir, investiga-se em que medida a cultura das transgressões – ou a corrupção – faz parte do DNA dos brasileiros.

Visões do presente aborda os múltiplos desafios éticos com os quais o Brasil se confronta atualmente, analisando a gravidade e complexidade do problema, e apontando para a amplitude dos desafios com que se defronta o país.

Cenários do amanhã discute os caminhos possíveis na direção do fortalecimento das bases da confiança nas instituições, de modo a contribuir para o que se poderia chamar verdadeiro salto civilizatório pelo país. Abordam-se, entre outras, questões como a da necessidade de crescente transparência em licitações, as perspectivas de evolução do papel da CGU e a importância do aperfeiçoamento da visão jurídica dos desvios de conduta.

No seminário realizado em 2012, todas essas questões entremearam o debate sobre o flagelo provocado pela corrupção em nosso país.

Flagelo nacional foi, com efeito, o termo utilizado pela ex-Ministra do STF Ellen Gracie. Para combatê-lo, disse ela, é indispensável a elevação dos índices democráticos de um povo, de modo que a sociedade possa ter melhor compreensão do que é necessário fazer para o reforço da consciência de cidadania, assim melhor se situando para exigir maior compromisso dos governos e empresas com a luta contra a corrupção.

Precisamente por essa razão, a Transparency International divulga seu ranking de países onde a percepção da corrupção é maior ou menor. Nova Zelândia, Dinamarca e Finlândia aparecem como os três menos corruptos. O Brasil está em 73º lugar, entre 180 países. Não estamos no pior dos mundos, mas, claro está, tampouco podemos nos contentar com essa medíocre colocação.

Organismos internacionais ponderam a corrupção. Baseada na premissa de que a corrupção “impede o desenvolvimento, mina a competição justa, drena os recursos naturais e distorce o mercado”, a Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) trabalha prioritariamente na prevenção, de acordo com seu Diretor de Governança Pública e Desenvolvimento Territorial, Rolf Alter.

O Banco Mundial adota três pontos básicos no combate à corrupção, segundo Otaviano Canuto, Vice-Presidente e Diretor para a Redução da Pobreza e Administração Econômica. Esses pontos são o fortalecimento de instituições, a transparência e a prestação de contas (accountability).

O Brasil investiu amplamente no aumento da transparência nos últimos anos, como se pode ver pelas Leis de Responsabilidade Fiscal e 8.666, pelo Portal da Transparência e pelo Projeto de Lei 6826/10, que estabelece punições às empresas por prática de atos ilícitos contra a administração pública. O Deputado Carlos Zarattini (PT-SP), relator do PL, lembrou que o Brasil é um dos três países dos 34 integrantes da OCDE que não têm uma lei específica para punir corruptores.

O Ministro-Chefe de Estado da CGU Jorge Hage afirmou que a aprovação da PEC 15, que cria Conselhos de Ética nas Assembleias Legislativas estaduais e Câmaras municipais, significará um salto gigantesco na direção de mais transparência.

Há, portanto, um longo caminho a percorrer, que só será possível transpor com a adoção de medidas sérias e articuladas. Em seu livro A cabeça do brasileiro, o sociólogo Alberto Carlos Almeida, depois de analisar detidamente o chamado “jeitinho brasileiro”, observa que, por estarem os níveis de corrupção no Brasil provavelmente relacionados com a aceitação social daquele desvio de conduta – que é grande e bastante enraizada entre nós –, temos ainda, de fato, uma extensa jornada pela frente se o que desejamos é o efetivo combate à corrupção.

Esperamos, com a publicação deste livro, contribuir concretamente para o fortalecimento desse combate, e para o aprimoramento de nossa sociedade e das instituições no Brasil.

Roberto Abdenur

Presidente Executivo do ETCO

Capítulo 1

Corrupção na história,

na literatura e na prática

Legítimo representante do que hoje se chama baixo clero, o Deputado Numa Pompílio de Castro, eleito pelo Estado de Sernambi, é a nulidade personificada. Suas modestas ferramentas intelectuais mal dariam para formular um breve discurso de saudação. E, no entanto, certo dia, o parlamentar inexpressivo se aboleta na tribuna da Câmara e profere um discurso tão articulado e tão transbordante de recursos retóricos que é logo catapultado à condição de interlocutor dos poderosos da República.

Como se operou tal transformação? Casado com uma mulher ambiciosa, o político, em que pese sua mediocridade, representa a chance de ascensão social do casal. Como Gilberta tem lá suas leituras, Numa não se acanha de lhe pedir que escreva o tal discurso, uma solicitação incontornável que recebeu de um chefe político.

A mulher concorda e, dado o estrondoso êxito do marido, a fórmula se repete muitas vezes. Numa se torna personagem notável no pequeno círculo que desfruta do prestígio e das benesses resultantes da proximidade do poder. Está feliz com suas conquistas e aguarda para breve a indicação para assumir um ministério.

Uma noite, após o jantar, Numa vai para o quarto dormir enquanto a mulher cumpre a rotina de se dirigir à biblioteca da casa, onde de madrugada, ele imagina, ela redigiria o discurso do dia seguinte. Passado algum tempo, porém, movido por um sentimento de remorso, Numa vai vê-la. Encontra a porta trancada e ouve vozes abafadas. Olha pelo buraco da fechadura e a vê aos beijos com um primo, um valdevinos metido a escritor. Então era esse vagabundo, pensou, o verdadeiro autor dos discursos!

Numa tem ímpetos de arrombar a porta, mas reflete melhor e resolve nada fazer. Afinal, havia muita coisa em jogo – a carreira, a honra, até mesmo o segredo de sua inteligência. Um escândalo poria tudo a perder, e a verdade é que ele já se acostumara à nova vida. O que fazer? É melhor voltar a deitar, decidiu. No dia seguinte, depois de mais uma intervenção triunfal na Câmara, tem a certeza de ter feito a coisa certa na noite anterior.

A história, como indica o Estado fictício, pertence ao universo da literatura. Trata-se do conto “Numa e a Ninfa”, de Lima Barreto (1881-1922). Embora o escritor não fale explicitamente em corrupção, o tema está latente nas entrelinhas – tanto que recentemente o texto foi incorporado a uma antologia de contos brasileiros sobre corrupção e poder.

Não estamos diante, evidentemente, de um caso de corrupção política. O fato de o personagem ser deputado é circunstancial. Ao primeiro olhar, a corrupção não se manifesta em nível público – ela parece limitada ao ambiente doméstico. Seria possível até argumentar que é uma questão de foro íntimo. E, no entanto, num certo sentido, não é inadequado classificar tal conduta de corrupta.

Para tanto, basta atentar às várias acepções da palavra. No sentido denotativo, ensina o dicionário, corrupção deve ser entendida como depravação de hábitos e costumes. Tal definição, porém, não deve conduzir ao terreno pantanoso do moralismo. A devassidão, nesse caso, não tem a ver com a relação extraconjugal. A traição é algo que interessa apenas aos dois ou, no limite, aos três.

O que interessa para o debate sobre corrupção, isso sim, é a dimensão pública de um evento privado. Se Numa é marido traído, isso é problema dele. Se Gilberta é mulher infiel, isso é problema dela. Mas se ambos montam uma farsa nas franjas do poder, com vistas a obter vantagens pessoais, isso é problema da sociedade e, portanto, deve ser objeto de discussão pública.

A literatura brasileira é pródiga em retratar a corrupção. Contemporâneo de Lima Barreto, Machado de Assis (1839-1908) aborda o assunto em dois contos clássicos. Em “Teoria do Medalhão”, o autor fornece a mesma chave de leitura de seu colega: a corrupção no limite entre a vida privada e a vida pública. No dia em que o filho completa a maioridade, ouve do pai o conselho de que nenhum ofício é mais útil que o de medalhão.

O medalhão é um tipo que constrói seu caminho rumo ao sucesso pessoal abrindo mão de virtudes que não contribuem para esse resultado. Ter ideias, por exemplo, não leva a um futuro seguro e confortável. “O melhor será não as ter absolutamente”, diz o pai. Melhor seriam as frases feitas, que agradam a todos. É um convite à pusilanimidade, uma sugestão que ameaça corromper o caráter do filho. Mas nada disso importa. O fundamental é se dar bem na vida. Antes de dormir, o pai comenta: “Guardadas as proporções, a conversa desta noite vale O príncipe de Maquiavel.” Claro que a ironia machadiana nos leva a ler o conto com sinal invertido: a mensagem é a oposta da enunciada pelo locutor.

A mesma ironia pontua “A Sereníssima República”. A trama é conhecida. Em uma conferência, Cônego Vargas revela a uma plateia a princípio incrédula a descoberta de um tipo de aranha falante. Organizadas em sociedade, elas optam por um sistema eleitoral baseado no sorteio. Inspirado na experiência levada a cabo na República de Veneza, o modelo que substitui o sufrágio parece idôneo e eficiente: “Ele exclui os desvarios da paixão, os desazos da inépcia, o congresso da corrupção e da cobiça.” Na prática, porém, as fraudes se avolumam.

“A Sereníssima República” tem um “sentido restrito”, de acordo com o próprio Machado. O conto é um comentário à Lei Saraiva, de 1881, que, ao tentar suprimir práticas eleitorais corruptas do Segundo Reinado, acabou restringindo o eleitorado. E, no entanto, o texto também pode ser lido como uma observação mais genérica sobre o problema da persistência da corrupção no ambiente em que se dão as disputas e afloram os conflitos da sociedade. “A ciência política, hoje, vive o mesmo experimento do Cônego Vargas, em que, por mais que se tente, em teoria, organizar a vida política, mais a corrupção se mostra como prática cotidiana, inerente ao mundo político”, afirma no livro Corrupção, democracia e legitimidade o cientista político Fernando Filgueiras, citado no seminário promovido pelo ETCO.

É próprio da literatura retratar a sociedade em que ela é produzida. Com frequência, é a própria liberdade do gênero, descompromissada da verdade factual, que permite ao autor penetrar em estratos da realidade que as ciências sociais não alcançam. Assim, talvez não seja excessivo pinçar mais um relato ficcional que ilustra a tese abordada neste livro.

Continuemos mais um pouco no século XIX. Estamos em plena Guerra do Paraguai, e o governo imperial toma a iniciativa de enviar para o front jovens designados como “voluntários da pátria”. Quem são eles? Para as autoridades, homens em que o ardor cívico supera o medo de perder a própria vida. Para José Veríssimo (1857-1916), no entanto, o quadro nada tem de patriótico. Ele narra a história de um pobre agricultor amazonense que, preso sem motivo, foi recrutado à força para combater na guerra. Desesperada, a mãe tenta de tudo para evitar sua partida. Aconselhada por um advogado, procura obter de um médico um atestado de incapacidade física que livrasse o filho do Exército, claro que mediante um desembolso para “‘untar-lhe as mãos’, consoante uma fraseologia canalha com que numa sociedade precocemente desmoralizada tudo se avilta”. Como a iniciativa não prospera, recomenda-se à mãe um último recurso: que ele se apresente como um voluntário da pátria, combatente com regalias em relação ao simples recruta. Basta, para tanto, ter um padrinho, algo acessível ao preço módico de 150 mil réis – para “untar as unhas” do recrutador. No conto de Veríssimo, mãe e filho testemunham a trajetória usual da corrupção: aquela que vem de cima para baixo.

A corrupção, como mostram esses escritores, não é um fenômeno recente. A história da corrupção, em seus mais variados níveis, se confunde com a história das nações. É preciso, no entanto, algum cuidado para não cair na armadilha do anacronismo. O que hoje seria considerado um ato de corrupção, talvez não o fosse no passado.

Veja-se, a propósito, a situação do Brasil Colônia. Havia extorsões, pagamento de propinas, contrabando, falsificação de moeda – a lista de transgressões era ampla e variada. No “Sermão do Bom Ladrão”, pregado em 1655, em Lisboa, o padre Antônio Vieira (1608-1697) condena a cumplicidade entre reis e ladrões e o enriquecimento pessoal dos governadores de províncias no Brasil. Mirando os mandatários do governo, ameaça com a perspectiva do Inferno “os ladrões de maior calibre e de mais alta esfera”.

O ilícito consentido, porém, só pode ser tomado por corrupção se transferirmos para o passado juízos éticos e morais de hoje – o que a boa ciência histórica não recomenda. Na realidade, os ganhos paralelos pessoais dos administradores eram tolerados como forma de compensação ao pagamento insuficiente para justificar a empreitada do súdito nos trópicos. A análise é do historiador Luciano Raposo Figueiredo. No texto “A Corrupção no Brasil Colônia”, publicado em Corrupção – ensaios e críticas, ele afirma: “A política régia de remunerar mal seus servidores tornava tácita a possibilidade de complementação com ganhos relacionados com a sua atividade, especialmente na colônia.” O autor cita Charles Boxer (1904-2000), para quem, se a Coroa não admitisse alguma margem de lucro por parte dos funcionários, ela nem encontraria candidatos aos cargos.

O sentido de relativizar a percepção de corrupção nos primórdios da história do Brasil é permitir a conclusão de que tal prática não decorre de uma herança perversa da colonização. Figueiredo alerta: “A incidência da corrupção ao longo da formação do país e sua recorrência na vida contemporânea cristalizaram a ideia de que ela resulta de uma espécie de destino atávico que finca raízes na tradição portuguesa, como sementeira dos males atuais.”

Trata-se de uma constatação importante – não para entender o passado, mas para encarar o futuro. Afinal, fosse a corrupção um “destino atávico”, o combate a esse mal estaria restringido por uma variante fatalista refratária a mudanças. Não sendo herança colonizadora, e, portanto, não estando inscrita no DNA da nacionalidade brasileira, a corrupção é passível de controle e erradicação.

A premissa, porém, impõe a seguinte pergunta: Se a corrupção, do ponto de vista sistêmico, não é necessariamente contemporânea dos primeiros colonizadores, quando ela passou a se disseminar no país?

O historiador José Murilo de Carvalho identifica o ponto de inflexão na primeira metade do século passado. Ele considera que a corrupção varia em função do tamanho da elite, do eleitorado e do Estado. E conclui: “No Império e na Primeira República, a elite era pequena, o povo político, diminuto, o Estado, raquítico.” A corrupção, portanto, não encontrava o ambiente propício para se alastrar. Para ele, é só com a expansão da máquina estatal, em 1930 – processo acelerado a partir de 1945 –, que se abrem as portas “para o florescimento da corrupção na forma de clientelismo, patrimonialismo, nepotismo ou simples gatunagem de dinheiro público”.

Em “Passado, Presente e Futuro da Corrupção Brasileira”, incluído em Corrupção – ensaios e críticas, Murilo de Carvalho defende que o conceito de corrupção mudou ao longo da história do Brasil. “As acusações de corrupção dirigidas ao Império e à Primeira República não se referiam a pessoas, mas principalmente ao sistema”, escreve. “Corruptos eram os sistemas, monárquico ou republicano, por serem, na visão dos acusadores, despóticos, oligárquicos, e não promoverem o bem público.”

É só a partir do interregno democrático que se seguiu ao Estado Novo que, diz o historiador, “houve alteração semântica no conceito”. Desde então, a corrupção tem sido identificada com indivíduos. Primeiro foi o presidente Getúlio Vargas, associado ao “mar de lama” pelas denúncias da União Democrática Nacional (UDN), o partido conservador mais conhecido pelo denuncismo de corte moralista. Depois foram os políticos cassados pelos golpistas de 1964, acusados, entre outras coisas, de corrupção. Mais adiante, o presidente Fernando Collor se elegeu com um discurso contra indivíduos corruptos, os tais marajás. E mais recentemente, o mensalão também esteve centrado em acusações a indivíduos.

