COMO VAI O BRASIL?

A economia brasileira no terceiro milênio

Fabio Sá Earp, Eduardo F. Bastian e André de Melo Modenesi (Organizadores)

Ímã Editorial

Rio de Janeiro

Como vai o Brasil?

Copyright © 2014 Fabio Sá Earp, Eduardo F. Bastian e André de Melo Modenesi.

SUMÁRIO

- Apresentação

- 1. A economia brasileira: da diversidade do tema ao exercício da diversidade
Fábio Sá Earp, Eduardo F. Bastian e André de Melo Modenesi

- 2. Balanço crítico da economia brasileira nos governos do Partido dos Trabalhadores
Reinaldo Gonçalves

- 3. Política monetária e combate à inflação
Andre de Melo Modenesi

- 4. Notas Sobre a Desaceleração Rudimentar da Economia Brasileira
Franklin Serrano e Ricardo Summa

- 5. Dívida pública e passivo externo: onde está a ameaça?
Denise Lobato Gentil e Victor Leonardo de Araújo

- 6. A distribuição Funcional da Renda no Brasil e sua Reversão a partir de Meados da Década de 2000
João Saboia e João Hallak Neto

- 7. Modernização e Produtividade da Agropecuária no Brasil
João Felippe Cury Marinho Mathias

- 8. Relações entre Estado e Mercado: reformas e agências reguladoras no Brasil, 1991-2013
Luiz Carlos Delorme Prado

- 9. A nova energia do Brasil
Edmar de Almeida e Ronaldo Bicalho

- 10. Política ambiental e economia verde no Brasil
Carlos Eduardo Frickmann Young

APRESENTAÇÃO

Este livro visa suprir uma lacuna na bibliografia voltada para o ensino da disciplina Economia Brasileira, ao focar as principais questões do debate contemporâneo sobre o desenvolvimento econômico do Brasil e a ampla gama de políticas econômicas subjacentes. Trata-se de uma visão complementar às obras que enfocam o desenvolvimento histórico do país.

Partimos do pressuposto de que nenhum economista está plenamente habilitado a abordar, com competência e profundidade, todos os campos de estudo subjacentes ao referido debate — tanto por carência teórica, quando por falta de conhecimento empírico. Dada a extensão e complexidade do objeto de nosso estudo, a condição necessária para sua abordagem é reconhecer que, mesmo quando sabemos muito, ainda conhecemos muito menos do que o necessário. Para complicar ainda mais a nossa tarefa, um mesmo tema pode ser analisado sob diferentes enfoques ou abordagens, tendo como eixo comum o estudo do desenvolvimento econômico brasileiro.

O Instituto de Economia da UFRJ (IE-UFRJ) é  um centro de ensino e pesquisa que se destaca por privilegiar o estudo da economia brasileira e a definição de medidas de política econômica. Foi criado na década de 1940, sob a égide do professor Eugenio Gudin, decano do pensamento conservador no país. Nas décadas de 1950 e 1960, o IE abrigou em seu corpo docente expoentes do pensamento econômico brasileiro, como Octávio Gouvea de Bulhões e Roberto Campos — idealizadores do Programa de Ação Econômica do Governo (PAEG), que orientou a reestruturação da economia brasileira antes do “milagre econômico” — e Antonio Dias Leite, um dos mais importantes ministros das Minas e Energia do regime militar.

A partir dos anos 1970, a geração seguinte destacou-se, justamente, na crítica da política econômica do regime ditatorial, capitaneada pelos professores Antonio Barros de Castro, Carlos Lessa e Maria da Conceição Tavares. Eles também se destacaram na formulação da política científica e tecnológica, em colaboração com a Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP).

A partir dos anos 1990, tivemos colegas com participação tanto em importantes cargos públicos como nas fileiras dos críticos; as heresias teóricas tiveram boa acolhida entre nós, com nomes como Mário Possas, Fernando Cardim e Ricardo Tolipan.

Durante os seus cinquenta anos de existência, o IE jamais foi uma instituição com um pensamento único. Antes pelo contrário, trata-se de uma casa que sempre se destacou (e continua se notando) pela pluralidade teórica, o que se reflete em uma gama de análises da economia brasileira, e, portanto, de propostas de políticas econômicas para o desenvolvimento do país.

Atualmente, pouquíssimas instituições de ensino e pesquisa no país contam com um corpo de pesquisadores com tão amplo espectro de interesses, ou com visões tão distintas. O IE-UFRJ conta em seu quadro docente com representantes do pensamento mainstream bem como das mais variadas heterodoxias. Ademais, a casa abriga estudiosos de diversos temas, o que permite que a instituição produza pesquisa de ponta numa gama variada de assuntos, como políticas macroeconômicas, mercado de trabalho, indústria, energia, agricultura, meio-ambiente e economia da cultura. Somos pluralistas parte por destino, parte por convicção. Sabemos que o atual estado da Economia ainda deixa muitas lacunas, e tentamos aprender com os colegas que pensam diferente de nós mesmos.

O presente livro resulta de um esforço de sistematização dessa diversidade de objetos e óticas de pesquisa. O período, os primeiros anos do presente milênio. Trata-se, portanto, de uma amostra de trabalhos recentes produzidos no IE-UFRJ tratando de temas relevantes da economia brasileira nos dias atuais. O projeto nasceu do curso Seminários de Economia Brasileira, disciplina do Programa de Pós-Graduação em Economia (PPGE) do IE-UFRJ — ministrada pelos organizadores deste livro — que procurava fornecer uma visão abrangente sobre as grandes questões e dilemas atuais da economia brasileira a partir das pesquisas realizadas na casa. Os artigos presentes nesta coletânea resultaram dos seminários apresentados na última versão do curso. São tratados os seguintes temas: política monetária, política fiscal, setor externo, questões regulatórias, mercado de trabalho, energia e agricultura.

OS ORGANIZADORES

A ECONOMIA BRASILEIRA: DA DIVERSIDADE DO TEMA AO EXERCÍCIO DA DIVERSIDADE

FÁBIO SÁ EARP, EDUARDO F. BASTIAN E ANDRÉ DE MELO MODENESI

INTRODUÇÃO

Este capítulo está dividido em duas seções. Na primeira é feita uma descrição das principais variáveis econômicas, com o intuito de fornecer ao leitor as informações que consideramos fundamentais ao entendimento do processo de desenvolvimento da economia brasileira após os anos 2000. Trata-se de um esforço mais descritivo, sem a preocupação de uma avaliação crítica. Na segunda parte é apresentado um resumo dos capítulos seguintes, que compõem o núcleo central do livro.

1. A ECONOMIA BRASILEIRA NO TERCEIRO MILÊNIO: NÚMEROS BÁSICOS

O primeiro fenômeno que salta aos olhos do observador é o crescimento do PIB, que entre 2000 e 2012 pulou de 2,98 trilhões de reais para 4,40 trilhões – um aumento da ordem de 50,0%. No mesmo período a população cresceu apenas 14% e assim o PIB per capita apresentou um aumento de 30%, pulando de US$8.900 para US$ 11.769, medido pela paridade do poder de compra (PPP). Ainda que o crescimento seja significativo, o patamar alcançado é claramente insatisfatório, quando comparado não apenas com os países ricos, mas também com outros países em desenvolvimento.

A despeito do crescimento do PIB, a evolução da renda per capita não pode ser considerada um resultado alvissareiro. De fato, nosso indicador per capita corresponde a cerca de 24% daquele encontrado para os Estados Unidos, 31% da Alemanha, 34% do Japão, 38% da Espanha e da Itália, 46% de Portugal, 63% da Argentina, 70% da Rússia e 81% do México. Nossa renda per capita supera três países que compõem o grupo dos BRICS[1]: é cerca de 7% maior do que a da África do Sul, 40% maior do que a da China e o triplo daquela verificada na Índia. Isto nos deixa em 76º lugar no ranking do Fundo Monetário Internacional, situados numa faixa intermediária porém muito longe do 29 países de renda elevada (Tabela 1).

Tabela 1

Renda per capita em 2010-2011 (corrigida pela PPP)

Faixa de renda per capita

Número de países

Acima de US$ 30.000

29

De US$ 15.000 a 30.000

32

De US$ 5.000 a 15.000

22

Abaixo de US$ 5.000

64

Fonte: FMI, World Economic Outlook, October 2012.

Olhemos, agora, para dentro do país e vejamos o que os números do milênio nos indicam. O crescimento econômico, que acumulou 47,80% entre 2000 e 2012 foi baixo e irregular. Encontramos taxas razoavelmente elevadas (acima de 5% anuais) em apenas quatro ocasiões: nos anos de 2004, 2007, 2008 e 2010; taxas reduzidas (de 3 a 5% anuais) em 2000, 2005 e 2006, e taxas inferiores a 3% em outros cinco anos (Tabela 2).

Tabela 2

Indicadores macroeconômicos (variação em relação ao ano anterior)

PIB

Formação Bruta

de Capital Fixo

Consumo

das Famílias

Salário mínimo real

(julho)

IPCA

2000

4,31

5,03

4,03

4,41

5,97

2001

1,31

0,44

0,68

10,70

7,67

2002

2,66

-5,23

1,93

1,78

12,53

2003

1,15

-4,59

-0,78

1,75

9,30

2004

5,71

9,12

3,82

1,47

7,60

2005

3,16

3,63

4,47

9,44

5,69

2006

3,96

9,77

5,20

13,49

3,14

2007

6,09

13,85

6,07

4,29

4,46

2008

5,17

13,57

5,67

1,50

5,90

2009

-0,33

-6,72

4,44

7,18

4,31

2010

7,53

21,33

6,94

4,81

5,91

2011

2,73

4,72

4,09

0

6,50

2012

0,87

-4,01

3,07

8,35

5,84

Fonte: IPEADATA, exceto salário mínimo real (dados  IPEADATA, nossa elaboração).

O caráter oscilante do crescimento resultou, em grande parte, das oscilações da Formação Bruta de Capital Fixo. Já o consumo das famílias apresentou crescimento relativamente constante. Este último expandiu-se graças a um processo de distribuição de renda, liderado pelo crescimento do salário mínimo real – que cresceu 97%% passando de 326,15 reais (janeiro de 2000) para 641,71 reais (dezembro de 2012) – e pelas transferências de assistência e previdência social (TAPS)[2]. Entre 2004 e 2011, enquanto os 20% mais pobres da população tiveram aumentos de renda real acima de 70%, os 20% mais ricos tiveram um ganho inferior a 20%[3].

A melhora na distribuição de renda foi sabidamente uma marca do período. Medido pelo índice de Gini, o grau de concentração caiu de 0,567 para 0,508. Ainda que seja um ganho muito expressivo, o patamar alcançado é pouco significativo tanto em relação a nossa história como no plano internacional. De fato, apesar de todo o esforço de distribuição de renda, nos encontramos praticamente no mesmo nível que estávamos em 1960; levamos meio século para chegar ao mesmo lugar. Comparados com outros países, estamos muito bem em relação à África do Sul, relativamente próximos da China (que está numa trajetória de concentração de renda) e dos Estados Unidos, mas muito longe dos países da União Europeia – que dirá então dos paraísos nórdicos (Tabela 3). (Tabela 3).

Tabela 3

Índice de Gini para países selecionados (2012)

País

Índice de Gini

África do Sul

0,650

Brasil

0,508

China

0,474

Estados Unidos

0,450

Rússia

0,417

Japão

0,376

Índia

0,368

União Européia

0,304

Noruega

0,250

Suécia

0,230

Fonte: IPEADATA.

Contudo, se é verdade que o crescimento do consumo no período deveu-se à melhoria na distribuição de renda, há também que se destacar um outro componente que explica o comportamento recente do consumo: a expansão do crédito. A relação crédito sobre o PIB saltou na última década, passando de pouco mais de 28% em janeiro de 2001 para 53,5% em dezembro de 2012 (gráfico 1). Entre os fatores que explicam esta expansão, está o crescimento do crédito à pessoa física que cresceu quase 120% em igual período, com destaque para a modalidade crédito consignado. Cabe notar também, a expressiva queda no spread do crédito à pessoa física que desceu de um patamar de quase 50% no começo de 2001 para 27,4% em dezembro de 2012.

Gráfico 1

Operações de crédito aos setores público e privado – (% PIB)

Fonte: Ipeadata

Do ponto de vista do regime macroeconômico, o país vem adotando, desde 2009, o chamado tripé: metas de inflação, taxa de câmbio flutuante e metas de superávit primário sobre o PIB. No contexto do regime de metas inflacionárias, as metas foram cumpridas durante quase todo o período, com exceção de 2001 a 2004, quando atingiu valores acima de 7% anuais[4]. Mas apenas em 2006 ficou abaixo de 4%, indicando que a sociedade brasileira parece ter implicitamente aceitado uma inflação média flutuando entre os 4 e os 7% anuais.

Ainda sobre a inflação, é importante notar algumas mudanças qualitativas. Houve uma contínua e elevada inflação de serviços, ocasionada, provavelmente, pela melhora na distribuição que permitiu que uma parcela significativa da sociedade tivesse acesso a serviços que antes não podia comprar. Por outro lado, a inflação de bens comercializáveis operou em ritmo bem mais lento ao longo de quase todo o período, em função, em boa medida, do processo de apreciação cambial ocorrido na segunda metade dos anos 2000. A partir de dados do Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), o gráfico 2 mostra que após a maxidesvalorização cambial ocorrida em 2002-2003, a inflação de serviços (variação percentual em 12 meses do IPCA serviços) foi praticamente sempre superior à inflação de comercializáveis (variação percentual em 12 meses do IPCA comercializáveis), com a brevíssima exceção do ano de 2008[5]. Este quadro sugere que houve uma mudança de preços relativos na economia brasileira na última década[6], com os não comercializáveis se beneficiando da falta de concorrência internacional.

Gráfico 2

Taxas de Inflação (variação % em 12 meses)

Fonte: Elaboração própria a partir de Ipeadata.

A dívida pública líquida caiu acentuadamente, de um nível de 50% do PIB para apenas 35%. Este foi um resultado derivado sobretudo do crescimento econômico. Por outro lado, a dívida bruta apresentou uma elevação de 46,7 para 59,2% do PIB. A avaliação destes resultados é objeto de intensa discussão entre economistas, a qual escapa ao escopo deste capítulo.

O setor externo deu uma contribuição expressiva para o crescimento do período. O comércio exterior teve um desempenho sem precedente: as exportações brasileiras foram multiplicadas por um fator 4,42 e as importações por um fator 3,98 (Tabela 4).

Tabela 4

Contas externas e reservas internacionais (US$ bilhões)

Exportações

Importações

Transações

correntes

Investimento direto

total líquido

Investimento

em carteira

Reservas

(US$ bilhões)

2000

55

56

-24

30

7

33

2001

58

56

-23

25

0

36

2002

60

47

-8

14

-5

38

2003

73

48

4

10

5

49

2004

96

63

12

8

-5

53

2005

118

74

14

13

5

54

2006

137

91

14

-9

9

86

2007

161

121

2

28

48

180

2008

198

173

-28

25

1

207

2009

153

128

-24

36

50

239

2010

202

182

-47

37

63

289

2011

256

226

-52

68

35

352

2012

243

223

-54

68

9

379

Fonte: IPEADATA e Banco Central do Brasil — Depec.

As exportações tiveram um impacto bastante positivo sobre a expansão da produção, enquanto as importações foram especialmente importantes para que a taxa de inflação não atingisse níveis mais elevados; o câmbio teve impacto diferenciado, alternando entre fases de apreciação e depreciação. Nos primeiros anos do milênio, houve uma tendência à depreciação da taxa de câmbio real efetiva, com destaque para a maxidesvalorização de 2002-2003. A partir da metade da década de 2000, houve, por sua vez, um forte movimento de apreciação cambial e, em meados de 2011, a taxa de câmbio real efetiva chegou a um patamar quase 30% mais apreciado que em janeiro de 2000. Deste ponto em diante, começou um movimento de reversão, mas, ainda hoje, a taxa encontra-se mais apreciada do que em 2000 (Gráfico 3)[5].

Gráfico 3

Índice da Taxa de Câmbio Real Efetiva (IPCA) — (jan 2000 = 100)

Fonte: Banco Central

O déficit de transações correntes, acentuado desde 2008, foi coberto graças à entrada de investimentos externos, diretos e em carteira. Dado o regime cambial este influxo de recursos implicou na apreciação da taxa de câmbio supra mencionada, a qual teve efeitos deletérios sobre a competitividade da indústria manufatureira nacional, nos mercados externo e interno.

O saldo comercial e, sobretudo, a entrada de capitais possibilitaram uma acumulação de reservas internacionais igualmente sem precedentes, multiplicadas por um fator de onze vezes e meio, passando de 33 para 379 bilhões de dólares. A entrada de capitais foi muito significativa ao longo da segunda metade da década, sendo que, nos últimos anos, o investimento direto tem ganhado importância relativa. Todavia, a queda recente nos investimentos em carteira é um fato que requer atenção, ainda mais em um contexto de sucessivos e crescentes déficits em conta corrente.

Apesar da distribuição de renda, a prestação de serviços básicos à população durante o período foi claramente defasada em relação à renda. Enquanto o PIB per capita cresceu 30% o IDH apresentou uma taxa de crescimento de apenas 9,1%. Ainda que superior ao crescimento do IDH mundial (que foi de 8,6%) este valor é cerca de um terço da renda per capita. O indicador de saúde é ainda pior, pois apresentou um crescimento de apenas 7% entre 2000 e 2012.

O panorama geral acima exposto foi interpretado de diferentes maneiras pelos autores que compõem este livro. O leitor encontrará nos próximos capítulos tanto críticas quanto elogios às políticas econômicas da última década, bem como perspectivas mais e menos otimistas acerca dos rumos da economia brasileira no futuro. Por conseguinte, este não é um livro nem de celebração e nem de oposição às políticas econômicas do passado recente. Trata-se de um livro que retrata de maneira heterogênea a economia brasileira e reflete uma parte da produção de uma instituição que pensa o Brasil de forma plural.

2. O que dizem nossos autores

Uma avaliação global do período é feita por Reinaldo Gonçalves, no capítulo 2, “Balanço crítico da economia brasileira nos governos do Partido dos Trabalhadores”. O autor contesta a leitura segundo a qual os governos petistas teriam representado a ruptura com o neoliberalismo e que teríamos tido um “decênio glorioso” que teria “mudado o Brasil. São analisadas três hipóteses: (i) o Modelo Liberal Periférico executado nos governos do PSDB foi mantido ao longo dos governos do PT; (ii) o desempenho da economia durante os governos do PT é fraco quando comparado ao padrão histórico de crescimento; (iii) este crescimento é igualmente fraco quando comparado aos padrões atuais da economia mundial.

No que respeita à comparação com os governos anteriores, o autor mostra que o crescimento do PIB no governo Lula está abaixo da média e da mediana no período republicano, e ainda mais abaixo no governo Dilma. No que diz respeito aos índices de liberalização e de abertura financeira, existe um aumento em relação ao governo FHC. E no que diz respeito ao Índice de Desempenho Macroeconômico – média simples de seis variáveis – variação do PIB, hiato de crescimento (diferença entre o índice anterior e a taxa de variação do PIB mundial), variação do investimento, inflação, razão dívida pública interna/PIB e dívida externa/exportações. O governo Lula aparece em 22º lugar em uma lista que tem como líder o governo Dutra e em último lugar o governo Collor.

No que respeita à comparação internacional na última década, tomando como referência uma lista de 186 países, o crescimento médio do PIB durante os governos Lula e Dilma (3,6%) é inferior à média simples (4,6%) e à mediana (4,4%) do grupo. Nestas circunstâncias mais da metade daqueles países teve melhor desempenho do que o Brasil no período. Estas reduzidas taxas de crescimento se explicam pelo fato de que o Brasil tem uma das mais baixas taxas de crescimento em relação ao PIB. Em uma lista de 170 países o Brasil ocupa a 126ª posição, com uma taxa de crescimento cerca de 30% inferior à média mundial.

A inflação brasileira alcançou 6,1%, enquanto a média mundial foi 6% e a mediana mundial 4,4%. No que diz respeito às contas externas, tomando como indicador o saldo de transações correntes, saímos de um superávit de US$ 4 bilhões em 2003 para um déficit de US$ 24 bilhões em 2009, déficit este que, segundo estimativas, pode atingir US$ 88 bilhões em 2014. Tomado como proporção do PIB, o saldo de conta corrente passaria de 0,8% em 2003 para -0,3% ao final do governo Dilma. Este fraco desempenho do setor externo da economia conduz a um aumento da sua vulnerabilidade estrutural: tomando como indicador a posição líquida de investimento internacional (ativo externo menos passivo externo), o Brasil tem um valor negativo de US$ 738 bilhões de dólares – superado apenas por Austrália, Espanha e Estados Unidos (este último em uma situação relativamente confortável por ser o emissor da moeda de reserva internacional).

O aumento das reservas internacionais é visto como um contraponto ao aumento do passivo externo pelos governos petistas. No entanto, para Reinaldo Gonçalves, a manutenção destas reservas têm custos relevantes que não podem ser ignorados. O primeiro deles é o custo cambial, dado pela diferença entre a taxa média de retorno dos ativos estrangeiros no Brasil e a taxa de remuneração média das reservas internacionais brasileiras aplicadas no exterior. Apenas no período 2009-2011 este diferencial foi de US$ 5,7 bilhões, o que equivale a 22,7% do superávit comercial brasileiro. O segundo é o custo fiscal, medido pela diferença entre o custo médio da dívida pública interna e a taxa de remuneração das reservas internacionais. Também no período 2009-2011, este custo fiscal foi de R$ 47,2 bilhões, cerca de 71,7% do superávit primário e 1,3% do PIB.

Pela ótica das finanças públicas, o resultado nominal do governo é negativo em todo o período posterior a 2003 (com estimativa até 2014). A média brasileira no período é de -2,7%, mais do dobro da média e da mediana mundiais. O resultado piora nos últimos anos em função de políticas fiscais expansionistas praticadas a partir de 2008. O superávit primário foi em média de 3,2% do PIB, mas o serviço da dívida pública ficou em 6%, contra 1,8% da média mundial, diferença que é fruto das elevadas taxas de juros praticadas no país. A dívida pública líquida caiu durante o período, tal como a dívida bruta, que atingiu 58,9% do PIB; na média, ficou em 66,0%, acima da média do resto do mundo (55,6%).

A expansão do crédito, um dos responsáveis pelo crescimento do mercado interno, foi de 9,8% ao ano, quase o triplo do crescimento do PIB. Tanto empresas como famílias elevaram seu nível de endividamento. O grau de endividamento das empresas (dívida/ excedente operacional bruto) passou de 26,0% para 40,3%. No caso das famílias, a dívida per capita mais do que triplicou. Como consequência, aumentou o grau de inadimplência; no caso das empresas passou 3,4% para 6,9%, no das famílias a dívida per capita/salário médio passou de 5,1% para 16,6%.

Em síntese, a conclusão de Reinaldo Gonçalves é que tanto do ponto de vista do padrão histórico brasileiro, quanto na comparação internacional, o resultado dos governos petistas está longe de ser animador. Os demais artigos deste livro analisam aspectos mais restritos do comportamento da economia.

No capítulo 3, “Política monetária e combate à inflação”, André de Melo Modenesi afirma que a política monetária brasileira no século XXI constitui uma  anomalia. Apesar de inaugurada em 1995 uma fase de relativa estabilidade de preços com o Plano Real, o Banco Central do Brasil (BCB) tem mantido a taxa Selic em níveis excessivamente elevados. Após a implementação do Real e adotado o regime de metas de inflação (RMI), em 1999, a expectativa era de que, na medida em que se fosse consolidando a estabilização dos preços, a Selic passasse a ser significativamente reduzida, convergindo para níveis prevalecentes nas economias com preços estáveis.

Não foi o que aconteceu. Mesmo a despeito de ter sido promovida uma inflexão da política fiscal, com a geração de superávits primários, a partir de 1999. Entre esse ano e o de 2012, a Selic real média foi superior a 8% a.a. Não obstante a rigidez da PM pós Plano Real, a inflação vem-se mantendo em patamares que podem ser considerados elevados, principalmente com relação à experiência internacional. No período de 1995 a 2012, o IPCA ficou abaixo de 5% em apenas quatro anos, atingindo média pouco superior a 7%. Em suma, apesar da longa manutenção da Selic em níveis inusitados, a inflação tem cedido pouco. Surpreende a persistente coexistência de taxas reais de juros anomalamente altas com níveis relativamente elevados de inflação.

O autor ressalta um conjunto amplo de evidências de que há falhas na transmissão da política monetária. A inflação tem-se mostrado pouco sensível ao nível de atividade econômica: é preciso uma retração de grandes proporções para se obter uma queda relativamente pequena da inflação. Por isso, o BCB não tem sido capaz de trazer o IPCA para menos de 4-5% a.a. A existência de problemas no mecanismo de transmissão amplifica o sacrifício imposto pela estratégia de combate a inflação – centrada no uso da taxa de juros – à sociedade brasileira. Por um lado, a inflação tem-se mostrado pouco sensível à Selic. Por outro, o custo de uma redução da inflação – dado pela retração da atividade econômica, valorização cambial e piora nas contas públicas – tem sido alto. A experiência recente indica que o balanço entre custos e benefícios da estratégia de estabilização é desfavorável. Preconiza-se uma mudança estratégia de estabilização: ela não deve se centrar no gerenciamento da demanda agregada – por meio de apenas um instrumento, a Selic. A política de estabilização de preços deve ser multidimensional, fundamentada em medidas não monetárias – eventualmente complementada por instrumentos monetários, dependendo da natureza da inflação.

Enquanto Modenesi explora a política monetária ao longo de duas décadas, abrangendo todo o período que se seguiu ao Plano Real, no capítulo 4, “Notas sobre a desaceleração rudimentar da economia brasileira”, Franklin Serrano e Ricardo Summa focam na perda de dinamismo da economia em 2011, quando o PIB cresceu 2,7%, e 2012, quando cresceu 0,9%. Sua tese é que, ao contrário do ocorrido entre 2004 e 2010, a taxa de crescimento recente não se explica por mudanças no cenário externo, e sim a mudanças na política macroeconômica. As exportações se reduziram devido à queda da demanda externa, o que contribui para a desaceleração brasileira, mas não a determina, visto que as exportações respondem por apenas 11% da demanda agregada. A redução do crescimento manifestou-se mais intensamente na indústria, que cresceu apenas 0,4% em 2011 e teve um decréscimo de 2,7% em 2012.

A política econômica desaceleracionista começou ainda em fevereiro de 2010, quando a inflação de 12 meses ultrapassou o centro da meta (4,5%), impulsionada pelos preços das commodities. A Selic foi elevada progressivamente de 7,5% para 13,5%, o crédito ao consumidor teve reduzida sua taxa de crescimento (mas não o crédito imobiliário). Para não elevar excessivamente os juros, e assim apreciar ainda mais o câmbio, o governo adotou as políticas “macroprudenciais” de controle de crédito, cuja lógica é questionada: se a preocupação fosse com a estabilidade do sistema financeiro, não faria sentido incentivar a expansão do crédito imobiliário, que poderia facilmente provocar bolhas no mercado imobiliário. Se a prioridade fosse controlar a inadimplência das famílias, o simultâneo encarecimento e redução do crédito pessoal em um momento de desaceleração do crescimento da renda provocou efeito oposto, com o aumento da inadimplência. Tais medidas reduziram o consumo sem nenhuma capacidade para reduzir a inflação, na medida em que o aumento do diferencial entre juros externos e internos valorizou o câmbio e impactou os preços de todos os setores. Isso acontece porque o principal canal de transmissão da política monetária no Brasil é o impacto do diferencial de juros sobre a entrada de capitais, daí impactando o câmbio e os custos de todos os bens comercializáveis.

Em paralelo ao aumento da taxa de juros e das medidas macroprudenciais, ainda em 2010 o governo iniciou um forte ajuste fiscal para elevar o superávit primário. Essa postura foi mantida mesmo depois que a economia mundial começou a desacelerar em 2011. No mesmo sentido em 2011 não houve aumento do salário mínimo real, numa tentativa mal sucedida de manter constantes as despesas com transferências. Já o investimento público apresentou queda, tanto no caso da Administração Pública quanto das empresas estatais. Isso ocorreu em plena vigência do PAC, idealizado exatamente para elevar o investimento público.

Em 2012 o governo mudou de atitude e passou a reduzir as taxas de juros, tanto a Selic quanto os spreads dos bancos públicos, com isso forçando os bancos privados a fazerem o mesmo. Para reaquecer a economia foram adotados também um conjunto de reduções temporárias de impostos indiretos sobre bens duráveis e mantido o reajuste do salário mínimo real. O resultado foi a continuidade do baixo crescimento e de uma inflação acima do desejado.

Se o objetivo do ajuste fiscal fosse reduzir o risco país, foi um fracasso, pois o mesmo subiu em 2011, caiu em 2012 e voltou a subir em 2013. Se a política econômica pretendia reduzir a inflação através da contenção da demanda, também foi um fracasso, pois esta manteve-se próxima dos 6% anuais. Se o objetivo era passar para um padrão de crescimento com mais investimento público e menos consumo público e privado, igualmente fracassou, pois as taxas de investimento público e privado igualmente se reduziram, o primeiro devido ao ajuste fiscal, o segundo pela falta de uma expansão sustentada da demanda.