O debate sobre corrupção deve começar sobre a definição do termo. De raiz latina, o verbo “corromper” (corrumpere) passa a integrar o léxico português só no século XIII. O substantivo corruptione inicialmente tem apenas a acepção de apodrecimento e decomposição. A etimologia não é inútil para a compreensão do fenômeno em debate. O termo que se referia à matéria passou a ser extensivo à moral e à ética.

Otaviano Canuto, representante do Banco Mundial, inicia sua intervenção no seminário com a demarcação do território semântico que pretende explorar. “Para efeito de tratamento analítico e de propostas de políticas, nós recortamos a corrupção como o uso de uma posição pública para ganhos privados, para benefício individual”, afirma. “O importante a observar aí é que a corrupção é um resultado, uma consequência da qualidade maior ou menor da governança em um país. Isso é fundamental, porque o objeto em si da política, em que o resultado se apresenta mais promissor, está em lidar com as causas da corrupção, lidar com aquilo que faz da corrupção um resultado.” Para ele, a tentativa de combater apenas o sintoma está condenada ao fracasso, uma vez que a origem do problema vai se manifestar em outros sintomas que estão presentes. “Portanto, o foco deve estar na governança”, defendeu o economista, que no próximo capítulo abordará lições que podem ser aprendidas a partir da observação, pelo Banco Mundial, de iniciativas de combate à corrupção em vários países, sobretudo a partir de meados dos anos 1990.

Antes de debater iniciativas de combate à corrupção, no entanto, será conveniente esquadrinhar um pouco mais o conceito. Nesse sentido, Ellen Gracie, ex-ministra do Supremo Tribunal Federal (STF), contribui com um enfoque antropológico. A especialista em direito civil aborda o tema em duas instâncias. “Na primeira, seria oportuno distinguir entre corrupção e percepção de corrupção, o que nos conduz necessariamente a tratar da questão da sensação de impunidade. Na segunda, seria interessante verificarmos a chamada corrupção endógena à cultura brasileira.”

Com relação ao primeiro aspecto, Ellen Gracie faz a distinção que considera necessária. “Existe corrupção no Brasil como em qualquer outra parte do mundo. E existe a percepção de corrupção no Brasil, que às vezes passa pelas lentes deformantes de aumento de alguns órgãos de imprensa.” Diz ela que, se acreditar em todas as manchetes que lhe são oferecidas, o cidadão tenderá a reagir como Ruy Barbosa (1849-1923), quando disse: “De tanto ver crescer a injustiça, de tanto ver agigantar-se o poder nas mãos dos maus, o homem chega a rir-se da honra, desanimar-se da justiça e ter vergonha de ser honesto.” Para ela, o impacto do noticiário sobre as pessoas é poderoso. “Não surpreende que a população seja tomada de um mal-estar coletivo. Ao ler os jornais tem-se a impressão de que todas as instituições estão corroídas”, diz a ex-ministra. E, para ela, isso não é o pior. “Situação ainda mais séria consiste em repassar às gerações mais jovens essa convicção.”

A impressão de Ellen Gracie vem da própria observação do cotidiano. “Ocorreu-me de ver de relance na televisão um programa de grande audiência que supostamente se propõe a ouvir a opinião das crianças. E um adorável garotinho indagou ao apresentador: ‘Quem são os piores bandidos? Os que estão na rua ou os que estão lá em Brasília?’ Ora, esse não é o tipo de pergunta que um garoto faça espontaneamente. Então, eu levanto a questão: será razoável induzir tal generalização nas cabecinhas que se estão formando? E será razoável que se generalize irresponsavelmente para dizer que no Brasil todos os que ocupam cargos públicos são corruptos?”

A conferencista insiste em que é importante distinguir os atos de inadequada apropriação de recursos públicos para finalidades particulares e a percepção pública de tais atos. Ela lembra que, em termos comparativos, o Brasil não está tão mal nesse quesito. “Nosso país tem sido avaliado por grupos internacionais independentes, como o World Justice Project, que nos colocam em posição de vantagem relativamente a nossos vizinhos latino-americanos e a países de idêntico grau de desenvolvimento econômico em tópicos como a ausência de corrupção nos poderes executivo e judiciário, bem como nas polícias e forças militares”, afirma Ellen Gracie, como base em informações do relatório anual do Rule of Law Index de 2011. A propósito, diz ela, o tema ocupou a mente de intelectuais brilhantes. “Entre nós, acadêmicos de porte, como Hélio Jaguaribe, Oliveira Viana, Sérgio Buarque de Holanda e Raimundo Faoro, dedicaram páginas preciosas à pesquisa da origem do fenômeno e da aceitação passiva de sua existência e persistência.”

O brasileiro comum, no entanto, tem uma atitude dualista frente à corrupção. Para Ellen Gracie, a postura oscila entre o denuncismo que abusa do pré-julgamento e a letargia condescendente com determinadas práticas nada republicanas. Em extremos opostos, temos, de um lado, casos como o do ex-ministro da Saúde Alceni Guerra, injusta e levianamente acusado no escândalo das bicicletas, uma suposta compra superfaturada no início dos anos 1990 que, mais tarde, não foi confirmada. Para a conferencista, o caso é emblemático: “A comprovação de lisura dos procedimentos licitatórios não serviu para reparar os estragos feitos à vida do político paranaense.” De outro lado, temos o cidadão irado com autoridades, mas que ao mesmo tempo não vê nada de errado em furar uma fila ou estacionar o carro em cima da calçada. É um contraste, como nota a conferencista: “Temos uma sociedade indignada, mas que permanece de braços cruzados.”

Por isso, quando se fala em corrupção, é fundamental distinguir o aspecto formal, jurídico, do aspecto informal, que diz respeito à cultura, como alerta o Professor Fernando Filgueiras, citado pela conferencista. Filgueiras, ligado à Universidade Federal de Minas Gerais, tratou do assunto no livro A tolerância à corrupção no Brasil: uma antinomia entre normas morais e prática social.

Para Ellen Gracie, porém, a informalidade a que Filgueiras se refere é induzida pela excessiva burocratização do serviço público, sobretudo na área tributária, o que prejudica a accountability, ou seja, a prestação de contas, um dos instrumentos mais eficientes no combate à corrupção. “Reconhecem os órgãos de controle que boa parte das supostas irregularidades verificadas decorrem mais da desinformação e da falta de capacitação do que propriamente de má-fé. Nos municípios interioranos, de modo especial, são enormes as dificuldades de adequarem-se plenamente as escassas estruturas do poder público às refinadas exigências contabilísticas.”

Não é apenas o serviço público, porém, que tem tais dificuldades. “As empresas precisam alocar grande contingente de seu quadro de pessoal ao atendimento de obrigações acessórias, como fornecer ao Fisco comprovantes de lisura de procedimento”, afirma a ex-ministra. Ela cita, sem declinar o nome, o caso de “um grande industrial brasileiro, que também atua em países desenvolvidos”, que tem no país uma centena de funcionários dedicados a essas tarefas, enquanto em outra empresa sua do mesmo porte, situada no hemisfério Norte, um único contador, em regime parcial, executa toda a burocracia necessária à mesma finalidade de fornecer informações ao Fisco.

Ellen Gracie sentiu o peso da burocracia na própria pele. “Após minha aposentadoria, cerca de um ano atrás, estabeleci um pequeno escritório de prestação de consultoria e pareceres. Trata-se de uma singela pessoa jurídica, composta de apenas dois sócios e escassos funcionários. Parece intuitivo que, dadas as dimensões, deveria ser perfeitamente possível que um dos sócios, em tempo parcial, se ocupasse da burocracia do escritório. Ledo engano. Tão exasperantes são os meandros e as exigências rebarbativas e irracionais apresentadas, antes mesmo que qualquer faturamento sequer dê margem à evasão fiscal, que se tornou imperativa a contratação de serviço especializado de contabilidade para lidar com a situação.” Para ela, “esses fatores, somados à herança histórica, convergem para resultar na cultura da informalidade, do jeitinho, do caixa dois e da troca de favores”.

Ellen Gracie acredita que a questão da corrupção extrapola para outros planos da vida política nacional. Ela identifica, na base de tudo, “um déficit de sentimento democrático”. O que viria a ser isso? A ex-ministra explica: “A noção de que todos são iguais perante a lei, e que, portanto, todos lhe devem igual respeito, sofre no Brasil diversas distorções. O aristocratismo subjacente entre nós faz com que os mecanismos que garantem ascensão social mediante mérito individual sejam constantemente solapados por manobras de todo tipo. Os concursos públicos e as licitações públicas são amplamente regulamentados no país. A princípio, atenderiam às finalidades de provimento dos cargos, realização de obras e obtenção de suprimentos de toda sorte. O que se vê, no entanto, é a permanente insistência na criação de cargos comissionados para as chamadas funções de confiança. Assim, cria-se uma casta mais bem remunerada dentro do serviço público que nunca teve sua capacitação objetivamente avaliada.” Ou seja, para desfrutar do privilégio, bastaria pertencer ao círculo de um medalhão, como aquele a que se referia Machado de Assis.

Para a conferencista, não há dúvida de que casos assim implicam corrupção em algum grau elevado. “A prática tão corriqueira de assegurar emprego aos amigos ou correligionários, o aparelhamento da máquina pública, se dá pela via dessa confusão essencial entre o público e o privado que assola a vida do país. Não apenas se cria uma despesa extra. Muito mais grave é ver-se o cidadão comum submetido à deficiente prestação de serviços por pessoas pouco qualificadas ou por concessionários que não precisam investir em melhorias ante a total ausência de competidores.”

O desvio de comportamento atende por vários nomes: aristocratismo, patrimonialismo, compadrismo. Muda o termo, mas o sistema, no fundo, é o mesmo, caracterizado pela zona cinzenta que impede a identificação da fronteira entre o público e o privado. “O aristocratismo presente na cultura popular e na cultura política brasileira faz com que, não obstante as peremptórias afirmações da Constituição Cidadã, todas as estruturas de poder – públicas e particulares – sejam permeadas pelo patrimonialismo”, afirma Ellen Gracie. Ela exemplifica: “O que mais poderia justificar o fato de que um obscuro clube de futebol seja polpudamente subvencionado por um banco público apenas porque o diretor de marketing da instituição torce por ele? Esse é um típico exemplo de ato não sancionável do ponto de vista penal, porém denotador dessa desigualdade de tratamento que é contrária aos princípios democráticos”.

A ex-ministra não poupa as Organizações Não Governamentais. “O mundo das ONGs, que supostamente se erige em contraste às limitações, à rigidez e à ineficiência das estruturas oficiais, merece um capítulo à parte. Atuando inteiramente à margem de qualquer mecanismo de controle, o terceiro setor mobiliza valores consideráveis, muitas vezes obtidos mediante transferências oficiais (em que, ainda uma vez, funciona o sistema do compadrismo), para finalidades frequentemente pouco republicanas.”

O diagnóstico severo, no entanto, não implica desesperança. “Para que não fique a impressão de desalento ante a realidade, vale constatar que a tendência é que a sociedade se torne mais exigente, ou menos condescendente com o malfeito”, afirma Ellen Gracie. E conclui: “Os padrões éticos tendem a se elevar à medida que a maior transparência nas ações governamentais venha a permitir o exercício da crítica e do controle por parte dos cidadãos. A mídia exerce papel educativo da maior importância e precisa conscientizar-se disso.”

Mas será que tem sido esse o papel da mídia? Nem sempre. A própria Ellen Gracie apontou que por vezes a sociedade se vê refletida com alguma distorção no espelho dos jornais, das revistas e da televisão. É uma opinião com que concorda Roberto Romano. Para o professor de ética e filosofia da Unicamp, a tendência de nos depreciarmos em demasia tem a ver com o tratamento que a mídia dispensa a determinadas questões. Um episódio que lhe veio à lembrança ilustra o ponto. “Por ocasião daquela pesquisa do Ibope, dando o povo brasileiro como o mais corrupto do mundo, tive um desentendimento com um jornalista que queria que eu dissesse que aquilo de fato era a verdade. Eu respondi: ‘Não posso dizer isso, porque estou aqui com um trabalho falando de uma licitação fraudulenta numa prefeitura da Suécia.’”

Roberto Romano lembrou que, numa comparação mundial (que será explorada no próximo capítulo), a posição do Brasil não é das piores. E, refletindo sobre por que tal aspecto da realidade permanece num obscuro plano secundário, ele destacou dois pontos.

Primeiro ponto: “A estrutura do Estado brasileiro é demasiadamente concentrada no poder executivo federal. Há uma espécie de monopólio das políticas públicas e concentração dos impostos. É uma estrutura pouco federativa, que não distribui autonomias.” Isso significa que há necessidade de intermediação, de alguém que faça a ponte entre uma demanda municipal e a autoridade em Brasília a quem cabe atender ou não a tal demanda. Esse alguém é o parlamentar. “Há uma cumplicidade não desejada do cidadão com esse sistema. Duvido que algum cidadão vote num deputado ou senador que não leve recursos e obras para seu município. Ninguém é eleito apenas por ser ético, isso não existe. Esse trabalho de intermediação, dada a superconcentração de poderes, é necessário.” A intermediação a que se refere Roberto Romano é mais conhecida por outro nome: lobby.

No Brasil, o lobby não é uma atividade regularizada, o que dá margem a que seja vista como indício de corrupção. Em outros países, como nos Estados Unidos, o lobby é perfeitamente legal. A palavra inglesa designa “saguão”, que é local onde, no Congresso americano, em Washington, se concentram esses profissionais. O lobby não é nada mais do que a representação política de interesses em benefício de clientes identificáveis e, em princípio, não inclui troca de favores. Os clientes não são apenas grandes empresas interessadas apenas em lucros. É comum que instituições respeitadas, como universidades, igrejas, recorram ao lobby.

Não se trata apenas de exercer pressão. Fazer lobby é um processo que significa também reunir informações, projetar políticas públicas, escolher uma estratégia de defesa desses projetos e identificar possíveis aliados. Não é tarefa para amadores. Lobistas são portadores de profundo conhecimento das áreas em que atuam e por vezes têm mais domínio dos assuntos que lhes interessam do que os parlamentares.

Nos Estados Unidos, a atividade do lobby é cada vez mais entendida como o exercício da liberdade prevista na Primeira Emenda: a liberdade de expressão e de reunião. A intenção da regulamentação do lobby é permitir que o jogo de interesses seja jogado abertamente. A lei federal de regulamentação do lobby, de 1946, ajudou a institucionalizar a prática. Ela não é totalmente eficiente. Estima-se que apenas uma pequena parcela dos cerca de 15 mil lobistas profissionais que atuam em Washington sejam registrados. Mais tarde, o sentido da legislação foi ampliado. A lei de 1946 previa apenas contatos com o Congresso. Com o Public Disclosure Act, de 1995, foram regulados também os contatos entre lobistas e a administração pública.

O Brasil está muito distante dessa realidade. “Temos 11 projetos de lei no Congresso para regulamentação do lobby, e até hoje, nada”, comenta Roberto Romano. O professor tentou saber, em conversa com o então presidente da Câmara dos Deputados, Arlindo Chinaglia (PT-SP), por que a atividade do lobby não era regulamentada. A resposta: “Ah, professor, é muito difícil.” Mas, para Romano, é tão difícil quanto importante. “Nossos políticos federais são lobistas em primeira instância. Eles são lobistas da região, são lobistas dos prefeitos, são lobistas do governador junto aos ministérios. E, sem essa mediação, é muito difícil conseguir recursos.” Na visão do conferencista, a situação é ainda mais grave quando temos um governo de coalizão, em que o Executivo precisa compor a sua base aliada. Esse é o pano de fundo para a política do “é dando que se recebe”. É por isso que, segundo Romano, a regulamentação do lobby é essencial.