A vulnerabilidade dos passivos em moeda doméstica e em moeda estrangeira é o objeto da análise de Denise Lobato Gentil e Victor Leonardo de Araújo, no capítulo 5, “Dívida pública e passivo externo: onde está a ameaça?”

A análise dos autores acerca do endividamento público brasileiro destaca a queda ocorrida na relação dívida líquida do setor público/PIB ocorrida ao longo dos últimos dez anos. Neste período, esta relação caiu de 55,7% em dezembro de 2002 para 34,5% em junho de 2013. Por outro lado, os autores não vêem com apreensão o recente crescimento da relação dívida bruta do setor público sobre o PIB, a qual aumentou de 46,7% do PIB em dezembro de 2001 para 59,2% em abril de 2013. Segundo eles, ainda que este aumento da dívida bruta tenha um custo fiscal, a maior parte desse aumento deveu-se a razões positivas. Parte do aumento deveu-se a operações do Tesouro Nacional para conceder empréstimos ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), à Petrobras e a outras instituições oficiais, empréstimos estes que, diante da ação do BNDES e de outros bancos públicos no contexto da crise de 2008-2009, foram decisivos na rápida recuperação da economia brasileira da referida crise. Esses recursos destinam-se a financiar investimentos, portanto implicarão em aumento da arrecadação futura. Finalmente, uma parte deste endividamento deveu-se à compra de reservas internacionais, importantes fontes de defesa para a economia brasileira no caso de reversões no cenário externo. Cabe destacar ainda que estas operações aumentaram o estoque de dívida interna bruta, mas não a dívida interna líquida, tendo em vista que são operações que se traduzem, simultaneamente, em aumentos do ativo.

Ainda sobre o endividamento público, os autores destacam outros dois pontos. O primeiro é a redução da dívida externa bruta, que em 2001 equivalia a 4,6% do PIB, e em junho de 2013 era negativa (isto é, um saldo) de 14,6% do PIB. O segundo é a redução da dívida interna atrelada ao dólar, que entre 2002 e 2010 caiu de 33,5% do total para 0,5%, o que reduziu fortemente a exposição da dívida interna às flutuações cambiais. Com isso, a dinâmica da dívida pública está hoje menos vulnerável às oscilações da economia mundial. Ademais, o acúmulo de reservas internacionais reduziu a vulnerabilidade a crises cambiais, ficando ancorada aos mecanismos controlados pelo Tesouro e pelo Banco Central. Como se viu a partir de 2008, graças a esse ativo o Brasil teve capacidade para enfrentar bruscas fugas de capitais sem a necessidade de implementar políticas restritivas e estagnacionistas. Cabe ainda destacar que tais reservas aumentam de valor em moeda nacional quando ocorrem desvalorizações cambiais, reduzindo assim a dívida líquida do setor público.

Um ponto importante destacado pelos autores são os custos da manutenção de tal volume de reservas, cuja avaliação tem um forte conteúdo subjetivo pelos diferentes efeitos positivos e negativos de cada uma de suas parcelas. Aquela parte da dívida que financia investimentos cria um cenário de menor incerteza e maior atração para o investimento privado, funcionando como alavanca fiscal. O custo fiscal, dado pelo diferencial entre a baixa rentabilidade das aplicações das reservas internacionais e os elevados juros pagos pelo Tesouro pelos títulos que lhe servem de contrapartida, já foi mensurado, porém ninguém ainda mediu o impacto positivo do dinamismo gerado na economia pelo financiamento por parte dos bancos públicos a investimentos privados e ao consumo das famílias, que podem até superar o custo do diferencial de juros. Outro aspecto é o impacto das elevadas taxas de juros sobre a demanda agregada, na medida em que implica na retenção por agentes privados de títulos públicos em lugar de gerarem produção e renda. A dívida pública é um instrumento de refúgio seguro e rentável para os mais afortunados, portanto um elemento de desigualdade social.

Se os problemas ligados à divida interna não preocupam os autores, o mesmo não acontece no front externo. O endividamento externo tem reduzido sua participação no passivo externo bruto brasileiro, de 34% para pouco mais de 20%. Em contrapartida, o estoque de investimentos externos tem crescido, e merece ser analisado em detalhe. Um de seus componentes é o investimento externo direto, que por visar ganhos de longo prazo tem uma natureza relativamente estável; o outro são os investimentos em carteira, voltados para o ganho de curto prazo em função do diferencial de juros internos e externos. Altamente volátil, é deste componente que se originam maiores riscos, derivados de mudanças nas condições financeiras internacionais.

Deduzido do passivo externo bruto o estoque de ativos brasileiros no exterior, chega-se ao passivo externo líquido, que passou de US$ 269 bilhões em 2003 para US$ 890 bilhões em 2010. E é a relação deste indicador com as reservas internacionais que indica a capacidade de resistência do país à volatilidade do mercado financeiro internacional e, em particular, a um ataque especulativo

A mudança na distribuição da renda é o tema abordado por João Sabóia e João Hallak Neto, no capítulo 6, “A distribuição funcional da renda no Brasil e sua reversão a partir de meados da década de 2000”. A maioria dos trabalhos neste campo privilegia a distribuição pessoal da renda (que contempla indivíduos, famílias e domicílios), que tomam por base as Pesquisas Nacionais por Amostra de Domicílio (PNADs), que têm como inconveniente focar sobretudo rendimentos derivados do trabalho, deixando de lado a maioria dos rendimentos do capital. Ao contrário, os autores exploram a distribuição funcional da renda (que privilegia a função desempenhada pelos agentes no processo produtivo) e pode ser obtida a partir dos dados do Sistema de Contas Nacionais do Brasil, pela ótica da renda.

As rendas do trabalho assalariado são reunidas na categoria remunerações; as do capital, na do Excedente Operacional Bruto (EOB) e aqueles em que não é possível diferenciar ganhos de trabalho e capital na do Rendimento Misto Bruto (RMB).  Observando-se os dados desde 1995, em uma primeira fase, que vai até 2004, o EOB ganha espaço frente às remunerações. Daquele ano em diante, inverte-se o movimento. Os resultados desfavoráveis às rendas do trabalho resultaram da política antiinflacionária aplicada de 1995 a 1999, com redução do gasto público, taxas de juros elevadas, a apreciação cambial, o aumento das importações e reestruturação produtiva, todas responsáveis pela redução do emprego.

A situação só mudou após 2004 quando, pela primeira vez desde 1980, verificaram-se cinco anos seguidos em que o PIB cresceu acima de 3% anuais. Nessa segunda fase a parcela da renda destinada às remunerações se recuperou graças ao aumento do emprego gerado pela expansão das exportações e do aumento do consumo doméstico, resultante do aumento do salário mínimo (que cresceu 94% entre 1995 e 2009) e ao fato de os trabalhadores em geral terem obtido aumentos salariais superiores à inflação.

A partir do final de 2008 a crise externa levou a menor crescimento das exportações, mas o consumo das famílias sustentou o crescimento brasileiro, alimentado tanto pelos aumentos salariais como pela expansão do crédito e pela consolidação dos programas sociais de transferência de renda.

Essa melhoria na participação do trabalho no PIB, chegando a 43,6%, no entanto não foi suficiente para nos colocar em uma situação confortável no cenário internacional. Nas maioria dos países desenvolvidos os trabalhadores recebem mais de 50% da renda nacional; apenas Coréia, Noruega e Itália apresentam valores próximos do nosso. Ente os países com piores resultados do que o nosso destacam-se Chile (37,7%) México (29,2%) e Índia (28,5%).

O capítulo 7, “Modernização e Produtividade da Agropecuária no Brasil”, de autoria de João Felippe C. M.Mathias, acompanha a evolução do setor, observando retrospectivamente desde os anos 1980 até os últimos anos, em que a agropecuária é tida como um dos segmentos mais dinâmicos de nossa economia. Até os anos 1970, o aumento da produção dava-se basicamente pela expansão da fronteira agrícola. Ainda que este movimento persista até nossos dias, o desempenho nas últimas décadas é fruto, acima de tudo, de uma modernização intensa, que resultou em substanciais aumentos de produtividade. A agropecuária é o núcleo do sistema do agronegócio, gerando efeitos de transbordamento que interligam setores a montante, fornecedores de insumos e de máquinas e implementos agrícolas, com setores a jusante, responsáveis pela transformação da produção (agroindústria) e sua distribuição (comercialização, armazenagem e transporte). A contribuição do agronegócio para o PIB de 2006 chega a 22,9%, com a seguinte distribuição: agropecuária (5,4%), insumos (2,3%), agroindústria (7,6%) e distribuição (7,6%).

O considerável aumento de produtividade no setor resulta de políticas implementadas desde os anos 1970, com a criação da EMBRAPA. Um elemento crucial desta política foi a implantação do crédito rural, que permitiu aos agricultores adquiriram maquinaria e insumos modernos, cuja produção foi implantada no país no bojo do bloco de investimentos que constituiu o II PND. A partir de meados da década de 1980 escasseiam os recursos públicos, mas o aumento da produtividade agrícola permaneceu. A evolução do câmbio e os preços internacionais das commodities são as variáveis que mais influenciaram tal aumento de produtividade. O aumento da demanda externa, sobretudo da China e dos demais BRICS, respondeu pela elevação dos preços internacionais de carnes, grãos, oleaginosas e frutas. Estas exportações são responsáveis por boa parte do salto no comércio exterior brasileiro, anteriormente mencionado.

O papel do Estado no processo de modernização agrícola, bem como sua posterior interrupção, serve como ponte para a discussão da mudança na forma de intervenção estatal ocorrida no país nas duas últimas décadas, que aparece no capítulo 8, “Relações entre Estado e mercado: reformas e agências reguladoras no Brasil: 1991-2003”, de autoria de Luiz Carlos Delorme Prado. As reformas institucionais implantadas durante as últimas duas décadas tornaram a relação entre Estado e Mercado menos bem definidas do que haviam sido durante o período militar, quando cabia ao Estado prover, além da justiça e segurança, o fornecimento de bens públicos, a participação minoritária em atividades produtivas através de empresas de economia mista, o financiamento de algumas atividades e uma atitude pragmática na infraestrutura social, dependendo das características de cada setor. Esse tipo de intervenção era, de maneira geral, aceito pela sociedade.

A mudança de percepção se deu em função tanto da difusão de interpretações das falhas de governo (que recomendava reformas estruturais) quanto da crise financeira das empresas estatais, produto de seu endividamento forçado durante a crise da dívida e de sua politização fisiológica durante o governo Sarney, quando foram entregues aos partidos em troca de apoio político. A rejeição ao governo Sarney e ao PMDB levaram Fernando Collor ao governo. Este não tinha um programa econômico coerente; suas reformas não resultaram da aplicação de idéias claras no rumo da liberalização, e nem havia partidos de direita pressionando em tal direção, nem um núcleo tecnocrático, ao contrário do que ocorria na Argentina e no México. No Brasil era generalizada a ideia de que o Estado tinha perdido sua capacidade de investir e, assim, a antiga agenda de desenvolvimento estava esgotada. Mas o governo Collor não dispunha de uma nova agenda, pronta para ser implementada, e sua construção foi demorada e não linear. Havia clareza de que era necessário vender ativos públicos, como empresas estatais, ao lado de automóveis e apartamentos funcionais. Também foram demitidos funcionários e extintos órgãos estatais. Mas não se definiu um novo marco regulatório que definisse as fronteiras de atuação do Estado. Isto foi realizado apenas durante o governo de Fernando Henrique Cardoso, quando foram reunidas a densidade teórica do projeto, as reformas legais e a capacidade para implementá-las.

As reformas foram de dois tipos. Em primeiro lugar, as macroeconômicas, indispensáveis para a renegociação da dívida externa nos termos do Plano Brady. Em segundo lugar, a reforma do Estado, que não era fruto de exigência externa, mas parte da estratégia de desenvolvimento de livre escolha da equipe econômica. Esta última incluía as privatizações e reformas nas esferas fiscal, previdenciária e administrativa e estava consolidada no Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado. Assim são propostas novas instituições, como as agências reguladoras das empresas recém-privatizadas, a de defesa da concorrência e agências executivas, que executariam políticas de governo. Apenas na aparência se seguiu o modelo das agências norte-americanas, criadas na década de 1930. Enquanto aquelas pretendiam aumentar a ingerência do Estado sobre a economia, aquelas criadas no Brasil na década de 1990 pretendiam reduzir a intervenção estatal, permitindo que as empresas recém privatizadas operassem dentro de um marco legal claramente definido.

Foram criadas dez agências, que podem ser divididas em quatro grupos. As de maior prestígio são as grandes da infraestrutura, quais sejam, ANEEL, ANATEL e ANP. Em seguida vêm as de menor porte da infraestrutura, ANTAQ, ANTT, ANAC e ANA. Temos igualmente as que tratam do setor de saúde, ANS e ANVISA. Finalmente, uma agência peculiar, a ANCINE, que tem uma função híbrida de regulação e fomento. Estas agências absorveram boa parte dos mais experientes técnicos das antigas empresas estatais. Mas cada uma destas agências foi criada no bojo de um processo político diferente, envolvendo distintos grupos de interesses, operando dentro de marcos legais incompletos que elas mesmas em parte se encarregavam de elaborar. Assim a ANATEL ficou com poder para regular e exercer poder normativo, ao contrário da ANEEL e da ANP. As agências da área de saúde têm funções de fiscalização regulação e controle de atividades privadas. Já a ANCINE é uma agência executiva, encarregada do fomento da atividade audiovisual.

A entrada do PT no governo, para surpresa de muitos, acabou por confirmar o papel das agências reguladoras, em particular sua independência. Mas ocorreu uma alteração importante, se não na regulamentação, ao menos na prática. O governo pretendia que os ministérios formulassem as políticas, cabendo às agências meramente regular a atuação das empresas. Mas os ministérios não contavam com quadros técnicos à altura do problema, em função da ausência de concursos públicos durante o governo anterior. Enquanto novos concursos para gestores públicos eram realizados e gradualmente se ia criando um novo quadro técnico, os ministérios estavam impotentes para realizar o planejamento. Além disso os novos técnicos contratados eram jovens e inexperientes. Assim, o pessoal mais qualificado das agências acabou tomando a frente do processo. Dessa maneira, em muitos casos o próprio quadro técnico das agências passou a promover um conjunto de políticas negociadas com os grupos de interesse, tendo um caráter mais executivo do que de regulação. Em lugar de se constituírem em agências tecnicamente neutras, as agências reguladoras, a despeito das intenções iniciais da reforma do Estado foram progressivamente se transformando em formuladoras e executoras de políticas públicas. Assim se reconstituiu uma burocracia weberiana que manteve a capacidade de atuação setorial do Estado em um momento que este havia perdido boa parte de sua capacidade de planejamento.

O fato de que as agências tenham se empenhado não apenas em regular, mas igualmente em planejar, não quer dizer que sua atuação tenha sido sempre bem sucedida. No caso do setor energético, este certamente não foi o caso. As diferentes formas de intervenção estatal são o elemento mais importante para a compreensão do cenário energético do país, como mostra o capítulo 9, “A nova energia no Brasil”, de Edmar de Almeida e Ronaldo Bicalho. De fato, a geração de hidroeletricidade, nossa vantagem absoluta, no princípio do século XX ficou sob a responsabilidade de empresas estrangeiras, mas só alcançou a escala necessária mediante vigorosa intervenção estatal, entre o pós II guerra mundial e 1980. Naquela época o setor elétrico estava estruturado em algumas dezenas de empresas estatais, produzindo basicamente hidroeletricidade. Estas atuavam em bloco, seguindo a estratégia determinada pelo governo federal. A energia brasileira era mais barata do que a do resto do mundo.

As mudanças na estrutura do Estado nas décadas de 1990 e atual mudaram completamente a configuração do setor. Agora temos milhares de firmas, algumas estatais, a maioria privadas, atuando em biocombustíveis, petróleo, gás natural e eletricidade. Existem planos, entre outros, para a expansão do setor elétrico utilizando todos os tipos de fontes; para o desenvolvimento de biocombustíveis; para triplicar a produção de petróleo; para energia nuclear; para aumentar a eficiência energética; e para universalizar o acesso. No entanto, a elaboração de uma estratégia energética depende da articulação das demandas deste sistema complexo, por vezes não conseguindo definir qualquer trajetória coerente. Com isso, nossa abundância de recursos energéticos não se traduz em energia barata – perdemos a vantagem competitiva que já possuímos.

O Estado continua tendo um papel central no investimento do setor, mas tem pouco controle sobre as decisões de investimento do setor privado, que trabalha com expectativas de retorno que têm sido afetadas negativamente pelas mudanças repentinas das prioridades na política energética, que tem ocorrido de maneira imprevisível[6]. Existe um conflito entre decisões de curto prazo, que rendem votos, e decisões de longo prazo, que permitem investimentos para exploração das possibilidades energéticas do país. É de particular importância que os preços dos combustíveis não sejam deixados abaixo daqueles praticados no mercado internacional, e que as regras uma vez estabelecidas não sejam alteradas por muito tempo.

As negociações na área de energia são difíceis, devido à multiplicidade de políticas envolvidas: coexistem demandas para expansão de todas as fontes energéticas, desenvolvimento de biocombustíveis, triplicar a produção petrolífera, desenvolvimento da energia nuclear, promoção da eficiência energética e da universalização do acesso, etc. Elaborados muitas vezes por atores distintos, estes programas dificilmente se comunicam e não formam um todo coerente.

Os investimentos privados dependem de muito mais do que recursos do Tesouro, via BNDES: não basta indicar o que fazer, é igualmente importante indicar como fazer e quais são as prioridades. Na medida em que estas mudam constantemente, aumenta a incerteza sobre o retorno do investimento e os empresários se retraem. Faltam diretrizes para hidroelétricas na Amazônia e sobre energia nuclear. Há dúvidas acerca da precificação da energia de todas as origens: há um conflito claro entre tarifas que remunerem o investimento e tarifas contidas que ajudem a controlar a inflação. O controle inflacionário tem prevalecido nos últimos anos, reduzindo a lucratividade da Petrobras e afastando o setor privado.

Se faltam estas definições sobre o momento presente, ainda mais escasseiam sobre o futuro. Sabe-se que no longo prazo o petróleo deve ser cada vez mais caro e deve ser substituído sobretudo por biocombustíveis. Mas a política de barateamento do petróleo retira os incentivos para a pesquisa e implementação de projetos nessa área.

O gás natural apresenta outro desafio. Durante muito tempo nossas reservas eram modestas, mas recentemente a situação mudou, com a descoberta de amplas reservas no pré-sal, em Minas Gerais, no Maranhão e no Amazonas e também com a possibilidade do aproveitamento de gás de xisto. Há uma especifidade no investimento em gás: como o custo dos gasodutos é muito elevado, este investimento só é feito depois que se define onde o mesmo será consumido, e com que finalidade. Na região Norte o único uso possível é em termoelétricas, mas atualmente as usinas termo operam apenas como complemento das hidroelétricas, ficando desligadas enquanto houver água nos reservatórios. Por isso os contratos de venda de gás para as termoelétricas prevêem o fornecimento apenas 25% do ano. Se quiser que as jazidas amazônicas sejam aproveitadas, o governo terá que prever o funcionamento daquelas usinas durante o ano todo.

Tudo isso depende de um planejamento da expansão no mínimo do gás, que seja coerente com o uso futuro das demais fontes energéticas. Para isso será preciso um grande esforço institucional para buscar uma ação comum aos diferents órgãos governamentais envolvidos (Petrobrás, ANEEL, EPE, ANP e ministério das Minas e Energia), levando em conta os interesses dos produtores públicos e privados para expandir e distribuir a produção. E isso depende de uma visão de longo prazo, que não pode ficar ancorada ao curtoprazismo da política antiinflacionária.

Finalmente, o capítulo 10, “Política Ambiental e Economia Verde no Brasil”, de autoria de Carlos Eduardo Frickman Young, aborda o tema enfatizando as três dimensões do desenvolvimento sustentável: econômica, social e ambiental. A hipótese central é que a economia verde não resulta de um processo espontâneo, tendo que ser induzida por políticas que transformem a inclusão social e a preservação do meio ambiente em motores, em vez de obstáculos ao desenvolvimento econômico.

O aspecto central é que a economia verde não inibe a criação de riqueza nem as oportunidades de emprego, ao contrário, cria novas oportunidades para investimentos capazes de reduzirem custos no médio e longo prazo (por exemplo, evitando desperdícios de energia e matérias primas) e assim contribuindo para a conquista de novos mercados e para a criação de renda e de empregos. São apresentados estudos que evidenciam essas possibilidades de crescimento simultâneo da renda, da preservação ambiental, da inclusão social e do emprego no cenário nacional.

Nas últimas décadas o desmatamento diminuiu e o Brasil adotou um sistema de proteção ambiental relativamente avançado em relação aos vizinhos latino-americanos. No entanto, problemas ligados à expansão agrícola, dos transportes e do sistema energético geraram problemas urbanos graves. Ao mesmo tempo, a reprimarização da pauta de exportações gerou problemas adicionais, na medida em que as políticas públicas não estão integradas por elementos capazes de evitar a degradação ambiental.

Alguns aspectos são considerados fundamentais para a elaboração das novas políticas. Entre estes, estão medidas que provoquem a internalização das externalidades negativas, adotando o princípio do poluidor-pagador; a reorientação da política de compras públicas, com a adoção de critérios de sustentabilidade e ênfase na certificação sócio-ambiental; a reorientação da política macroeconômica, enfatizando a qualidade e não a quantidade do crescimento e incluindo os princípios de “tributação verde” e de finanças sustentáveis. Só assim, segundo Young, o país poderá caminhar para uma economia onde o valor agregado seja criado pelo aumento da eficiência e da inovação, em vez de menor custo de curto prazo para agricultura e indústria, alimentados por subsídios que ignoram os custos sociais de longo prazo prodizidos pelas externalidades negativas assim geradas.

Ao publicar estas matérias com escopo tão amplo e opiniões não necessariamente convergentes, nosso objetivo é provocar o leitor e, se possível, produzir polêmicas que rompam com a mesmice dos debates padrão sobre política econômica.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

BARBOSA, Nelson (2013). “Dez anos de política econômica, em Emir Sader [org.], Dez anos de governos pós-neoliberais no Brasil: Lula e Dilma. São Paulo: Boitempo, Rio de Janeiro, FLACSO.

DOS SANTOS, Claudio Hamilton, Correia, Vanessa Petrelli e Almeida Filho, Niemeyer (2013). “Mudanças estruturais no Brasil – avanços e limites”.  Anais do VI Encontro Internacional da Associação Keynesiana Brasileira. Vitória: UFES.

1. Inicialmente composto por Brasil, Rússia, Índia e China, sendo mais tarde incorporada a África do Sul. ↵

2. Dados do salário mínimo: IPEADATA, valores expressos em reais de julho de 2013. As TAPS montam a cerca de 16% do PIB e consistem em aposentadorias e pensões (tanto do setor público quanto do Regime Geral de Previdência Social), parte dos recursos do FAT destinados a salário-desemprego e abonos sociais, o Sistema Único de Assistência Social, o FGTS. O Bolsa Família, as transferências para estados e municípios e as transferências a instituições privadas sem fins lucrativos. (Dos Santos et alii, 2013)↵

3. Barbosa (2013:98).↵

4. Nos anos de 2003 e 2004, foi preciso alterar o intervalo da meta.↵

5. 7 Durante a crise internacional, entre o segundo semestre de 2008 e o primeiro semestre de 2009, houve uma súbita desvalorização da taxa de câmbio real efetiva, a qual foi rapidamente revertida ainda em 2009.↵

6. Por exemplo, mudanças nos preços dos combustíveis, afetando a rentabilidade do etanol; a política de preços do gás natural, reduzindo a rentabilidade do gás natural veicular; mudanças nas regras dos leilões de geração e mudanças nas políticas de conteúdo local.↵

BALANÇO CRÍTICO DA ECONOMIA BRASILEIRA NOS GOVERNOS DO PARTIDO DOS TRABALHADORES

REINALDO GONÇALVES

Introdução

O objetivo geral deste artigo é fazer balanço crítico do processo de desenvolvimento econômico do Brasil durante os governos liderados pelo Partido dos Trabalhadores a partir de 2003. O objetivo específico é analisar três hipóteses: (i) há continuidade do Modelo Liberal Periférico (MLP) que é implementado no governo FHC (Fernando Henrique Cardoso) e consolidado nos governos Lula (Luís Inácio Lula da Silva) e Dilma (Rousseff)[1];  (ii) o legado dos governos do PT é o fraco desempenho da economia brasileira quando se consideram os padrões históricos do país; e (iii) nos governos do PT o fraco desempenho da economia brasileira é evidente pelos atuais padrões da economia mundial.

A vitória eleitoral da Frente Democrática e Popular em 2003, sob a liderança do Partido dos Trabalhadores (PT), gerou a expectativa de que haveria ruptura com o modelo liberal aplicado no país a partir de 1990. A “mudança de rota” geraria processo dinâmico de desenvolvimento econômico visto que a trajetória ideológica-política do PT era no campo da esquerda. Quando completa 10 anos de governo, depois de dois mandatos de Luís Inácio Lula da Silva e durante o mandato de Dilma Rousseff, o próprio PT apresenta balanço dos 10 anos de governo e destaca a ruptura com o modelo neoliberal (PARTIDO DOS TRABALHADORES, 2013). O ponto central é que os governos do PT teriam representado ruptura com o neoliberalismo e estariam aplicando o modelo desenvolvimentista e, ademais, em relação ao desempenho econômico, o período 2003-12 teria sido o “decênio glorioso” ou o “decênio que mudou o Brasil” (Ibid, p. 8 e p. 17).

O próprio PT, no balanço dos 10 anos de governos petistas, faz a comparação dos desempenhos econômicos nos governos Lula e Dilma e com o desempenho nos governos de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) (Ibid). Este tipo de enfoque, ainda que não seja incorreto, é insuficiente na medida em que deixa de lado duas comparações relevantes. A primeira é a comparação do desempenho da economia brasileira nos governos petistas com o desempenho em outros períodos da história econômica do país e não somente no governo FHC. A segunda envolve a avaliação do desempenho econômico do Brasil comparativamente ao do resto do mundo. Ou seja, a avaliação do documento PARTIDO DOS TRABALHADORES (2013) tem duas grandes ausências: a perspectiva histórica e a comparação com as experiências internacionais recentes. Neste artigo procura-se superar estas deficiências metodológicas tendo como referências o padrão histórico e o padrão internacional.

Na seção 1 discute-se a hipótese de manutenção do Modelo Liberal Periférico durante os governos petistas. Na seção 2 analisa-se, em perspectiva histórica, o desempenho macroeconômico durante os governos petistas. A seção 3 discute o dinamismo econômico associado à geração de renda e à acumulação de capital segundo o padrão internacional. Este padrão também é usado na seção 4 em que se examina a desestabilização macroeconômica no front interno (inflação) e no front externo (balanço de pagamentos). A seção 5 foca na vulnerabilidade externa estrutural causada pelo passivo externo líquido. A seção 6 analisa o custo de carregamento das reservas internacionais, cujo aumento é considerado como “conquista notável” no período 2003-12. A seção 7 retoma a comparação com o padrão internacional e avalia os desequilíbrios de fluxos e estoques relativos às finanças públicas. A seção 8 destaca a elevação significativa do endividamento e da inadimplência das empresas. A seção 9 destaca o aumento extraordinário das pessoas físicas endividadas e “negativadas” a partir de 2003. A última seção apresenta síntese dos principais resultados.

1. Modelo Liberal Periférico

No conjunto de estudos sobre a evolução da economia brasileira a partir de 2003 alguns analistas concluem que “o Brasil mudou de rota” visto que houve ruptura com o projeto neoliberal (PARTIDO DOS TRABALHADORES, 2013, p. 9 e 16; MORAIS e SAAD-FILHO, 2011; MERCADANTE, 2010; BARBOSA e DIAS, 2010; SADER e GARCIA, 2010; e MERCADANTE, 2006). Segundo estes analistas, a ruptura com o modelo liberal implicaria, inclusive, transformações estruturais e novo modelo desenvolvimentista no país com grandes transformações, reversão de tendências estruturais e predominância da visão desenvolvimentista nas políticas dos governos petistas. Esta última tese é contestada a partir da evidência empírica de que não houve mudanças estruturais na economia brasileira no sentido do modelo desenvolvimentista; muito pelo contrário, as mudanças foram na direção inversa (desenvolvimentismo às avessas) (GONÇALVES, 2012.a e GONÇALVES, 2013.a).

Difunde-se, ainda, o argumento de que “os dez últimos anos mudaram o Brasil, permitindo reverter a decadência induzida pela rota da neocolonização neoliberal” (PARTIDO DOS TRABALHADORES, 2013, p. 5). Esta seção trata de apresentar evidência que é diametralmente oposta a este argumento; ou seja, a partir de 2003 houve o aprofundamento do Modelo Liberal Periférico (MLP) conforme discutido em outros trabalhos (PAULA, org., 2003; PAULA, org., 2005; FILGUEIRAS e GONÇALVES, 2007; GOMES e PINTO, 2009; CARCANHOLO, 2010; PINTO, 2010; SAMPAIO JR., 2012; GONÇALVES, 2013.a).[2] A análise empírica foca em indicadores de liberalização econômica no Brasil no passado recente e, particularmente, a partir de 2003. A Tabela 1 apresenta os indicadores de Liberalização Econômica calculados pelo Instituto Fraser[3].