As palavras do professor são endossadas pelo Deputado Carlos Zarattini, companheiro de bancada de Chinaglia. “A regulamentação do lobby é mais do que necessária para disciplinar a relação entre o setor privado e o setor público. Nós pretendemos que ela seja disciplinada não apenas junto ao poder legislativo, onde o lobby é mais evidente, mas também junto ao poder executivo, para que essa relação seja absolutamente transparente.” O deputado dá o devido crédito a iniciativas do governo anterior nessa área. “Nós já temos um código de conduta da alta administração, que foi instituído no final do governo Fernando Henrique Cardoso. É um código que impõe uma série de regras ao comportamento do mais alto nível da administração federal. Mas ainda é necessário que um conjunto de informações, que muitas vezes um lobista obtém de forma exclusiva, possa ser generalizado ao conjunto das empresas. Todos dizem que informação é poder. Então, as informações têm de estar acessíveis. É isso o que objetiva o projeto. Não se trata de dar crachá a lobista, mas de criar uma sistemática de relação entre o poder público e o poder privado, de forma que as informações sejam de conhecimento geral.”

Roberto Romano, que assinaria embaixo da declaração do parlamentar, retoma a palavra para mencionar o segundo ponto a que havia se referido: “O problema que me parece mais grave tem relação com os dois eixos temporais: o da percepção e o da geração da corrupção. O eixo diacrônico – o da imprensa, das autoridades, da promotoria, da polícia etc. – vem depois de outro. Mas, como se trata de um sistema, temos que levar em conta o sincronismo. Ou seja, no mesmo momento em que um escândalo está sendo denunciado, todos os outros estão operando, o que muitas vezes não é levado em conta. Todos os holofotes são jogados num fato singular, deixando na sombra os outros que estão operando, o que traz distorções muito graves, inclusive no plano do denuncismo.” A conclusão é que fatos assim abordados podem ganhar uma dimensão imensa, desproporcional à sua importância relativa.

A percepção da corrupção – como fenômeno diferente da corrupção em si – também é analisada por Cristiano Noronha. Ele atribui o aumento da percepção da corrupção e o fato de as pessoas não darem atenção aos avanços realizados à “espetacularização da notícia”. Para ele, acusações sem provas acabam resultando no descrédito das instituições e no repúdio da população aos políticos em geral. Nunca houve tanta exposição da política no Brasil, diz. “Hoje em dia é possível assistir a qualquer sessão do Congresso Nacional pela televisão e, simultaneamente, pela internet”, lembra o conferencista, para quem a profusão de imagens dos debates parlamentares é tamanha que acaba até provocando um humor involuntário. Ele conta que, certo dia, viu um senador subir na tribuna para reclamar da posição das câmeras, que estavam filmando a cabeça dos parlamentares por trás, um ângulo que prejudicava os carecas. Para Noronha, essa exposição tão grande causa uma distorção na percepção da corrupção. “Não existe qualquer evidência de que a corrupção no país fosse menor no passado, mas sim de que ela era menos visível”, afirma.

O conferencista relata ter encontrado na Wikipédia números que comprovam o aumento da percepção da corrupção no Brasil. Nos anos 1970, de acordo com o verbete eletrônico, foram identificados dois casos de corrupção. Na década seguinte, o número aumentou para três. Nos anos 1990 houve um salto: 15 casos registrados. E na década passada o número foi multiplicado, com a identificação de 39 casos. “A percepção de que aumentou a corrupção é evidente e concreta na sociedade brasileira. A corrupção é irmã da opacidade. E opacidade é o oposto de transparência”, afirma Noronha, para deduzir que o que aumentou foi a transparência, graças a mecanismos de controle combinados com a fiscalização da mídia, e não, necessariamente, a corrupção.

Dizer que a percepção da corrupção aumentou, entretanto, não significa dizer que a corrupção propriamente também não tenha aumentado. O que é certo é que, nos tempos atuais, ela adquiriu novas formas. Para Noronha, é um erro associar o ato corrupto de um político apenas com enriquecimento pessoal ilícito. Há outra corrupção, tão danosa quanto a mais tradicional, que é a corrupção para preservar ou aumentar o poder político. O conferencista cita a prática corriqueira do político indicado para determinado cargo em uma empresa estatal, posição de onde comandará a doação de recursos para as campanhas eleitorais. Nesse caso, a corrupção não objetiva o dinheiro em si, mas o poder que ele compra.

A corrupção que compra o poder é exacerbada por um sistema presidencialista de coalizão construído sobre uma base ideológica frágil, quando existente, como é o caso brasileiro. A governabilidade no país depende da força de uma aliança partidária que não tem identidade ideológica. Formada por siglas cujo espectro cobre da esquerda à direita, a aliança, quando funciona a contento, produz uma maioria no Congresso Nacional que viabiliza um governo pragmático. O preço de tal sistema – sobretudo no caso de partidos que, integrantes da base do governo, não estão comprometidos com seu programa – é cobrado na forma de indicação para cargos e liberação de emendas propostas pelos parlamentares. É nesse ambiente, marcado às vezes por obscuras negociações de bastidores, que prospera a corrupção.

E o que acha o cidadão brasileiro disso tudo? Para Cristiano Noronha, a sociedade está mais preocupada com a economia do que com a corrupção. “Se está empregado e recebe seu salário, ele não percebe a corrupção como um prejuízo para ele”, diz o conferencista. “Como dizia Platão, ‘não há nada de errado com aqueles que não gostam de política: simplesmente vão ser governados por aqueles que gostam’.”

A mudança de patamar, da inconsciência para a consciência dos problemas decorrentes da corrupção, passa pelo sistema educacional. Noronha cita, a propósito, o livro A cabeça do brasileiro, do sociólogo Alberto Carlos Almeida. Segundo o autor, quanto mais baixa a escolaridade, maior a tolerância do brasileiro com a corrupção. O livro traz os resultados da Pesquisa Social Brasileira sobre os valores presentes no cotidiano social, econômico e político nacional. Realizada pelo instituto DataUff (Universidade Federal Fluminense) e financiada pela Fundação Ford, a pesquisa ouviu 2.363 pessoas, em 102 municípios, a respeito da ética nacional ou das éticas que convivem no país. O trabalho mostra, por exemplo, que dois terços da população já lançaram mão do famigerado “jeitinho” para resolver problemas. À medida que sobe o grau de escolaridade, no entanto, o “jeitinho” é reprovado. Entre analfabetos, é considerado válido por 60%. Entre os que têm nível superior, esse índice cai quase à metade.

Segundo Almeida, a corrupção é tolerada pela maioria dos iletrados. A afirmação está sustentada na seguinte pergunta feita pelos pesquisadores: “Como considerar a atitude do funcionário público que ajuda uma empresa a ganhar um contrato no governo e depois recebe dela um presente de Natal?” Para 80% dos que não sabem ler ou escrever, trata-se de um “favor”. Para 72% dos que concluíram a universidade, trata-se de corrupção. Outra resposta reveladora da diferença: entre os analfabetos, 40% acham que uma pessoa eleita para um cargo público deve usá-lo em benefício próprio; dos que completaram o ensino superior, apenas 3% pensam assim. Para Cristiano Noronha, o livro de Almeida mostra que a educação “é o grande corte social e ético do Brasil e a chave contra a corrupção”.

Josmar Verillo, vice-presidente do Conselho de Administração da Amarribo Brasil, toca na mesma tecla. “É muito difícil explicar para o pessoal com baixo nível de escolaridade o que é corrupção”, diz. Para contornar o obstáculo, ele recorre ao didatismo: “Eu uma vez ouvi uma explicação de que gosto muito. Você contribui com algo para a sociedade e a sociedade lhe dá algo de volta. Se você contribui bastante, você recebe bastante. E o corrupto subverte isso. Ele quer receber bastante sem dar nada, ou às vezes, na verdade, tirando da sociedade.”

Ao abordar a questão da educação e da ética, Noronha e Verillo delimitaram uma área em que Marcílio Marques Moreira se aprofundaria. Para o presidente do Conselho Consultivo do ETCO, a corrupção não pode ser vista apenas do ponto de vista criminal. Dessa perspectiva, ela está definida no sucinto artigo 333 do Código Penal. Trata-se de “oferecer ou prometer vantagem indevida a funcionário público, para determiná-lo a praticar, omitir ou retardar ato de ofício”. É uma boa definição, mas restrita, acredita Marques Moreira. “Acho que corrupção também deva ser entendida como algo mais amplo”, afirma. E busca na filosofia a base para seu argumento. “Aristóteles já falava que pela corrupção uma monarquia se torna uma tirania. Maquiavel, na última página de seu O príncipe, fala da Itália corrompida e diz que, nessa circunstância, o importante é voltar aos princípios fundadores.”

Marques Moreira lembra ainda a importância de se tentar evitar a generalização da corrupção, para que a desconfiança dos cidadãos não atinja toda a administração pública e se alastre pela própria sociedade. Mais uma vez, ele recorre a Maquiavel, que, em Discursos sobre a primeira década de Tito Lívio, anotou que não há nem leis nem instituições bastantes para frear uma corrupção generalizada. “Porque, assim como os bons costumes precisam de leis para manter-se, também as leis, para serem observadas, precisam de bons costumes.”

As leis são fundamentais, e o Brasil, como lembra Marques Moreira, contempla o tema na própria Constituição, que no artigo 37 afirma: “A administração pública direta e indireta de qualquer dos poderes da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.” Apesar do espírito da lei, porém, Marques Moreira registra no país “uma tendência à leniência, uma complacência, certa cumplicidade com o que está acontecendo”. Para ele, está faltando no Brasil a indignação que o francês Stéphane Hessel propõe em Indignai-vos, “um livro pequenininho, magnífico”. Marques Moreira se refere igualmente aos setores público e privado. “Estou convencido de que os mesmos princípios expressos na Constituição devem reger a atividade e o andamento da administração pública e da administração privada”, afirma. E sugere que o artigo 37 deva inspirar a iniciativa privada. “Temos que procurar quebrar a espinha dorsal da corrupção, para podermos criar um bom ambiente de negócios.”

Capítulo 2

Fraudes e prevenções em todos os quadrantes

A corrupção está longe de ser uma praga exclusivamente brasileira. O volume de casos recentes de grande repercussão às vezes pode dar a impressão de estarmos diante de uma fruta exótica que só vinga abaixo do equador – uma jabuticaba apodrecida no pé. É uma impressão distorcida. A corrupção não tem bandeira nem conhece fronteiras, como comentam, neste capítulo, executivos do Banco Mundial e da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE). Se a corrupção grassa no país, o mesmo ocorre mundo afora, não importa o quadrante. De Norte a Sul, de Leste a Oeste, a corrupção medra. O que varia é a intensidade da corrupção registrada, ou melhor, da corrupção percebida, pois é esse o critério para a construção do mais conhecido ranking de corrupção: o da Transparência Internacional.

Fundada em 1993, com sede em Berlim, na Alemanha, essa organização não governamental é conhecida pela produção de um relatório anual que compara índices de percepção de corrupção no mundo. A ONG tem o Banco Mundial em seu DNA, uma vez que nasceu sob a liderança de Peter Eigen, funcionário aposentado do banco, com experiência em projetos de desenvolvimento na África e na América Latina. Segundo seu estatuto, “a Transparência Internacional une os povos numa poderosa coligação em escala mundial para pôr fim ao devastador impacto da corrupção em homens, mulheres e crianças ao redor do mundo”.

A missão da ONG é combater a corrução em três esferas: na política, em contratos internacionais e no setor privado. Com tal fim, promove convenções internacionais. Embora não investigue casos específicos de corrupção, a Transparência Internacional desenvolve ferramentas para combatê-la, e conta com o apoio de outras organizações, empresas e governos para implantá-las.

O Índice de Percepção da Corrupção, publicado desde 1995, é formado a partir de opiniões colhidas entre empresários e analistas de diversos países. Com tal metodologia, o índice não pode ser considerado objetivo. O máximo que ele faz é indicar como um segmento da sociedade percebe subjetivamente a corrupção em cada país. A “nota” varia de zero a cem. Como num boletim escolar, quanto pior a situação do país nesse quesito, mais baixa é a nota – e vice-versa. Os países onde há mais corrupção ficam próximos do zero. No outro extremo, as nações com menor índice de corrupção ficam perto de cem.

Em 2012, ano marcado pelo julgamento do Mensalão, o Brasil ficou em 69º lugar entre 176 países que foram analisados. Com 43 pontos, um pouco abaixo da média internacional, de 43,3 pontos, o país dividiu com a África do Sul a liderança entre os Brics, e ficou em terceiro lugar na América do Sul. Entre os Brics, a China ficou em 80º lugar, a Índia em 94º e a Rússia, na lanterna, em 133º. Na América do Sul, como ocorre tradicionalmente, os dois países mais bem classificados foram Chile e Uruguai, ambos em 20º lugar. O Brasil ficou bem à frente de países como Peru (83º lugar), Colômbia (94º), Argentina (102º), Bolívia (105º), Equador (118º), Paraguai (150º) e Venezuela (165º).

O ranking de 2012 não pode ser comparado diretamente com o de anos anteriores porque a Transparência Internacional mudou a metodologia de cálculo do índice. Nos anos anteriores, a nota final de cada país consistia na combinação de resultados obtidos em outros rankings internacionais. Esses resultados eram posteriormente ponderados em função dos desempenhos do país em cada ranking comparados aos dos outros países. Em 2012, deixou-se de fazer a ponderação. Agora, as notas do índice são calculadas apenas a partir das notas dos outros rankings. Essa fórmula, mais simples, usa dados apenas do ano corrente, refletindo melhor as mudanças em cada país.

A Transparência Internacional publica em seu site oficial um mapa-múndi que permite visualizar o estado da corrupção no planeta, com cores que variam do verde (países “aprovados”) ao vermelho escuro (países “reprovados”). A representação mostra que a intuição consensual não está longe da verdade: a mancha vermelha está concentrada em partes da Ásia e sobretudo na África subsaariana, enquanto os pontos verdes aparecem mais na Europa (principalmente nos países da Escandinávia) e na América do Norte. Em 2012, o topo da lista foi ocupado por três países: Dinamarca, Finlândia e Nova Zelândia (todos com 90 pontos). No extremo oposto do ranking, mais um empate triplo: Afeganistão, Coreia do Norte e Somália (cada um com apenas 8 pontos).

Pouco antes de divulgar o resultado, em dezembro de 2012, a Transparência Internacional havia colocado em sua página oficial um comentário sobre o mensalão e suas repercussões. Segundo a ONG, o julgamento significa que “o Brasil está colocando a luta contra a corrupção no topo da agenda”. O texto, porém, alerta para o fato de que, apesar das condenações inéditas, “ninguém se entrega à ilusão de que o problema da corrupção tenha sido resolvido”.

Não é difícil entender por que o principal índice de corrupção capta a percepção, e não o fato em si. Por sua própria natureza, como abordado no capítulo anterior, a corrupção é um fenômeno que se desenvolve nas sombras e frequentemente não é detectado. Quase sempre envolvendo atividades ilegais, ela só emerge por meio de escândalos, investigações ou processos. É por isso que é difícil, se não impossível, quantificar a corrupção. Com essa limitação, o índice de corrupção percebida acaba sendo a única medida possível. Não é perfeito, até porque a maior percepção pode ser causada tanto por mais corrupção quanto por maior eficiência no combate à corrupção. Um ministério público eficaz, uma mídia investigativa, um ágil tribunal de justiça, por exemplo, são elementos que, ao tornarem diáfano o véu que recobre a corrupção, aumentam a percepção de sua existência. De qualquer maneira, é o índice mais observado no mundo.

Em sua exposição, Otaviano Canuto, vice-presidente do Banco Mundial, abordou o impacto da corrupção sobre o desenvolvimento econômico, com a autoridade de quem desde 2009 dirige o programa da instituição que promove a redução da pobreza no mundo. “O banco, assim como outras instituições multilaterais, reconheceu há bastante tempo que o tema é crucial se quisermos realmente acelerar o desenvolvimento econômico”, afirmou. “É importante ter clareza de que a corrupção, como manifestação de má governança, afeta stakeholders de modo diferenciado. Isso é importante porque o impacto tende a ser, em última instância, mais pronunciado e mais danoso justamente para os segmentos sociais que não têm mecanismos de proteção ou de compensação ou de repasse dos efeitos da corrupção.”

Convencido de que o foco do trabalho anticorrupção deve ser a governança, Canuto elenca as três linhas mestras a serem observadas pelos países: 1) fortalecer as instituições; 2) operar em ambiente de maior transparência e 3) dispor de accountability, ou seja, de um sistema de prestação de contas. Tais eixos norteiam a política, mas não são tudo. “É evidente que, em termos abstratos, podemos delinear alguns itens considerados fundamentais para estabelecer qualquer programa eficaz de melhora de governança e de redução da corrupção”, diz Canuto. O ponto de partida é a obtenção de dados. Levando-se em conta que a obscuridade da corrupção está na essência do problema, algum grau de informação é fundamental.

O conferencista concede que o Índice de Percepção de Corrupção não substitui dados reais, mas argumenta que, ainda assim, a informação é útil. Ele cita, a propósito, o exemplo de uma parceria entre o Banco Mundial e o Banco Europeu para a Reconstrução e o Desenvolvimento (EBRD), que opera em países da Europa Oriental e da Ásia Central. “Acreditamos profundamente que esse tipo de iniciativa pode ser generalizado e construído com outros parceiros, como forma de enfrentar o problema da ausência de dados detalhados e atualizados sobre governança e corrupção.”

A parceria gerou o programa de monitoramento chamado Pesquisa de Ambiente de Negócios e Desempenho Empresarial, mais conhecido pela sigla em inglês, Beeps (Business Environment Enterprise Performance Survey Data). Realizada com mais de 20 mil empresas de 36 países, a pesquisa examina um amplo conjunto de interações entre o setor privado e o governo. Foram realizadas quatro rodadas de entrevistas: em 1999, 2002, 2005 e 2009. Os resultados das entrevistas com executivos e empresários levam ao estabelecimento de medidas comparativas em áreas como corrupção, efeito de lobbies sobre a administração pública e qualidade do ambiente de negócios.

A pesquisa mostra tendências diferentes, de acordo com o tipo de corrupção. “Entre 2005 e 2008, houve, em todos os países analisados, declínio substancial da corrupção administrativa, ou seja, a corrupção menor, aquela que envolve gorjetas, favores e presentes como lubrificante para acelerar a tomada de decisões no setor público. Esse tipo de corrupção afeta principalmente os usuários de serviços públicos e, portanto, tem um efeito muito regressivo do ponto de vista de distribuição de renda.” Mas, nos processos de public procurement, de compras públicas, a situação é diferente. “Há países como Bulgária, Azerbaijão, Turquia e Albânia em que se observa nesse período queda significativa dessa prática. Já em outros países, como Rússia, Ucrânia e Polônia, há aumento substantivo. Quer dizer, temos um copo de água meio vazio e meio cheio. Há progresso em algumas áreas e piora em outras.”

Que lição tirar da pesquisa Beeps sobre a realidade dos países do Leste Europeu? Para Canuto, o interessante é mostrar que é possível desenvolver sistemas fundamentados usando percepção empresarial para avaliar as dimensões da corrupção. “Mas eu também quis mostrar o caráter móvel da corrupção. Não adianta operar especificamente em uma área, se na verdade o problema pode acabar se manifestando de outra maneira em outras áreas. É um quadro de heterogeneidade.”

Para Canuto, não existe um manual com soluções prontas ou com programas que devam ser implantados em todos os países da mesma maneira. O que ele chama de “ponto de entrada” no combate à corrução varia de país para país. Pode ser o setor público ou o setor privado, dependendo de qual deles for o campeão local no esforço para melhorar a governança e estimular a adesão de outros segmentos da sociedade. “A escolha dos pontos de entrada é fundamental, porque dela depende a probabilidade de sucesso dos programas anticorrupção”, diz Canuto, que defende que tais programas sejam multissetoriais. “Eles têm que ser implementados em vários níveis, porque, caso contrário, o caráter fugidio do sintoma da doença [a corrupção] pode simplesmente tornar inócuo um esforço de melhora localizada.”

O executivo do Banco Mundial destaca a importância do fortalecimento das organizações de sociedade civil, que fazem parte do conjunto de checks and balances (freios e contrapesos), importante para a boa governança e para a luta contra a corrupção. Canuto lembra, a propósito, que o próprio Banco Mundial é submetido a forte vigilância dos países acionistas. “Vocês podem imaginar como o processo dessa gestão é complicado, porque os países que sentam no board querem ter a última palavra, e evidentemente o trabalho do banco não pode funcionar se não estiver em sintonia com o setor público, com os nossos acionistas. Mas o fato é que há um número cada vez maior de países interessados em trabalhar conosco nessa linha de fortalecimento de organizações de sociedade civil independentes, que constituem parte da demanda por boa governança.”

Resumindo a exposição, Canuto afirma que o sucesso dos programas anticorrupção depende da observação de uma série de requisitos: eles precisam ser pragmáticos e específicos para cada país; devem se beneficiar de mecanismos de monitoramento e de indicadores, como o índice de percepção, que permitam avaliar seu êxito; as estratégias têm que se adequar às novas circunstâncias; a continuidade dos programas se viabiliza com ações de curto e médio prazos; o trabalho exige coordenação entre os planos nacional e internacional; e tudo isso só dará certo se houver criação de uma teia de instituições no seio da sociedade civil que exija boa governança.

Qualquer momento pode ser bom para se dar início a um programa de combate à corrupção. Mas algumas janelas de oportunidade tornam determinados momentos mais adequados. Para Canuto, estamos diante de uma janela escancarada que começou a ser aberta há poucos anos com uma mudança no eixo do crescimento econômico mundial. Com a elevação dos preços das commodities, mesmo que não se repitam os picos anteriores à crise de 2008, grande parte da renda mundial continuará a ser canalizada para países em desenvolvimento exportadores de matérias-primas, como é o caso do Brasil.

A riqueza natural pode ser transformada em outras formas de riqueza, pode se materializar em ativos intangíveis, que são o principal fator de crescimento dos países. Essa oportunidade, na visão do Banco Mundial, depende em grande parte do compromisso que cada país assumir com os princípios da boa governança. “Sabemos que a abundância de recursos naturais pode ser uma bênção ou uma maldição, e a diferença está na qualidade da governança”, diz Canuto. Para ele, o destino dessas nações dependerá do que for feito com o resultado da valorização dos recursos naturais. O caminho à frente é bifurcado: podemos evoluir em direção a um país desenvolvido, de renda alta, ou regredir para uma sociedade caracterizada pelo rentismo. “E o diabo é que existem experiências históricas dos dois tipos.”

Uma experiência positiva é a iniciativa da Extractive Industry Transparency International, citada por Canuto. Trata-se de um mecanismo que, dando certo, vai comprometer o setor privado a fechar contratos apenas com países dotados de recursos naturais que respeitem um conjunto de convenções que garantam transparência na transação. “É um acordo que vai envolver também compromisso por parte dos governos dos países que assinam os contratos. Acho que o meio de garantir que a janela de oportunidade associada a recursos naturais dê certo será um compromisso envolvendo todos os interessados.”

O Banco Mundial não está sozinho entre as instituições globais em seu esforço de combater a corrupção. A OCDE também tem atuado fortemente nessa área. Rolf Alter, diretor de governança pública e desenvolvimento da OCDE, destaca a Convenção Antissuborno como a principal iniciativa da organização nessa área.

Assinada em 1997 e em vigor desde 1999, a convenção foi oficialmente batizada com um nome longo e autoexplicativo: Convenção da OCDE sobre o Combate ao Suborno de Funcionários Públicos Estrangeiros em Transações Comerciais Internacionais. O Brasil é, desde o governo de Fernando Henrique Cardoso, um dos quase 40 signatários da convenção, que foi ratificada e promulgada por decreto presidencial em 2000. A convenção determina que, em todos os países signatários, passe a ser considerado delito criminal o oferecimento, a promessa ou a doação de vantagem pecuniária ou de outra natureza indevida a um funcionário estrangeiro, com o objetivo de que, por ação ou omissão, realize ou dificulte transações, ou obtenha outras vantagens ilícitas na condução de negócios internacionais. A convenção prevê também que as empresas envolvidas sejam responsabilizadas em termos administrativos ou penais. Por tudo isso, a convenção é considerada um marco da cooperação internacional na área de prevenção e repressão à corrupção.

Para Rolf Alter, a convenção da OCDE coloca sob os holofotes o fato de que a corrupção é um fenômeno global. No seminário do ETCO, ele iniciou sua intervenção com a leitura de uma declaração sobre corrupção dos líderes do Grupo dos 20 em Los Cabos, no México, na cúpula de 2010: “A corrupção impede o crescimento econômico, ameaça a integridade dos mercados, enfraquece a competição justa, distorce a alocação de recursos, destrói o que confiamos e enfraquece o estatuto da lei.” E comentou: “Trata-se de uma declaração fantástica e abrangente de líderes políticos para assegurar que todos compreendam que a corrupção é um fenômeno global.”

A convenção da OCDE tem, portanto, esse mérito. Mas Alter chama a atenção para dois aspectos não contemplados pela iniciativa. O primeiro é a corrupção interna em cada país. E o segundo é a prevenção da corrupção, a promoção da integridade, que é tão importante quanto o combate à corrupção. “Combater a corrupção é jogar duro contra aqueles que não estão alinhados ao sistema legal. Prevenir a corrupção é uma responsabilidade compartilhada entre o setor público, o setor privado, a sociedade civil, e, eu diria, o próprio cidadão.” A OCDE também tem uma iniciativa dessa natureza, o BIAC, sigla em inglês do Comitê Consultivo de Negócios e Indústria, do qual o Brasil faz parte.

Rolf Alter sugere que as ações visando à busca da integridade nos negócios sejam concentradas nas áreas em que a ocorrência de corrupção é mais provável. Os contratos públicos, por exemplo, envolvem negócios equivalentes a 15% do PIB (Produto Interno Bruto), na média. “Há tanto dinheiro rodando quando os setores público e privado se unem que há sempre o risco de algo não correr bem”, afirma o executivo. Nos últimos 20 anos, diz, foram injetados no mundo todo US$1 trilhão em parcerias público-privadas. E esperam-se mais US$500 bilhões em breve. “É muito dinheiro, muito risco, e por isso devemos fazer algo a respeito.” Ele tem em mente o que deveria ser esse “algo”: aumentar a transparência nos negócios envolvendo empresas privadas e governos. “Pensar em como podemos tornar o processo de contratos públicos transparente é um exercício valioso e gerará resultados imediatos”, diz. “A luz do sol é também um agente de limpeza.”

Às vezes, o negócio não envolve corrupção, mas um conflito de interesses. “Um funcionário público deve cuidar do interesse público, mas tem também interesses particulares, e isso é algo que tem gerado muita preocupação. Seria terrível se você precisasse ser pobre para ser servidor público, só para assegurar que não haja obstáculos. Ou, sendo muito pobre, não seria ideal dizer que você não poderia ocupar um cargo público. Então não é questão de haver ou não conflito de interesse. A questão é como gerenciar esse conflito, e alguns países têm tomado iniciativa nesse sentido.”

Rolf Alter cita o caso do Brasil. “Gostaria de lembrar que o Brasil é o país que, junto com os Estados Unidos, lançou a Open Government Partnership (OGP), ou Parceria para o Governo Aberto, uma iniciativa que em poucos meses foi endossada por 56 países”, disse. Na realidade, a ideia de criação da OGP foi lançada pelo presidente Barack Obama em 2010, na 65ª Assembleia Geral da ONU. O Brasil foi o primeiro país a ser convidado para a parceria.

Lançada finalmente em setembro de 2011, a parceria, copresidida pelos dois países, pretende incentivar globalmente práticas governamentais como transparência orçamentária, acesso público à informação e participação social. A presidente Dilma Rousseff participou do evento em Nova York, ao lado do presidente Barack Obama, além dos chefes de Estado do Reino Unido, da África do Sul, das Filipinas, da Indonésia, do México e da Noruega. Os oito países integram o comitê diretor da OGP, juntamente com nove organizações não governamentais. Na ocasião, os membros do comitê endossaram uma Declaração de Princípios e apresentaram os planos de ação nacionais, comprometendo-se a adotar medidas concretas para o aumento da integridade pública, a gestão mais efetiva dos recursos e dos serviços públicos, a criação de comunidades mais seguras e o aumento da integridade no setor privado. O plano brasileiro incluiu a adequação do Portal da Transparência ao padrão de dados abertos e a implementação do Sistema Federal de Acesso à Informação e da Infraestrutura Nacional de Dados Abertos.

Apesar da forte atuação do Brasil em fóruns internacionais, poucas pessoas qualificadas conhecem essa realidade. Foi isso o que percebeu José Augusto Coelho Fernandes, diretor de Políticas e Estratégia da Confederação Nacional da Indústria (CNI). Ele relatou ter perguntado a dois ex-secretários ligados ao Ministério da Fazenda e a vários economistas que escrevem colunas de jornais semanalmente se o Brasil tinha assinado alguma convenção internacional anticorrupção. “Nenhum deles sabia se o Brasil era signatário de alguma convenção internacional anticorrupção”, afirmou. “Poucas pessoas sabem que para assinar um contrato de seguro ou de financiamento externo é preciso assinar um papel informando estar ciente da convenção da OCDE.”

Fernandes acredita, porém, que, apesar dessa ignorância, existe um trabalho institucional sendo construído. “Se eu for à página do site da Controladoria-Geral da União, tenho todas as informações sobre as três convenções.” O esforço de combate à corrupção é sempre determinado pelas circunstâncias históricas. No caso da convenção da OCDE, por exemplo, ela esteve no início associada ao processo de globalização. Para o diretor da CNI, ela é marcada, sobretudo, por duas preocupações: a corrupção nas aduanas e nas licitações. “Esse era o foco do trabalho da OCDE”, diz Fernandes. “Mas hoje o Brasil passa por um momento de maior internacionalização. Temos mais empresas brasileiras investindo lá fora e a geografia de interesse delas está em áreas que ainda passam por amadurecimento das instituições, que em alguns casos ainda são frágeis.”

Essa nova economia, mais complexa, mais interligada, potencializa ganhos e perdas. Os ganhos, mensuráveis em termos de mercados, escalas, eficiência e produtividades, são óbvios. Mas as perdas decorrentes de uma economia mais complexa também são multiplicadas.