Tabela 1

Liberalização econômica, Brasil – Índices Instituto Fraser: 1970-2012

Brasil

Média mundial

Mediana mundial

Brasil – média mundial

Brasil – mediana mundial

1970

5,1

5,9

6,0

-0,8

-0,9

1975

4,1

5,3

5,4

-1,2

-1,3

1980

3,8

5,3

5,3

-1,5

-1,5

1985

3,3

5,3

5,2

-2,1

-1,9

1990

4,5

5,7

5,5

-1,2

-1,0

1995

4,7

6,1

6,1

-1,4

-1,4

2000

5,9

6,6

6,7

-0,7

-0,8

2001

5,9

6,5

6,6

-0,7

-0,7

2002

6,2

6,6

6,7

-0,4

-0,5

2003

6,0

6,7

6,8

-0,7

-0,8

2004

6,0

6,6

6,7

-0,6

-0,7

2005

6,3

6,8

6,9

-0,5

-0,6

2006

6,2

6,8

7,0

-0,6

-0,8

2007

6,2

6,9

7,0

-0,7

-0,8

2008

6,4

6,8

6,9

-0,4

-0,5

2009

6,3

6,8

6,9

-0,5

-0,6

2010

6,4

6,8

7,0

-0,4

-0,5

Memo

2000-02

6,0

6,6

6,6

-0,6

-0,7

2003-06

6,1

6,7

6,9

-0,6

-0,7

2007-10

6,3

6,8

7,0

-0,5

-0,6

Fontes e notas: Elaboração do autor. Dados do Instituto Fraser. Disponível aqui. Acesso: 30 de março de 2013. Índices variam de 0 (liberalização nula) a 10 (liberalização máxima). A base de dados aumenta de 54 países em 1970 para 144 países em 2010.

A perspectiva histórica destaca que há retrocesso da liberalização econômica no Brasil e no mundo entre 1970 e 1985. Este fato é explicado pela grave crise econômica internacional que eclode em 1973, em decorrência da elevação do preço do petróleo, e que se estende por uma década nos países desenvolvidos. A partir de meados dos anos 1980, com a relativa estabilidade e o fenômeno da globalização econômica, há o avanço gradativo do processo de liberalização. Este avanço é interrompido pela eclosão da crise global de 2008. Na realidade, este é um processo conhecido: a crise econômica requer o uso de medidas restritivas que envolvem redução da liberalização econômica. Ou seja, a obtenção de grau de autonomia de políticas econômicas requer maior intervenção estatal na economia.

No Brasil o retrocesso da liberalização é parte não somente do processo de ajuste macroeconômico como também dos planos de desenvolvimento assentados na industrialização substitutiva de importações nos anos 1970. Nos anos 1980 a crise da dívida externa é determinante da evolução da economia brasileira e, em certa medida, restringe as possibilidades de adoção de medidas liberalizantes. A inflexão tem marco histórico com o início do governo Collor em 1990. Entretanto, a liberalização Brasil somente avança significativamente no governo FHC a partir de 1995 e, principalmente, no segundo mandato (1998-2002) quando a liberalização veio acompanhada de extraordinário processo de privatização (CANO, 1999; CARCANHOLO, 2005). Liberalização e privatização são, de fato, pilares do MLP.

A evidência empírica é conclusiva: o índice de liberalização do Brasil aumenta de 4,7 em 1995 para 6,2 em 2002, e chega a 6,4 em 2010. Ainda que em todos os anos do período 1995-2010 o Brasil apresente índices menores do que as médias e medianas mundiais, há redução do hiato de liberalização (índice de liberalização no Brasil – índice mundial) neste período.

As médias dos subperíodos correspondentes aos diferentes mandatos mostram que a liberalização econômica no governo Lula aumenta: o índice médio do final do governo FHC (2000-02) é 6,0 e os índices médios no governo Lula são 6,1 (primeiro mandato) e 6,3 (segundo mandato). No final do governo Lula (2010) os hiatos entre o índice de liberalização no país e no resto do mundo (média e mediana) são exatamente iguais aos hiatos no último ano do governo FHC (2002).

No conjunto das esferas das relações econômicas internacionais (comercial, produtiva, tecnológica e financeira) a esfera financeira é aquela em que o país tem maior vulnerabilidade externa (GONÇALVES, 2005, capítulo 5). Cabe, portanto, apresentar evidência a respeito da evolução do índice de abertura financeira do país. O indicador usado é o índice Kaopen que incorpora restrições relativas às seguintes questões: sistema cambial; receita de exportação; conta corrente; e conta de capital e financeira do balanço de pagamentos (CHINN e HO, 2008)[4]. A evidência apresentada no Gráfico 1 é clara: tendência de aumento da abertura financeira da economia brasileira a partir do segundo governo FHC. Esta tendência é reforçada nos governos petistas (2003-11) visto que o índice de abertura financeira do Brasil tende a superar a mediana mundial a partir de 2005.

Então, a evidência é conclusiva: contrariamente ao argumento de que há ruptura com o modelo liberal a partir de 2003, o que de fato acontece é que o processo de liberalização se consolida e até mesmo avança durante o governo Lula.

2. Desempenho macroeconômico em perspectiva histórica

A avaliação do crescimento da renda durante os governos do PT é conclusiva: fraco desempenho pelo padrão histórico brasileiro. Como mostra a Tabela 2, a taxa secular de crescimento médio real do PIB brasileiro no período republicano é 4,5% e a taxa mediana é 4,7%. No governo Lula a taxa média anual é 4,0% enquanto as estimativas e projeções do Fundo Monetário Internacional (FMI) para o governo Dilma informam taxa média de 2,8%. O resultado é desfavorável: no rank dos presidentes do país, Lula está na 19ª posição e Dilma está com desempenho ainda pior (24ª posição), em um conjunto de 30 presidentes com mandatos superiores a um ano.

Tabela 2

Variação % real do PIB segundo o mandato presidencial, média anual, 1890-2014

Variação real do PIB

Variação real do PIB

1

Garrastazu Médici

11,9

16

José Sarney

4,4

2

Deodoro da Fonseca

10,1

17

Getúlio Vargas I

4,3

3

Café Filho

8,8

18

Castello Branco

4,2

4

Jânio Quadros

8,6

19

Lula

4,0

5

Juscelino Kubitschek

8,1

20

Artur Bernardes

3,7

6

Costa e Silva

7,8

21

João Goulart

3,6

7

Eurico Dutra

7,6

22

Hermes da Fonseca

3,5

8

Epitácio Pessoa

7,5

23

Campos Sales

3,1

9

Ernesto Geisel

6,7

24

Dilma Rousseff

2,8

10

Nilo Peçanha

6,4

25

Afonso Pena

2,5

11

Getúlio Vargas II

6,2

26

João Figueiredo

2,4

12

Washington Luís

5,1

27

Fernando Henrique

2,3

13

Itamar Franco

5,0

28

Venceslau Brás

2,1

14

Rodrigues Alves

4,7

29

Fernando Collor

-1,3

15

Prudente de Morais

4,5

30

Floriano Peixoto

-7,5

Média

4,5

Mediana

4,7

Fontes: Elaboração do autor.

Nota: A média para o governo Dilma Rousseff baseia-se nas estimativas e projeções do FMI (FMI, 2012).

O fraco desempenho macroeconômico durante os governos petistas também aparece quando se analisa indicador-síntese do desempenho macroeconômico em perspectiva histórica. Para isto, cabe usar o Índice de Desempenho Macroeconômico segundo o mandato presidencial. O IDM de cada mandato é a média simples dos índices correspondentes a seis variáveis macroeconômicas: variação do PIB, hiato de crescimento (diferença entre a taxa de variação do PIB brasileiro e a taxa de variação do PIB mundial), variação do investimento, inflação, razão dívida pública interna / PIB, e dívida externa / exportação (FILGUEIRAS e GONÇALVES, 2007, pp. 237-239).

De modo geral, como mostra a Tabela 3, os governos com melhores resultados foram os da Era Desenvolvimentista (1930-79). Os piores desempenhos marcam os governos das fases Crise, instabilidade e transição (1980-94) e Modelo Liberal Periférico (1995 em diante). Neste último, vale destacar o desempenho medíocre do governo FHC e o fraco desempenho do governo Lula. Ambos os governos têm indicadores-síntese abaixo da média e da mediana do conjunto de 29 governos. O governo FHC ocupa a 28ª posição (penúltima) e o governo Lula está na 22º posição. Portanto, pode-se afirmar que o desempenho econômico do Brasil foi medíocre no governo FHC e fraco no governo Lula. No que se refere ao governo Dilma, os indicadores apontam para desempenho pior do que o obtido pelo governo Lula[5]. Portanto, o governo Dilma está em uma posição entre o fraco desempenho do governo Lula e desempenho ruim do governo FHC.

Tabela 3

Índice de Desempenho Macroeconômico (IDM) segundo o mandato presidencial, 1890-2010

IDM

IDM

1

Eurico Dutra

76,9

16

Ernesto Geisel

60,5

2

Garrastazu Médici

74,9

17

Prudente de Morais

59,1

3

Epitácio Pessoa

73,9

18

Artur Bernardes

58,9

4

Café Filho

71,3

19

Getúlio Vargas I

57,7

5

Deodoro da Fonseca

71,3

20

Castello Branco

56,6

6

Getúlio Vargas II

70,6

21

João Goulart

55,5

7

Juscelino Kubitschek

69,3

22

Lula

50,4

8

Nilo Peçanha

69,1

23

Itamar Franco

48,6

9

Costa e Silva

68,6

24

Floriano Peixoto

47,5

10

Rodrigues Alves

67,5

25

Venceslau Brás

45,4

11

Washington Luís

64,4

26

João Figueiredo

45,2

12

Afonso Pena

62,6

27

José Sarney

43,7

13

Hermes da Fonseca

62,5

28

Fernando Henrique

39,6

14

Campos Sales

62,3

29

Fernando Collor

32,2

15

Jânio Quadros

61,4

Média

56,0

Mediana

60,0

Fontes e notas: Mediana e média (geométrica) referem-se ao período republicano (1890-2010). O IDM de cada mandato é a média simples dos índices correspondentes a cada uma das seis variáveis macroeconômicas: variação do PIB; hiato de crescimento (diferença entre o crescimento da renda per capita no Brasil e no resto do mundo); variação do investimento; inflação; razão dívida pública interna / PIB; e dívida externa / exportação. Para as fontes e detalhes metodológicos, ver FILGUEIRAS e GONÇALVES (2007), pp. 237-239.

3. Dinamismo econômico: renda e investimento

No que se refere à evolução da economia brasileira encontra-se o argumento que “o decênio glorioso não surpreende mais o mundo” visto que “o Brasil se transformou em uma referência global a ser seguida” (PARTIDO DOS TRABALHADORES, 2013, p. 19-20). Entretanto, a realidade é diametralmente oposta. O fraco desempenho dos governos petistas também é evidente quando se observam os padrões atuais de desempenho da economia mundial. Na Tabela 4 compara-se o crescimento do PIB brasileiro durante os governos petistas com a média simples e a mediana das taxas de crescimento de cada um dos 186 países que são membros do FMI e que formam painel representativo da economia mundial. Verifica-se que a taxa média durante os governos Lula e Dilma (3,6%) é menor do que a média simples (4,6%) e a mediana (4,4%) das taxas de crescimento dos 186 países do painel [6]

Tabela 4

Produto Interno Bruto e Investimento, Brasil e Mundo (média simples e mediana): 2003-2014 (variação real do PIB e relação investimento/PIB) (%)

PIB (variação %)

Investimento / PIB (%)

Brasil

Posição do Brasil no rank mundial

Brasil – Mundo (média simples)

Brasil – Mundo (mediana)

Brasil

Posição do Brasil no rank mundial

Brasil – Mundo (média simples)

Brasil – Mundo (mediana)

2003

1,1

153

-3,7

-3,4

15,8

145

-6,9

-5,4

2004

5,7

73

-0,2

0,5

17,1

141

-6,2

-5,3

2005

3,2

129

-2,4

-2,1

16,2

154

-8,0

-6,2

2006

4,0

128

-2,1

-1,6

16,8

152

-7,6

-6,2

2007

6,1

89

-0,1

0,1

18,3

144

-7,0

-5,4

2008

5,2

76

0,3

0,2

20,7

123

-4,7

-3,3

2009

-0,3

100

-0,4

-1,5

17,8

127

-5,2

-3,1

2010

7,5

35

3,0

3,3

20,2

105

-3,2

-1,7

2011

2,7

114

-1,2

-1,5

20,6

107

-2,9

-1,6

2012

1,0

132

-3,2

-2,9

20,2

108

-3,6

-2,3

2013

3,5

85

-1,2

-0,4

20,8

106

-3,2

-2,3

2014

4,0

78

-0,3

0,0

21,2

105

-2,9

-2,0

Média 2003-14

3,6

99

-1,0

-0,8

18,8

126

-5,1

-3,7

Fonte: FMI. Base de dados para 186 países. Elaboração do autor.

Notas: Dados para 2012-2014 são estimativas e projeções do FMI. A posição do Brasil corresponde à ordenação dos países do painel em ordem decrescente. No que se refere ao investimento os dados para 2012-2014 são de 170 países que têm dados para todos os anos.

Nos doze anos analisados, a taxa de crescimento econômico brasileiro é menor do que a média simples e a mediana da economia mundial em dez e sete anos, respectivamente. O fraco desempenho da economia brasileira também é informado pela posição do Brasil no rank mundial segundo a taxa de variação do PIB, em ordem decrescente. A média e a mediana das posições do Brasil são 99 e 95, respectivamente. Considerando o painel do FMI (186 países), constata-se que mais da metade dos países tiveram melhor desempenho que o Brasil no período dos governos petistas.

O fraco desempenho do crescimento econômico durante os governos petistas está diretamente associado às baixas taxas de investimento da economia brasileira. No período 2003-14 a taxa média de investimento do Brasil é 18,8% enquanto a média e a mediana do painel do FMI são 23,9% e 22,5%, respectivamente. De fato, a economia brasileira apresenta uma das mais baixas taxas de investimento do mundo. No painel de 170 países (ordem decrescente) o Brasil ocupa a 126ª posição (média para o período 2003-14). Vale destacar que estas diferenças são muito significativas – a média mundial é quase 30% maior que a taxa brasileira. E, ademais, vale destacar que a taxa de investimento do Brasil é menor do que a média e a mediana mundiais em todos os anos de governo petista.

4. Estabilização macroeconômica: inflação e contas externas

Durante os governos petistas a taxa média de inflação no Brasil é 6,1% (preços ao consumidor), enquanto a média mundial é 6,0% (Tabela 5). Esta taxa é ligeiramente maior do que a média simples (6,0%) das taxas de países do painel do FMI e muito maior do que a mediana (4,4%) das taxas destes países. A taxa de inflação no Brasil é maior do que média mundial em seis anos e maior do que a mediana mundial em nove anos.

O fraco desempenho também é revelado nas contas externas, como mostra a Tabela 5. Em todos os anos do período 2003-14 as comparações internacionais informam que a situação das contas externas do Brasil é mais favorável (ou menos desfavorável) que aquela informada pela média e mediana do mundo. Entretanto, o saldo da conta corrente do balanço de pagamentos passa do superávit de R$ 4 bilhões em 2003 para déficit de US$ 24 bilhões em 2009, e cresce continuamente deste então. Estimativas do FMI indicam que o déficit chega a US$ 88 bilhões em 2014, último ano do governo Dilma. Na realidade, durante este governo o déficit também deve crescer continuamente quando medido como proporção do PIB. Quando Lula toma posse a relação saldo das contas externas / PIB é 0,8%, quando Dilma sair esta relação chegará a -3,3% do PIB. Evidência conclusiva de deterioração das contas externas durante os governos petistas.

Tabela 5

Inflação e contas externas Brasil, Mundo e Países em desenvolvimento (média simples e mediana): 2003-2014

Inflação (%)

Saldo de transações correntes (% PIB)

Brasil

Posição do Brasil no rank mundial

Brasil – Mundo (média simples)

Brasil – Mundo (mediana)

Brasil (% PIB)

Posição do Brasil no rank mundial

Brasil – Mundo (média simples)

Brasil – Mundo (mediana)

2003

14,7

21

8,5

11,5

0,8

61

3,2

2,8

2004

6,6

55

1,1

3,0

1,8

54

4,0

3,9

2005

6,9

64

0,9

2,9

1,6

56

3,2

3,8

2006

4,2

100

-1,8

-0,2

1,3

65

1,8

3,9

2007

3,6

69

-2,5

-1,2

0,1

64

2,4

4,4

2008

5,7

132

-4,5

-3,2

-1,7

66

2,4

4,0

2009

4,9

64

0,2

1,8

-1,5

69

2,2

2,5

2010

5,0

64

0,4

1,4

-2,2

74

1,1

1,0

2011

6,6

67

-0,3

1,6

-2,1

82

1,6

1,0

2012

5,2

74

-0,9

0,7

-2,6

78

1,6

1,0

2013

4,9

80

-0,2

0,7

-2,8

83

1,3

0,5

2014

4,8

68

0,3

1,0

-3,3

92

0,6

0,0

Média 2003-14

6,1

72

0,1

1,7

-0,9

70

2,1

2,4

Fonte: FMI. Base de dados para 186 países. Elaboração do autor. Notas: Inflação refere-se ao índice de preços ao consumidor. Dados para 2012-2014 são estimativas e projeções do FMI. A posição do Brasil corresponde à ordenação dos países do painel em ordem decrescente.

Após a eclosão da crise global em 2008 há clara tendência de queda do Brasil no rank mundial. O Brasil ocupa a 64ª posição (saldos em ordem decrescente) em 2007; a projeção do FMI é que o Brasil passará para a 92ª posição. Sem dúvida alguma, há significativa deterioração das contas externas brasileiras após a eclosão da crise global em 2008. Vale destacar que a diferença entre o saldo da conta de transações correntes (% do PIB) Brasil e do resto do mundo tem caído e, ademais, esta diferença deve se tornar nula em 2014. Portanto, pode-se argumentar que o governo Dilma deixará como legado a trajetória de negatividade de mais um indicador econômico.

5. Vulnerabilidade externa financeira: passivo externo

O fraco desempenho também é particularmente evidente quando se analisa o desequilíbrio de estoque – posição líquida de investimento internacional (ativo externo menos passivo externo) (Tabela 6). Este é, na realidade, um dos mais importantes indicadores de vulnerabilidade externa estrutural [7].

Os dados disponíveis mostram deterioração da posição do Brasil no rank mundial. Em 2006 o Brasil estava “negativado” em US$ 365 bilhões, ou seja, o passivo externo era maior do que o ativo externo (cujo item principal é a reserva internacional administrada pelo Banco Central). Em 2011 o Brasil estava negativado em US$ 738 bilhões. De fato, o país passou da 6ª posição no ranking mundial para a 4ª posição dos mais vulneráveis financeiramente. Naturalmente, não é possível comparar o Brasil com os Estados Unidos – país com o maior déficit (US$ 4 trilhões), simplesmente porque este país é o epicentro dos sistemas financeiro e monetário internacional. O país na segunda pior posição é a Espanha que, após a eclosão da crise global em 2008, tem enfrentado profunda crise econômica.

Tabela 6

Posição líquida de investimento internacional, países selecionados (US$ bilhões): 2006-11

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Estados Unidos

-2.192

-1.796

-3.260

-2.322

-2.474

-4.030

Espanha

-854

-1.211

-1.201

-1.415

-1.245

-1.264

Austrália

-461

-561

-486

-685

-774

-848

Brasil

-365

-536

-279

-596

-882

-738

Itália

-402

-561

-528

-555

-495

-422

França

26

-41

-346

-255

-203

-411

Reino Unido

-757

-647

-148

-477

-546

-404

México

-357

-370

-322

-336

-409

-389

Turquia

-206

-314

-200

-277

-362

-322

Indonésia

-137

-169

-148

-214

-291

-319

Canadá

-39

-172

-98

-197

-260

-271

Índia

-60

-75

-86

-126

-203

-206

Irlanda

-12

-54

-179

-226

-199

-197

Coréia do Sul

-187

-230

-58

-105

-138

-85

Suécia

-50

-7

-46

-36

-28

-35

África do Sul

-41

-68

-10

-37

-68

-25

Áustria

-70

-73

-67

-32

-31

-9

Argentina

21

34

58

59

47

52

Luxemburgo

59

53

63

44

51

59

Rússia

-39

-151

255

103

16

138

Holanda

23

-51

35

138

178

277

Bélgica

120

143

192

266

307

314

Arábia Saudita

375

464

435

484

584

Cingapura

350

369

305

472

561

674

China/Hong Kong

528

492

632

735

665

711

Suíça

522

692

617

761

839

878

Alemanha

852

947

876

1.156

1.164

1.093

China

640

1.188

1.494

1.491

1.688

1.775

Japão

1.808

2.195

2.485

2.892

3.088

3.255

Fonte: FMI, Principal global indicators.

6. Reservas internacionais: custos de carregamento

Como contraponto ao aumento do passivo externo, o acúmulo de reservas é visto como conquista notável dos governos petistas[8].

Nada mais distante da realidade. O crescimento das reservas internacionais respondeu, em grande medida, à conjuntura do sistema monetário e do sistema financeira internacionais, ao diferencial entre taxa de juro doméstica e taxa de juro internacional (prêmio de risco-Brasil ou spread) e às pressões ocasionais do setor exportador nos períodos de grande apreciação cambial[9] As estimativas sobre custo das reservas abordam dois lados da questão: custo cambial e custo fiscal. O primeiro decorre da diferença entre a taxa média de retorno de ativos de estrangeiros no país e a taxa média de remuneração das reservas internacionais brasileiras[10].

No período 2009-11 o custo cambial (média anual) estimado é US$ 5,7 bilhões, que representa 22,7% do superávit da balança comercial no período (Tabela 7).

Tabela 7

Custos das reservas internacionais: 2009-11

2009

2010

2011

Média

Custo cambial (US$ milhões)

5.803

5.577

6.138

5.710

Custo cambial / Superávit balança comercial de bens (%)

22,9

27,6

20,6

22,7

Custo fiscal das reservas (R$ bilhões)

37,0

47,9

56,7

47,2

Custo fiscal / Resultado primário (%)

93,8

60,8

60,6

71,7

Custo fiscal (% do PIB)

1,1

1,3

1,4

1,3

Fonte e nota: Elaboração do autor com base em dados do Banco Central e da Secretaria do Tesouro Nacional.

O custo fiscal, por seu turno, resulta da diferença entre o custo médio da dívida pública mobiliária federal interna (DPMFi) e a taxa de remuneração das reservas internacionais[11]  Dado o enorme diferencial entre o custo da DPMFi e a remuneração das reservas, o custo fiscal é muito elevado. O custo fiscal (média anual) estimado para o período 2009-11 é R$ 47,2 bilhões, que representa 71,7% do superávit primário do governo central e 1,3% do PIB (Tabela 7). Portanto, tanto na ótica cambial como na fiscal, as reservas internacionais têm custos elevados para o país.

Os custos das reservas internacionais atingem níveis ainda mais elevados no caso do empréstimo feito ao FMI em 2010. Estimativas indicam que custo fiscal médio anual é R$ 2 bilhões (aproximadamente US$ 1,1 bilhão à taxa média de R$/US$ 1,80). O custo cambial anual é US$ 398 milhões no caso em que o custo de oportunidade do empréstimo é a redução do passivo externo do país. Os argumentos usados para se justificar estes custos não se sustentam. O argumento que o Brasil tem que pagar “pedágio para participar do G-20” é inqualificável enquanto que o argumento que o país tem benefícios com o aumento do poder de voto no FMI é equivocado. As mudanças no esquema de poder de voto no FMI são marginais e claramente não afetam a correlação de forças e a estrutura de dominação no sistema internacional. É pura ilusão imaginar que os incrementos marginais de poder de voto aumentem a influência do país no FMI[12]

7. Finanças públicas: desequilíbrios estruturais

Alguns analistas argumentam que depois de 2003 houve “reorganização das finanças públicas” (PARTIDO DOS TRABALHADORES, 2013, p. 14). A evidência empírica é contrária a este argumento. De fato, durante os governos petistas não é somente o país que está negativado, o governo também está. As contas do setor público mostram déficit nominal em todos os anos do período 2003-14. A taxa média (% do PIB) neste período é -2,7%, maior do que a média (-1,2%) e a mediana (-2,1%) mundiais (Tabela 8). Vale notar que os déficits públicos no mundo aumentaram significativamente a partir de 2008 em decorrência do uso das políticas fiscais expansionistas focadas na estabilização macroeconômica. A negatividade das contas públicas é evidente quando se constata que em oito anos o déficit público no Brasil é maior do que a média mundial e em seis anos é maior do que a mediana mundial.

Tabela 8

Contas públicas, resultado nominal e serviço da dívida pública governo geral, Brasil e Mundo (média simples e mediana), (% PIB): 2003-2014

Resultado nominal

Serviço da dívida pública

Brasil

Posição do Brasil no rank mundial (ordem crescente)

Brasil – Mundo (média simples)

Brasil – Mundo (mediana)

Brasil

Posição do Brasil no rank mundial (ordem crescente)

Brasil – Mundo (média simples)

Brasil – Mundo (mediana)

2003

-5,2

37

-2,9

-2,7

-8,5

4

-6,1

-6,6

2004

-2,7

71

-1,3

-1,1

-6,6

7

-4,4

-5,0

2005

-3,4

40

-3,6

-2,0

-7,3

3

-5,3

-5,8

2006

-3,5

37

-5,3

-3,0

-6,8

4

-5,1

-5,4

2007

-2,6

43

-4,2

-2,4

-6,1

4

-4,5

-4,8

2008

-1,3

86

-1,7

-0,3

-5,4

4

-3,8

-4,3

2009

-3,0

116

0,9

1,1

-5,2

6

-3,5

-3,9

2010

-2,7

111

0,1

0,8

-5,2

5

-3,6

-3,8

2011

-2,6

99

-0,8

0,2

-5,7

4

-4,1

-4,2

2012

-2,1

120

0,0

0,8

-4,9

6

-3,2

-3,3

2013

-1,6

124

0,3

0,9

-4,8

7

-3,1

-3,2

2014

-2,0

100

-0,3

0,1

-5,1

7

-3,4

-3,5

Média 2003-14

-2,7

82

-1,6

-0,6

-6,0

5

-4,2

-4,5

Fonte: FMI. Base de dados para 186 países. Elaboração do autor.

Notas: Dados para 2012-2014 são estimativas e projeções do FMI. Serviço a dívida corresponde à diferença entre o resultado nominal e o resultado primário. Dados para 2012-2014 são estimativas e projeções do FMI. Há dados completos para 103 países. A posição do Brasil corresponde à ordenação da relação entre o serviço do pagamento da dívida pública bruta e o PIB para os países do painel, em ordem decrescente.

Em todos os anos dos governos petistas o país gera superávit primário (3,2% do PIB, média no período 2003-14). Entretanto, isto não é suficiente para compensar as elevadas despesas com o serviço da dívida pública (juros). Este fenômeno resulta, sem dúvida alguma, do fato de que a política macroeconômica dos governos petistas tem se caracterizado por taxas de juros reais extraordinariamente elevadas pelos padrões internacionais, seguindo o padrão de gestão macroeconômica do governo FHC (FILGUEIRAS, 2003; FILGUEIRAS e GONÇALVES, 2007, capítulo 3). O resultado é claro: durante os governos petistas o serviço da dívida pública representa, em média, 6,0% do PIB (Tabela 9). Este coeficiente é 3,3 vezes maior que a média mundial (-1,8%) e 4,1 vezes maior que a mediana mundial (-1,5%). Vale notar que, em todos os anos do período em questão, a relação pagamento de juros / PIB do Brasil é maior do que a média e a mediana mundiais desta relação.

O fraco desempenho da economia brasileira também é informado pela posição do Brasil no rank mundial segundo a relação entre o serviço do pagamento de juros da dívida pública bruta e o PIB, em ordem decrescente. A média e a mediana das posições do Brasil são iguais a 5. Considerando o painel do FMI (dados completos disponíveis para 103 países), constata-se que o Brasil está no grupo do “top” 5% dos países que mais pagam juros (em termos relativos) sobre a dívida pública. E, ademais, não houve mudança significativa desta posição ao longo do período em análise (7ª posição em 2004 e previsão desta mesma posição em 2013-14). Vale destacar que o fraco desempenho dos governos petistas na gestão macroeconômica é evidente quando se considera que a média anual do serviço da dívida pública é 6% do PIB, que corresponde a um terço da taxa média anual de investimento verificada no período em questão, como discutido na seção 3.

O país negativado aparece também no desequilíbrio de estoque relativo à dívida pública. Durante o governo petista houve queda da relação entre a dívida pública e o PIB (74,8% em 2003 e estimativa de 58,9% em 2014) (Tabela 9). Entretanto, a relação média de 66,0% é significativamente maior do que a média (55,6%) e a mediana (44,7%) dos países do painel do FMI. O fraco desempenho comparativo dos governos petistas na gestão das contas públicas é evidente quando se considera que em todos os 12 anos de governos petistas a razão dívida pública/PIB brasileira é maior do que a média e a mediana mundiais.