No caso da corrupção, Fernandes chama a atenção para os impactos da corrupção em projetos que, por atrasos, não conclusão ou elevação de custos terminam por afetar o potencial de crescimento da economia. É como se fosse necessário estimar um multiplicador para o investimento atrasado ou não realizado. “Quando há uma perda de US$1 milhão com corrupção, o efeito sobre a economia é possivelmente de US$3 milhões”, afirmou o conferencista, que usou na estimativa uma espécie de multiplicador keynesiano, o conceito criado por John Maynard Keynes (1883-1946) para definir o índice de aumento na renda nacional resultante de um dado aumento na quantidade de investimentos.

Para Fernandes, o combate à corrupção deve ter uma agenda múltipla. “Tenho a impressão de que não existe uma bala de prata” capaz de matar o monstro da corrupção. Ele sugere a adoção simultânea de várias linhas de ação, como o aperfeiçoamento dos padrões contábeis internacionais, da governança das empresas, das questões regulatórias, dos códigos de ética e da responsabilidade corporativa.

Mas é preciso também não exagerar nos controles, pois, se excessivos, eles também podem causar prejuízo à sociedade. Cada vez que aumenta a corrupção aumentam também os controles para tentar contê-la. “A discussão que cabe é se nós não estamos também criando uma agenda de controles suicidas”, diz Fernandes. E sugere: não seria melhor, em certos casos, transferir o combate para a Justiça? Há funções que o Estado não desempenha bem sem perder a flexibilidade. A questão, para ele, é não perder o controle do combate à corrupção e ao mesmo tempo não manietar a capacidade do Estado de se desenvolver.

Algumas questões extrapolam o âmbito nacional. É o caso dos paraísos fiscais, assunto levantado por um conselheiro do Instituto Mãos Limpas Brasil que estava na plateia do seminário do ETCO. Como seria o controle de empresas brasileiras sediadas em paraísos fiscais e beneficiadas por um sistema de caixa-preta em que os controladores permanecem anônimos e, portanto, fora do alcance das leis do país?

Rolf Alter, da OCDE, lembrou que, quando ganhou relevância, em 2009, o Grupo dos 20 tomou a iniciativa de considerar o enfrentamento dos paraísos fiscais como uma prioridade. O G20 é formado por ministros da Fazenda e presidentes dos bancos centrais das 19 maiores economias do mundo, mais a União Europeia. Criado em 1999, após sucessivas crises financeiras internacionais, o G20 ganhou mais importância com a crise de 2008, deflagrada a partir do estouro da bolha imobiliária americana, e no ano seguinte passou a atuar como o novo conselho internacional permanente de cooperação econômica, substituindo o Grupo dos 8, que foi eclipsado. Foi nesse fórum revigorado que se descobriu que havia muitos paraísos fiscais espalhados pelo mundo. “Muito mais do que se supunha”, comentou Rolf Alter. “Havíamos trabalhado nisso por muito tempo na OCDE, mas foi nessa ocasião que emergiu a vontade política e levou à criação do Fórum Global sobre Transparência e Troca de Informações Tributárias, que hoje reúne quase 100 países. Ou seja, o problema está reconhecido, as soluções estão a caminho. A iniciativa está sendo plenamente eficaz? Creio que não. Ainda há muito pela frente. Mas o problema dos paraísos fiscais está na mente e na agenda de líderes políticos.”

O combate à corrupção exige esforço concentrado, cooperação internacional, vontade política dos governantes, envolvimento da sociedade, disposição da justiça, regras de transparência, excelência em governança corporativa. O combate à corrupção exige tudo isso, mas requer, sobretudo, um ambiente democrático. “O ponto importante é ter uma estrutura democrática, porque, caso contrário, tudo passa a depender da benevolência do grão-mestre de plantão”, afirma Otaviano Canuto, do Banco Mundial. “Cingapura, por exemplo, é um país com baixíssimo nível de corrupção. É um campeão anticorrupção e confirma a regra de que a ausência de corrupção fortalece o processo de crescimento econômico. É uma beleza. Mas isso dependeu, em grande parte, da vontade do primeiro-ministro perpétuo. Para sorte dos cingapurianos, é alguém que deu a devida importância a isso na construção do Estado. Mas, para evitar depender da benevolência do grande ditador, a única possibilidade é ter uma sociedade civil forte.”

Nesse item, o Brasil está com o pré-requisito em dia. Em 2012, por ocasião do seminário do ETCO, o país vivia o mais longo período, na República, de uma democracia universalizada. É verdade que a fase da redemocratização, que data de 1985, tem menos tempo de vida do que as quatro décadas da Primeira República (1889-1930), mas a democracia daquele tempo estava longe de refletir os anseios da sociedade, uma vez que os eleitores mal superavam 5% da população. Depois da Revolução de 1930, parte da população ganhou direitos, mas o período pouco teve de democrático. Depois de alguns anos de transição, o golpe do Estado Novo, de 1937, jogou o país na ditadura comandada por Getúlio Vargas. O Brasil teve um hiato democrático entre 1946 e 1964, mas foi um período marcado por turbulências e sobressaltos, em que as instituições estiveram constantemente sob ameaça. Na sequência, o golpe militar de 1964 deu início a duas décadas de ditadura.

O último quarto de século – um período maior do que a ditadura militar, maior do que o hiato democrático que a precedeu, maior do que a Era Vargas – foi tempo suficiente para a estabilização da democracia, que serviu como pano de fundo de atos de corrupção e de iniciativas para combatê-los.

Capítulo 3

Primeiros passos rumo à transparência

Há duas maneiras de olhar o problema da corrupção. É possível dizer que os casos de corrupção têm aumentado. E é também possível dizer que o que tem aumentado é a transparência, tornando a corrupção apenas mais exposta. As duas perspectivas não se excluem necessariamente, o que leva a uma terceira possibilidade: o aumento tanto da corrupção em si quanto da percepção da corrupção.

Qualquer que seja a verdade, talvez ela nunca venha a ser plenamente conhecida, uma vez que a base de comparação é obscura e dificilmente será resgatada. Como identificar, hoje, todos os casos de corrupção que foram varridos para debaixo do tapete nas últimas décadas? Durante a ditadura militar, por exemplo, a censura teria impedido que algum desvio viesse à luz, mesmo posteriormente? E o “mar de lama” da presidência de Getúlio Vargas nos anos 1950 era mais ralo ou mais espesso do que as denúncias da oposição udenista? São perguntas sem respostas definitivas. É possível que um ou outro caso de corrupção ainda venha à tona, quando mais arquivos forem abertos a pesquisadores, mas muitos casos continuarão submersos nas águas profundas da história. Assim, sem dados confiáveis sobre o passado, a história da corrupção fica prejudicada em termos comparativos.

De qualquer maneira, embora não seja consensual, é predominante a opinião de que muito tem sido feito no Brasil para combater a corrupção. Rita de Cássia Biason, coordenadora do Grupo de Estudos e Pesquisas sobre Corrupção, da Unesp – Campus de Franca, não se alinha entre os que enfocam o tema sempre a partir de uma chave negativa de leitura. Com a autoridade de quem organiza desde 2010 um banco de dados sobre a corrupção no período da redemocratização, ela afirma que as medidas no campo eleitoral têm sido transformadoras. “Após o fim da ditadura, as eleições passam a ser um marco de garantia da democracia. E quanto mais transparentes elas forem, maior a segurança de que a democracia está se consolidando”, afirma Rita de Cássia.

A conferencista destaca as principais mudanças no processo eleitoral que, nas últimas três décadas, combateram a corrupção. Nos estertores da ditadura houve vários casos de corrupção nos pleitos que antecederam a primeira eleição direta para presidente da República em 1989. Rita de Cássia lembra dois escândalos – o Proconsult, em 1982, e o Rabo de Palha, em 1985 – e, em seguida, comenta o impacto que tiveram sobre o processo eleitoral.

O caso Proconsult teve ampla repercussão na época. Em 1982, foram realizadas as primeiras eleições para governador. No Rio de Janeiro, a disputa se deu entre dois candidatos principais: Moreira Franco, do PDS, e Leonel Brizola, do PDT. O Tribunal Regional Eleitoral (TRE) contratou a Proconsult, órgão ligado ao regime militar, para contabilizar os votos. Alertado para a possibilidade de fraude, o PDT contratou um instituto de sua confiança, o Instituto Pasqualini, para apurar o resultado da eleição. Ficou demonstrado que a Proconsult só revelava a média dos votos computados no interior do estado, onde a preferência era do candidato do PDS, e escondia o resultado da capital, que tinha dois terços do eleitorado e onde Brizola era o favorito. O resultado final confirmou as suspeitas do PDT, e Brizola foi eleito.

Como esse, muitos outros casos de corrupção eleitoral poderiam ser citados. “Quando olhamos para a década de 1980 até 1996, vamos encontrar inúmeras denúncias de fraude eleitoral”, afirma Rita de Cássia. “Em 1985, nas eleições para prefeitos, havia tantas denúncias que Ulisses Guimarães [que seria um dos principais avalistas do governo do Presidente José Sarney] chegou a solicitar o cancelamento das eleições.”

Mais importante, para a conferencista, é o que foi feito a partir de tais denúncias. Em 1986, numa primeira tentativa de sanar esses atos de corrupção eleitoral, ocorreu o primeiro recadastramento nacional de títulos. Foi uma ação limitada, mas serviu para diminuir o número de documentos irregulares. Isso foi importante porque muitas denúncias estavam associadas à existência de grande número de eleitores fantasmas. O recadastramento, porém, não foi suficiente para resolver o problema. Em 1994 ocorrem novas denúncias ao TRE de Alagoas sobre a falsificação de mapas eleitorais. No ano seguinte, as eleições brasileiras foram marcadas por denúncias de “mapismo”, de eleitores fantasmas e de validação de votos em branco.

Todas essas práticas advinham da apuração manual das cédulas. Essa corrupção eleitoral só seria sanada a partir de 1996, com a urna eletrônica. A presença desse dispositivo reduzirá drasticamente as fraudes eleitorais. As denúncias diminuem significativamente nas eleições posteriores. O levantamento de 1996 até 2010 mostra que o número de denúncias de alteração de mapa e de validação de votos brancos cai praticamente a zero. “Essa é uma ação positiva”, diz Rita de Cássia. “O impacto da corrupção de alguma forma gerou uma transformação.”

Isso não significa que as urnas eletrônicas sejam perfeitas. Elas não permitem recontagem dos votos nem a conferência dos resultados. Mas, apesar dos problemas apontados sobre a confiabilidade da urna eletrônica, a conferencista conclui que “conseguimos sanar consideravelmente os típicos problemas de apuração de votos que ocorriam no Brasil”. Até porque, desde 2010, há outro dispositivo que contribuirá para a redução de possíveis erros na identificação de eleitores: a identificação biométrica.

O combate à corrupção eleitoral partiu de uma iniciativa popular patrocinada pela Conferência Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB). Em 1997, a Comissão Brasil Justiça e Paz lançou o projeto “Combatendo a Corrupção Eleitoral”, cujo lema seria “Voto não tem preço, tem consequências”. Com o apoio de mais de 60 entidades representando grande parcela da sociedade civil, o projeto obteve mais de um milhão de assinaturas e foi encaminhado ao Congresso. Depois de uma rápida tramitação, a lei 9.840 foi promulgada em 29 de setembro de 1999, um dia antes do prazo exigido para poder ser aplicada já nas eleições municipais de 2000. Pela lei, candidatos que tentem comprar votos ou usem a máquina administrativa para obter votos poderão ter o registro cassado. Nos primeiros 10 anos, 667 prefeitos e vereadores foram cassados, e hoje é pequeno o número de denúncias, como pode ser constatado nas pesquisas de entidades como a Transparência Brasil.

Rita de Cássia abordou também o tema polêmico e controverso do financiamento das campanhas, que ainda compromete o processo eleitoral. Esse é um problema que, em termos históricos, vem de longe, desde a Era Vargas. Foi só com a redemocratização a partir da década de 1990, no entanto, que o assunto ganhou proeminência. Rita de Cássia citou, entre outros e a título de exemplo, o caso Paubrasil e o escândalo Pasta Rosa.

O caso Paubrasil dominou o noticiário político no início da década de 1990. A Paubrasil Engenharia e Montagens Ltda., empresa do pianista e empresário João Carlos Martins, foi acusada de arrecadar ilegalmente recursos para as campanhas de Paulo Maluf, do PPR, para o governo do Estado de São Paulo (1990) e para a Prefeitura de São Paulo (1992). Embora a lei eleitoral vetasse a contribuição financeira de pessoas jurídicas para campanhas eleitorais, a Paubrasil arrecadou irregularmente cerca de US$19 milhões para as campanhas de Maluf. Amigo do político, Martins confirmou, durante a investigação do Ministério Público Federal, a arrecadação dos recursos. Em seu depoimento, disse que os recursos eram fornecidos por cerca de 40 empresas, empreiteiras na maioria das vezes. A Paubrasil fornecia notas fiscais frias em favor das empresas que fizeram as contribuições às campanhas.

Poucos anos mais tarde, em dezembro de 1995, estourou o escândalo que ficou conhecido como Pasta Rosa. Na ocasião, foi divulgado um conjunto de documentos que indicava uma contribuição do Banco Econômico, de Ângelo Calmon de Sá, no valor de US$2,4 milhões, para financiamento ilícito da campanha eleitoral de 25 candidatos em 1990. Além deles, outros 24 candidatos obtiveram contribuições da Federação Brasileira de Bancos (Febraban). Tais práticas foram consideradas ilegais, uma vez que as empresas eram proibidas de financiar campanhas. De qualquer maneira, a quantia não havia sido declarada como verba para tal fim, o que indicava a prática de caixa dois. O dossiê foi encontrado em outubro de 1995 por Flávio Barbosa, o interventor no Econômico nomeado pelo Banco Central. O apelido do caso se deveu à cor da pasta em que a documentação estava reunida. O escândalo da Pasta Rosa resultou na acusação, pela Polícia Federal, do banqueiro Ângelo Calmon de Sá, por crime contra a ordem tributária e o sistema financeiro, com base na Lei do Colarinho Branco.

Em função de todos esses escândalos, houve uma mudança na atuação do Tribunal Superior Eleitoral, que a partir de 2002 passou a sistematizar e divulgar as informações sobre doação de campanhas a candidatos e partidos políticos. Hoje é possível identificar as doações no site do TSE e a tendência é a ampliação das informações. “Se há denúncias de caixa dois, é porque a prestação de contas aumentou”, afirma Rita de Cássia. “Minha percepção é que gradualmente o caixa dois se reduza, pois para uma empresa o risco é muito alto e o benefício poderá ser pequeno. Minha aposta é que, nos próximos anos, o financiamento de campanhas será menos problemático, menos dramático. E, além da mudança do TSE, temos, obviamente, a Lei da Ficha Limpa, um produto do movimento social, que barra políticos com condenação judicial, e a Lei de Acesso à Informação. Mas ainda é prematuro afirmar qual o impacto que essas leis terão nas eleições.”

Para a conferencista, a análise da corrupção no Brasil pelo viés restrito do processo eleitoral mostra que o país “não é nem mais nem menos corrupto do que os outros países e que a corrupção, ao contrário do que se afirma, não é endêmica. Não existe uma cultura da corrupção. O que existe é um ciclo de má administração que facilita práticas corruptas”. Ela pergunta por que houve todas essas mudanças no Brasil. E responde: “A minha leitura é: o que possibilita a transformação desse comportamento do processo eleitoral são as mudanças de tecnologia de comunicação e de vigilância. Temos a internet, a TV Câmara e a TV Senado. Outro fator é a mudança na cultura jornalística, que se tornou mais investigativa. E há também um aumento da regulação da vida política. Temos vários códigos de ética, temos a Lei de Improbidade Administrativa, temos a Lei de Responsabilidade Fiscal. E uma crescente visibilidade dos políticos brasileiros. Portanto, o que observamos é que o impacto da corrupção no Brasil nesses últimos anos tem sido transformador. Mas é transformador por quê? Porque de alguma forma nos tornamos mais conscientes do que representa a corrupção. Não estou pintando o Brasil de cor-de-rosa. Estou simplesmente levando em conta as ações positivas e relevantes no combate à corrupção.”

O combate da corrupção no processo eleitoral é apenas uma parte da luta geral contra esse vício que ameaça a administração da coisa pública. Em sua apresentação, Jorge Hage, Ministro-Chefe da CGU, fez um balanço das medidas adotadas com esse intuito nos últimos anos, a fim de contextualizar o papel da entidade que dirige na promoção da integridade e da transparência no ambiente dos negócios.

Hage lembra que, para enfrentar adequadamente um problema, a primeira coisa a fazer é reconhecer sua existência, “trazê-lo para a superfície, não deixar que ele continue sob o tapete”. Isso, segundo ele, é o que tem acontecido no Brasil. “Nos últimos anos, a corrupção passou efetivamente a ser detectada, reconhecida, investigada, divulgada e, em parte, punida. Punida na esfera administrativa, porque na esfera judicial ainda falta muito. Ainda precisamos fazer alterações muito profundas, eu diria radicais, sobretudo na legislação processual brasileira, para que a corrupção e a improbidade efetivamente sejam punidas.”

O conferencista também destacou que, de forma inovadora, o enfrentamento da corrupção tem sido feito da única forma que pode ser eficaz, ou seja, por meio da cooperação e da articulação entre diversos órgãos que têm responsabilidades de defesa, investigação e fiscalização do Estado. “Nenhuma dessas instituições pode sozinha dar conta desse desafio”, afirma Hage. “Por isso, a Controladoria-Geral da União procurou desde o início articular-se mediante convênios, através de termos de parceria com todas as instituições que têm algo a fazer nessa matéria: a Polícia Federal, o Ministério Público Federal, o Tribunal de Contas da União (TCU) e o Conselho de Controle das Atividades Financeiras (Coaf), que tem uma participação fundamental como unidade de inteligência financeira do Brasil, articulado internacionalmente no sistema do Grupo de Ação Financeira sobre Lavagem de Dinheiro (Gafi).” Com 34 países-membros, o Gafi é uma organização intergovernamental, com sede em Paris, criada em 1989 por iniciativa do Grupo dos Sete com o objetivo de desenvolver e promover políticas nacionais e internacionais de prevenção à lavagem de dinheiro e ao financiamento do terrorismo. O ministro cita ainda a Receita Federal, o Banco Central e a Advocacia-Geral da União.

“Além de enfrentar a corrupção”, continua Hage, “nosso país também passou a última década, sobretudo a partir do ano 2000, investindo na transparência, que é a melhor vacina, se é que existe alguma, contra a corrupção, contra o desperdício, contra o desvio do dinheiro público, contra a simples negligência no cuidado com as coisas públicas. Isso se tornou uma política do Estado. É uma das atribuições expressas na lei 10.683, de 2003, que criou a Controladoria-Geral da União. O incremento à transparência pública foi inscrito dentre as finalidades obrigatórias do órgão. E com isso o Brasil se tornou um dos países mais transparentes e referência mundial, a ponto de ser convidado para, com os Estados Unidos, liderar o lançamento da Parceria para o Governo Aberto”.

O combate à corrupção no período da redemocratização é anterior aos esforços realizados nas administrações do PSDB e do PT. Em 1987, um ano depois de ter tomado posse, o presidente José Sarney criou o Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (Siafi), que permite o acompanhamento das contas públicas e cuja principal vantagem é a descentralização da consulta e da execução orçamentária, financeira e patrimonial da União.

Jorge Hage traça um histórico da transparência no Brasil a partir de 2000, quando houve a aprovação da Lei de Responsabilidade Fiscal. Mais tarde, em 2004, deu-se o lançamento do Portal da Transparência, que hoje é um dos sites mais completos do mundo em matéria de transparência financeira e orçamentária. “Hoje, o governo federal põe de manhã na internet todas as despesas realizadas até ontem à noite, nos mínimos detalhes, empenho por empenho, com todas as especificações da finalidade: quem pagou, quem recebeu, desde o pagamento da diária ao servidor até o pagamento da fatura da empreiteira. Está tudo lá, e desde 2010 isso é feito praticamente em tempo real (no início, as atualizações eram mensais).”

A ferramenta pode ser utilizada de várias maneiras. “O cidadão pode consultar das mais diferentes formas, usando os mais diferentes critérios. Estamos caminhando para oferecer as informações cada vez mais no formato de dados abertos, que permitam ao usuário, ao pesquisador, ao analista cruzá-los, ordená-los da forma que quiser, e não apenas recebê-los da forma que nós entendemos que seja útil.” O ministro informa que o acesso ao portal tem crescido vertiginosamente. “Em 2005, que foi o primeiro ano cheio, houve 285 mil visitas. Hoje nós temos 3,3 milhões no último ano fechado [2011]. O que isso indica? Indica que, no início, o usuário era o jornalista investigativo, o pesquisador, o político de oposição, o componente de uma ONG. Agora, seguramente, é o cidadão brasileiro que está utilizando o portal.”

O ministro cita outras iniciativas que considera relevantes: a obrigatoriedade, desde 2005, das páginas de transparência pública em cada ministério, com o rol mínimo de informações e extratos de contratos de convênios; o uso do pregão eletrônico para as compras governamentais, ampliado em 2005; e, em 2007, o fim das contas tipo B. “Essas eram aquelas contas bancárias clássicas, em que um funcionário mantinha o dinheiro para as despesas de pronto pagamento”, explica Hage. “Essa conta foi substituída pelo cartão eletrônico, que vai para a internet com a fatura do cartão de pagamento de todos os que fazem essas despesas de pequeno valor, e que gerou todo aquele frisson na nossa imprensa num primeiro momento e que hoje deixou de ser assunto de interesse porque a transparência deu fim às irregularidades, sem que nada mais precisasse ser feito, a não ser dar visibilidade. Essa é uma das demonstrações concretas do poder da transparência.”

Hage se refere também ao sistema de controle de convênios, mais um elemento de transparência que, embora também date de 2007, só seria completado em 2012. “Nesse sistema de convênio”, afirma Hage, “é possível aos órgãos de controle, e proximamente será possível à sociedade, acompanhar desde a proposta de um convênio feita por uma entidade até a sua prestação de contas e cada um dos pagamentos.”

No ano seguinte, foi lançado o cadastro das empresas punidas com declaração de inidoneidade ou suspensas de contratar ou licitar com órgãos públicos. A importância do cadastro foi dar eficiência à lei 8.666, de 1983, que estabelece normas gerais sobre licitações e contratos administrativos. De acordo com essa lei, uma empresa, uma vez declarada inidônea, está impedida de fornecer produtos ou serviços não só ao órgão que a processou e a declarou inidônea, mas a qualquer outro órgão público. “Isso não acontecia antes porque ninguém ficava sabendo da empresa que tinha sido punida por outro órgão”, explica o ministro da CGU. “O Estado de São Paulo, por exemplo, não sabia que empresas a União havia punido. E a União não sabia que empresas o governo de São Paulo havia punido. Agora, a ideia é reunir todas as sanções nesse cadastro, embora não possamos obrigar os estados a nos fornecer suas bases de dados. Mas cerca de metade dos estados já aderiram.”

O repertório de medidas que aumentam a transparência da administração pública ganhou reforço em 2009, com a lei Capiberibe, que torna obrigatórios os portais de transparência nos estados e nos 273 municípios com mais de 100 mil habitantes. Os municípios menores ainda têm prazo até 2013 para se adequar às exigências e criar tais portais na internet. Nomeada a partir do nome de seu autor, João Capiberibe, ex-governador do Amapá, a lei prevê como punição o corte das transferências voluntárias da União.

Nos dois anos seguintes, 2010 e 2011, novas medidas foram tomadas. Primeiro foi lançado um portal específico para os investimentos relativos à Copa do Mundo e às Olimpíadas. Depois foi a vez da Open Government Partnership (OGP), abordado no capítulo anterior.

Em 2012, no governo de Dilma Rousseff, entra em vigor a Lei de Acesso à Informação, cuja aplicação no nível do governo federal a CGU vem monitorando e coordenando. “Só para termos uma ideia”, diz Jorge Hage, “até hoje [agosto de 2012] já recebemos mais de 20 mil demandas pelo Serviço de Informação ao Cidadão, que criamos em todos os ministérios, e pelo Sistema Eletrônico de Monitoramento, que nos permite a qualquer momento saber o número de demandas, quantas foram atendidas, quantas foram negadas, quantos recursos foram interpostos.”

Para o ministro da CGU, “com a Lei de Acesso à Informação, nós saímos de uma posição de liderança em matéria de transparência só orçamentária, e agora cuidamos de transparência mais amplamente. Não apenas a transparência que denominamos ativa ou espontânea, que é aquilo que o órgão público divulga por iniciativa própria, mas a transparência que chamamos passiva. As exceções obviamente são as informações necessárias à segurança da sociedade e do Estado e as de caráter estritamente pessoal, que só podem ser acessadas pela própria pessoa. Os esforços do Brasil em incrementar a transparência são reconhecidos hoje por todos os organismos internacionais, como o Banco Mundial e a OCDE”.

Jorge Hage diz que há alguns anos a CGU vem atuando também na interação entre os setores público e privado, ou seja, na relação entre o ambiente empresarial e a administração pública. Ele divide essas ações em dois blocos: as ações repressivas ou sancionadoras, como auditorias, fiscalizações e sanções, visando tanto ao agente público como à empresa; e as ações preventivas, indutoras, como o monitoramento dos gastos públicos e o estímulo à adoção de boas práticas por parte das empresas.

A seguir, o ministro aborda os dois tipos de ações.

“Na faceta repressiva”, diz Hage, “os relatórios das ações de controle são encaminhados em primeiro lugar para o próprio ministério titular do recurso, porque ele é o primeiro responsável, não só para tomar as medidas de melhoria gerencial e evitar a repetição da mesma falha, como também para aplicar as sanções administrativas que dependem dele, como o processo disciplinar. Claro que, se o ministério não faz, nós fazemos. É aquele processo que visa à individualização da conduta e da responsabilidade e à quantificação precisa do prejuízo. A partir daí, é feita uma cobrança administrativa e, se isso não funcionar, o caso segue para o Tribunal de Contas da União e para a Advocacia-Geral da União”. Os relatórios da CGU têm ainda outros destinatários, como o Senado e a Câmara dos Deputados, a Polícia Federal e o Ministério Público.

O trabalho da CGU tem consequências concretas. De sua ação resultaram punições a servidores públicos. Desde a criação da controladoria, 3.200 funcionários foram demitidos, 242 aposentadorias foram cassadas e houve 329 destituições de cargo em comissão, segundo Hage. Pelas suas contas, 70% dos casos estão relacionados com improbidade e corrupção.

No âmbito empresarial, Jorge Hage destaca duas providências: a criação de uma Comissão de Processo Administrativo de Fornecedores, na qual se instauram os processos que visam à declaração de inidoneidade ou à suspensão da empresa de licitações e contratos com o poder público; e a criação do já mencionado Cadastro Nacional de Empresas Inidôneas e Suspensas, espécie de “lista negra” de empresas que não cumprem as obrigações com órgãos públicos. Elas ficam proibidas de participar de licitações públicas e de fazer contratos com o governo. Existem 5 mil empresas na lista.

Sobre a ação preventiva, o ministro sublinha o papel do Observatório da Despesa Pública. “É uma unidade que criamos para, utilizando o que há de mais moderno na tecnologia da informação, atuar preventivamente com grandes bancos de dados, fazendo cruzamentos para orientar os esforços de fiscalização de modo mais focado, para que se possa agir em cima das áreas de risco. Então, quando identificamos a repetição de um determinado tipo de ilícito em determinado órgão, em determinada região, concentramos os esforços, porque evidentemente nunca teremos um número suficiente de auditores para dar conta de tudo. Ajudamos na gestão, identificando órgãos que compram melhor ou compram pior, desde passagem aérea até contratos de segurança e vigilância. E passamos as informações aos gestores para que eles saibam em qual posição seu órgão está.”

A ação indutora também se dá no setor privado. A mais relevante iniciativa nesse campo é a criação do Cadastro Nacional de Empresas Comprometidas com a Ética e a Integridade, mais conhecido simplesmente como Cadastro de Empresas Pró-Ética. Criado em 2010, o cadastro é uma parceria entre a CGU e o Instituto Ethos.

O selo ético, por assim dizer, é o contraponto do cadastro de empresas inidôneas. Funciona como uma espécie de prêmio para companhias que seguem algumas condições, como a redação de um código de ética interno, a adoção de normas de responsabilidade social, a criação de um sistema para recebimento de denúncias anônimas, a implementação de regras para recebimento de presentes e a formação de comissão interna para julgar eventuais desvios praticados internamente. Segundo Jorge Hage, a criação do selo ético visa “estimular e difundir políticas e ações que são reconhecidamente necessárias para se criar um ambiente melhor, mais íntegro, que reduza os riscos de fraude e corrupção e aumente a confiança nas relações entre o setor público e o setor privado”. Segundo o ministro, “obviamente não é um cadastro pelo qual a Controladoria-Geral da União vá dar um selo de idoneidade à empresa. Trata-se de um site onde serão expostas as empresas que assumirem o compromisso de adotar um programa de promoção da ética corporativa, de dar transparência máxima a suas contribuições políticas a campanhas ou a partidos antes das eleições, e não depois, como ocorre hoje. As empresas que voluntariamente querem aderir se submetem a esse questionário e ao monitoramento por um comitê que não é apenas de representantes da CGU, mas de várias entidades. Elas têm que adotar as 29 medidas obrigatórias e metade das 36 medidas não obrigatórias. Obviamente não podem constar de nenhum cadastro de empresas punidas”.

O selo é fornecido pelo Comitê Gestor do Cadastro da Empresa Pró-Ética, órgão composto por representantes da CGU, do Instituto Ethos de Empresas e Responsabilidade Social, da Confederação Nacional da Indústria (CNI), da Federação Brasileira de Bancos (Febraban), da BM&F Bovespa, do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior, da Agência Brasileira de Promoção de Exportações e Investimentos (Apex), do Instituto de Auditores Independentes do Brasil (Ibracon) e do Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas (Sebrae). As companhias que obtiverem o selo, mas se envolverem em situações que levem a dúvidas ou questionamentos sobre seu compromisso com a ética, podem ser suspensas ou excluídas automaticamente do cadastro. A empresa que não conseguir o selo no primeiro pedido poderá fazer nova tentativa.

A sequência de iniciativas no combate à corrupção nos últimos anos tem alterado a percepção do mundo empresarial sobre a situação do Brasil. Hage considera animadores alguns dados da última pesquisa do Latin American Corruption Survey, realizada pelas empresas Miller & Chevalier Chartered e Matteson Ellis Law, e que entrevistou executivos de 439 empresas de 14 países das Américas.

Uma das perguntas era se, após a perda de um contrato para um concorrente que fez pagamentos ilícitos, a empresa reportou o fato à autoridade competente? No Brasil, apenas 7% agiram assim. “Isso indica a pouca confiança das empresas, a pouca credibilidade das instituições”, comenta Hage. E quantas empresas julgam a legislação anticorrupção eficiente? Apenas 17%.