Tabela 9

Contas públicas, dívida pública bruta governo geral, Brasil e Mundo (média simples e mediana), (% PIB): 2003-2014

Brasil

Posição do Brasil no rank mundial

Mundo (média simples)

Mundo (mediana)

Brasil – Mundo (média simples)

Brasil – Mundo (mediana)

2003

74,8

53

75,1

60,3

0,3

-14,5

2004

70,8

51

70,7

54,1

-0,1

-16,7

2005

69,2

53

64,7

50,0

-4,5

-19,2

2006

66,7

44

56,5

41,8

-10,1

-24,8

2007

65,2

40

49,9

38,0

-15,2

-27,2

2008

63,5

40

47,6

38,4

-16,0

-25,2

2009

66,9

37

50,5

41,6

-16,4

-25,3

2010

65,2

41

49,0

41,1

-16,2

-24,0

2011

64,9

46

49,5

41,9

-15,4

-23,0

2012

64,1

44

51,0

43,7

-13,1

-20,4

2013

61,2

48

51,4

43,3

-9,7

-17,9

2014

58,9

51

51,4

42,7

-7,5

-16,2

Média 2003-14

66,0

46

55,6

44,7

-10,3

-21,2

Fonte: FMI. Base de dados para 186 países. Elaboração do autor.

Nota: Serviço a dívida corresponde à diferença entre o resultado nominal e o resultado primário. Dados para 2012-2014 são estimativas e projeções do FMI. Há dados completos para 163 países. A posição do Brasil corresponde à ordenação das relações dívida pública bruta/PIB dos países do painel em ordem decrescente.

O fraco desempenho da economia brasileira também é informado pela posição do Brasil no rank mundial segundo a relação entre a dívida pública bruta e o PIB, em ordem decrescente. A média e a mediana das posições do Brasil são 45 e 46, respectivamente. Considerando o painel do FMI (163 países), constata-se que o Brasil está no primeiro terço dos países mais endividados no período em questão. E, ademais, houve piora (ainda que pouco significativa) entre a posição do Brasil durante os governos petistas (53ª posição em 2003 e 51ª posição 2014).

8. Brasil negativado: empresas

Os dados do Banco Central são conclusivos: houve extraordinária expansão do crédito, principalmente, a partir de 2007. O valor total das operações de crédito das pessoas jurídicas aumentou 2,6 vezes, de R$ 233 bilhões em 2002 para R$ 594 bilhões em 2012 (valores constantes de 2012), o que representa crescimento médio anual de 9,8%, ou seja, quase o triplo do crescimento da renda real (Tabela 10).

O significativo endividamento do setor empresarial é evidente quando se verifica que a inadimplência (atrasos superiores a 90 dias) cresceu 5,3 vezes (de R$ 7,8 bilhões em 2002 para R$ 41,2 bilhões em 2012, taxa de crescimento de 18,3% a.a.). De fato, a taxa de inadimplência das empresas mais do que duplica visto que aumenta de 3,4% em 2002 para 6,9% em 2012. Há tendência clara e forte de aumento desta taxa[13]

Tabela 10

Empresas – dívida e inadimplência: 2003-2012

(valores constantes de 2012, R$ bilhões; coeficientes em %)

Dívida total

Inadimplência

Taxa de inadimplência

Dívida, índice 2002 = 100)

Inadimplência, índice 2002 = 100

Dívida PJ / EOB

Ativos totais 50 maiores bancos / Ativos totais das 500 maiores empresas

2002

233,0

7,8

3,4

100

100

26,0

0,99

2003

215,3

6,5

3,0

92

83

22,2

1,05

2004

225,1

6,0

2,7

97

76

21,7

0,97

2005

244,2

6,3

2,6

105

80

22,8

1,09

2006

274,6

9,4

3,4

118

120

24,2

1,17

2007

320,2

12,2

3,8

137

156

26,5

1,35

2008

422,7

13,3

3,1

181

169

33,7

1,45

2009

461,9

25,8

5,6

198

330

36,0

1,75

2010

480,5

28,5

5,9

206

363

34,0

1,74

2011

534,1

34,9

6,5

229

446

36,7

1,78

2012

594,0

41,2

6,9

255

526

40,3

-

Fontes e notas: BACEN. Disponível aqui. Acesso: 30 de março de 2013. Elaboração do autor. GONÇALVES (2013.b). A taxa de inadimplência é a média dos atrasos acima de 90 dias sobre operações de crédito para pessoas jurídicas. Para o cálculo do valor constante (2012) o deflator usado é o IPCA. EOB é o excedente operacional bruto; ver IBGE, Contas Nacionais.

Durante os governos petistas as empresas tornam-se cada vez mais negativadas visto que a relação dívida das empresas / excedente operacional bruto aumenta de 26,0% em 2002 para 40,3% em 2012. Não é por outra razão que, considerando as elevadas taxas de juros cobrados no Brasil, há transferência de renda do excedente econômico do setor produtivo para o setor financeiro. Durante os governos petistas a relação entre os ativos totais dos 50 maiores bancos e os ativos totais das 500 maiores empresas aumenta continuamente de 0,97 em 2004 para 1,78 em 2011. Na realidade, trata-se, aqui, do fenômeno da dominação financeira que é marcante durante dos governos petistas (GONÇALVES, 2012.b; PAULANI e PATO, 2005).

9. Brasil negativado: famílias

Durante os governos petistas o processo de endividamento inclui não somente país, governo e empresas como também as famílias. Neste ponto se verifica uma das mais fortes expressões do legado negativo dos governos petistas, inclusive, com grande impacto social. De fato, a dívida das pessoas físicas aumentou de R$ 133,4 bilhões em 2002 para US$ 545,2 bilhões em 2012 (valores constantes de 2012). A dívida per capita (adultos), por seu turno, cresceu de R$ 1.026,00 em 2002 para R$ 3.457,00 em 2012; ou seja, 3,4 vezes (Tabela 11)[14]. O extraordinário aumento do endividamento é evidente: a razão dívida per capita / salário médio subiu de 5,1% em 2002 para 16,6% em 2012; e, neste mesmo período, a razão dívida total das pessoas físicas / renda total do trabalhador cresceu de 12,1% para 29,2%.

O resultado não poderia ser outro: aumento extraordinário da inadimplência. De fato, o valor total da inadimplência aumentou de R$ 8,5 bilhões em 2002 para R$ 33,9 bilhões em 2012; ou seja, quintuplica em 10 anos de governos petistas. A inadimplência per capita (adultos) aumenta 3,3 vezes. Neste ponto vale destacar que o salário médio real nas regiões metropolitanas aumenta somente 10% no período 2002-12.[15]

Tabela 11

Dívida das pessoas físicas (PF) – indicadores: 2002-2012

(valor em R$ bilhões, valor constante 2012; coeficientes em %)

Dívida PF

Dívida per capita (R$)

Dívida PF per capita / Salário médio

Dívida PF / Renda do trabalhador

Atraso total, valor

Inadimplência per capita (R$)

Inadimplência per capita(índice 2002 = 100)

Taxa de inadimplência

2002

133,4

1.026

5,1

12,1

8,5

65

100

6,4

2003

133,9

1.011

5,4

11,7

8,4

63

97

6,3

2004

152,3

1.128

6,2

12,9

7,9

58

89

5,2

2005

196,7

1.429

7,8

15,7

9,0

65

100

4,6

2006

245,8

1.751

9,3

18,1

13,7

98

149

5,6

2007

289,6

2.023

10,5

19,8

15,3

107

164

5,3

2008

329,7

2.259

11,4

20,9

17,7

121

186

5,4

2009

359,7

2.417

11,9

21,9

21,4

144

220

6,0

2010

420,9

2.775

13,5

23,5

19,0

125

192

4,5

2011

498,2

3.221

15,2

27,0

24,0

155

237

4,8

2012

545,2

3.457

16,6

29,2

33,9

215

329

6,2

Fontes e notas: BACEN. Disponível aqui. Acesso: 30 de março de 2013. Elaboração do autor.

GONÇALVES (2013.b). O deflator é o IPCA. O per capita refere-se à população adulta. EOB é o excedente operacional bruto (renda das empresas); ver IBGE, Contas Nacionais.

Se, por um lado é verdade que a taxa média de inadimplência manteve-se relativamente estável (5,5%) ao longo de 10 anos; por outro, é fato que há aumento extraordinário do valor total da inadimplência (quatro vezes no período 2002-2012) (Tabela 12). Os maiores aumentos de inadimplência são em operações de crédito pessoal (inclusive, crédito consignado) e aquisição de veículos.[16]

Tabela 12

Inadimplência de pessoas físicas: 2002-12

(R$ milhões, constante 2012)

Cheque especial

Crédito pessoal

Aquisição de veículos

Aquisição de outros bens

Outras operações

Total

Valor total, índice 2002 = 100

2002

1.401

3.750

1.376

671

1.295

8.494

100

2003

1.161

3.454

1.498

904

1.392

8.409

99

2004

983

3.533

1.393

847

1.132

7.887

93

2005

956

4.473

1.201

1.131

1.241

9.002

106

2006

1.488

6.298

2.468

1.559

1.899

13.711

161

2007

1.733

6.549

3.045

1.810

2.164

15.301

180

2008

1.782

7.729

3.805

1.974

2.417

17.708

209

2009

2.306

9.602

5.043

1.605

2.887

21.444

253

2010

1.924

9.211

4.480

1.072

2.333

19.019

224

2011

1.933

11.412

6.559

1.218

2.885

24.007

283

2012

2.453

15.412

10.491

1.265

4.260

33.881

399

Fontes e notas: BACEN. Disponível aqui. Acesso: 30 de março de 2013. Elaboração do autor. GONÇALVES (2013.b).

No que se refere ao número de pessoas negativadas estimativas indicam que o número total aumenta 3 vezes, de 2,8 milhões em 2002 para 8,6 milhões em 2012 (Tabela 13)[17]. Portanto, temos aproximadamente 6 milhões a mais de pessoas negativadas. Este sério problema econômico-social é causado pelos seguintes fatores: oportunismo político-eleitoral (2009-10); política de grande expansão da oferta de crédito; taxas de juros absurdas; baixo crescimento do salário real; enormes necessidades da população; baixo nível de educação; inoperância fiscalizadora do Banco Central; e, práticas de abuso do poder econômico por parte dos bancos. O resultado é que o número de brasileiros que formam o “exército de negativados” ao longo dos governos petistas é maior do que a população de mais de uma centena de países[18].

Tabela 13

Inadimplência de pessoas físicas – Estimativa do número de pessoas (em mil): 2002-12

Cheque especial

Crédito pessoal

Aquisição de veículos

Aquisição de outros bens

Outras operações

Total

Número de pessoas inadimplentes, índice 2002 = 100

2002

467

938

69

671

648

2.792

100

2003

387

864

75

904

696

2.925

105

2004

328

883

70

847

566

2.693

96

2005

319

1.118

60

1.131

620

3.248

116

2006

496

1.574

123

1.559

950

4.702

168

2007

578

1.637

152

1.810

1.082

5.259

188

2008

594

1.932

190

1.974

1.209

5.900

211

2009

769

2.400

252

1.605

1.444

6.470

232

2010

641

2.303

224

1.072

1.167

5.406

194

2011

644

2.853

328

1.218

1.442

6.486

232

2012

818

3.853

525

1.265

2.130

8.590

308

Fonte: BACEN. Elaboração do autor.

Notas: A estimativa do número de pessoas inadimplentes supõe algumas hipóteses sobre valores médios de endividamento; ver GONÇALVES (2013.b).

10. Síntese

Este artigo foca no desempenho da economia brasileira durante os governos petistas a partir de 2003. A evidência é conclusiva: fraco desempenho macroeconômico (investimento e renda); números negativos nas contas externas e nas contas públicas; e, crescente endividamento das empresas e das famílias. O fraco desempenho abarca o país, o governo, as empresas e as famílias. O desempenho dos governos petistas é fraco pelos padrões históricos brasileiros e pelos atuais padrões internacionais. Portanto, este artigo é forte contraponto a outros estudos que restringem a comparação do desempenho da economia brasileira durante os governos petistas com este desempenho no governo FHC. Ainda que este procedimento não seja incorreto, ele é insuficiente e enviesado visto que deixa de lado o padrão histórico e o padrão internacional. Estes dois referenciais metodológicos são usados amplamente neste artigo.

Nos governos petistas alguns analistas destacam “conquistas notáveis” como, por exemplo, o acúmulo de reservas. Entretanto, este acúmulo é resultado do excesso de liquidez internacional e da natureza da gestão macroeconômica e, conforme, demonstrado, há custos elevados para o país. O empréstimo do país ao FMI é puro desperdício de divisas. Deve-se destacar como legado dos governos petistas o extraordinário aumento, medido em milhões, de pessoas endividadas e inadimplentes. Não parece ser exagero considerar este grave problema como verdadeiro flagelo social que gera enorme perda de bem-estar na população mais carente e, inclusive, tornam ineficazes algumas políticas de expansão do consumo doméstico via desoneração fiscal e redução de taxas de juros.

Se, por um lado, é verdade que durante o governo FHC foi aplicado o Modelo Liberal Periférico; por outro, também é verdade que as características marcantes deste modelo persistem, se consolidam e até mesmo avançam nos governos petistas. Se, por um lado, é correto comparar o desempenho da economia brasileira no período dos governos petistas com o desempenho no período do governo FHC; por outro, também é correto reconhecer que esta comparação é insuficiente e enviesada na medida em que despreza o padrão histórico e o padrão internacional. Se, por um lado, é verdade que o desempenho da economia brasileira é melhor nos governos petistas do que no governo FHC; por outro, também é verdade que nos governos do PT a economia brasileira tem fraco desempenho pelos padrões históricos brasileiros. Finalmente, se por um lado, é correto afirmar que a conjuntura econômica mundial tem influenciado o desempenho da economia brasileira a partir de 2003; por outro, também é correto afirmar que a economia brasileira, nos governos do Partido dos Trabalhadores, tem fraco desempenho pelos atuais padrões internacionais. Estas são, precisamente, as principais hipóteses analisadas neste artigo.

Referências

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1. O MLP se caracteriza pela ocorrência simultânea de três processos: (1) liberalização, desregulamentação e privatização; (2) vulnerabilidade externa estrutural; e (3) dominação financeira e dos setores do agronegócio, mineração e empreiteiras; ver FILGUEIRAS e GONÇALVES (2007), capítulo 3↵

2. Os fundamentos políticos do MLP são analisados em Oliveira (2007).↵

3. Os indicadores de “economic freedom” destas organizações combinam, na realidade, indicadores de liberalização econômica com indicadores de “clima de investimento” ou “clima de negócios”. Por exemplo, não é clara a relação entre o grau de livre interação entre oferta e demanda (acesso a mercado, liberalização) e corrupção ou carga tributária.↵

4. O índice usado no Gráfico 1 a padronização do índice original: variável reduzida dos índices kaopen [(índice observado – índice mínimo / índice máximo – índices mínimo)] x 100. Quanto mais elevado o índice, maior é a abertura financeira. A base de dados de CHINN e ITO (2008) inclui 182 países. Disponível aqui.↵

5. 6 Isto é evidente quando se considera, principalmente, as menores taxas de crescimento do PIB e de investimento, bem como o menor hiato de crescimento nos dois primeiros anos do governo Dilma comparativamente à média do governo Lula. ↵

6. Consideram-se as estimativas e projeções do FMI para os 2 últimos anos do governo Dilma.↵

7. Para outros indicadores, ver GORDON e GRAMKOW (2011), CARCANHOLO (2010), FILGUEIRAS et al (2010) e PINTO (2011)↵

8. Outras “conquistas notáveis” seriam a melhora na distribuição de renda e o surgimento de uma “nova” classe média. Estes temas não são tratados neste artigo, porém há inúmeros trabalhos que analisam e criticam estas hipóteses: BOSCHETTI et al (2010), CACCIAMALI (2011), DELGADO (2011), TEIXEIRA (2011), DEDECCA (2012), POCHMANN (2012), VIDAL (2012), UCHÔA e KERSTENETZKY (2012) e GONÇALVES (2013.a), capítulo 7. No que se refere a análises e comparações internacionais úteis sobre distribuição de renda, ver LÓPEZ-CALVA E LUSTIG (2010), OECD (2011) e UNCTAD (2012).

↵

9. FERNANDES (2013) conclui que as intervenções no mercado de câmbio no Brasil no período 1999-2012 foram determinadas por variáveis como prêmio de risco, desvios do real de sua tendência recente, comparação do desempenho do real com outras moedas semelhantes, volatilidade dos mercados e da própria taxa de câmbio. Este estudo restringe-se a exercícios econométricos e, portanto, negligencia aspectos relativos à Economia Política, ou seja, a relação entre poder e economia (política econômica).↵

10. No período 2009-11 a taxa média de retorno sobre o passivo externo brasileiro é 4,1% enquanto a taxa média de remuneração das reservas internacionais é 1,9%; GONÇALVES (2013.a), Tabela 6.1, pp. 139-140)↵

11. No período 2009-11 o custo médio da dívida pública mobiliária federal interna é 11,8% enquanto a taxa média de remuneração das reservas é 1,9%; GONÇALVES (2013.a), Tabela 6.2, pp. 141-142).↵

12. O aumento dos recursos do FMI transforma-se em instrumento poderoso de pressão sobre os países em crise para ajustes externos focados nos pagamentos ao sistema financeiro, nas políticas de arrocho fiscal que criam graves problemas econômicos e sociais, e na promoção de agendas que podem aumentar fragilidades e vulnerabilidades dos países em crise. Se a opção é pela solidariedade internacional o melhor instrumento é a compra de títulos públicos dos países em situações de crise; alternativa esta que, ademais, tem o benefício de retorno financeiro positivo para o país.↵

13. Os sete tipos de operações de crédito para as quais o Banco Central informa dados sobre inadimplência são: operações com juros prefixados - conta garantida, operações com juros prefixados - desconto de duplicatas, operações com juros prefixados - capital de giro, operações com juros prefixados - aquisição de bens, operações com juros prefixados - vendor , operações com juros prefixados - hot money, e operações com juros prefixados - nota promissória. Dívida total das pessoas jurídicas é o saldo total das operações de crédito (média anual). Para o cálculo do valor constante (2012) o deflator usado é o IPCA. Inadimplência é a estimativa do valor total das operações de crédito para pessoas jurídicas com atraso de pagamento maior do que 90 dias. A estimativa do valor da inadimplência total é calculada aplicando a taxa média de inadimplência dos 7 tipos de operações sobre o valor total das operações de crédito (média anual) para pessoas jurídicas. Ver GONÇALVES (2013.b).↵

14. Salário médio: rendimento médio nominal habitual principal, média das regiões metropolitanas. IBGE, Pesquisa Mensal de Emprego. Renda do trabalhador é a soma dos salários e do rendimento misto bruto. Dados para 2009-2012 são estimativas que se baseiam na relação média constante entre estas remunerações e o PIB (média 2008-09 = 42,1%). IBGE, Contas Nacionais. Taxa de inadimplência: proporção percentual do valor das operações de crédito para pessoas físicas (PF) que têm atrasos superiores a 90 dias.↵

15. Trata-se do rendimento médio real habitual - pessoas ocupadas - RMs - calculado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, Pesquisa Mensal de Emprego (IBGE/PME). O rendimento médio real efetivo - pessoas ocupadas - RMs – cresceu 11,2% em 2002-12.↵

16. Crédito pessoal inclui crédito consignado. “Outras operações” incluem: financiamento imobiliário, cartão de crédito (rotativo e parcelado), adiantamento a depositantes, renegociação de dívidas, desconto de cheques e de recebíveis. Cartão de crédito (rotativo e parcelado) e financiamento imobiliário responderam por 60% e 30%, respectivamente, do valor total de “Outras operações” em 2012. Para este tipo aplicou-se a mesma taxa média de inadimplência dos 4 tipos de operações para os quais o Banco Central divulga dados. ↵

17. Naturalmente, há redundância nestas estimativas visto que a mesma pessoa pode estar inadimplente em diferentes tipos de operações de crédito. Não se pretende maior rigor com estas estimativas e, sim, destacar o aumento da gravidade do problema de endividamento das famílias durante os governos petistas. A convicção do autor é que os dados subestimam significativamente o número de pessoas efetivamente “negativadas”. Ver GONÇALVES (2013.b).↵

18. No conjunto de 223 países da base de dados da UNCTAD, 113 países têm população inferior a 6 milhões em 2013. Disponível aqui. Acesso: 30 de abril de 2012. ↵

POLÍTICA MONETÁRIA E COMBATE À INFLAÇÃO

ANDRE DE MELO MODENESI

Introdução

A política monetária (PM) brasileira no século XXI constitui verdadeira anomalia. Apesar de inaugurada em 1995 uma fase de relativa estabilidade de preços com o Plano Real, o Banco Central do Brasil (BCB) tem mantido a taxa básica de juros (Selic) em níveis excessivamente elevados: o país vem alcançando recordes mundiais em termos de taxa de juros reais.

Após a implementação do Real e adotado o regime de metas de inflação (RMI), em 1999, a expectativa era de que, na medida em que se fosse consolidando a estabilização dos preços, a Selic passasse a ser significativamente reduzida, convergindo para níveis prevalecentes nas economias com preços estáveis. Não foi o que aconteceu. Mesmo a despeito de ter sido promovida uma inflexão da política fiscal, com a geração de superávits primários, a partir de 1999. Entre esse ano e o de 2012, a Selic real média foi superior a 8% a.a. Embora tenha sido reduzida a partir do ano de 2000, a Selic ainda permanece demasiadamente alta.

Não obstante a rigidez da PM pós Plano Real, a inflação vem-se mantendo em patamares que podem ser considerados elevados, principalmente com relação à experiência internacional. No período de 1995 a 2012, o IPCA ficou abaixo de 5% em apenas quatro anos, atingindo média pouco superior a 7%. Em suma, apesar da longa manutenção da Selic em níveis inusitados, a inflação tem cedido pouco.

De fato, surpreende a persistente coexistência de taxas reais de juros anormalmente altas com níveis relativamente elevados de inflação. A propósito, há um conjunto amplo de evidências de que há falhas na transmissão da PM. A inflação tem-se mostrado pouco sensível ao nível de atividade econômica: é preciso uma retração de grandes proporções para se obter uma queda relativamente pequena da inflação. Por isso, o BCB não tem sido capaz de trazer o IPCA para menos de 4~5% a.a. — apesar das altas taxas de juros.

O excesso de rigidez que singulariza a PM no Brasil pós Plano Real é um fenômeno complexo que não pode ser explicado, isoladamente, por uma única tese. Sem embargo, dentre as várias hipóteses para explicar o chamado problema da taxa de juros, destaca-se a de que há falhas no mecanismo de transmissão da PM.[1]

Como será visto, a existência de problemas no mecanismo de transmissão amplifica o sacrifício imposto pela estratégia de combate a inflação — centrada no uso da taxa de juros — à sociedade brasileira. Por um lado, a inflação tem-se mostrado pouco sensível à Selic. Por outro, o custo de uma redução da inflação — dado pela retração da atividade econômica, valorização cambial e piora nas contas públicas — tem sido alto. Assim, a experiência recente indica que o balanço entre custos e benefícios da estratégia de estabilização é desfavorável. Assim, se preconiza uma mudança na estratégia de estabilização: ela não deve se centrar no gerenciamento da demanda agregada — por meio de apenas um instrumento, a Selic. A política de estabilização de preços deve ser multidimensional, fundamentada em medidas não monetárias — eventualmente complementada por instrumentos monetários, dependendo da natureza inflação.

1. Inflação e política monetária durante o Plano Real (1995-1998)

A adoção do Plano Real constitui um dos mais relevantes eventos da história econômica brasileira contemporânea, ao ter encerrado a sucessão de cinco tentativas fracassadas de combate à inflação que marcou a condução da política econômica do país por uma década: planos Cruzado (1986), Bresser (1987), Verão (1989), Collor I (1990) e Collor II (1991). Somente em 1994, com o Real, é que se interrompeu o longo processo de alta inflação crônica que se intensificou a partir de meados dos anos de 1980 (Gráfico 1).

Gráfico 1

Taxa de Variação do IPCA (% a.m.) — Brasil: Jan./1985-Mai./2013

Fonte: BCB e IBGE.

Tratou-se de uma estratégia de estabilização de preços implementada em três fases, entre 1993 e início de 1999 (Modenesi, 2005: Cap. 5). As etapas do Plano podem ser assim sumariadas: i) realização de ajuste fiscal de curto prazo — com a criação do Plano de Ação Imediata e do Fundo Social de Emergência; ii) desindexação parcial da economia por meio de uma reforma monetária — criando-se uma unidade de conta plenamente indexada, a Unidade Real de Valor, posteriormente transformada em moeda, o real, que substituiu o cruzeiro real; e iii) utilização de âncora cambial — caracterizada pela manutenção do real artificialmente sobrevalorizado por parte do BCB.

A despeito do sucesso inequívoco do Plano no controle da inflação, e da preservação de um ambiente de estabilidade de preços, o BCB permanece até hoje mantendo a taxa básica de juros (Selic) em patamares demasiadamente elevados. De tal modo que a PM, no Brasil, transformou-se em verdadeira anomalia, principalmente quando comparada com a experiência internacional: o país tem praticado as maiores taxas de juros reais do mundo.

Durante o período de implantação do Real, a PM era conduzida com o objetivo de controlar o volume das reservas internacionais. As elevadas necessidades de financiamento do balanço de pagamentos — entre 1995 e 1998, a conta corrente acumulou déficit de cerca de US$ 110 bilhões — somadas à fragilidade da recém conquistada estabilidade de preços eram freqüentemente apontadas como principais justificativas para a excessiva rigidez monetária. Além disso, a política fiscal do primeiro governo do Presidente Cardoso — com a geração de déficits primários — era assinalada como uma das causas dessa rigidez.

Com isso, a taxa Selic real aproximou-se de 30% a.a., nos anos de 1995 e de 1998, ficando acima de 16% a.a., durante toda a implementação do Plano. No quadriênio de 1995 a 1998, a sua média foi superior a 22% a.a.

Gráfico 2

Taxa Selic Deflacionada pelo IPCA (% a.a.) — Brasil: 1995-1998

Fonte: BCB e IBGE.

2. Inflação e política monetária sob o regime de metas de inflação (1999-2012)

A experiência brasileira com o RMI pode ser dividida em duas fases. Anteriormente a crise do subprime, observa-se uma espécie de era de ouro do chamado tripé de política econômica. Neste período as metas de inflação foram rigidamente perseguidas e a política monetária condicionou fortemente as políticas cambial e fiscal. Após a crise do subprime, verificou-se uma flexibilização do tripé e uma reorientação — ainda que tímida — na estratégia de combate à inflação.

2.1. Política monetária e combate a inflação antes da crise do subprime: a era de ouro do tripé (1999-2008)

Em 1998-1999, a economia brasileira sofreu um ataque especulativo que culminou na substituição da âncora cambial pelo RMI. Assim, foi implementado no Brasil um regime de política econômica fundado no chamado tripé de política econômica: 1) RMI; 2) câmbio flutuante, conjugado com alto grau de mobilidade de capitais; e 3) metas de superávit primário. Do ponto de vista teórico, há um alinhamento com o chamado Novo Consenso Macroeconômico, marcado pela assunção da hipótese de existência da taxa natural de desemprego e a consequente aceitação da neutralidade da moeda no longo prazo — a política monetária (PM) não afeta variáveis reais, como o PIB e o emprego, de forma sustentável no tempo. Vale notar que se trata de um regime que se distancia radicalmente da teoria de Keynes, fundamentada no princípio da demanda efetiva e na negação da taxa natural de desemprego e da neutralidade da moeda.

Grosso modo, a PM era hierarquicamente superior às demais: a política econômica focou a estabilização dos preços, que caberia exclusivamente à PM — por meio de apenas um instrumento, a taxa básica de Juros. O câmbio deveria flutuar, respondendo à PM e aos fluxos cambiais. A política fiscal foi coadjuvante: limitou-se a não criar pressões inflacionárias, mantendo-se restritiva. O crescimento econômico ficou em segundo plano.

A despeito do temor de muitos, o overshooting da taxa de câmbio não implicou na volta da inflação e a estabilidade foi preservada (Gráfico 4). Com a consolidação da estabilidade de preços — marcada pela substituição da âncora cambial pelo RMI — esperava-se que a Selic pudesse ser reduzida de forma significativa, aproximando-se das taxas verificadas no resto do mundo. No entanto, isso não aconteceu, mesmo a despeito da expressiva inflexão na política fiscal — com o cumprimento de metas de superávit primário de cerca de 4% do PIB —, ocorrida a partir de 1999. Entre 1999 e 2012, a Selic real manteve-se acima de um dígito em cinco ocasiões (1999, 2000, 2003, 2005 e 2006) e sua média superou 8% a.a.

Gráfico 3

Taxa Selic Deflacionada pelo IPCA (% a.a.) — Brasil: 1999-2012

Fonte: BCB e IBGE.

É verdade que a Selic real caiu de forma não desprezível, sobretudo a partir do ano de 2000. Todavia, ela ainda se encontra em um patamar muito alto. Portanto, a PM brasileira ainda constitui uma anormalidade, particularmente quando comparada com a experiência internacional. Por exemplo, no período de 2000 a 2008, a taxa básica de juros no Brasil foi, em média, consideravelmente maior do que a praticada nos principais países da América Latina (Tabela 1).