Outras respostas, no entanto, mostram que melhorou a percepção sobre o combate à corrupção no país. Pergunta: O empresário ou executivo teve conhecimento de empresa ou servidor público que esteja sendo processado por fazer ou receber pagamento impróprio? “A evolução foi bastante significativa e positiva: saímos de 36% em 2008 para 88% em 2012. Essa é a porcentagem de entrevistados que conhecem uma pessoa ou empresa que esteja sendo processada”, afirma o ministro. “Não temos ainda um número minimamente suficiente de condenações, mas pelo menos há investigações e processos, e a população começa a tomar consciência disso.”

Mais uma estatística animadora: a crença de que um corruptor sofrerá punição subiu de 21% para 75% entre 2008 e 2012. “Acredito que essa é uma expectativa que está muito acima do que a realidade acabará demonstrando, mas não deixa de ser algo animador que as pessoas começam a perceber que algo está acontecendo”, afirma o ministro da CGU. “Isso não é mérito de nenhuma instituição isoladamente, mas de todo esse conjunto, e também da liberdade de imprensa de que nós gozamos no Brasil, que faz com que as notícias sobre essa matéria ocupem as manchetes. Essa expectativa pode levar a alguma frustração pela falta de correspondência das punições efetivas, mas acredito que o saldo é positivo.”

Algumas das melhores iniciativas no combate à corrupção nascem da disposição de pessoas que canalizam a indignação contra as práticas fraudulentas para ações transformadoras da realidade. É o caso da Amarribo, a Associação de Amigos de Ribeirão Bonito. A organização não governamental é uma história de sucesso com amplo reconhecimento internacional, como relatou no seminário do ETCO Josmar Verillo, vice-presidente do conselho de administração.

É uma história que vale a pena ser conhecida. A 270 quilômetros da cidade de São Paulo, o município de Ribeirão Bonito está próximo do centro geográfico do estado. Com 12 mil habitantes, é uma cidade pequena, nascida de um povoado formado em meados do século XIX que ganhou a condição de município em 1890, logo após a Proclamação da República. Depois de um período de crescimento, Ribeirão Bonito sofreu com as dificuldades da agricultura local, baseada na mandioca, na cana-de-açúcar e no café. Houve um êxodo do campo para a área urbana, com a consequente deterioração dos serviços públicos. Esse processo transcorreu entre os anos 1970 e a virada do século.

Para tentar reverter a situação, em meados de 1999 um grupo de amigos – incluindo profissionais que haviam saído jovens da cidade, como o próprio Verillo, que é ex-executivo da Klabin e da Alcoa – passou a pesquisar alternativas para Ribeirão Bonito. Nessa época, embora não houvesse provas, boatos já indicavam a existência de corrupção na administração pública. Os amigos entendiam que o poder público deveria prestar contas da razão da falta crônica de recursos, apontada como causa da deterioração dos serviços. Foi com essa disposição que, em 14 de novembro de 1999, foi fundada a Amarribo. No ano seguinte, formou-se, sob a presidência do consultor e auditor Antoninho Marmo Trevisan, o Conselho de Administração, como uma resposta à tentativa de enfraquecer a organização.

As denúncias foram analisadas e o processo de investigação revelou um acúmulo de evidências. Foi instaurada uma Comissão Especial de Investigação. Dois prefeitos e cinco vereadores foram cassados. “Aí começamos a ser chamados por todo o Brasil, com pedidos de ajuda, porque em outros municípios era a mesma coisa”, comentou Verillo. “Mas não tínhamos como atender a todos os pedidos, e então escrevemos a cartilha O combate à corrupção nas prefeituras do Brasil”, que teve tiragem de mais de 150 mil exemplares.

A experiência foi divulgada pela imprensa e o caso se tornou emblemático. Em 2011, a ONG se transformou na Amarribo Brasil e passou a atuar como a organização de contato no país da Transparência Internacional, cujo papel é criar arcabouços mundiais de combate à corrupção e mecanismos para que os países cumpram os tratados firmados. Hoje, mais de 200 instituições e grupos populares trabalham pela transparência na administração pública a partir da história de Ribeirão Bonito, formando a Rede Amarribo Brasil-IFC (Instituto de Fiscalização e Controle). No portal, a ONG sintetiza sua missão: “Despertar no cidadão o sentimento de que ele é o elemento central da democracia e que tem o poder de mudar os rumos da sociedade para que o desenvolvimento ocorra sempre dentro dos princípios da ética, da transparência, da integridade, da probidade e da equidade.” Segundo o estatuto da organização, para fazer frente à corrupção, “o caminho é a sociedade se organizar, associando-se às parcelas da população que ainda preservam os valores fundamentais que defendemos. [...] O cidadão tem o poder que a democracia lhe outorga, e ele precisa readquirir essa consciência de que tem o poder. Basta que se organize para exercê-lo”.

Os 12 anos de trabalho à frente da Amarribo deram a Verillo a certeza de que a corrupção está impregnada nas máquinas administrativas municipais. “Em grande parte das prefeituras, os partidos políticos atuam como verdadeiras quadrilhas”, afirma o conferencista. “Eles tomam conta de um município e se revezam no poder. Há relatos de que os esquemas de corrupção são transferidos, em caso de vitória do grupo adversário. Alguns prefeitos cobram até royalties sobre o esquema de corrupção.”

É difícil calcular o prejuízo decorrente da corrupção. No caso dos municípios, entretanto, estima-se que, em função do tamanho limitado dos orçamentos, o impacto seja, proporcionalmente, grande. Segundo Verillo, “como 90% dos municípios brasileiros são pequenos, os valores dos desvios de recursos são enormes”. Nos países em desenvolvimento, de acordo com cálculo da Transparência Internacional, as perdas derivadas da corrução atingem US$1 trilhão por ano. Para o conferencista, em que pese o número astronômico, ainda existe, globalmente, uma cultura da complacência. “É a cultura do segredo, da impunidade, que nós temos muito aqui no Brasil, porque a grande maioria dos corruptos não vai para a cadeia”, afirma Verillo. “As leis existem, mas eles [os acusados] empurram os casos até a prescrição dos processos. No fim, vira uma cultura da resignação, em que prevalece a mensagem de que o crime compensa.”

No mundo, as empresas estão cada vez mais cientes dessa situação, acredita Verillo. Segundo o executivo, em um questionário enviado a 2.500 presidentes de empresas em 86 países, dois em cada cinco afirmam que já perderam negócios por causa de corrupção. E em um questionário para 92 mil pessoas, também nos mesmos 86 países, uma em cada quatro havia pagado propina para obter serviço público.

No Brasil, a percepção de que o governo tem avançado no combate à corrupção está longe de ser consensual, como ficou claro a partir das intervenções dos conferencistas que participaram do seminário promovido pelo ETCO. Para o sociólogo Demétrio Magnoli, integrante do Grupo de Análises de Conjuntura Internacional (Gacint), do Instituto de Relações Internacionais da Universidade de São Paulo, tal avaliação é otimista. “Eu acho que, ao contrário do que se falou aqui, é um tanto otimista se imaginar que o Brasil avança no combate à corrupção, mas o povo não percebe isso”, afirmou Magnoli. Nessa linha, “chegaríamos a uma equação impossível, cuja solução teria que ser a declaração de que o povo é burro. Eu acho que não”.

O sociólogo não acredita, como disseram outros palestrantes, que o que está aumentando é a percepção da corrupção, e não propriamente a corrupção. “Eu acho que as percepções são verdadeiras. E vou mais longe: imagino que é evidente, para todo mundo que lê jornal, que o Brasil oficial, nos últimos anos, passou a celebrar a corrupção e a propor a normalização da corrupção. Anos atrás, o então presidente Lula, diante de um escândalo que atingia José Sarney, declarou que o senador era uma pessoa incomum. Dizer que certas pessoas são comuns e outras são incomuns é a fonte da ideia de que alguns nunca serão punidos, e que, portanto, a corrupção pode existir. Essa ideia foi declarada por um presidente da República no exercício do seu mandato. Isso é uma celebração da corrupção, é uma normalização da corrupção.”

Magnoli disse que poderia citar um milhão de atos de celebração oficial da corrupção no Brasil. Se não o fez no seminário, foi porque “todo mundo conhece e ficaria tedioso”. Ainda assim, mencionou mais um caso exemplar: o fato de o governo do Rio de Janeiro batizar o Engenhão como Estádio Olímpico João Havelange, em homenagem ao presidente de honra da Federação Internacional de Futebol (Fifa) e que será usado nas Olimpíadas de 2016. Inaugurado em 2007, às vésperas dos Jogos Olímpicos Pan-americanos, o Engenhão, assim chamado popularmente por estar situado no bairro do Engenho de Dentro, é uma iniciativa do governo municipal do Rio de Janeiro, embora esteja arrendado para o Botafogo. Sobre Havelange, pesam várias acusações de corrupção, que datam dos tempos em que detinha o poder quase absoluto em assuntos relacionados com o futebol mundial. “Então, em 2016, declararemos ao mundo que o João Havelange é um símbolo do país”, afirmou Magnoli.

O sociólogo disse que tais atos “deveriam nos levar a pensar numa frase muito repetida: ‘A corrupção é um fenômeno estrutural ou endêmico do nosso sistema político.’ Essa frase é verdadeira e perigosa. É perigosa porque frequentemente é dita por aqueles que querem dizer que o que fazem – a corrupção – é normal, estrutural, endêmico”. Segundo o conferencista, “para a frase continuar verdadeira e ser menos perigosa seria preciso identificar onde está esse endemismo, onde está essa natureza estrutural da corrupção”.

Magnoli critica a prerrogativa do governo de nomear livremente ocupantes de cargos na alta administração pública nos níveis federal, estadual e municipal. “No nível federal são quase 24 mil cargos de livre nomeação. É uma pequena cidade de nomeados. Nos três níveis da administração, são quase 600 mil cargos, uma cidade média. Com esse sistema, a elite política impede o Brasil de constituir uma moderna burocracia de Estado. Isso é uma diferença crucial entre o nosso país e as democracias dos países avançados. Não há por que a burocracia do Estado ter o seu limite demarcado pela prerrogativa da elite política de nomear livremente para cargos da administração pública direta e indireta seus aliados e apaniguados.” Segundo o sociólogo, essa colonização da máquina pública é garantida pelo sistema do presidencialismo de coalizão. “As empresas se tornam corruptoras porque estão nesse ambiente, em que a concorrência é desigual. Aquele que conseguir corromper agentes públicos – aqueles agentes nomeados, que estão lá para levar dinheiro aos seus partidos, para suas máfias políticas – têm vantagens óbvias e evidentes.”

Para Demétrio Magnoli, existe um consenso suprapartidário no Brasil sobre esse aspecto da corrupção. Ele afirmou que nenhum partido apresentou, consistentemente, projetos de combate a esse tipo de corrupção. “Há deputados que apresentam projetos”, ele enfatiza, deixando claro que são iniciativas individuais, e não das siglas a que estão filiados. “Todos os partidos políticos estão de acordo sobre a manutenção, a perenização dos cargos de livre nomeação. Noto que, na última eleição presidencial, os dois candidatos [que disputaram o segundo turno] procuraram se posicionar diante desse problema. O candidato José Serra, do PSDB, escreveu um artigo propondo que se estabeleçam qualificações obrigatórias para a nomeação de funcionários em cargos de livre nomeação. Pergunto: Por que ele não propôs um corte radical, em níveis internacionais, do número desses cargos? Por que ele propôs apenas maquiar o processo, exigindo qualificações obrigatórias, que aliás serão sempre bastante subjetivas? E a presidente Dilma Rousseff, diante de questionamentos nesse sentido, deu declarações dizendo que o governo melhorou as suas práticas e nomeia para esses cargos pessoas que têm qualidades para esses cargos. Isso não vale evidentemente para muitos ministérios, mas valeria, segundo a declaração da presidente, para cargos de escalões inferiores. Então, notamos que existe um consenso suprapartidário, que os partidos, grandes inimigos a respeito de quase tudo que acontece no Brasil, concordam plenamente sobre os dois elementos fundamentais do funcionamento do nosso sistema político.”

Magnoli não vê com esperança o futuro do Brasil nesse quesito. Para ilustrar sua opinião, recorre a uma frase famosa de Winston Churchill, quando era primeiro-ministro da Grã-Bretanha, nos tempos da Segunda Guerra Mundial. Referindo-se aos americanos, aliados dos britânicos no conflito, Churchill dizia que os Estados Unidos são um país que sempre faz a coisa certa, depois de testar com insistência todas as alternativas. “Eu sempre achei, ao longo de grande parte da minha vida, que essa frase se aplicaria ao Brasil. Mas acho que eu estava errado.”

Se os avanços do Brasil na questão do combate à corrupção são um tema que divide opiniões, há mais consenso quanto ao fato de que, de um modo ou de outro, ainda há muito a fazer nesse campo.

Capítulo 4

Um debate sobre o que ainda falta ser feito

Nos últimos anos, o Congresso Nacional foi palco de várias iniciativas para combater a corrupção no país. Desde 1991, parlamentares apresentaram nada menos que 92 projetos de lei, dos quais 68 na Câmara e 24 no Senado. A contabilidade, que inclui o Projeto de Lei 6.826/2010, que criminaliza a corrupção praticada por empresas, um dos eixos deste capítulo, foi mencionada no seminário do ETCO pelo cientista político Cristiano Noronha.

No Congresso, a evolução das medidas que visam acabar com a corrupção é acompanhada com interesse crescente pelos agentes econômicos. Mas o legislativo não é único polo de irradiação do esforço que se faz no Brasil na luta contra esse tipo de fraude. Entidades também contribuem para a conscientização da sociedade sobre o problema. É o caso do Movimento Brasil Eficiente, uma reunião de mais de uma centena de entidades, entre as quais a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), a Ordem dos Economistas do Brasil, a Federação Brasileira de Bancos (Febraban), a Confederação Nacional das Indústrias (CNI), o ETCO e até o Ministério Público do Estado do Rio Grande do Sul. “A contribuição que o Movimento Brasil Eficiente tem procurado dar para esse tema é indireta, no sentido de que não somos um movimento que combate diretamente os focos de corrupção”, afirma Paulo Rabello de Castro, coordenador da entidade. “Mas, indiretamente, sim, estamos conscientes de que as bandeiras que levantamos no movimento são totalmente compatíveis com a minimização do fomento à corrupção.”

Para Rabello de Castro, “não existe corrupção sem algum tipo de incentivo, sem que algum tipo de recurso financeiro transite do setor privado para o setor público, e depois do setor público, mediante alocações diversas, de novo para a sociedade. Basicamente é esse o percurso possível de qualquer corrupção”. Assim, o economista sugere uma abordagem econômica para o problema, por ser mais pragmática. Seria preciso verificar o tamanho do incentivo à corrupção, no cotejo com o tamanho da pena e da probabilidade de sua efetiva incidência. “É óbvio que essa equação está em parte desequilibrada no Brasil; o incentivo pende para o lado do delito, não do medo de cometê-lo”, afirma Rabello de Castro. “O objetivo do Movimento Brasil Eficiente é colaborar para que essa equação fundamental anticorrupção funcione.” No que tange ao tamanho do incentivo à corrupção, a medida começa pelo volume da própria carga tributária no Brasil. “Os senhores vão me dizer: ‘Bem, mas é justamente o contrário: a carga tributária é o mecanismo lícito, legitimado pelo Congresso Nacional, através do qual o Estado realiza seus fins com os recursos minimamente dispensados para tal.’ Sim, isso em tese, na concepção filosófica. Mas esse manicômio tributário em que vivemos é um enorme e permanente incentivo para toda sorte de corrupção. E ela começa com a incidência da mais complexa carga tributária do mundo. Acho que todos nós temos de fazer uma reflexão profunda sobre em que medida essa carga tributária, por sua complexidade burocrática e por seu enorme tamanho, é um fator deflagrador permanente de corrupção no Brasil.”