Tabela 1

Taxa Básica de Juros (% a.a.) — Países da América Latina: 1995-2008

País

1995-1999

2000-2005

2006

2007

2008

Argentina

7,22

14,04

7,20

8,67

10,10

Bolívia

16,56

5,74

3,80

4,27

7,68

Brasil

32,34

18,82

15,30

12,00

12,40

Chile

-

4,85

5,02

5,36

7,11

Colômbia

25,68

7,92

6,49

8,66

9,72

República Dominicana

14,93

19,98

10,60

8,24

12,20

El Salvador

10,18

5,00

6,00

5,25

-

Guatemala

7,87

8,07

6,56

-

-

México

33,48

10,27

7,51

7,66

8,28

Panamá

-

2,19

5,06

5,05

-

Paraguai

17,42

9,00

8,33

3,93

4,25

Peru

14,50

4,53

4,51

4,99

6,54

Venezuela

13,82

11,76

5,26

8,72

11,10

Média (incluindo o Brasil)

17,64

9,40

7,05

6,90

8,94

Média (excluindo o Brasil)

16,17

8,61

6,36

6,44

8,55

Fonte: World Economic Outlook e International Financial Statistics.

Apesar de o país praticar uma taxa de juros superior àquelas empregadas por seus pares latino-americanos, a inflação permanece em patamares relativamente elevados. Entre os anos de 1995 e 2008, a inflação manteve-se abaixo de 5% a.a. em apenas 3 ocasiões (em 1998, 2006, e 2007), tendo sua média alcançado 8%. Trata-se de claro sinal de que há problemas na transmissão da política monetária: a despeito das doses cavalares de juros, a inflação mostra-se muito resiliente (Gráfico 1).

Gráfico 4

Taxa de Variação do IPCA (% a.a.) — Brasil: 1995-2012

Fonte: IBGE.

Na Tabela 2, encontra-se o número de países por faixa de inflação, dentre um total de cerca de 30 nações latino-americanas. Entre 1980 e 2008, constata-se forte redução das taxas de inflação nos principais países da América Latina. Em 1980, em todos eles se verificou inflação superior a 10% a.a. A partir do ano de 2000, na vasta maioria desses países a inflação foi igual ou inferior a 10% a.a. Em cerca da metade deles, a inflação foi menor que 5% a.a., no mesmo período.

Tabela 2

Número de Países por Faixa de Inflação (% a.a.) — América Latina: 1980-2008

Var. % anual

28 países latino-americanos^1

1980

1985

1990

1995

2000

2002

2004

2005

2006

2007

2008

0

7

5

7

12

12

16

12

12

10

2

0

1

1

3

7

10

7

12

10

13

16

13

5

3

8

5

4

2

4

4

3

8

7

6

9

6

0

2

2

0

0

0

1

2

2

4

2

1

0

1

0

0

0

0

1

1

0

1

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

1

0

0

0

0

0

0

1

5

5

1

0

0

0

0

0

0

0

Total

24

27

27

28

26

28

28

28

26

26

27

Fonte: World Economic Outlook e International Financial Statistics. (1)Argentina, Aruba, Bahamas, Barbados, Belize, Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Costa Rica, Republica Dominicana, Equador, El Salvador, Guatemala, Guiana, Haiti, Honduras, Jamaica, México, Antilhas, Nicarágua, Panamá, Paraguai, Peru, Suriname, Trinidad e Tobago, Uruguai e Venezuela.

A despeito da rigidez que singulariza a PM brasileira, a inflação no país, também mostra-se acima da média mundial, entre os anos de 1995 e 2008. As taxas anuais de inflação por grupos de países da economia mundial estão na Tabela 3. No mesmo período, o índice de preços ao consumidor apresentou, no país, variação consideravelmente maior do que a observada nas economias industrializadas, que ronda os 2% a.a. Com relação às economias em desenvolvimento, a inflação brasileira também se mostra elevada, notadamente entre os anos de 2000 e 2007. Nesse período, a inflação média desse grupo aproximou-se de 6% a.a. enquanto que, no Brasil, o IPCA registrou variação ligeiramente acima de 7% a.a. (Tabela 3).

Tabela 3

Taxas Anuais de Inflação (%) — Grupos de Países: 1995-2008

Região

1995-1999

2000-2005

2006

2007

2008

Mundo

8,10

3,91

3,71

4,01

5,98

Industrializados

2,03

2,03

2,35

2,16

3,38

Em desenvolvimento

19,88

6,97

5,59

6,44

9,26

Fonte: World Economic Outlook e International Financial Statistics.

Em suma, a PM foi marcada por um excesso de rigidez, que se manteve mesmo após a consolidação da estabilidade de preços e a implantação tripé de política econômica. No Gráfico 3, encontram-se as taxas básicas de juros reais verificadas no país, nas economias emergentes e na Turquia, que disputa com o Brasil o primeiro lugar no ranking das maiores taxas de juros. No período de 1995 a 2008, a taxa de juros real no Brasil foi, sistemática e consideravelmente, superior à prevalecente no conjunto dos países emergentes (incluindo o Brasil). À exceção dos anos de 2001 e 2002, os juros no país foram significativamente maiores que os verificados no grupo dos emergentes. Entre os anos de 1995 e 2008, a taxa de juros média no Brasil foi bastante superior à média da Turquia (Gráfico 3).

Gráfico 5

Taxa Básica de Juros Real (% a.a.) — Brasil, Turquia e Países Emergentes: 1995-2008

Fonte: World Economic Outlook e International Financial Statistics.

Após a crise do subprime, marcada pela falência do banco Lehman Brothers (setembro de 2008), inicia-se um processo de reorientação da política econômica — com destaque para a estratégia de combate a inflação —, tratado a seguir.

2.2. Política monetária e combate a inflação após a crise do subprime: a flexibilização do tripé (2009-2012)

O tripé de política econômica foi mantido rigidamente no primeiro mandato de Lula (2003-6): as metas de inflação e fiscais eram perseguidas de forma rigorosa[2].

A flutuação cambial — com a ausência de controles de capitais — mantinha o câmbio como principal âncora para a inflação. No segundo governo Lula (2007-2010), começa a haver uma parcimoniosa flexibilização, com o resgate de política fiscal contracíclica e algumas medidas de controle cambial. Inicialmente, o Banco Central do Brasil (BCB), por seu turno, foi na contramão, tornando o RMI ainda mais rígido. Criou-se uma falta de coordenação entre as principais instâncias da política econômica: a fiscal era expansionista, a monetária restritiva. A reação à crise do supbrime foi notória: o Ministério da Fazenda (MF) estimulava a economia, e o BCB subia os juros.

Desde fins de 2010, vem-se desenhando uma mudança na política econômica, notadamente quanto à estratégia de estabilização de preços. A atuação do MF ampliou-se significativamente após a crise do subprime (2008-9). Com uma situação fiscal mais folgada, resultante do aumento da arrecadação devido ao crescimento econômico dos anos anteriores (2004-7), o espaço para medidas anticíclicas aumentou significativamente. O maior ativismo na política fiscal se manteve mesmo após a superação da fase mais aguda da crise.

A partir de 2010, o foco voltou-se para o câmbio. Também foram adotadas medidas para conter determinados preços e para controlar da demanda agregada, em atuação mais coordenada com o BCB. O imposto sobre operações financeiras (IOF) foi o principal instrumento para coibir a apreciação cambial do imediato pós-crise: a regra foi alterada mais de 10 vezes. Destaca-se a taxação em 6% do ingresso de capital estrangeiro no mercado de renda fixa (títulos de dívida), derivativos, fundos e sobre operações de câmbio. De modo geral, visou-se desestimular o ingresso de capitais de curto prazo — reduzindo-se a volatilidade do fluxo de capitais e da taxa de câmbio. A flexibilidade cambial foi limitada por controles à entrada de capitais, evitando-se sobreapreciação mais intensa do Real — que prejudica a competitividade da indústria, setor-chave para o desenvolvimento econômico.

O IOF serviu, também, para desestimular a demanda por crédito de pessoas físicas (elevaram-se as alíquotas), atuando em complemento às medidas de contenção da demanda agregada editadas pelo BCB — com vistas a conter a inflação.

O MF adotou, ainda, medidas para prevenir a elevação de determinados preços. Ressaltam-se as desonerações tributárias e, principalmente, a criação de linha de financiamento para estocagem de etanol (combustível), visando garantir oferta adequada na entressafra — evitando-se importante pressão inflacionária.

As mudanças por parte do BCB ocorreram a partir de dezembro de 2010, quando são editados dois conjuntos de medidas. O primeiro contemplava a elevação dos recolhimentos compulsórios sobre depósitos à vista e a prazo, para reduzir a liquidez bancária e, consequentemente, moderar a oferta de crédito. Buscava-se arrefecer a demanda agregada e, portando, a inflação. Os compulsórios já haviam sido usados, por exemplo, para dar liquidez ao sistema bancário durante a crise financeira de 2008-9. Entretanto, sua utilização como instrumento de PM complementar à Selic no controle da inflação constituiu relevante inovação — principalmente levando-se em conta que, desde a adoção do RMI, o BCB utilizava um único instrumento, a Selic.

O segundo conjunto é formado por medidas de controle de crédito, chamadas de macroprudenciais (no âmbito do acordo de Basiléia). Ampliou-se o requerimento de capital das operações de crédito a pessoa física (pela elevação do fator de risco). Assim, visava-se desestimular a oferta de crédito, controlando-se a demanda agregada e a inflação[3]

Durante o governo Dilma (2011-2), o processo de flexibilização do tripé foi aprofundado. Merece destaque a alteração dos rendimentos da poupança. A regra antiga indevidamente estabelecia uma espécie de piso para os juros — cerca de 6,5% a.a. acrescido dos impostos sobre operações com títulos[4]. O MF eliminou esse piso para a Selic (em torno de 9% a.a.) contribuindo, de forma coordenada com o BCB, para a queda dos juros[5].

Também se ressalta a atuação menos conservadora do BCB na fixação dos juros. O BCB antecipou e, acertadamente, tomou proveito de uma janela de oportunidade para impor redução menos gradual e parcimoniosa da Selic. Dessa forma, o BCB sob o comando de Tombini distanciou-se, ainda que de forma limitada, do padrão excessivamente conservador que vinha caracterizando a instituição. Exemplo notório deste conservadorismo ficou conhecido como o erro de Meirelles. Apesar do recrudescimento da crise do subprime (no final de 2008) e dos claros sinais de desaquecimento da economia, o BCB manteve a PM apertada. Além de favorecer uma queda ainda mais drástica da atividade econômica, perdeu-se boa oportunidade de se reduzir a Selic.

Essa nova postura materializou-se em corte, não previsto pelo mercado financeiro, de 50 pp. na Selic, na reunião do Comitê de Política Monetária (Copom) de agosto de 2011. Movimento que gerou pesadas perdas para a maioria dos agentes do mercado de Depósito Interfinanceiro (DI), que apostava na manutenção dos juros. O BCB contrariou, frontalmente, o “consenso” de mercado, antecipando em cerca de três meses a redução da Selic implícita no SWAP-DI, verificando-se forte ajuste nas posições no mercado de juros futuros. No dia 1º de agosto (linha preta no Gráfico 6), o Swap-DI de 30 dias convergiu para o que o mercado previa para 120 dias à frente, na data imediatamente anterior à da reunião (linha pontilhada).

Gráfico 6

Taxa Referencial de Swaps DI Pré-Fixada (% a.a.) — Brasil: ago./2011

Fonte: BM&F Bovespa. Elaboração do autor.

Essa decisão fundamentou-se em quadro inflacionário mais benigno, marcado por: i) ameaça de recrudescimento da crise europeia e consequente manutenção dos juros internacionais em patamares mínimos históricos; ii) arrefecimento da atividade econômica doméstica; e iii) reaproximação da inflação ao centro da meta. Além disso, o MF agiu de forma coordenada com o BCB, elevando a meta de superávit primário.

Com o aprofundamento da crise do Euro, deu-se continuidade ao processo de flexibilização da política monetária (Gráfico 7). Por um lado, deu-se sequência ao movimento de que da Selic, que alcançou o mínimo histórico de 7,25 a.a., em outubro de 2012 (gráfico 7).

Gráfico 7

Selic (a.a.) e Inflação (IPCA acumulado) — Brasil:  jan./2009—dez./2012

Mas as mudanças foram além da quedada histórica da Selic. Notadamente a partir de fins de 2012, verificou-se importante avanço na estratégia de estabilização de preços: uma mudança tanto no diagnóstico quanto na estratégia de combate a inflação. Passou-se a reconhecer que as pressões conjunturais de demanda são apenas um dos componentes da inflação — e que, portanto, não cabe apenas ao BCB a tarefa de cumprir a meta. Ao mesmo tempo, já se admite a relevância de pressões inflacionárias estruturais advindas do lado oferta — a serem combatidas pelo MF com instrumentos não monetários.

O ataque direto às pressões de custo é inovação sem precedentes na história brasileira contemporânea, notadamente após o Plano Real. A medida mais impactante foi a revisão das tarifas do setor elétrico — anunciada, explicitamente, como uma medida de combate à inflação. No mesmo sentido vão as demais desonerações tributárias, com destaque para a redução da contribuição patronal sobre a folha salarial visando diminuir o custo da mão de obra. Assim, ataca-se a chamada inflação de impostos que, ao onerarem excessivamente a produção, potencializa a alta dos preços.

A desindexação dos ativos financeiros — resíduo anacrônico do período de alta inflação — é outro importante passo dado pelo MF. Por um lado, a parcela da dívida pública indexada à Selic (LFT) foi reduzida expressivamente (para menos de 30%). Concomitantemente, a maturidade média da dívida pública foi elevada. Por outro, o MF estuda medidas para fomentar o mercado privado de capitais, com o objetivo de “desindexar a indústria de fundos do DI e da taxa de câmbio e alongar os prazos dos investimentos” (Valor, 2013). Essas medidas potencializam a política monetária e, portanto, favorecem a queda da Selic sem ameaçar a estabilidade de preços.

Identifica-se importante mudança no tratamento dado ao combate a inflação. Apesar dos variados alarmes, o compromisso com a estabilidade de preços não foi flexibilizado, mas sim, reforçado. Primeiro, por que o BCB está melhor municiado para cumprir a meta de inflação, ao dispor de um conjunto mais amplo de instrumentos — e, portanto, não se fiar exclusivamente na Selic, cuja eficácia no combate à inflação é comprovadamente baixa. Segundo, por que o MF tornou-se aliado do BCB, agindo de forma coordenada com ele, na manutenção da estabilidade. O reconhecimento de que a inflação no Brasil não depende tanto do nível de atividade econômica (ou da demanda) é um avanço. O combate às pressões estruturais de custo e a desindexação dos ativos financeiros facilitam o trabalho do BCB.

Em suma, constata-se um aprimoramento institucional do regime de política econômica. Trata-se de uma reorientação ainda em andamento e que, dada a complexidade dos processos decisórios subjacentes à condução da política econômica em sociedades democráticas, é lenta por natureza.

3. Um breve balanço da política monetária sob o regime de metas de inflação: as falhas no mecanismo de transmissão e o elevado sacrifício do combate à inflação

Observa-se a existência de duas fases durante a vigência do RMI. Nos cinco primeiros anos de sua adoção (1999-2003), o BCB teve dificuldades no cumprimento das metas, a despeito das altas taxas de juros. A partir de 2004, as metas foram cumpridas com maior facilidade (Tabela 4).

Tabela 4

Metas Para o Índice de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) e Valores Observados (taxa de variação acumulada) — Brasil: 1999-2012

Ano

Meta

Verificado

Cumprimento da meta

1999

6,0 e 10,0%

8,9%

Sim, com desvio > 0

2000

4,0 e 8,0%

6,0%

Sim

2001

2,0 e 6,0%

7,7%

Não

2002

1,5 e 5,5%

12,5 %

Não

2003

Ajustada para 8,5%

9,3%

Não

2004

3,0 e 8,0%

7,6%

Sim, com desvio > 0

2005

2,0 e 7,0%

5,7

Sim, com desvio > 0

2006

2,5 e 6,5%

3,1%

Sim, com desvio < 0

2007

2,5 e 6,5%

4,5 %

Sim

2008

2,5 e 6,5%

5,9%

Sim, com desvio > 0

2009

2,5 e 6,5%

4,3%

Sim, com desvio < 0

2010

2,5 e 6,5%

5,9%

Sim, com desvio > 0

2011

2,5 e 6,5%

6,5%

Sim, com desvio > 0

2012

2,5 e 6,5%

5,8%

Sim, com desvio > 0

Fonte: BCB.

Chama a atenção o fato de que, a apesar de praticar as maiores taxas de juros do mundo, o BCB não tenha sido capaz de cumprir as metas de inflação por três anos seguidos, em 2001-3. Este é um indício de que ainda há problemas na transmissão da PM, anos após a redução do peso do componente inercial da inflação, promovida pelo Plano Real.

De fato, a inflação brasileira tem-se mostrado muito resiliente: ela não desce para níveis abaixo de um determinado patamar (em torno de 4-5% a.a.), a despeito da alta carga de juros imposta pelo BCB. Isso sugere haver algo sui generis no mecanismo de transmissão da PM que faz com que a inflação brasileira não responda — ou permaneça pouco sensível — aos pesados estímulos contracionistas emanados da PM[6].

A propósito, há um amplo conjunto de evidências empíricas de que há falhas na transmissão da PM. Por exemplo, Modenesi e Araújo (2013) mostram que é baixa a sensibilidade do IPCA à taxa de juros. Pela estimação de um modelo de vetores auto-regressivos (VAR), concluem que um aumento da Selic tem reduzido impacto deflacionário. Assim, o BCB — segundo a lógica do RMI — precisaria mantê-la em níveis demasiadamente elevados para que as metas de inflação sejam minimamente cumpridas.

A baixa a sensibilidade da inflação à taxa de juros é o fato estilizado mais marcantes do período. Isso significa que uma elevação da Selic tem reduzido impacto deflacionário. Assim, o ganho de bem-estar — em termos de redução da inflação —, decorrente de uma elevação da taxa de juros, mostra-se pequeno.

Por outro lado, os custos da política de juros altos não são desprezíveis. O efeito de um aumento da Selic sobre o nível de atividade é negativo. Em resposta a um aumento nos juros, a economia se desacelera e o desemprego aumenta. A rigidez monetária é uma das razões — ainda que não a única — para o fraco desempenho da economia brasileira, entre 1995 e 2012[7]. O PIB real cresceu abaixo de 6% em todos esses anos (exceto em 2010, quando superou os 7.5%), tendo ficado acima de 5% em apenas quatro ocasiões, em 2004, 2007, 2008 e 2010. Tal resultado torna-se ainda pior quando comparado com o desempenho dos demais países emergentes que, de forma geral, têm crescido a taxas consideravelmente superiores e de forma sustentável (Gráfico 3).

Gráfico 8

Taxa de Crescimento do PIB Real (%) — Brasil e Países Emergentes: 1995-2012

Fonte: World Economic Outlook.

É justamente aqui que se encontra a falha no mecanismo de transmissão da política monetária: uma elevação dos juros contrai a demanda agregada. Entretanto, o desaquecimento da economia não se transmite integralmente para os preços. Isto é, o arrefecimento da inflação é desproporcionalmente inferior à queda da atividade econômica. Temos aqui um segundo fato estilizado da economia brasileira no período: a baixa aderência da inflação ao ciclo macroeconômico.

A taxa de câmbio também se reduz em resposta a um aumento na Selic. O elevado diferencial entre a taxa de juros doméstica e a externa contribui para o expressivo processo de valorização do real, verificado a partir de 2003. O real é uma das moedas que mais se valorizaram recentemente: no ano de 2011, a taxa de câmbio média foi inferior ao valor verificado em 1999.

É importante notar que a sobrevalorização do real não é um subproduto indesejável da política de juros alto. Antes pelo contrário, a valorização do real tem sido a essência da estratégia de estabilização. Dito de outra forma, o câmbio tem sido o principal canal de transmissão da política monetária. Trata-se de um terceiro fato estilizado, que marca a economia brasileira desde a adoção do Plano Real. Por exemplo, Araújo e Modenesi (2010) mostram que o câmbio é mais relevante para explicar a dinâmica da inflação do que o nível de atividade econômica.

Gráfico 9

Taxa de Câmbio Média — Brasil: 1995-2012

Fonte: BCB.

Finalmente, a evolução das contas públicas tem sido fortemente influenciada pela política monetária. É inequívoco o impacto negativo da política monetária: a despeito da obtenção de superávits primários robustos, da ordem de 4,0% do PIB, em média, registraram-se déficits nominais entre 1,5% e 5,8% do PIB, entre os anos de 1999 e 2012 (Quadro 1). Ou seja, a despesa com o pagamento de juros da dívida foi, sistemática e consideravelmente, superior aos superávits apurados nas contas primárias do setor público. Nesse sentido, tem ocorrido uma dominância monetária: a política monetária tem impactado fortemente (e de maneira negativa) as contas públicas.

A dominância monetária é exacerbada por uma peculiaridade da dívida pública brasileira, a existência de títulos indexados à taxa básica de juros. As Letras Financeiras do Tesouro Nacional (LFT) são títulos pós-fixados que evoluem de acordo com a Selic. Como as LFT constituem parcela relevante do estoque da dívida mobiliária federal interna, a manutenção da Selic em níveis elevados resulta em custo financeiro igualmente alto: o pagamento de juros da dívida pública foi, em média, superior a 6,5% do PIB, no período de 1995 a 2012, tendo alcançado 9,4%, em 2003 (Quadro 1).

Quadro 1

Indicadores Selecionados das Contas Públicas (% do PIB) — Brasil: 1995-2012

Ano

DLSP

Superávit Primário

Despesa de Juros

Déficit Nominal

1995

28,0

-0,3

6,8

6,5

1996

30,7

0,1

5,7

5,8

1997

31,8

0,9

5,0

5,9

1998

38,9

0,0

7,5

7,5

1999

44,5

3,3

9,1

5,8

2000

45,5

3,5

7,1

3,6

2001

48,4

3,7

7,2

3,5

2002

50,5

4,0

8,3

4,3

2003

52,4

4,3

9,4

5,1

2004

47,0

4,2

6,6

2,4

2005

46,5

4,4

7,3

3,0

2006

44,7

3,9

6,9

3,0

2007

42,7

4,0

6,2

2,2

2008

36,0

4,1

5,6

1,5

2009

42,1

2,0

5,4

3,3

2010

39,1

2,7

5,3

2,5

2011

36,4

3,1

5,7

2,6

2012

35,2

2,4

4,9

2,5

Fonte: BCB.

Resumindo, por um lado, a inflação tem-se mostrado pouco sensível à Selic. Por outro, o custo de uma redução da inflação — dado pela retração da atividade econômica, valorização cambial e piora nas contas públicas — tem sido alto.

4. Considerações finais

Foram destacados três fatos estilizados que marcam a política monetária e a estratégia de estabilização de preços após o Plano Real:

1. Baixa sensibilidade da inflação à taxa Selic;

2. Baixa aderência da inflação ao ciclo econômico; e

3. A relevância da taxa de câmbio no mecanismo de transmissão da política monetária.

Ainda que analiticamente distintos esses fatos se inter-relacionam e corroboram a tese de existência de falhas no mecanismo de transmissão da política monetária. Os problemas no mecanismo de transmissão, por sua vez, ampliam o sacrifício imposto pela estratégia de combate a inflação — com base no RMI — à sociedade brasileira.

Por um lado, uma elevação da Selic gera um ganho de bem-estar relativamente pequeno: um aumento da taxa de juros tem impacto pouco expressivo sobre a inflação. Por outro, uma ampliação da Selic reduz o nível de bem-estar social, notadamente ao implicar em redução do nível de atividade econômica — com correspondente aumento no desemprego — e deterioração das contas públicas. Além disso, uma elevação da Selic tende a valorizar o real que, ao prejudicar a competitividade do setor produtivo doméstico, desestimula as exportações, tendendo a deteriorar as contas externas e a comprometer, ainda mais, a atividade econômica. Em suma, a experiência recente indica que o balanço entre custos e benefícios da estratégia de estabilização baseada no RMI é desfavorável.

A evidência empírica reforça a crítica teórica de Keynes e Pós Keynesianos (Davidson, 1978; 2003) ao uso da taxa de juros como principal instrumento de combate a inflação, em linha com o RMI[8]. Assim, se preconiza uma mudança na estratégia de estabilização: ela não deve se centrar no gerenciamento da demanda agregada — por meio de apenas um instrumento, a Selic. As pressões de custos também devem ser combatidas por instrumentos específicos: políticas de renda (para os ganhos do trabalho e do capital); estoques reguladores de produtos estratégicos etc. Em suma, a política de estabilização de preços deve ser multidimensional, fundamentada em medidas não monetárias — eventualmente complementada por instrumentos monetários, dependendo da natureza inflação. Não há regra de bolso.

Referências

ARAÚJO, E. e MODENESI, A. M. (2010a). “A Importância do Setor Externo na Evolução do IPCA (1999-2010): uma análise com base em um modelo SVAR”. XXVIII Encontro Nacional de Economia.

DAVIDSON, P. (1978). Money and the Real World. London: Macmillan.

DAVIDSON, P.  (2003). Post Keynesian Macroeconomic Theory. Cheltenham: Edward Elgar.

MODENESI, A. M. (2005). Regimes Monetários: Teoria e a Experiência do Real. Barueri: Manole.

MODENESI, A. M. e MODENESI, R. L. (2012). “Quinze Anos de Rigidez Monetária no Brasil: uma agenda de pesquisa.” Revista de Economia Política, 32, no. 3: 389-411.

MODENESI, A. M. e ARAÚJO, E. (2013). “Price Stability under Inflation Targeting in Brazil: an empirical analysis of the monetary policy transmission mechanism based on a VAR model (2000-2008)”. Investigación Económica, v. LXXII, p.99-133.

VALOR ECONÔMICO, (2013). “Fazenda estuda novos incentivos à dívida privada”, 4, setembro, P. C-14.

1. Modenesi e Modenesi (2012) destacam cinco teses para o “problema da taxa de juros no Brasil”: reduzida eficácia da política monetária; convenção pró-conservadorismo na política monetária; equilíbrios múltiplos da taxa de juros; fiscalista; e incerteza jurisdicional.↵

2. Ainda que as metas não tenham sido cumpridas por três anos seguidos. O que importa salientar é o conservadorismo do BCB, substanciado em uma política monetária excessivamente rígida.↵

3. Um segundo objetivo seria a moderação do endividamento das famílias.↵

4. Com a Selic abaixo desse patamar, o rendimento da maioria dos fundos DI torna-se inferior ao da poupança. Assim, teme-se uma fuga em massa para a poupança, comprometendo-se a venda de títulos públicos e, portanto, o financiamento do Tesouro Nacional.↵

5. Note-se que a nova regra prevê a indesejável indexação dos rendimentos da poupança à Selic, contrariando a imperiosa desvinculação dos ativos financeiros da taxa básica de juros.↵

6. Entre as principais características empírico-institucionais da economia brasileira a comprometer a transmissão da política monetária, destacam-se são: i) a inexistência de uma curva de rendimentos para prazos de maturação suficientemente longos; ii) o problema das LFT; iii) a existência de um canal de custos perverso (i.e. que atua no sentido contrário do esperado); e iv) elevada participação dos preços administrados no IPCA (Modenesi e Modenesi (2012).↵

7. Ainda que não se ignore o fato de que o Brasil apresenta reduzidas taxas de crescimento desde os anos 1980, não se pode negar que a política monetária tem, ao menos, constituído relevante entrave à reversão dessa situação.↵

8. Mais detalhes em Modenesi (2005: cap. 6).↵

NOTAS SOBRE A DESACELERAÇÃO RUDIMENTAR DA ECONOMIA BRASILEIRA

FRANKLIN SERRANO E RICARDO SUMMA

Introdução[1]

A economia brasileira experimentou na segunda metade dos anos 2000 um período de crescimento mais rápido, inflação controlada e uma melhora na distribuição de renda e redução da pobreza devido a uma grande mudança nas condições externas aliada a uma mudança pequena, mas muito importante, na orientação da política macroeconômica interna. A média de crescimento do PIB no período 2004-2010 foi de 4,5%, pouco mais do dobro do observado no período 1995-2003 (Serrano & Summa, 2011).

Porém, a partir de 2011, vem ocorrendo uma desaceleração do crescimento econômico, em que a taxa de 7,5% em 2010 foi progressivamente se reduzindo a cada trimestre, atingido 2,7% para o ano de 2011 e 0,9% no ano de 2012.

O objetivo deste artigo é argumentar que, ao contrário do que ocorreu no período de 2004-2010, a recente redução drástica da taxa de crescimento da economia brasileira se deveu relativamente mais a mudanças na condução da política macroeconômica interna do que às mudanças na situação externa. Estas mudanças da política macroeconômica aparecem num primeiro momento como uma tentativa deliberada de reduzir o crescimento da demanda agregada ao final de 2010 e posteriormente, uma vez constatada a desastrosa desaceleração do crescimento ao final de 2011, com o uso crescente de um conjunto de medidas que se supõe expansionistas, como a desvalorização do câmbio e a desoneração de impostos e outros incentivos, que apenas ampliam margens de lucros e não expandem a demanda agregada.

O restante do texto esta organizado da seguinte forma. A seção II mostra o quão forte foi a desaceleração recente do crescimento no Brasil. A seção III discute as possíveis causas externas da desaceleração. A seção IV discute as causas internas e em particular o papel das decisões de política monetária e fiscal. A seção V discute a evolução da inflação no Brasil e alguns de seus principais determinantes. A seção VI avalia criticamente a opção pelo ajuste fiscal. A seção VII apresenta observações finais.

1. A Redução do Crescimento

A redução da taxa de crescimento do PIB foi muito rápida a partir do início de 2011. Partindo de 7,5% o crescimento acumulado em 12 meses cai para 0,9 % no final de 2012. O crescimento da produção industrial cai de 10,56% em 2010 para 0,4% em 2011 para um crescimento negativo de 2,7% em 2012. Como consequência dessa desaceleração do nível de atividade, a criação de novos empregos formais também vem, com uma certa defasagem, crescendo mais lentamente, sendo que, em 2012 foram criados pouco mais que a metade (1,35 mi) dos empregos formais gerados em 2010 (2,62 mi).

2. O Papel das Mudanças no Cenário Externo

O crescimento da economia e do comércio mundial foi relativamente forte em 2010 quando as economias das diversas regiões se recuperaram de forma muito desigual da crise financeira mundial depois de setembro de 2008. No entanto, este crescimento mais alto não se sustentou em 2011 especialmente devido ao baixo crescimento dos países mais avançados. O crescimento da economia mundial cai de 4,1 para 2,7% entre 2010 e 2011, e novamente para 2,3% em 2012. O crescimento dos países desenvolvidos cai de 2,7 para 1,4% em 2011 e 1,2% em 2012 e dos países em desenvolvimento como um todo (da Ásia, Africa e América Latina, incluindo a China) cai de 7,5 para 5,9% e 4,6% (em 2011 e 2012). E (segundo a CEPAL) o crescimento da América Latina como um todo (sem excluir o Brasil) cai de 6% em 2010 para 4,3% em 2011 e 3,1% em 2012. Esta desaceleração do crescimento mundial por sua vez reduziu o crescimento real do comércio internacional de bens e serviços, que cai de 13,1 para 6,6% entre 2010 e 2011[2]. O ritmo de crescimento das exportações brasileiras foi muito afetado por esta redução substancial do crescimento da economia mundial. Em termos de volume (quantum) houve uma redução muito grande de um crescimento de 9,5 % em 2010 para apenas 2,9% em 2011 e ainda 2,7% em 2012. Em termos do quantum de exportações de manufaturados a queda foi 8,9% em 2010 para 1,7% em 2011 e -1,3 % em 2012.

Esta redução considerável do crescimento do quantum de exportações parece ter sido inteiramente causada pela redução da demanda externa, uma vez que a taxa de câmbio nominal em relação ao dólar americano se desvalorizou uns 8% do início ao final de 2011 e também ocorre uma melhora dos termos de troca do Brasil de também cerca de 8% por conta principalmente do forte aumento dos preços das commodities minerais exportadas pelo Brasil, que fez os preços em dólar de nossas exportações totais aumentarem 23 % em 2011. Em 2012, o preço das exportações brasileiras em dólar caem 5% porém a desvalorização cambial é de 13,5%. (dados da FUNCEX e do Banco Central). O efeito final destas mudanças foi uma queda do crescimento do valor real de nossas exportações de 11,5% em 2010 para 4,5% em 2011 e apenas 0,5% em 2012.

A queda do crescimento real das exportações teve, sem dúvida, um papel relevante na desaceleração do crescimento da economia brasileira a partir de 2011 e esta queda parece ter sido inteiramente determinada pela desaceleração no crescimento da demanda e do comércio na economia mundial em 2011, e agravada em 2012 pela queda dos preços em US$ de nossos produtos exportados.

O problema é que as exportações totais tem um peso muito pequeno na demanda agregada no Brasil (sobre o PIB ficam em torno de 11%) e levando em conta que muitas de nossas exportações têm um conteúdo importado elevado (nossos aviões, por exemplo que usam turbinas e “aviônicos” importados) o peso do valor adicionado das exportações na demanda agregada parece ser ainda menor (Freitas & Dweck(2010)), o que torna difícil explicar uma desaceleração tão grande da economia brasileira[3]apenas por este canal de transmissão[4]. Isso indica que devem ter havido também importantes causas internas para a desaceleração recente da economia brasileira.

3. Mudanças na Política Macroeconômica e a desaceleração

3.1 O aumento dos juros e as medidas macroprudenciais

Uma vez confirmada a rápida recuperação da economia diante das medidas anticíclicas adotadas em 2009, o Banco Central começa um ciclo de aumento de juros depois de fevereiro de 2010, quando a inflação acumulada em 12 meses ultrapassa o centro da meta de inflação (4,5%), basicamente por causa da rápida recuperação dos preços internacionais das commodities importadas e exportadas pelo Brasil. Ao longo deste ciclo, que vai até agosto de 2011, apesar de algumas oscilações, a taxa nominal de juros tem uma tendência a aumentar e vai de 7,5% a.a. para 13,5%.

Em seguida, como conseqüência, o crédito ao consumidor em termos reais já começa a crescer menos rapidamente mas o aumento dos juros não impacta inicialmente o crescimento do crédito imobiliário. O Banco Central, decidido a reduzir o crescimento da demanda mais rapidamente e sofrendo pressão para não elevar os juros mais rapidamente e valorizar ainda mais o câmbio adota, no fim de 2010 e início de 2011, medidas de controle do crédito ao consumidor. Estas medidas, ainda que algumas delas tenham sido muito usadas nos anos 1970, passam a ser denominadas “macroprudenciais” depois da crise mundial de 2008.

Estas medidas incluíram: a) aumento do deposito compulsório sobre depósitos nos bancos, o que equivale a um imposto e tende a aumentar o spread dos bancos; b) aumento do capital mínimo dos bancos requerido para um conjunto de empréstimos ao consumidor de prazos mais longos como financiamento de automóveis com baixo valor de pagamento de entrada (mas não empréstimos imobiliários), que desestimula os bancos a expandir estas linhas de crédito; c) aumento dos impostos sobre operações financeiras para o crédito ao consumidor em geral que aumenta a taxa de juros paga pelo consumidor; e d) aumento do percentual mínimo de pagamento de saldos de cartões de crédito, que tende a reduzir o seu uso para financiamento pelos consumidores (ver Prates & Cunha 2012).

As medidas macroprudenciais, junto com a elevação da taxa de juros básica, de fato levaram a algum aumento nos juros e no spread do credito ao consumidor e, apesar não conseguirem reduzir o prazo médio médio destes empréstimos, diminuíram substancialmente a taxa de crescimento real do crédito ás pessoas físicas de 11,59% em 2010 para 5,87% em 2011.

Não é tão fácil entender a lógica destas medidas. Se a preocupação era a estabilidade do setor financeiro, é no mínimo curioso que o Banco Central se preocupe com uma suposta bolha de consumo financiado por crédito, enquanto ao mesmo tempo o governo incentiva ao máximo a expansão do crédito imobiliário que poderia gerar bolhas certamente mais perigosas. Se a prioridade era controlar a inadimplência dos trabalhadores e consumidores em geral, o simultâneo encarecimento e redução da disponibilidade do crédito pessoal parecem ter tido o efeito previsível e oposto, pois em um momento de desaceleração do crescimento da renda, aumentou o serviço da dívida sobre renda mensal a partir do início de 2011 (Ipea(2012a)). Como consequência, a taxa de inadimplência das pessoas físicas aumentou substancialmente ao longo de 2011, de 5,83% no primeiro trimestre de 2011 para 7,53% no primeiro trimestre de 2012 e 7,8% no segundo trimestre de 2012.

Por outro lado se o objetivo prioritário das medidas macroprudenciais era o controle da inflação, é no mínimo curioso o Banco Central se esforçar tanto em reduzir o crédito especificamente para os mercados de bens duráveis onde havia uma tendência à estabilidade nominal dos preços destes produtos em Reais (Braga & Martinez(2012)), devido à forte concorrência de produtos importados num contexto que combinava preços internacionais destes bens duráveis crescendo muito pouco em dólar e valorização cambial, ao que se soma as desonerações de impostos indiretos promovidas pelo governo em alguns segmentos deste setor (veículos).

Além disso, a opção de usar medidas macroprudenciais em vez de maiores aumentos da taxa básica de juros elimina o principal canal de transmissão da politica monetária no Brasil: o impacto do aumento do diferencial de juros interno e externo sobre a taxa de câmbio, e a partir daí sobre os custos de todos os setores, tanto através dos preços dos comercializáveis, quanto pelos efeitos posteriores das mudanças dos preços por atacado destes sobre os índices de reajuste de serviços com preços monitorados ou administrados (Serrano & Summa(2011)).

As medidas macroprudenciais certamente tiveram efeito de reduzir o crescimento do consumo em geral (e especialmente de bens duráveis) e claramente não tiveram efeito nenhum sobre a dinâmica da inflação[5], além de contribuir para o aumento da taxa de inadimplência. Mesmo assim as medidas foram consideradas um sucesso por todos e só começam a ser revertidas no final de 2011 quando o Banco Central percebe finalmente a extensão e a gravidade da desaceleração do crescimento em curso na economia brasileira.

Alguns meses antes de começar a reverter as medidas macroprudenciais , em agosto de 2011, o Banco Central percebe a mudança no cenário externo, reverte a direção da política monetária e passa a diminuir rapidamente a taxa básica de juros. As taxas de juros mais longas caem rapidamente, mostrando que o mercado percebe esta mudança de direção do Banco Central como permanente. No início de 2012, o governo força os Bancos Públicos (Banco do Brasil e Caixa Econômica Federal) a reduzirem fortemente seus spreads. Esse processo leva rapidamente, por meio da concorrência, a diminuição também dos spreads dos bancos privados, confirmando, aliás, a tese de que os altíssimos spreads bancários no Brasil são sustentados pelo relacionamento colusivo e anti-competitivo entre os grandes bancos públicos e privados. Mais recentemente, em maio de 2012, o governo mudou as regras de remuneração das cadernetas de poupança, eliminado um obstáculo institucional potencial para reduções maiores da taxa básica de juros.

Além disso, promoveu em 2012 um conjunto de reduções temporárias de impostos indiretos para baixar o preço e estimular a compra de alguns bens de consumo duráveis (inclusive automóveis). A fórmula de reajuste do salário mínimo real que se baseia na inflação do ano anterior mais o crescimento do PIB de dois anos antes foi mantida, o que levou a um aumento real do salário mínimo em torno de 9% nos dois primeiros trimestres de 2012 (em comparação com os mesmos trimestres de 2011).

3.2 A Taxa de juros e a taxa de câmbio

No final de 2010 o governo elevou a taxação das entradas de capital estrangeiro de curto prazo com vistas a combater a tendência a valorização nominal da taxa de câmbio. Estas medidas, apesar de terem levado a tentativas de contornar os impostos fazendo capital especulativo entrar no país como “investimento direto” e outras formas de arbitragem regulatória (Corrêa & alli, 2012) de fato chegou a reduzir, mas não eliminar, o diferencial de juros líquido de impostos. Estas medidas parecem ter tido o efeito inicial de reduzir a velocidade da apreciação nominal do câmbio. Porém, o próprio Banco Central contribui para a perda de eficácia destas medidas de controle de capitais ao voltar a subir a taxa de juros interna a partir de março de 2011, num período em que as taxas de juros nos EUA e o spread externo do Brasil continuavam se reduzindo. O câmbio continuou sua trajetória de valorização até o choque de saída súbita de capitais em agosto de 2011, devido à crise na área do Euro, que levou a uma brusca desvalorização. A partir de então, num ambiente financeiro externo mais turbulento, tem havido uma tendência à desvalorização cambial. Esta tendência parece estar sendo apoiada pelo Banco Central, que reduziu o diferencial de juros bruto pelas continuas e substanciais reduções da taxa básica de juro interna até o inicio de 2013, a despeito do pequeno aumento do spread de risco-país.

3.3 O ajuste fiscal

Ao final de 2010, o governo, além de continuar com a trajetória de aumentos da taxa básica de juros e de introduzir as medidas macroprudenciais de controle de crédito, começa um forte ajuste fiscal com o objetivo de aumentar o superávit primário de forma a cumprir a meta cheia de 3,1% do PIB para 2011. É importante ressaltar que pelas normas do PAC/PPI que excluem parte dos investimentos públicos da meta oficial de superávit primário, a meta para 2011 legalmente poderia ter sido de 2,42% e não 3,1%, mas mesmo assim o governo escolheu a meta “cheia”. Outro sinal deste compromisso contracionista do novo governo foi a decisão de não dar aumento real no salário mínimo, fato que não ocorria desde 1994, a despeito da desaceleração evidente do crescimento da economia ao longo de 2011[6]. Estas medidas mostram o forte compromisso tanto do governo anterior quanto do que tomou posse em 2011 (que são do mesmo partido) de reduzir muito crescimento da demanda agregada interna, antes da economia internacional dar sinais mais óbvios de forte desaceleração. Mas a despeito da desaceleração da economia mundial no início de 2011, o ajuste fiscal foi mantido ao longo de todo o ano de 2011 e a meta cheia para o superávit foi atingida.

Este rápido aumento do superávit primário só foi possível graças a uma forte redução do crescimento dos gastos públicos. Dados do excelente Panorama Fiscal do IPEA (2012b) mostram que os gastos em consumo do governo que cresceram em média 5,8% ao ano no período 2004-10 e que haviam crescido 7,2% em 2010 cresceram apenas 0,4% em 2011 (tabela 1).

Apesar da ausência de aumento do salário mínimo real as transferências de assistência e previdência social (TAPS), que em boa parte não são despesas discricionárias e crescem endogenamente, cresceram 5,4%, mais rápido do que os 2,3% de 2010 e da média de 4,8% ao ano entre 2004-2010. Por outro lado a receita tributária total, que reduz a renda disponível para o consumo privado, cresceu 7,4% em 2011, menos que os 8,3% de 2010 (onde o alto crescimento aumentou a arrecadação) mas acima da média de 5,3% do período 2004-2010.

Mas o mais interessante foi o comportamento do investimento público, tanto do governo quanto das empresas estatais federais em 2011. Segundo o Panorama Fiscal do IPEA (2012b), o investimento da Administração Pública, que teve uma taxa de crescimento anual média de 14,8% no período 2004-2010, em 2011, teve uma queda real de 12%. Os cortes foram tão profundos que houve redução nominal destes investimentos (IPEA(2012b)) Já o investimento feito pelas empresas estatais, que teve crescimento médio de 14% no período 2004-2010, apresentou queda de 8,6% em 2011(tabela 1). Note que estes cortes ocorrem durante a vigência do plano PAC, que foi idealizado especificamente para promover o crescimento do investimento público. Além disso, como parte deste esforço, os investimentos das principais empresas estatais (Petrobrás e Eletrobrás) haviam sido retirados da meta de superávit primário exatamente para que estas empresas pudessem investir mais mas estes foram drasticamente reduzidos em 2011. A experiência de 2011 demonstrou mais uma vez o fato de que fortes ajustes fiscais quase sempre levam a quedas substanciais e desproporcionais do investimento público. Dada a natureza endógena da receita fiscal e de transferências públicas e a inviabilidade de cortes muito grandes na folha salarial do setor público, tanto a experiência internacional quanto a brasileira mostram que o mais comum é que o investimento público acabe se tornando a variável de ajuste de tentativas de ajuste fiscal de grandes proporções[7].

Dados disponíveis em dos Santos e outros (2013) mostram que FBCF da Administração pública aumentou 6% em 2012, mas sua queda em 2011 foi tão forte que seu nível ao final de 2012 ainda se encontrava 7% abaixo daquele atingido em 2010. Por outro lado, a FBCF das empresas estatais federais se recuperou e aumentou 17% em 2012 mas, mesmo assim, devido a forte redução em 2011, a média anual de crescimento para 2011-12 de cerca de 3,5% ainda está muito abaixo da elevada média de 14% entre 2004-2010.

3.4 Impactos sobre os gastos privados em consumo e investimento e sobre as importações

A combinação de políticas monetárias, de crédito e fiscais restritivas levou a uma rápida redução do ritmo de crescimento do consumo privado. Em 2010 o consumo privado cresceu 6,9% e em 2011 foi reduzido para 4,1% e se reduziu adicionalmente para 3,1% em 2012 (embora tenha atingido um mínimo de crescimento acumulado em doze meses de 2,5% no segundo trimestre de 2012, antes do impacto das medidas de estímulos ao consumo). O crescimento do consumo das famílias está ocorrendo a um ritmo bem menor do que a média de 5,2% do período 2004-2010, mas este crescimento tem sido particularmente importante para manter um ritmo positivo de criação de novos empregos no setor serviços.

Os gastos em investimento em capital fixo da economia brasileira no agregado (isto é, sem separar o investimento público e privado) reduziram drasticamente seu ritmo de crescimento em 2011 e tiveram crescimento negativo em 2012. Depois de crescer em média 9,2% entre 2004 e 2010 e do crescimento elevado de 21,3% em 2010, a taxa de crescimento real da formação bruta de capital fixo cai para apenas 4,7% em 2011 e – 4% em 2012. O investimento total em construção (residencial e não residencial, público e privado) que cresceu a um ritmo de 5,8% em média no período 2004-10 e 12,9% em 2010, cresceu apenas 3,9% em 2011 e 1% em 2012. Porém, a queda mais drástica do crescimento foi no investimento em máquinas e equipamentos (agregado que inclui muitos dos investimentos das empresas estatais). O investimento em máquinas e equipamentos, que vinha crescendo a um ritmo médio de 13,1%, e que cresceu 30,4% durante 2010, cresce apenas 6% no ano de 2011(tabela 1) e tem crescimento negativo de 8% em 2012.

O componente privado do investimento deste tipo é basicamente induzido pela necessidade de ajustar o tamanho do estoque de capital á tendência de crescimento da demanda. Por isso, o investimento privado em maquinas e equipamentos sempre tende a crescer temporariamente mais do que o resto da demanda quando esta dá sinais de crescimento mais sustentado e também a crescer temporariamente bem menos do que a demanda como um todo em períodos em que é percebida uma redução da tendência desta. Este é o mecanismo que permite que o grau de utilização da capacidade produtiva oscile dentro de uma faixa não muito ampla e que o crescimento do próprio produto potencial da economia atenda com folga a tendência de crescimento da demanda efetiva agregada.

Por isso, uma certa desaceleração do ritmo de crescimento do investimento privado em máquinas e equipamentos em 2011 já seria de se esperar, mesmo se o crescimento das exportações e o crescimento da economia mundial não tivesse sofrido reduções. Isso porque havia perspectivas de desaceleração da economia, embora não houvesse motivo para esperar uma grande redução no crescimento do componente privado do investimento em construção. Na realidade, ao longo do ano de 2010, a taxa de crescimento do consumo aparente de máquinas já caia continua e rapidamente de 37,9% no primeiro trimestre para 13,58 no quarto trimestre de 2010, o que contribui muito para o crescimento do investimento total da economia em 2010 começar a um ritmo de 30,24% no primeiro semestre e chegar a 10,94% no último trimestre de 2010. Esta forte desaceleração do investimento privado ao longo do ano de 2010 (pois o investimento público cresceu a taxas elevadas neste ano como vimos acima) torna ainda mais difícil a compreensão do forte compromisso do governo com políticas monetárias e fiscais de contração da demanda a partir do fim de 2010. Essa estranheza é reforçada quando levamos em conta que, apesar da taxa de crescimento acumulada em 12 meses do PIB só ter atingido seu pico no último trimestre de 2010, o crescimento real do PIB trimestral a cada trimestre foi caindo ao longo de 2010, de 9,34% no primeiro trimestre para 5,33% no quarto trimestre, e portanto, as evidências de desaceleração eram muito claras ao final de 2010, independentemente das perspectivas sobre a situação externa.

Estas tendências já conhecidas do investimento total ao longo de 2010, combinadas com a grande e inusitada redução do investimento público do governo e das estatais em 2011 nos permitem ver que o desempenho do investimento privado parece ter sido bastante razoável em 2011, dadas as circunstâncias, provavelmente refletindo o fato de que o investimento privado tende a reagir a mudanças na perspectiva de crescimento da economia com alguma defasagem, como mostra as taxas negativas de crescimento real do investimento total e sobretudo em maquinas e equipamentos já no primeiro trimestre de 2012[8].

A grande queda no crescimento do investimento, particularmente em máquinas e equipamentos em 2011 nos permite entender melhor o desempenho do crescimento da indústria. No Brasil, existe um amplo consenso, sem uma base empírica confiável, de que a indústria não tem crescido, mesmo no curto prazo, basicamente por causa do câmbio real valorizado. Na realidade apesar da taxa de câmbio real ter relevância (bem menor do que se normalmente considera, mas isto é tema para outra discussão) para a competitividade externa de nossa indústria, fica difícil não ver que a principal causa da queda drástica do crescimento da produção da indústria manufatureira de 10,4% em 2010 para apenas 0,3% em 2011 e – 2,9% em 2012 foi a grande redução do crescimento do investimento no período, especialmente no componente máquinas e equipamentos, tanto privado quanto das estatais (em 2011 com uma forte redução do segundo e em 2012 com uma forte redução do primeiro).

Como evidentemente todas as máquinas e equipamentos que não forem importados são produzidos na indústria manufatureira e não na mineração, agricultura ou serviços, tanto no Brasil quanto em outras economias, no curto prazo, sempre que a taxa de investimento da economia aumenta (cai), o investimento e a produção industrial necessariamente aumentam (caem) muito mais que proporcionalmente ao produto de todos os setores. Assim, foi a forte redução do crescimento do investimento, e não uma suposta “desindustrialização”, que reduziu tanto o crescimento da produção industrial. A indústria cresceu bastante nos períodos 2007-2008 e em 2010, quando a taxa de câmbio já estava valorizada, e portanto, é difícil acreditar que de repente o câmbio tenha se transformado em um impeditivo para o crescimento da indústria como um todo. Note também que o câmbio valorizado foi muito importante para o aumento dos salários reais e, portanto, para o crescimento do consumo das famílias, e a evidência no período 2004-2010 deixa claro que a valorização cambial, por mais que possa agravar os problemas de competitividade externa e do saldo da Balança Comercial, tem tido claramente um efeito total expansionista tanto sobre o produção industrial quanto sobre o PIB (Serrano & Summa (2011)). Tanto que a desvalorização cambial a partir de agosto de 2011 mostrou que a taxa de câmbio real (inclusive já não tão valorizada quanto no período 2007-2008 e em 2010) não levou a nenhuma aceleração do crescimento da indústria brasileira[9]. A principal causa da recessão industrial em 2012 é uma desaceleração geral da demanda que atinge mais o setor industrial do que outros, porque foi o investimento (público e privado) o componente da demanda agregada que sofreu maior redução em sua taxa de crescimento a partir de 2011[10].

As importações totais que cresceram em média 14,8% em termos reais no período 2004-2010, e à taxa bastante elevada de 35,8% no ano de recuperação de 2010, reduziram sua taxa de crescimento para 9,8% em 2011 e tiveram crescimento quase nulo em 2012. Esta redução também se explica basicamente por estas grandes variações na taxa de crescimento do investimento em máquinas e equipamentos, dada a forte complementaridade entre os componentes nacionais e importados do investimento em máquinas e equipamentos (e seu alto conteúdo importado). Assim, no curto prazo, o investimento em máquinas e equipamentos, a produção industrial e as importações totais da economia oscilam conjuntamente, seja qual for a taxa de câmbio.

O governo tem reagido à queda geral dos investimentos basicamente tentando estimular diretamente o setor privado através de reduções em seus custos de investimento e aumentos de margem de lucro. Além de reduções na taxa básica de juros e mais recentemente na taxa de empréstimos do BNDES, e da desvalorização cambial, o governo promoveu a desoneração de encargos previdenciários da folha de salários de alguns setores, desoneração do imposto de importação para compras de bens de capital, entre outras desonerações e subsídios para inovações, assim como algumas medidas de políticas de compras públicas com condicionantes de conteúdo nacional e upgrade tecnológico para no chamado Plano Brasil Maior. Além disso, resolveu antecipar para o segundo semestre de 2012 o anúncio de do Plano Nacional de Logística Integrada com concessões de Parcerias Público Privadas em investimentos na área de infraestrutura em condições de financiamento muito favoráveis aos empresários.

O governo aparenta querer estimular o investimento privado (dado que parece estar tendo dificuldades administrativas em retomar o crescimento mais forte do investimento público em 2012) e o emprego não através de aumentos na demanda, ou política de substituição de importações, já que a parte de política de compras do Plano Brasil Maior é bem reduzida, mas primordialmente através da redução de custos e/ou aumentos nas margens de lucros das empresas. No entanto, não há nenhuma evidência de que as empresas vão empregar mais mão-de-obra sem um crescimento mais rápido da demanda, mesmo com maiores margens de lucro. Também não existe nenhum motivo pelo qual empresas investiriam mais em capital fixo sem uma perspectiva de aumento da demanda, independentemente de qualquer aumento em suas margens de lucro. Desonerações e aumentos de margem podem pontualmente evitar o fechamento de empresas, demissões e paralisação do investimento em empresas que estão a beira da inviabilidade e sem condições mínimas de rentabilidade em seus mercados internos ou externos. Mas para a imensa maioria das firmas que tem margens de lucro correntes acima do mínimo viável, aumentos adicionais nas margens tendem a não ter efeito nenhum sobre suas decisões de investimento. Em geral, o barateamento do custo de contratação da força de trabalho ou das máquinas em nada aumenta o emprego ou o investimento, mas tão somente as margens de lucro.

O caso específico de barateamento dos custos de importação de máquinas ainda traz consigo o problema adicional de que, se levarem a mais investimentos, estarão estimulando a demanda em outros países e não no Brasil, aumentando a concorrência externa e tendendo a reduzir a demanda e/ou as margens de lucro dos produtores nacionais de bens de capital. E é no mínimo curioso que no mesmo plano, haja medidas de política industrial propondo aumento do conteúdo nacional e, ao mesmo tempo, subsídios a importação de bens de capital. Não é, portanto, surpreendente que estas medidas não tenham mostrado até agora nenhum efeito relevante sobre o investimento privado.

As parceiras em investimentos em infraestrutura propostas pelo Plano Nacional de Logística Integrada têm mais chance de ter efeitos expansivos a longo prazo , mas só darão certo se o governo conseguir realmente garantir a demanda final para os produtos e serviços gerados por estes projetos de investimento. Caso contrário, os investidores privados terão grande incentivo para tocar os projetos mais lentamente ou, no limite, até abandoná-los incompletos. Além disso, ainda não está nem um pouco claro como o governo vai resolver o problema de garantir que as empresas privadas que vencerem os leilões de concessão vão definir tarifas de uso dos serviços prestados aos usuários (como pedágios de estradas) suficientemente altas para tornar seu investimento rentável e ao mesmo tempo suficientemente baixas para não gerar fortes externalidades negativas de custo que piorem ainda mais a competitividade sistêmica da economia. De qualquer forma o Plano Nacional de Logística Integrada ainda esta na basicamente na fase de anúncio e não terá impacto no crescimento econômico a curto prazo. Das várias medidas anunciadas ao longo de 2012 apenas o chamado PAC-equipamentos tem efeitos diretos imediatos mais fortes sobre a demanda, pelas encomendas diretas de caminhões e tratores pelo governo. No entanto, o valor total destas encomendas é de apenas 0,2% do PIB.

Tabela 1

Indicadores macroeconômicos do Brasil 2004-2011

Ano

PIB*

Consumo das Famílias

TAPS***

Carga tributária bruta (CTB)***

Consumo do governo**

FBCF das administrações públicas***

Investimento das empresas estatais federais***

Investimento (FBCF) Total*

FBCF – Máquinas e Equipamentos**

FBCF – Construção civil**

Exportações*

Importações*

2004

5,7%

3,8%

5,8%

8,8%

4,8%

14,6%

-2,3%

9,1%

13,1%

6,2%

15,3%

13,3%

2005

3,2%

4,5%

4,9%

7,2%

6,8%

2,4%

3,4%

3,6%

5,7%

1,0%

9,3%

8,5%

2006

4,0%

5,2%

2,6%

3,8%

4,6%

28,1%

0,9%

9,8%

14,5%

4,9%

5,0%

18,5%

2007

6,1%

6,1%

6,0%

7,7%

7,3%

-5,0%

18,5%

13,9%

22,0%

5,5%

6,2%

19,9%

2008

5,2%

5,7%

6,3%

5,3%

4,8%

32,3%

34,7%

13,6%

18,3%

9,3%

0,6%

15,4%

2009

-0,3%

4,4%

5,5%

-4,0%

4,7%

3,6%

29,7%

-6,7%

-12,5%

1,0%

-9,1%

-7,6%

2010

7,5%

6,9%

2,3%

8,3%

7,2%

28,0%

12,9%

21,3%

30,4%

12,9%

11,5%

35,8%

2011

2,7%

4,1%

5,4%

7,4%

0,4%

-11,9%

-8,6%

4,7%

6,0%

3,9%

4,5%

9,8%

Taxa de Crescimento Média 2004/2010

4,5%

5,2%

4,8%

5,3%

5,8%

14,8%

14,0%

9,2%

13,1%

5,8%

5,5%

14,8%

Fonte: *Contas Nacionais Trimestrais do IBGE. Os deflatores utilizados são específicos para cada setor/componente da demanda. Calculado pelo DIMAC/IPEA. **Contas Nacionais Anuais do IBGE ***Panorama de Política Fiscal – DIMAC/IPEA

4. A Trajetória da Inflação e o conflito distributivo

Apesar de uma tendência de desaquecimento da economia ao longo de 2010, em meados de 2010, com o forte aumento dos preços internacionais das commodities, a inflação voltou a subir. Desde 2010 que a inflação do IPCA está acima do centro da meta oficial, de 4,5%.