O conferencista nota que o problema é cada vez mais grave, uma vez que a carga tributária é crescente. “O volume de impostos tem aumentado mais ou menos à razão de um ponto percentual do PIB a cada ano, nos últimos 10 anos”, afirma Rabello de Castro. “Esse coeficiente de aceleração do peso dos impostos na vida de cada um cria uma tensão muito grande nas relações entre o corrupto e o corruptor, entre a empresa e o funcionário público que exerce esse poder. Sempre que o Estado invade o bolso do contribuinte, está invadindo o espaço da cidadania econômica.” É, como afirma o conferencista, uma usurpação da liberdade.

O que o Movimento Brasil Eficiente visa é implementar a simplicidade fiscal antes mesmo de reduzir a carga tributária. “Nossa proposta é que o Estado tome consciência de que não pode exercer uma multiplicidade tributária sobre um único fato gerador”, afirma Rabello de Castro, como exemplo das propostas do Movimento. Ele cita o exemplo do Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), um imposto estadual relativo a uma área geográfica e política – os estados da Federação – sobre o qual incidem, em cascata, outras categorias de impostos ou contribuições, como se fossem fatos geradores disfarçadamente distintos. “O mais anacrônico e estúpido é o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), um castigo contra quem ‘ameaça’ industrializar o país, que tem características coloniais, pré-joaninas.” Para o conferencista, a cidadania pede que sejamos tributados uma só vez por cada fato gerador de imposto. Ele sugere um sistema segundo o qual a coleta de impostos seria feita de uma só vez. E, em seguida, os recursos arrecadados na circulação dos bens e na prestação dos serviços seriam distribuídos às mesmas esferas de governo e, automaticamente, nas mesmas proporções atuais, até para não haver alegações de perdas em relação a alguma outra esfera. “O que pedimos não é nenhuma maluquice. É o que o Canadá faz desde o final dos anos 1980 com o seu Imposto sobre Valor Agregado (IVA), que lá tem ‘dois andares’ de arrecadação: uma parte vai para as províncias (equivalentes aos nossos estados) e a outra parte vai para o governo central. E o cidadão fica sabendo exatamente qual é a alíquota efetiva incidente no preço de cada produto.”

O Movimento Brasil Eficiente também quer propor ao Congresso Nacional a criação de um Conselho de Gestão Fiscal, uma solução simples para controlar as despesas públicas. Esse novo Conselho teria a função de desenhar ajustes anuais em tributos e vigiar empenhos de despesas, sob a ótica da Eficiência. A intenção, segundo Rabello de Castro, é fazer valer o artigo 67 da Lei de Responsabilidade Fiscal, segundo o qual “o acompanhamento e a avaliação, de forma permanente, da política e da operacionalidade da gestão fiscal serão realizados pelo Conselho de Gestão Fiscal, constituído por representantes de todos os poderes e esferas de governo, do Ministério Público e de entidades técnicas representativas da sociedade”. E o que faria tal conselho? De acordo com a proposta, o objetivo seria disseminar “práticas que resultem em maior eficiência na alocação e execução do gasto público, na arrecadação de receitas, no controle do endividamento e na transparência da gestão fiscal”. Outra meta seria a “adoção de normas de consolidação das contas públicas, padronização das prestações de contas e dos relatórios e demonstrativos de gestão fiscal de que trata essa lei complementar, normas e padrões mais simples para os pequenos municípios, bem como outros, necessários ao controle social”. Para Rabello de Castro, a redução efetiva da carga tributária, decorrente da própria simplificação do sistema, permitiria aumentar a taxa de crescimento da economia de menos de 2% (média de 2011-2012) para até 6% ao ano. “Que melhor antídoto contra a corrupção do que um Conselho de Gestão Fiscal atuante e seguidor do que preceitua a Lei de Responsabilidade?”, pondera Rabello de Castro. “Enfim, com menos tributos, mais simples e transparentes, e com gastos públicos vigiados e mais eficientes, qual seria o espaço ainda deixado para a corrupção e a ação dos corruptos?”

De sua parte, Jorge Hage, Ministro-Chefe da Controladoria-Geral da União, destacou como um dos principais desafios do combate à corrupção a racionalização das normas processuais, com redução dos recursos judiciais e de outras medidas protelatórias. “Eu insisto em dizer que enquanto não conseguirmos dar mais agilidade e eficiência ao processo judicial, não eliminaremos a sensação de impunidade que campeia no seio da população, por maiores que sejam os esforços que se façam na esfera administrativa para aplicar as sanções que a administração pode aplicar”, afirma Hage. “Hoje a sanção máxima é a declaração de inidoneidade da empresa e a demissão do agente público. Um processo contra um criminoso de colarinho branco não demora menos de 10 anos, quando começa da primeira instância. E, infelizmente, há um excesso de orientação garantista na jurisprudência dos tribunais superiores. Em minha opinião, há uma deformação dos sagrados princípios de garantia do réu, o que faz com que se coloque o princípio da presunção da inocência num nível exacerbado de entendimento, que não se coaduna com a realidade. O que se deveria respeitar é o princípio da presunção de não culpabilidade. Mas, depois que você tem uma primeira presunção de culpabilidade, que são as provas reunidas num inquérito; depois uma segunda, que é a formação da opinião do Ministério Público, que entra com a denúncia; uma terceira, que é o recebimento da denúncia pelo juiz; uma quarta, que é a sentença do juiz de primeiro grau; uma quinta, que é a decisão do tribunal que julgou a apelação; e talvez uma sexta, do julgamento do embargo infringente ou de um embargo declaratório – você tem seis presunções de culpabilidade, que não valem nada perante a palavra do réu se dizendo inocente. Essa é a situação hoje, porque ele só pode ser recolhido à cadeia depois de esgotar todos os recursos.”

Jorge Hage acredita que essa situação melhoraria com a aprovação da Proposta de Emenda Constitucional número 15, a chamada PEC dos Recursos, apresentada em 2011 pelo Senador Ricardo Ferraço (PMDB-ES). Inspirada em proposta de Cezar Peluso, ex-presidente do Supremo Tribunal Federal, e para a qual existe hoje o substitutivo elaborado pelo Senador Aloysio Nunes Ferreira (PSDB-SP), a iniciativa, se aprovada, permitiria a execução imediata de sentenças de segunda instância, o que desafogaria as cortes superiores, tornando mais ágil a Justiça. O texto, em sua forma original, transforma os recursos extraordinário, julgados pela suprema corte, e especial, de competência do STJ (Superior Tribunal de Justiça), em ações rescisórias. Com a mudança, as decisões judiciais de segunda instância seriam aplicadas imediatamente, com o trânsito em julgado das sentenças.

Hage está plenamente ciente de que a proposta é polêmica. Os críticos a consideram um retrocesso por estar alicerçada na premissa de que a celeridade da Justiça depende de mudança na estrutura formal dos recursos – que, dizem, limita os direitos constitucionais de presunção da inocência – e não nas melhorias estruturais da organização judiciária. O conferencista, no entanto, insiste na defesa da proposta: “Se aprovada essa PEC que, na forma do substitutivo, retira o efeito suspensivo do recurso extraordinário e do especial, daremos um salto gigantesco na eficiência do sistema judiciário brasileiro.”

Para Hage, tão importante quanto a PEC dos Recursos é o projeto da Lei Anticorrupção. “Precisamos da aprovação de projetos importantíssimos como esse, de responsabilização das pessoas jurídicas, que felizmente está nas mãos do Deputado Carlos Zarattini como relator”, afirma Hage.

Zarattini, do PT de São Paulo, apresentou à plateia de executivos do seminário do ETCO um relato sobre o encaminhamento do PL 6.826, o projeto da Lei Anticorrupção. “É um projeto de lei elaborado pela CGU e encaminhado à Câmara dos Deputados em 2010 pelo então presidente Lula”, começou Zarattini. Inédito no Brasil, o projeto do Executivo visa garantir o ressarcimento do prejuízo causado aos cofres públicos por atos de improbidade. “O projeto objetiva cumprir a determinação de um acordo do qual o Brasil é signatário, uma convenção da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE).” O Brasil não tem uma lei específica para punir empresas que pratiquem atos contra a administração pública nacional ou estrangeira. “O projeto dá um passo muito grande no combate à corrupção porque possibilita a punição muito mais ágil das empresas corruptoras”, diz o parlamentar. “É importante dizer que esse projeto prevê a punição de empresas não só que atuam contra a administração pública federal ou do executivo federal, mas também que atuam contra a administração pública nos estados, nos municípios, no poder executivo, no poder legislativo e no poder judiciário. Ou seja, trata-se de um projeto muito abrangente.”

Zarattini afirma que o projeto parte do princípio, frequentemente lembrado, de que não existe corrupto sem corruptor. E, fazendo menção à apresentação de Josmar Verillo, que relatou o caso de prefeituras que, administração após administração, são sucessivamente dominadas por quadrilhas, o deputado comentou: “Eu diria que podemos fazer uma leitura diferente e dizer que quadrilhas de empresas se apropriam de prefeituras administração após administração.”

Para o parlamentar, embora o PL 6.826 não seja a solução de todos os males, “é parte de um processo que o Brasil vem enfrentando com bastante sucesso”. O projeto enfrenta questões delicadas. Uma delas foi debatida com representantes da Confederação Nacional das Indústrias e da Confederação Nacional do Comércio. “Um ponto polêmico”, disse Zarattini, “é o que institui a responsabilidade objetiva da pessoa jurídica”. Ou seja, a partir dessa lei, não será mais necessário provar a participação e a decisão do comando da empresa em determinado ato de corrupção. “Hoje a gente observa que empresas flagradas nesses processos geralmente atribuem a responsabilidade a um funcionário. E tentam se livrar rapidamente daquele funcionário. Com a adoção da responsabilidade objetiva, a culpa da empresa estará comprovada a partir do benefício que ela obteve com a sua atuação irregular. Basta constatar um ato de corrupção e verificar quem se beneficiou daquele ato. E a partir daí se fará a responsabilização da pessoa jurídica.”

Nos trâmites do projeto de lei, criou-se uma comissão especial para analisar o projeto da Lei Anticorrupção. Como relator, Carlos Zarattini apresentou o substitutivo que altera as punições previstas no texto original para as empresas que praticarem atos contra a administração pública, nacional e estrangeira. Pelo substitutivo, as empresas condenadas ficarão impedidas de receber recursos públicos e de fazer contratos com a administração pública pelo período de um a cinco anos, e pagarão, além da reparação do dano, multas de 0,1% a 20% do faturamento anual (ou, caso não seja possível utilizar esse critério, valores entre R$6 mil e R$6 milhões). O texto do Executivo era mais rigoroso. Determinava multas maiores, entre 1% e 30% do faturamento. Quanto à proibição de receber recursos públicos, previa prazo entre dois e dez anos. De acordo com Zarattini, a mudança do percentual das multas objetiva adequar o texto aos critérios atualmente utilizados pelo Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade). Já a alteração dos prazos serviria para fazê-los coincidir com os utilizados pelo Tribunal de Contas da União (TCU). O relator disse também ter alterado o texto original para tipificar melhor as irregularidades relativas a licitações e contratos.

O projeto prevê, segundo o deputado, que a existência de mecanismos internos de controle e códigos de ética na empresa possa atenuar a pena. “Logicamente que esses mecanismos internos de controle não podem ser simplesmente um papelzinho lá da empresa”, afirma Zarattini. “A empresa tem que treinar seus funcionários e criar uma cultura de combate à corrupção, mantendo um relacionamento correto e ético com o setor público. Nesse caso, essa é uma atenuante importante que pode ser levada em conta no julgamento.” Além disso, há a possibilidade de acordos de leniência. “Eles podem ser adotados por iniciativa da empresa. Ao ser flagrada em irregularidade, a empresa pode tomar a iniciativa de colaborar com a investigação e o poder público. Evidentemente, além de estabelecer acordos, a empresa precisa se comprometer a mudar seu comportamento.”

O relatório de Zarattini também prevê a necessidade de punição para atos de corrupção em processos de fiscalização tributária, fiscalização previdenciária e fiscalização das receitas. “Nós sabemos o quanto existe de corrupção nesses atos por parte de empresas que não cumprem essas legislações. E isso evidentemente altera as condições de concorrência”, afirmou o deputado. “Também introduzimos a questão da fiscalização das agências reguladoras. Não tivemos até hoje grandes denúncias em relação a isso, mas é necessário prestar atenção a essa questão.” Zarattini se lembra de dois casos, envolvendo energia elétrica e pedágios. “Tivemos um debate recente sobre o valor indevidamente apropriado pelas distribuidoras de energia elétrica por conta de uma falha nos reajustes de contrato que vem desde a época da privatização. O Tribunal de Contas da União calcula a apropriação indevida em R$7 bilhões”, disse o parlamentar. “Outro caso bastante discutível é a questão dos pedágios no Estado de São Paulo, onde é evidente que a forma como os contratos foram realizados leva cada vez mais recursos para as empresas concessionárias. E, no entanto, esses contratos não são nunca reavaliados.”

Zarattini explica que o projeto de lei tem dois níveis de responsabilização: o administrativo e o judicial. Eles não se excluem, ou seja, uma empresa pode ser processada no nível administrativo e, mais tarde, no judicial. No nível administrativo, que é mais ágil – o projeto prevê prazo de seis meses para que seja concluído –, a penalidade é a multa aplicada à empresa. No processo judicial, as penalidades são mais amplas. “Além da multa e da reparação do dano, também incluímos a perda dos bens obtidos a partir dessas irregularidades, a suspensão das atividades das empresas e a dissolução da pessoa jurídica, no caso da utilização de empresas chamadas ‘laranjas’. Estão previstas também a proibição de incentivos e financiamentos, e a revogação dos contratos. Essas são medidas a serem adotadas judicialmente em processos que podem ser iniciados não só pela Advocacia-Geral da União ou pela advocacia pública de estados e municípios, como também pelo Ministério Público, federal e estadual.”

Em fins de 2012, quando era concluído este livro, o projeto ainda não havia sido votado na Câmara para ser encaminhado ao Senado e, posteriormente, para a sanção da presidente Dilma Rousseff. “Considero que esse projeto complementa outras iniciativas importantes na regulamentação da relação entre o setor privado e o setor público, que é a fonte da corrupção”, diz Zarattini. Mas ele sabe que o trajeto não está livre de obstáculos. “Evidentemente, na Câmara existem representantes de interesses contrários ao projeto, com os quais temos debatido e negociado, procurando achar uma solução que permita sua rápida aprovação.”

Quaisquer que sejam as pedras no meio do caminho, porém, o certo é que boa parte da trilha já foi percorrida. O Brasil, em que pesem as muitas melhorias que ainda podem e devem ser feitas no combate à corrupção, não é mais o mesmo. Não é mais o mesmo de antes da série de medidas anticorrupção adotadas nos últimos anos. Não é mais o mesmo de antes do mensalão, o mais longo julgamento do Supremo Tribunal Federal, que acabou por condenar 25 dos 40 acusados de tomar parte no esquema de compra de apoio no primeiro mandato do presidente Lula. E está também cada vez mais distante do país das aranhas falantes da Sereníssima República, do país dos medalhões de Machado de Assis ou do país de Numa Pompílio de Castro, a nulidade parlamentar imaginada por Lima Barreto.

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