Summa e Braga (2013) demonstram que, para o período 2000-2012 ao estimar as equações desagregadas de inflação, (1) que a variação da taxa de câmbio nominal e a inflação importada em US$ em conjunto afetam todos os itens desagregados da inflação (via preços monitorados, produtos industriais e agrícolas tradables e via custo dos bens non tradables, inclusive serviços); e (2) que é difícil associar pressões de demanda com a inflação.

Tendo em vista esses fatos, notamos que a inflação em Reais dos produtos exportados e importados aumenta acima do centro da meta de inflação apesar da continua e gradual valorização da taxa de câmbio. A inflação medida em Reais de produtos exportados pelo Brasil, puxada pelos preços internacionais dos metais, chegou a alcançar 20% (acumulado em 12 meses) durante parte de 2011. Este forte choque de oferta parece ter interpretado erradamente como resultante um choque de demanda agregada, não apenas pelo Banco Central, mas pelo Governo em geral. Ao menos é o que se pode deduzir tanto do ajuste fiscal quanto das medidas de controle macroprudencial adotadas. O mesmo se deduz da vontade de reduzir o impacto do aumento dos juros internos sobre a valorização da taxa de câmbio através das medidas de controle de capital introduzidas ao final de 2010, que evidentemente não ajuda a reduzir o efeito sobre a inflação interna de um aumento de um choque de custos em dólar.

Este aumento do preço em R$ dos bens comercializáveis, de maneira absolutamente regular e bastante previsível, afeta fortemente os preços por atacado e o índice que é fortemente influenciado por estes preços (IGP-M), que ainda é usado para reajustar alguns preços monitorados de serviços, e em pouco tempo aumentam os custos de todos os setores da economia. Além disso, afeta fortemente o preço dos alimentos e bens industriais tradables, o custo da indústria e o custo dos serviços (principalmente alimentação fora de casa). Assim, o índice IPCA (que mede a inflação oficial) acumulado em 12 meses supera o centro da meta de inflação a partir de setembro de 2010, e a inflação de 2010 chega a 5,9%.

Os preços internacionais das commodities continuam subindo até meados de 2011, quando começam a se reduzir em dólares. O Banco Central para de aumentar os juros em agosto de 2011 e começa a reduzi-los, apesar da inflação brasileira continuar acima do centro da meta e da desvalorização do câmbio ocorrida em agosto de 2011, por conta da instabilidade gerada pela crise na Zona do Euro. A rápida queda dos preços internacionais das commodities no final de 2011 é suficiente, apesar da desvalorização cambial de 8,5% em 2011, para que a inflação de 2011 termine exatamente no limite superior da meta 6,5%. Desta forma apesar da grande queda do crescimento da demanda e do produto entre 2010 e 2011, a inflação aumenta de um ano para outro por efeito dos preços das commodities e do câmbio. Em 2012, o preço das commodities em dólares diminui 2,5%, porém a desvalorização de 13,5% da taxa de câmbio nominal ajuda a manter o choque externo e a inflação do IPCA fica em 5,85%.

Estas pressões inflacionárias começam a se tornar mais persistentes, pois o processo que permitiu o controle efetivo da inflação no período 2004-2010, a valorização nominal contínua da taxa de câmbio não está mais acontecendo, pelo contrário. De qualquer maneira, a trajetória da inflação no período não guarda nenhuma relação com indicadores de crescimento da demanda da economia[11].

Outro problema para o controle da inflação diz respeito ao efeito dos aumentos dos salários nominais. Nos últimos anos, o aumento dos salários nominais médios no Brasil parece depender de forma crescente do reajuste do salário mínimo (Medeiros, 2013). O grau de formalização do mercado de trabalho e a fração da força de trabalho que recebe o salário mínimo tem aumentado. Além disso, os aumentos de salários nominais estão relacionados em parte com a evolução da taxa de desemprego, que tem tido uma tendência de queda continua em parte por conta de um menor crescimento da força de trabalho e em parte pelo forte ritmo de crescimento do emprego no Brasil, particularmente no setor serviços. Até a crise no final de 2008, no caso da indústria, os ganhos de produtividade parecem ter compensado os aumentos salariais nominais na indústria, não gerando muita pressão nem sobre os preços nem sobre as margens de lucros industriais. Consequentemente, o efeito principal dos salários sobre a inflação era basicamente via salário mínimo, afetando as remunerações e os preços de serviços não monitorados (Bastos e Braga (2010), Braga (2011), IPEA(2011), Martinez e Braga (2012))[12].

Durante a fase mais aguda da crise, houve um grande aumento dos custos unitários salariais nominais e reais na indústria, mas estes claramente resultam da forte redução da produção por trabalhador. Isto indica que (apesar de alguma controvérsia sobre a qualidade dos dados sobre produtividade) a produtividade na indústria brasileira parece ser bem mais pró-cíclica que os salários reais.

Durante e depois da crise, entretanto, os salários nominais e reais continuaram a aumentar regularmente e os custos unitários salariais nominais não mais apenas nos serviços, mas também na indústria parecem estar tendendo a aumentar. Por outro lado, o baixo crescimento médio da economia, e especialmente da indústria de 2009 a 2012 parece estar criando uma tendência a baixas taxas de crescimento médio da produtividade, que agravam as pressões salariais sobre a inflação nos serviços e na própria indústria (especialmente numa situação em que as desvalorizações cambiais nominais têm reduzido a pressão da concorrência externa). O salário mínimo real crescente em conjunto com a baixa taxa de desemprego aberto parecem estar aumentando a resistência salarial real na economia brasileira, o que aumenta o grau de persistência de choques inflacionários, especialmente quando o processo de valorização nominal do câmbio é interrompido.

É importante notar que nestas circunstâncias específicas, mesmo uma forte redução do crescimento como a que ocorreu entre 2010 e 2012, se for apenas temporário, tem um efeito perverso sobre a pressão inflacionária da indústria (ou pelo menos tem o efeito de reduzir as margens da indústria, dada a competição externa) vinda dos salários, pois o caráter fortemente anticíclico dos custos salariais unitários reais na indústria faz com que a recessão da indústria gere um choque real de aumento de custos salariais na indústria, como parece ter ocorrido novamente em 2011. Isto significa que a inflação industrial não é reduzida pela queda súbita do crescimento através do canal de custos dos salários nominais. Summa e Braga (2013) encontram que, em termos desagregados, apenas a inflação de serviços parece responder à taxa de desemprego (e não ao hiato ou variação da taxa de desemprego), talvez indicando uma relação mais estrutural ligando desemprego tendencialmente mais baixo com salários crescendo mais rápido via maior poder de barganha dos trabalhadores e o efeito diferenciado sobre a inflação de serviços, o que ajuda a corroborar a ideia de que apenas um choque de demanda temporário negativo não parece também reduzir de maneira significativa essa pressão do custo salarial no setor serviços.

Se por acaso o governo tivesse como objetivo reduzir a pressão salarial que começa a surgir, teria que abandonar a política de aumentos reais do salário mínimo e reduzir as taxas de crescimento da economia permanentemente, o suficiente para inverter a tendência (e não apenas as oscilações cíclicas) do crescimento do emprego e da baixa taxa de desemprego para reduzir o poder de barganha dos trabalhadores e interromper o processo de melhoria da distribuição de renda no país.

5. A Contração Fiscal Rudimentar

Em Serrano e Summa (2011), argumentamos que a mudança no padrão de crescimento da economia brasileira ocorreu devido a uma grande melhora nas condições externas (a partir de 2003) somadas ao maior pragmatismo de política econômica (a partir de 2005). Além do crescimento do PIB e da criação de emprego formal, o investimento produtivo privado respondeu ao crescimento mais rápido do PIB, aumentando mais rapidamente a capacidade produtiva. Isso se deu com a inflação controlada na meta e com uma melhora na distribuição de renda (pessoal e posteriormente também funcional) e pobreza (ver também Vernengo (2011), IPEA(2012b), Barbosa-Filho & Souza (2010)).

Dentre as condições externas podemos citar o rápido crescimento das exportações a partir de 2003, que aliviou a restrição externa, e a melhora das condições da liquidez internacional, com juros baixos nos EUA, e retomada de grandes fluxos privados de capital que ajudaram a reduzir, em combinação com uma administração bem melhor destes fluxos pelos governos destes países em desenvolvimento, os “spreads soberanos” dos países emergentes, inclusive do Brasil (ver Ferreira(2012)), permitindo ao mesmo tempo uma tendência de redução da taxa nominal e real de juros interno e mantendo um processo de apreciação continua da taxa de câmbio que permitiu atingir as metas de inflação, mesmo diante do choque de preços internacionais de commodities (ver Serrano (2009, 2010) e Summa (2012) para um modelo teórico estilizado deste processo).

Mesmo diante do grande alívio da restrição externa, somente a partir de 2005, o governo começou a implementar políticas econômicas mais pragmáticas voltadas para estimular o crescimento. Para isso contribuiu a então ministra da Casa Civil, Dilma Rousseff, que ao classificar em declaração à imprensa como “rudimentar” um plano de ajuste fiscal de longo prazo ( a ideia do “déficit nominal zero” que implicava na elevação da meta de superávit primário para algo como 7,5% do PIB durante alguns anos , Delfim Netto(2005) ) que vinha sendo discutido por empresários, economistas acadêmicos e parte da burocracia estatal, ajudou a vitória dentro do governo da visão mais pragmática e expansionista. A partir de então, sobretudo após 2006, gradualmente, uma série de medidas de estímulo ao crescimento foram implementadas. Estas incluíram aumentos substanciais do valor real do salário mínimo (e por conseqüência das transferências sociais e previdenciárias vinculadas ao salário mínimo), a retomada do investimento das empresas estatais e do investimento da administração pública, o crescimento mais elevado do consumo da Administração Pública através do aumento dos empregos públicos e reajustes dos salários de funcionalismo, bem como a forte expansão do crédito dos bancos públicos. A rejeição do ajuste fiscal “rudimentar” ajudou a garantir tanto um ciclo mais virtuoso de crescimento até 2008 quanto uma rápida recuperação em 2010, após a crise subprime.

No fim de 2010 e começo de 2011, a economia já começava a desacelerar, porém com inflação ainda em patamares elevados. Nesse contexto o governo, como vimos acima, implementou ao mesmo tempo uma política de aperto monetário e forte ajuste fiscal contracionista que, somada a desaceleração das exportações, levou a uma forte redução do crescimento entre 2010 e 2011. A partir de agosto de 2011, diante da forte desaceleração da economia e mudança nas perspectivas da economia mundial, o governo muda o sinal da política monetária, mas mantém o ajuste fiscal. Para justificar a manutenção do ajuste fiscal numa economia com fortes tendências recessivas (onde o novo presidente do Banco Central declarava publicamente que o crescimento do “produto potencial” no país era algo entre 4,5 e 5% ao ano[13]), o Governo da agora presidente Dilma Rouseff promove a ressurreição da noção, outrora considerada “rudimentar”, que só seria possível uma grande redução da taxa de juros no Brasil se houvesse uma mudança no mix de política econômica, em que uma política monetária mais frouxa necessita de uma política fiscal mais apertada. Segundo este argumento, o Brasil teria dois preços “fora do lugar”: a taxa de juros (muito alta) e a taxa de câmbio (muito valorizada). Portanto, para continuar o crescimento, seria necessário alterar esses dois preços, porém sem comprometer a meta inflacionária.

A solução seria então diminuir a taxa de juros e desvalorizar a taxa de câmbio. Mas para tal tarefa, seria necessária também a manutenção de um forte ajuste fiscal do governo (um superávit primário “parrudo”, conforme a expressão de um renomado economista com bom trânsito no governo brasileiro).

Existem, grosso modo, duas linhas gerais de argumentação a favor da ideia de que um ajuste fiscal é condição necessária para a redução dos juros. A primeira e mais tradicional, que podemos chamar de versão de fluxos, argumenta que o ajuste fiscal seria necessário para aumentar a taxa de poupança potencial interna da economia e reduzir a taxa de juros real neutra ou “natural” necessária para evitar excessos de demanda agregada sobre o produto potencial.

Esta visão parece pressupor, ainda que o próprio Banco Central considere oficialmente que o nível da demanda efetiva agregada está muito abaixo baixo do produto potencial pelo menos desde o terceiro trimestre de 2011, que : (1) uma queda substancial da taxa de juros teria um efeito direto de aumentar muito o investimento privado produtivo; (2) a queda da taxa de juros, indiretamente, através da desvalorização da taxa de câmbio levaria a um grande boom de exportações liquidas; (3) esse grande aumento da demanda agregada, causado por (1) e (2) geraria pressões inflacionárias.

Na prática, o ajuste fiscal inicial em conjunto com o aperto monetário no final de 2010 em nada contribuíram para reduzir a inflação, que continuou seguindo a dinâmica dos elementos de custo interno e externos (preço de commodities e câmbio). O posterior afrouxamento monetário e desvalorização cambial, combinado com a manutenção do ajuste fiscal, com a exceção para estímulos e desonerações em grande parte voltadas apenas para aumentar as margens de lucro das empresas, não teve efeito positivo algum sobre o investimento produtivo privado, levou a uma enorme queda do investimento público, e em nada aumentou o crescimento das exportações.

Além disso, a desvalorização cambial aumentou ainda mais a rentabilidade das exportações de commodities em relação a exportações de produtos mais industrializados, já que o governo se recusa a taxar os lucros extraordinários dos exportadores de commodities, além de aumentar a inflação (Bresser(2012), Serrano & Summa(2011)). O incrível “otimismo de elasticidades” presumivelmente por trás do ajuste fiscal “rudimentar” que, como vimos acima, não tem boa base empírica, naturalmente se mostrou injustificado. No contexto de desaceleração da economia, a taxa de juros poderia ter sido reduzida sem nenhuma necessidade de ajuste fiscal, já que as taxas de juros internacionais e os prêmios de risco estão bastante baixos. Pelo contrário, a situação de tendência a estagnação requereria uma expansão do gasto público para estimular a renda disponível dos trabalhadores (e não das firmas) e a demanda agregada, e a partir daí seria possível a retomada do investimento privado.

No entanto, existe uma segunda versão do argumento a favor do ajuste fiscal permanente, que diz respeito a relação entre a taxa de juros e a dívida pública. Ela foi recentemente defendida novamente por Delfim Netto(2012):

“O momento exige uma enorme responsabilidade do governo, que deve manter sadias as suas contas para não pressionar, na frente, a elevação da taxa de juros pelo aumento do déficit fiscal e o aumento da relação dívida pública bruta/PIB, que anda em torno de 65%. Gostemos ou não, esse é o parâmetro, seguramente imperfeito, pelo qual se mede, universalmente aquela relação que influi no “risco Brasil” e, no fim, na taxa de juros real interna.” (Delfim Netto, 2012)

Note que Delfim Netto (2012) agora insiste que é a dívida bruta do setor público que “gostemos ou não” influi no “risco Brasil” , enquanto Delfim Netto(2005) dizia que o “mundo considera ´virtuoso´ o país em que a dívida líquida/PIB é da ordem de 30%”(grifo nosso) e toda a argumentação da época era em termos de dívida líquida. Aparentemente, segundo Delfim, o mundo “universalmente” mudou sua percepção de dívida líquida para bruta desde 2005, o que mostra que o Brasil é realmente um país sem sorte. Pois justamente quando a dívida pública líquida sobre o PIB do país cai para perto dos níveis que o mundo considerava “virtuoso”, ficando em torno de 35% ao longo da primeira metade de 2012, houve “universalmente” uma mudança no parâmetro pelo qual se mede o risco para a dívida bruta.

De qualquer forma, a idéia geral desta segunda versão, que poderíamos chamar versão de estoque, do argumento a favor de um ajuste fiscal como precondição para a redução sustentada da taxa de juros interna parece ser baseada em dois argumentos. O primeiro é de que de alguma maneira algum indicador de dívida pública ou se sua “sustentabilidade” afeta fortemente o risco país. E a segunda é que este prêmio de risco afeta a taxa de juros real neutra ou “natural” na medida em que reduz o nível da taxa de juros real interna que leva a uma desvalorização cambial e expandiria as exportações líquidas e a demanda agregada. Assim, uma redução da dívida pública que reduzisse o spread de risco do país reduziria a taxa neutra (ou natural) de juros real pois tornaria a curva de demanda agregada da economia (IS) menos elástica, reduzindo a chamada “dominância fiscal”.

Note que um elo importante deste segundo passo do argumento é que a desvalorização cambial real seja sempre expansionista e a valorização cambial contracionista , o que simplesmente não tem acontecido no Brasil nos últimos anos dado o forte efeito positivo da valorização cambial sobre os salários e o consumo e a baixa elasticidade preços de nossas exportações líquidas , citados acima (Serrano & Summa(2011)).

Mas a parte mais “rudimentar” da versão de estoque da noção de contração fiscal expansionista está na própria suposta relação entre dívida pública e risco país. Mesmo autores bastante ortodoxos aceitam o fato, bastante óbvio, de que um país não tem como ser forçado a dar um calote na sua divida interna denominada em sua própria moeda e que portanto o risco técnico de default de um país que emite sua moeda soberana é zero[14]. Logo, é no mínimo curioso afirmar que o mercado “universalmente” é composto de agentes totalmente irracionais que não entendem que o risco país é um prêmio que diz respeito as dificuldades, com frequência muito sérias, de pagamentos do país (tanto de agentes privados quanto públicos) em divisas estrangeiras e não ao inexistente risco do governo do país não poder honrar seus pagamentos em moeda local.

No mundo real, onde o mercado sabe a diferença qualitativa entre um dólar e um Real, o spread depende em boa parte da situação dos mercados financeiros internacionais, particularmente das taxas de juros de maior risco no mercado americano e de fatores específicos aos países em termos da situação das suas contas externas. Dada a grande acumulação de reservas internacionais e melhoria da situação de fragilidade externa da economia brasileira a partir de 2004 a trajetória do spread de risco país tem sido de redução continua ao longo do período (Frenkel & Rapetti(2011),Ferreira, (2012)), interrompida pelo sobressaltos das crises financeiras internacionais de 2008. Finalmente, embora não seja nada surpreendente que uma relação desprovida de base teórica não tenha sustentação empírica, não existe nenhuma evidencia de relação sistemática entre a evolução do risco país e indicadores fiscais no Brasil no período 2004-2011. Ao longo do período 2004-2011, a tendência geral tem sido de queda da relação dívida líquida e bruta sobre o PIB, seguindo (e não causando) a sequencia de reduções da taxa de juros interna (estas sim facilitadas pela queda dos spreads). A correlação simples entre razão dívida líquida/PIB e o spread de risco país é de apenas 0,24. No caso da dívida bruta é menor ainda: 0,17 se usarmos a metodologia antiga de calculo da dívida bruta ou apenas 0,11 se usarmos a metodologia nova (ver Ipea (2012b)). Muitos autores no Brasil (o próprio Delfim Netto em algumas ocasiões) usam o superávit primário como um indicador melhor da sustentabilidade da “restrição orçamentária intertemporal do governo” a longo prazo. E de fato o superávit primário (como razão do PIB) tem uma correlação bem mais forte com o risco país no período 2004-2011 : 0,68 . Infelizmente, para os que defendem a noção de “dominância fiscal” o ajuste fiscal preventivo a correlação é positiva, o que implicaria que maiores superávits primários estariam associados a maiores riscos da suposta “falência do Estado” (ver Carneiro & Rossi(2012) para mais evidências da ausência de base empírica para a tese de dominância fiscal no Brasil).

Podemos concluir que a fundamentação teórica e empírica da segunda versão de estoques do argumento de que um ajuste fiscal prolongado seria uma condição necessária para uma redução da taxa de juros do Brasil é realmente rudimentar.

6. Observações finais.

A análise dos dados da economia brasileira mostra que a política macroeconômica interna tanto monetária quanto fiscal foram responsáveis por uma boa parte da forte desaceleração do crescimento do produto no Brasil a partir de 2011. Da mesma forma a escolha posterior de tentar estimular o investimento privado diretamente via redução de juros e desonerações e incentivos fiscais e desvalorizações cambiais que aumentam as margens de lucro em contraposição a ênfase no crescimento do investimento público e da demanda final do período 2004-10 explica em boa parte o baixo crescimento no período mais recente. Resta avaliar estes custos em relação a possíveis benefícios desta nova combinação de políticas.

Se o objetivo do ajuste fiscal foi reduzir o risco país, a política foi um fracasso, pois o risco país subiu de 2010 para 2011, caiu em 2012, subindo novamente em 2013, por motivos estritamente ligados a situação de turbulência dos mercados financeiros internacionais e que, “gostemos ou não”, nada tem a ver com o superávit fiscal primário ou com o tamanho relativo ou absoluto da dívida interna brasileira líquida ou bruta.

Por outro lado, se o objetivo último da política econômica do Governo desde o final de 2010 era a redução imediata da inflação através da redução do crescimento da demanda, evidentemente a política também foi um fracasso, pois a inflação brasileira (IPCA) subiu de 5,91 em 2010 para 6,5% em 2011, voltando para 5,8% em 2012 , confirmando que esta não é devida ao excesso de demanda agregada sobre nossa capacidade produtiva e sim a pressões de custo.

Se o objetivo era mudar para um padrão de crescimento com mais investimento público e privado e menos consumo tanto público e privado, a política também fracassou, pois tanto a taxa de investimento privada quanto pública se reduziram em vez de se expandir, pois o investimento privado não cresce de forma sustentada se a demanda final não se expande e o ajuste fiscal penaliza desproporcionalmente o investimento público.

Somente como primeiro passo de uma política de redução permanente do crescimento econômico, dos gastos públicos e de uma reorientação das transferências públicas a favor dos empresários (desonerações) com objetivo de controlar a tendência ao agravamento do conflito distributivo (descritos ao final da seção V acima), inerente ao fim da fase de continua valorização da taxa de câmbio real, e compensar os efeitos da queda da taxa de juros sobre as rendas da propriedade em geral, a política econômica brasileira recente pode ser considerada bem sucedida.

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1. Este texto é uma versão reduzida, revisada e atualizada (em julho de 2013) de Serrano e Summa (2012). Para um maior detalhamento de alguns pontos aqui mencionados e os gráficos sobre os dados citados, ver o texto original.↵

2. Os dados vem de DESA-UN(2012, 2013).↵

3. Pelas contas nacionais do IBGE a contribuição das exportações totais para a demanda agregada teria sido reduzido em 0,77 pontos percentuais do PIB entre 2010 e 2011, enquanto o crescimento do PIB caiu 4,8 pontos percentuais.↵

4. Além do comércio internacional, outros importantes possíveis canais de transmissão da situação da economia internacional para o crescimento do Brasil poderiam vir de uma deterioração da situação das contas externas do Balanço de Pagamentos do país, da piora dos indicadores de dívida externa/reservas, de uma fuga repentina de capital, de uma interrupção do crédito comercial internacional (como no auge da crise de 2008) ou de efeitos perversos da uma desvalorização cambial sobre empresas e/ou bancos endividados em dólar. No entanto, ao contrário da crise de 2008, nenhum desses eventos ocorreu em 2011-2012 e o canal de comércio internacional parece ter tido mais impacto sobre o crescimento do PIB do que o canal financeiro (Ver Serrano e Summa (2012) para mais detalhes). ↵

5. Note que mesmo na hipótese bastante improvável de que houvesse na época uma drástica restrição interna de capacidade de produtiva e/ou escassez de dotações de mão-de-obra ou recursos naturais especializados somente na produção de bens de consumo duráveis, mesmo assim o grande grau de abertura e concorrência externa nestes setores impediria que estes fossem um foco de pressões inflacionárias. Medidas macroprudenciais deste tipo podem ser bastante úteis para evitar o desperdício de divisas externas com bens não essenciais em situações de forte restrição externa, mas evidentemente não era este o caso do Brasil em 2010-1.↵

6. O governo se aproveitou da regra de reajustes do salário mínimo em vigor desde 2007, que o vincula á reposição da inflação mais a taxa de crescimento do PIB de dois anos antes, embora nada impeça que o governo dê reajustes maiores se achar conveniente. Como em 2009 o crescimento do PIB foi negativo, por conta da crise mundial, foi decidido dar o reajuste a partir do aumento do custo vida e não houve redução real na data do reajuste.↵

7. Esta tendência de ajustes fiscais prejudicarem o investimento público foi o motivo principal pelo qual o ministro da fazenda Gordon Brown do governo britânico implantou a partir de 1999 a chamada “regra de ouro” fiscal onde todos os investimentos públicos são excluídos da meta de equilíbrio fiscal. Curiosamente a “regra de ouro” de Brown foi uma fonte importante de inspiração do PAC brasileiro e das regras do PAC/PPI que permitem uma redução do superávit primário para acomodar aumentos do investimento público mencionadas acima.↵

8. Dados de dos Santos e outros (2013) mostram que o crescimento do investimento privado (em maquinas e equipamentos e construção civil) foi de 19% em 2010, 7% em 2011 e – 5% em 2012. A Formação Bruta de Máquinas e Equipamentos (do setor público e privado) que havia crescido 29% em 2010, desacelera para 5% em 2011 e tem crescimento negativo de 8% em 2012. Como tanto o crescimento da construção civil quanto do investimento das estatais e da APU foi positivo em 2012, esses dados em conjunto parecem indicar um crescimento negativo ainda mais forte da FBME privada em 2012, pelo efeito acelerador.↵

9. Schettini et alli (2011) estimam que a elasticidade das exportações brasileiras em relação à taxa de câmbio é muito baixa, o exato oposto da visão consensual.↵

10. É possível que a forte valorização cambial dos últimos anos tem sido um dos fatores que tem levado a um grande aumento das importações e queda do conteúdo doméstico da produção industrial no Brasil (Serrano & Summa(2011)) e que esta tendência estrutural de descompasso entre a pauta de importações e exportações brasileiras é um dos principais problemas do Brasil a longo prazo. Nosso argumento aqui é que não foi a taxa de câmbio nem a questão mais geral da baixa competitividade externa da indústria brasileira a causa da queda da produção da indústria a partir de 2011.↵

11. É importante notar que esses choques externos tem efeitos diferenciados sobre os itens desagregados da inflação. Segundo Summa e Braga (2013), ao analisar a inflação brasileira desagregada, entre os grupos “monitorados”, “industriais”, “alimentos” e “serviços”, nota-se que a inflação dos alimentos e dos serviços vem puxando a inflação agregada para cima, enquanto a inflação dos industriais e dos monitorados se encontra no período recente mais baixa que o centro da meta. Com relação aos alimentos e indústrias, notamos que a inflação dos produtos agropecuários exportados pelo Brasil em US$ se situa em uma média anual 13% no período 2010-2012 enquanto que a inflação anual média dos bens industriais duráveis e não duráveis importados também em US$ foi de 5,7% no período, menos que a metade (dados da FUNCEX).↵

12. Além dos serviços livres serem não comercializáveis e apresentarem um crescimento menor da produtividade que os setores industriais e agropecuário, e, portanto, seus preços dependerem bastante do salário nominal do setor serviços (que teve um crescimento um pouco mais forte no período recente, segundo dados do CAGED), Summa e Braga (2013) apontam outros dois fatores da inflação de serviços que estão puxando este índice desagregado para cima: a inflação dos empregados domésticos (muito relacionada com o salário mínimo) e a inflação dos aluguéis dos grandes centros urbanos (com contratos muitas vezes indexados ao IGP-M e que além disso experimentou um boom no período recente), que influi tanto diretamente na inflação dos serviços quanto indiretamente via custos de uma série de estabelecimentos de serviços, como por exemplo, alimentação fora do domicílio. ↵

13. Mais recentemente, em maio de 2012, o presidente do Banco Central do Brasil parece ter reduzido suas estimativas ao afirmar que a crise mundial pode ter reduzido o potencial de crescimento da economia brasileira para 4% ao ano. Infelizmente não revelou a metodologia adotada para tal estimativa e particularmente qual seria o mecanismo de transmissão entre crise mundial e produto potencial no Brasil (Estado de São Paulo(2012)).↵

14. Tcherneva(2011) chama a atenção para a seguinte citação do ortodoxo Woodford (de 2000) “a government that issues debt denominated in its own currency is in a different situation than from that of private borrowers, in that its debt is a promise only to deliver more of its own liabilities. (A Treasury bond is simply a promise to pay dollars at various future dates, but these dollars are simply additional government liabilities, that happen to be non-interest-earning.) There is thus no possible doubt about the government’s technical ability to deliver what it has promised…” .↵

DÍVIDA PÚBLICA E PASSIVO EXTERNO: ONDE ESTÁ A AMEAÇA?

DENISE LOBATO GENTIL E VICTOR LEONARDO DE ARAÚJO

Introdução

A segunda metade dos anos 2000, particularmente a partir de 2006, marcou um período de importantes mudanças na atmosfera macroeconômica brasileira, com a retomada do crescimento do PIB e a redução da taxa de desemprego. A recuperação do poder de compra do salário mínimo e a ampliação dos programas de transferência de renda às famílias constituíriam peças fundamentais neste processo, complementados por um cenário internacional favorável composto pela expansão da demanda por commodities agrominerais, e pelo aumento da liquidez internacional. Estimulada pelo crescimento do consumo agregado gerado pela política social e pela expansão do crédito, a taxa de investimento iniciou, então, uma fase de elevação, com destaque para o avanço do investimento público, notadamente das empresas estatais federais, complementada pela ação das instituições federais de fomento.

Entretanto, alguns indicadores têm apontado incerteza no horizonte da economia brasileira. A manutenção de elevadas taxas de juros e a longa trajetória de valorização real da taxa de câmbio, só parcialmente revertidas em período recente; o aumento do endividamento externo, agora tendo o setor privado como protagonista; e, o aumento do assim chamado passivo externo em velocidade superior ao acúmulo de ativos externos sugerem que o problema da crônica restrição externa foi apenas atenuado ou camuflado. No front interno, a continuidade do padrão de crescimento brasileiro baseado em políticas sociais e de valorização do salário mínimo, por sua vez, é costumeiramente posta em xeque em decorrência de uma suposta deterioração da situação fiscal. Dada a rigidez do regime de política macroeconômica em vigor no Brasil, conciliar o patamar elevado de juros e o crescimento das operações de enxugamento de liquidez devido ao acúmulo de reservas com a necessidade de manter políticas sociais distributivas e de financiamento dos investimentos públicos em ascensão, constitui um verdadeiro quebra-cabeça. O suposto agravamento do quadro fiscal seria ainda intensificado pela maior dependência do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) dos empréstimos do Tesouro Nacional. O resultado seria uma trajetória de suposto risco para a dívida (bruta e líquida) do setor público.

Desta forma, este trabalho busca avaliar em que medida o acúmulo de passivos em moeda doméstica (na forma de dívida do setor público) e externa (na forma de dívida privada, pública e também de investimentos externos) constituiriam obstáculos ao desenvolvimento brasileiro. A hipótese principal levantada por este trabalho é a de que o padrão de crescimento da economia estaria produzindo um conforto, apenas aparente e, por isso mesmo, transitório, quanto à restrição externa. Por outro lado, os indicadores fiscais sugerem maior tranqüilidade do que a maioria dos analistas costumeiramente aponta especialmente se forem levadas em consideração a dinâmica e a composição do endividamento interno do setor público.

Este trabalho está estruturado em quatro seções, a contar a presente introdução. A trajetória e composição do endividamento público são discutidas na seção dois, enquanto o passivo externo é abordado na terceira seção. A seção quatro apresenta as considerações finais.

1. Endividamento público — há alguma ameaça nesse front?

O panorama de redução da dívida pública parece bastante tranquilizador[1].  A Tabela 1, a seguir, mostra a evolução da dívida líquida do setor público (DLSP) como percentual do PIB, no período de 2001 a junho de 2013[2]. É possível constatar que a trajetória da DLSP foi de queda acentuada, de 21,2 pontos percentuais do PIB, tendo passado de 55,7% em dezembro de 2002 para 34,5% do PIB em junho de 2013. Não resta dúvida de que, olhando-se apenas a evolução desse indicador, o cenário apresenta-se incomparavelmente superior ao da década de 1990[3].

Este movimento de redução da dívida refletiu, em grande parte, as contribuições do crescimento anual do PIB entre 2004 e 2010, fase em que a economia brasileira teve um dinamismo diferenciado. Foi também reflexo da manutenção de elevados superávits primários, sustentados mesmo nos momentos de crise (como foi o resultado primário de 3,5% do PIB em 2008) e nas fases iniciais de transição para a recuperação do crescimento (2,1% em 2009). Os demais fatores de redução da dívida líquida serão avaliados a seguir.

Tabela 1

Dívida líquida do setor público (% do PIB) 2001-2010*

2001

50,2

2002

55,7

2003

53,4

2004

48,7

2005

47,0

2006

46,3

2007

44,1

2008

37,4

2009

42,8

2010

40,2

2011

36,4

2012

35,2

2013 (junho)

34,5

* PIB valorizado pelo IPCA. Valores da dívida exceto Petrobras. Posição em dezembro.

Fonte: Banco Central e GOBETTI e SCHETINI (2010)

Antes, é necessário apontar que, mesmo diante da redução desse indicador de endividamento, alguns autores têm chamado atenção para as transformações que ocorreram na estrutura patrimonial da dívida pública, assim como em sua dinâmica nos anos 2000 que têm provocado a elevação da dívida bruta. Assim, é necessário avançar para além da constatação isolada e limitada desse indicador líquido e observar com mais profundidade se há ameaças no campo fiscal que possam ter importância dentro do conjunto dos indicadores macroeconômicos atuais e futuros. Este será o objetivo central desta seção.

Ao contrário do comportamento de queda da dívida líquida do setor público, a dívida interna bruta do governo geral passou de 46,7% para 55,4% do PIB entre dezembro de 2001 e junho 2010, um aumento de 8,7 p.p. do PIB (GOBETTI e SCHETTINI, 2010). Em abril de 2013 alcançou 59,2% do PIB. O que explicaria tal crescimento e qual sua relevância?

A resposta a esta pergunta passa pela análise das fontes de pressão exercidas sobre este passivo, as quais possuem três naturezas distintas.

Primeiro, a que provém das captações de recursos destinados a fornecer empréstimos do Tesouro Nacional ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) e a empresas estatais, que se acentuaram a partir de meados de 2008 e se transformaram num dos mecanismos mais relevantes de reação aos impactos da crise financeira internacional, sobretudo no que se refere à sustentação dos investimentos da Petrobras, empresa estratégica para uma nova etapa de desenvolvimento do país.

O segundo tipo de pressão é aquela que decorre das emissões de títulos com os objetivos de adquirir reservas internacionais e de regular a liquidez da economia (operações compromissadas). De fato, os motivos acima citados fizeram a dívida mobiliária se expandir consideravelmente no período avaliado, tendo passado de R$477,9 bilhões em dezembro de 2001, para R$ 731,8 bilhões em 2003 e R$1,8 trilhão em dezembro de 2012, conforme Banco Central, Série Histórica da Composição da DLSP — ver tabela 2 a seguir.

Tabela 2

Dívida mobiliária federal, 2003 a 2011

Posição em dezembro

R$ milhões

2003

731.858

2004

810.264

2005

979.662

2006

1.093.495

2007

1.224.871

2008

1.264.823

2009

1.398.415

2010

1.603.940

2011

1.766.643

2012

1.899.416

2013*

1.877.777

Fonte: Banco Central

*Posição em junho.

As operações do Tesouro Nacional com o objetivo de conceder empréstimos subsidiados ao BNDES e outras instituições financeiras oficias, assim como as operações de aquisição de reservas, acima citadas, não expandem, entretanto, a dívida líquida do setor público (DLSP), uma vez que implicam, simultaneamente, em aumentos no ativo. Tais ativos são os créditos do Tesouro junto ao BNDES e as reservas internacionais.

Para se ter uma idéia desse processo, entre dezembro de 2001 e junho de 2010, os créditos do governo junto a instituições financeiras oficiais cresceram de 0,3% para 6,8% do PIB, enquanto os créditos externos vinculados às reservas internacionais se elevaram de 4,5% para 13,1% do PIB (GOBETTI e SCHETTINI, op.cit.). Assim, dado esse acúmulo de ativos, o aumento da dívida mobiliária interna não pesou sobre o indicador da dívida líquida. A tabela 3, a seguir, mostra a expressiva evolução dos créditos mais importantes do governo geral.

Além da expansão de ativos citada, é preciso considerar que a dívida externa bruta e a dívida interna atrelada ao dólar foram significativamente diminuídas. A partir de 2004 o governo adotou a estratégia de antecipar a quitação de débitos externos, acumular reservas internacionais e mudar o perfil de indexação da dívida interna.

Tabela 3

Créditos do Governo

Crédito junto ao BNDES

R$ milhões

Crédito junto às estatais

R$ milhões

Reservas em moedas estrangeiras

U$ milhões

2006

9.953

20.041

2007

6.645

18.805

2008

35.454

18.977

190.929

2009

129.237

16.518

228.644

2010

236.723

15.274

276.148

2011

302.225

14.430*

352.012

2012

371.673

s.d.

362.064

*Valor estimado.

Fonte: Banco Central

Deste modo, desde setembro de 2006 até os dias de hoje[4], a dívida externa líquida tem se tornado crescentemente negativa, isto é, o valor dos ativos externos supera os passivos. Em dezembro de 2001 a dívida externa líquida do setor público brasileiro era positiva em R$125,2 bilhões. Em dezembro de 2010 estava negativa em R$359,7 bilhões. Em junho de 2013 ficou negativa em R$670,8 bilhões[5]. A tabela 4, a seguir, mostra a evolução de queda acentuada da dívida líquida do setor público a partir de 2004, o que contribuiu para uma redução importante da dívida líquida total do setor público.

Tabela 4

Dívida Externa Líquida do Setor Público, 2001-2013

R$ milhões

% do PIB

2001

125.162

4,6

2002

231.744

15,7

2003

189.728

11,2

2004

153.229

7,9

2005

67.906

3,2

2006

-27.816

-1,2

2007

-198.360

-7,5

2008

-332.440

-11,0

2009

-292.532

-9,2

2010

259.692

-9,8

2011

-538.468

-13,0

2012

-619.419

-14,1

2013 (junho)

-670.807

-14,6

Posição em dezembro.

Fonte: Banco Central. Disponível aqui.

Por outro lado, apenas 0,5% dos títulos públicos federais estavam indexados ao câmbio em dezembro de 2010, enquanto no mesmo mês do ano de 2002, este percentual era de 33,5%. Há, portanto, uma mudança radical na composição dos indexadores da dívida interna, reduzindo de forma significativa sua exposição às flutuações cambiais.

Por esses motivos, a dívida líquida do setor público (DLSP), que consolida ativos e passivos, internos e externos, medida em percentual do PIB, passou por uma trajetória de redução e de mudança em sua estrutura e em seu dinamismo desde 2003 até 2013. A transformação da dívida externa em dívida interna e a quase eliminação da indexação ao câmbio reduziu consideravelmente a exposição do orçamento público aos choques externos. Além disso, o acúmulo de reservas internacionais criou maior proteção para enfrentar as crises cambiais. A dinâmica da dívida pública está, hoje, portanto, ancorada aos mecanismos internos da política monetária, cambial e fiscal, logo, sob controle do Tesouro e Banco Central. Esta é uma realidade substancialmente diferente de períodos históricos anteriores em que o endividamento externo e as relações de intensa abertura comercial e financeira com o resto do mundo constrangiam a política de gestão de dívida pública e barravam a sustentabilidade do crescimento.

O acúmulo de reservas internacionais, decorrente de uma conjuntura favorável nas relações comerciais com a China e da atração de capitais para o país, transformou-se não apenas num mecanismo essencial de proteção cambial contra choques externos e de gestão da cotação do câmbio, mas provocou um impacto bastante favorável sobre a dívida pública. Como se pôde observar a partir da mais recente crise externa ocorrida em 2008, o valor, em reais, das reservas internacionais foi expandido em função da desvalorização cambial ocorrida no último trimestre do ano de 2008. Este aumento do valor das reservas ajudou a reduzir a dívida líquida do setor público de 44,1%, em 2007, para 37,4% do PIB, em 2008 na conjuntura de crise externa (ver tabela 1). Este resultado teve o importante papel de viabilizar a adoção de medidas fiscais e monetárias expansivas de enfrentamento da crise, numa reação sem paralelos nos últimos vinte anos. O acúmulo desse ativo, portanto, evitou um choque perverso e levou a um movimento inverso aos que foram protagonizados nas crises cambiais de 1999 e de 2002/2003, momentos em que houve explosão da dívida pública e a adoção de políticas econômicas fortemente restritivas e estagnacionistas. Portanto, calcular os benefícios que a estratégia de acumulação de reservas tem propiciado, a fim de confrontar com os custos fiscais de sua manutenção, não é uma tarefa simples e objetiva. Na verdade, encerra um forte conteúdo subjetivo em termos da avaliação do que com ela se preservou como decorrência da redução da incerteza e da preservação do dinamismo macroeconômico.

Além da eliminação da exposição da dívida pública aos choques cambiais é essencial considerar o impacto dinâmico sobre a economia. Cada parcela que compõe a dívida mobiliária federal tem efeitos (positivos e negativos), de intensidades diferentes, no que diz respeito a sua capacidade de influenciar a demanda agregada, elevar a capacidade produtiva e reduzir o desemprego.

A parcela da dívida pública interna que se expandiu em decorrência de empréstimos ao BNDES e a empresas estatais, serviu para o financiamento a empreendimentos produtivos e proporcionará formação de capital e criação de um cenário de menor incerteza e maior atração para a ação dos agentes privados. Logo, a dívida tem capacidade de influenciar a demanda agregada, elevar o nível de investimento e de emprego e, por consequência, mobilizar recursos que se converterão em arrecadação de impostos. A dívida pública se transforma, assim, num poderoso instrumento de alavanca fiscal, determinando o ritmo dos investimentos e do emprego através da intervenção planejada do Estado e, simultaneamente, da geração de receitas para se autofinanciar.

Não resta dúvida de que a manutenção de determinados ativos pode acarretar um custo fiscal para a sociedade, na medida em que a remuneração do ativo for mais baixa que a dos títulos públicos cuja emissão lhes corresponderam. O diferencial entre a (elevada) taxa de juros das emissões de títulos federais para captação dos recursos destinados a instituições financeiras oficiais e a taxa de retorno (mais baixas) pelas quais o BNDES e demais bancos oficiais vão remunerar o Tesouro, acaba por gerar um passivo. Da mesma forma, há também um custo fiscal associado ao diferencial de juros entre as aplicações das reservas internacionais (muito baixos) e os juros (elevados) pagos pelo Tesouro aos proprietários dos títulos que lhes servem de contrapartida[6].

Tais custos já foram objeto de mensuração por alguns estudos do BNDES e pelo próprio Banco Central (este último, no caso do custo de manutenção de reservas)[7]. Entretanto, se os custos já foram razoavelmente mensurados, o mesmo não se pode dizer com relação aos benefícios. Seria preciso medir o impacto positivo do dinamismo que geram na economia as operações de financiamento de investimentos privados e de consumo das famílias feitas através de bancos públicos, pois elas poderão não apenas compensar, mas até mesmo superar — em termos de efeito multiplicador sobre o PIB, a renda e a arrecadação de tributos — aquilo que se calcula como custo do diferencial de juros[8].

Alguns analistas têm avaliado que a ampliação do crédito junto a instituições financeiras oficiais é parte não apenas de uma intervenção estatal de enfrentamento da instabilidade cíclica, mas seria também uma estratégia que objetiva criar no Brasil (via BNDES) grandes empresas nacionais, estatais e privadas, com poder de inserção no mercado mundial. Este seria o caso da concentração de capitais em empresas nacionais no mercado de carnes, telefonia, celulose e petroquímica, alavancadas pelo BNDES[9].

Essa estratégia poderá ser bem sucedida ou não, a depender dos critérios de avaliação, mas o fato é que ela revela outra face das finanças públicas de grande relevância. A dívida e os bancos públicos têm sido historicamente utilizados pelas diversas nações como um mecanismo de expansão econômica, acumulação de poder e fortalecimento da projeção dos países no plano regional e/ou internacional.

Essa percepção da dívida pública como instrumento para fomentar o dinamismo econômico nos momentos de debilidade cíclica e, ao mesmo tempo, projetar uma nação na competição contra outros países encontra-se nas raízes das práticas capitalistas adotadas pelos ingleses desde o período de nascimento do capitalismo e, depois, pelos Estados Unidos e demais nações européias (WRIGHT, 2008). Nem sempre funcionou de forma favorável para todos em todas as circunstâncias históricas. Cada nação tem encontrado uma resposta própria e cada caso tem sua especificidade. A grande questão sempre foi saber como utilizar a dívida pública sem transformá-la num mecanismo de risco gerador de distúrbios financeiros ou de falência, usando de habilidade no arranjo fiscal e monetário para a construção das finanças públicas favorecedoras do desenvolvimento.

A análise da composição e dinâmica da dívida pública, entretanto, não se esgota com as observações favoráveis até aqui levantadas. Há ainda a analisar uma parcela importante da dívida mobiliária que se expandiu em decorrência da apropriação de juros nominais, fruto da operacionalização da política monetária mantenedora de taxas de juros frequentemente elevadas, dentro dos marcos do regime de metas de inflação.

Não será demasiado reforçar que a dinâmica da dívida líquida do setor público depende da taxa de juros (implícita) incidente sobre a DLSP. A taxa de juros implícita, por seu turno, será tanto maior quanto: “(i) maior for o diferencial entre a SELIC e a TJLP; (ii) maior for a participação das reservas internacionais nos ativos financeiros do setor público; (iii) maior for a taxa SELIC dos anos imediatamente anteriores (uma vez que a dívida bruta é composta de diferentes safras de títulos emitidos em anos diferentes); e (iv) maior for a razão entre a dívida bruta e a dívida líquida” (Do Santos e Macedo e Silva, 2010).

Já foi observado anteriormente que a expansão da dívida atribuída às políticas de crédito às instituições financeiras públicas e de acúmulo de reservas cambiais impõem um custo fiscal, que será tanto mais alto quanto maior for o diferencial de juros entre ativos e passivos — diferencial este que é ampliado pelas taxas elevadas de remuneração dos títulos públicos[10].

Assim, as elevadas taxas SELIC produzidas pelo regime de metas de inflação têm gerado efeitos fiscais consideráveis. Tal política atua no sentido de reduzir a demanda agregada, na suposição da existência de um descompasso entre oferta e demanda a cada vez que a previsão de inflação se afasta da meta estabelecida. O Banco Central atua no mercado aberto lançando títulos públicos para enxugar a liquidez da economia (operações compromissadas) quando a meta da taxa Selic é elevada pelo Comitê de Política Monetária — Copom. É importante mencionar que as emissões de títulos utilizados pela autoridade monetária são, desde a implantação da Lei de Responsabilidade Fiscal, em 2000, uma atribuição do Tesouro. Portanto, cada lançamento de títulos com esse fim impacta diretamente a dívida. Entretanto, conforme expõem Gobetti e Schettini (2010), “do ponto de vista imediato ou estático, as operações compromissadas do BC não alteram o endividamento porque sua elevação sempre tem como contrapartida o igual enxugamento da base monetária [passivo do BC, embora sem custo]. Do ponto de vista dinâmico, entretanto, a substituição de um passivo, como a base monetária, sobre o qual o governo não paga juros, por outro passivo mobiliário, remunerado pela taxa Selic, impõe um custo para o Tesouro que nada tem a ver com a política fiscal”. O custo é a apropriação dos juros.

O efeito de desaquecimento da economia provocado pela política de juros elevados decorre do estímulo a retenção de ativos financeiros nas mãos dos agentes privados como meio de acumulação de riqueza, em detrimento do investimento gerador de produção, emprego e renda. A dívida se transforma num instrumento de refúgio seguro e rentável dos afortunados e é, por isso, portadora de grandes desigualdades sociais. Como esta fração da dívida está longe de ser desprezível, pode-se dizer que a autoridade monetária persegue uma política inadequada aos objetivos de desenvolvimento e contraditória com relação às demais metas institucionais apresentadas pelo conjunto do governo.

Por fim, além do impacto da política monetária, há que se considerar o impacto da política cambial sobre a dívida pública. Em fases de depreciação cambial, há uma redução do endividamento público, conforme já apontado anteriormente, porque as reservas se valorizam, enquanto nas fases de apreciação cambial a dívida líquida se eleva, porque provoca desvalorização das reservas. Em 2008, por exemplo, quando o câmbio se depreciou em 32%, exerceu uma contribuição de 2,6 pontos percentuais do PIB para a redução anual do endividamento líquido. Em 2009, com a rápida apreciação de 25,5% do câmbio ocorreu um impacto de 2,5 pontos percentuais do PIB para o aumento da dívida líquida. Em 2010 a valorização cambial acumulada no ano foi de 4,3%, o que resultou num acréscimo de 0,5 pontos percentuais do PIB na dívida líquida[11].

Em conclusão, é imperativo constatar que o volume e a dinâmica da dívida pública brasileira estão diretamente relacionados com os efeitos da política monetária, cambial e de crédito do governo federal, tendo pouca ou nenhuma ligação com a política fiscal de gastos e receitas públicas primárias. Ao contrário do que é apregoado pelo pensamento convencional, a política fiscal é geradora de superávits primários que ficam acumulados na conta única do Tesouro, contribuindo para diminuir a dívida líquida do setor público, mas também colabora para reduzir o impacto dinâmico dos gastos sobre a economia, com efeitos adversos sobre a demanda agregada e sobre o nível e composição do produto e do emprego. Em síntese, a se manter um patamar de juros elevados e dada a atual composição de ativos e passivos, esse desfecho apenas seria evitado se outros fatores exercerem influência contrária mais forte, sustentando o crescimento do PIB da economia.

E, neste sentido, é necessário considerar a hipótese de que a continuidade do PAC, a exploração do Pré-sal, o programa habitacional para a população de baixa renda e os eventos internacionais que serão sediados pelo país (Jogos Olímpicos e Copa do Mundo) são favorecedores do crescimento da taxa de investimento da economia e, assim, elevam as chances de sustentação de crescimento no futuro. Resta saber se terão a profundidade e a qualidade essenciais para promover as necessárias transformações estruturais e se serão acompanhados da adequada política monetária e cambial que reduza o custo fiscal e as restrições externas dessa estratégia.

2. O passivo externo: ameaça real

Uma vez analisados os riscos oferecidos pelo endividamento público interno à continuidade da trajetória de crescimento do PIB, convém analisar agora os riscos advindos do front externo. De forma análoga ao que foi feito na seção anterior, a análise priorizará as variáveis que remetem aos estoques, e por isso começaremos pelo passivo externo bruto brasileiro. Definido como o total de débitos ou compromissos de um país em moeda forte (Lacerda & Oliveira, 2009), este conceito considera não somente a dívida externa pública e privada, como também os investimentos estrangeiros (diretos e em carteira). Do ponto de vista analítico, o conceito permite visualizar as potenciais pressões que aqueles compromissos exercem sobre as reservas cambiais. Esta análise é importante porque constitui uma das dimensões através das quais é possível mensurar o grau de vulnerabilidade externa de uma economia. Este outro conceito, por sua vez, está associado à (baixa) capacidade de uma economia resistir a pressões, fatores desestabilizadores ou choques externos (Gonçalves, 2006: 36).

Os compromissos vincendos no curto prazo possuem maior potencial desestabilizador nos momentos de maior preferência pela liquidez em moeda forte. Daí a importância de outro conceito, o de passivo externo bruto de curto prazo, composto pela dívida de curto prazo e pelo investimento externo em portfolio. Os compromissos de longo prazo também exercem pressão sobre as reservas cambiais, só que em menor escala e são potencialmente menos desestabilizadores.

Outro conceito útil é o de passivo externo líquido (doravante PEL), definido subtraindo-se os ativos externos em moeda forte do passivo externo bruto (PEB). Este conceito denota a capacidade dos compromissos externos serem saldados pela liquidação desses ativos, notadamente as reservas internacionais. A tabela 4 a seguir apresenta os dados referentes ao passivo externo brasileiro de 2003 a 2012.

Como essas duas componentes (dívida e investimentos) possuem naturezas distintas, proceder-se-á uma análise em separado. Comecemos pela dívida externa.

2.1. Dívida externa

Entre dezembro de 2003 e dezembro de 2005, este item apresentava trajetória de queda, induzida essencialmente pela redução da dívida do setor privado, pela redução do estoque de dívida em poder da autoridade monetária (equivalente à quitação da dívida com o Fundo Monetário Internacional) e em menor escala pela redução da dívida do governo geral. No ano seguinte, a dívida do governo geral é reduzida com maior intensidade, mas este movimento é mais do que compensado pela retomada do endividamento externo do setor privado. A abundância de liquidez nos mercados financeiros internacionais teria criado as condições para a expansão das emissões privadas de dívida, bem como dos empréstimos bancários.

Tabela 4

Passivo externo brasileiro: dez-2003 a dez/2012

Discriminação

dez-03

dez-05

dez-07

dez-08

dez-09

dez-10

dez-11

dez-12

US$ bilhões

%

US$ bilhões

%

US$ bilhões

%

US$ bilhões

%

US$ bilhões

%

US$ bilhões

%

US$ bilhões

%

US$ bilhões

%

Dívida externa

214,9

53,2

169,5

35,2

193,2

21,1

198,3

28,9

198,2

18,4

256,8

17,0

298,2

20,1

312,9

20,1

Curto prazo

20,2

5,0

18,8

3,9

38,9

4,2

36,4

5,3

31,0

2,9

57,3

3,8

40,1

2,7

32,6

2,1

Longo prazo

194,7

48,2

150,7

31,3

154,3

16,9

161,9

23,6

167,2

15,6

199,5

13,2

258,1

17,4

280,3

18,0

I — Governo geral (longo prazo)1

83,1

20,6

81,6

17,0

66,0

7,2

62,6

9,1

64,4

6,0

65,1

4,3

57,8

3,9

63,2

4,1

II — Autoridade monet. (longo prazo)1

28,9

7,1

0,3

0,1

0,0

0,0

0,0

0,0

4,5

0,4

4,4

0,3

4,4

0,3

4,4

0,3

III — Bancos

42,1

10,4

39,1

8,1

75,0

8,2

74,2

10,8

63,6

5,9

103,1

6,8

138,2

9,3

139,7

9,0

Curto prazo

18,0

4,5

18,0

3,7

38,2

4,2

34,9

5,1

28,5

2,7

51,1

3,4

38,1

2,6

32,4

2,1

Longo prazo

24,1

6,0

21,1

4,4

36,8

4,0

39,3

5,7

35,1

3,3

52,1

3,5

100,2

6,7

107,3

6,9

IV — Outros setores

60,9

15,1

48,4

10,1

52,2

5,7

61,5

9,0

65,7

6,1

84,1

5,6

97,7

6,6

105,5

6,8

Curto prazo

2,2

0,5

0,8

0,2

0,7

0,1

1,5

0,2

2,5

0,2

6,2

0,4

2,1

0,1

0,2

0,0

Longo prazo

58,7

14,5

47,6

9,9

51,5

5,6

60,1

8,7

63,2

5,9

77,9

5,2

95,6

6,4

105,3

6,8

Estoque de investimentos externos

189,1

46,8

312,1

64,8

722,1

78,9

489,1

71,1

876,6

81,6

1.250,5

83,0

1.188,4

79,9

1.243,5

79,9

Investimento estrangeiro direto^2

132,8

32,9

181,3

37,7

309,7

33,8

287,7

41,8

400,8

37,3

682,3

45,3

695,1

46,8

718,9

46,2

Investimentos em carteira^3

56,0

13,9

130,4

27,1

410,6

44,9

198,9

28,9

472,3

43,9

564,3

37,4

488,5

32,9

521,5

33,5

Derivativos

0,1

0,0

0,2

0,0

1,8

0,2

2,5

0,4

3,4

0,3

3,8

0,3

4,7

0,3

3,0

0,2

Outros investimentos

0,1

0,0

0,1

0,0

0,1

0,0

0,1

0,0

0,1

0,0

0,1

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

Passivo externo bruto

404,0

100,0

481,5

100,0

915,4

100,0

687,5

100,0

1.074,7

100,0

1.507,3

100,0

1.486,6

100,0

1.556,4

100,0

Curto prazo

76,4

18,9

149,5

31,0

451,4

49,3

237,9

34,6

506,7

47,1

625,5

41,5

533,4

35,9

557,2

35,8

Longo prazo

327,6

81,1

332,0

69,0

464,0

50,7

449,6

65,4

568,0

52,9

881,8

58,5

953,2

64,1

999,2

64,2

Invest. direto brasileiro no exterior

54,9

40,9

79,3

47,1

141,9

37,4

157,8

38,9

167,1

35,0

191,3

31,0

206,2

28,6

277,4

32,9

Investimentos em carteira3/

7,0

5,2

10,8

6,4

19,3

5,1

14,6

3,6

16,5

3,5

38,2

6,2

28,5

3,9

23,5

2,7

Derivativos + outros invest.

23,1

17,2

24,3

14,4

37,8

10,0

39,5

9,7

55,5

11,6

98,8

16,0

135,4

18,8

161,1

19,4

Ativos de reservas

49,3

36,7

53,8

32,0

180,3

47,5

193,8

47,8

238,5

49,9

288,6

46,8

352,0

48,7

376,9

45,0

Ativo externo

134,2

100,0

168,2

100,0

379,3

100,0

405,7

100,0

477,6

100,0

616,9

100,0

722,1

100,0

828,9

100,0

Passivo externo líquido

269,8

313,3

536,1

281,8

597,1

890,4

764,4

727,4

PEB CP/reservas internacionais

1,6

2,8

2,5

1,2

2,1

2,2

1,5

1,5

* 1) As posições de curto prazo nessas rubricas são próximas de zero; 2) O investimento estrangeiro direto inclui os empréstimos intercompanhia — e, portanto, a dívida externa exclui esta rubrica; 3) A dívida externa inclui os investimentos em títulos de renda fixa no exterior — e, portanto, o estoque de investimentos em carteira exclui estes valores.

Fonte: Banco Central do Brasil, Séries Temporais: Posição Internacional de Investimento e Dívida Externa Bruta. Elaboração própria.

Tabela 5

Composição da dívida externa brasileira (Em %)

Composição da dívida externa

20003

2005

2007

2008

2009

2010

2011

2012

I — Governo geral

38,7

48,2

34,2

31,5

32,5

25,4

19,4

20,2

Curto prazo

0

0

0

0

0

0

0

0

Longo prazo

38,7

48,2

34,2

31,5

32,5

25,4

19,4

20,2

II — Autoridade monetária

13,4

0,2

0,0

0,0

2,3

1,7

1,5

1,4

Curto prazo

0

0

0

0

0

0

0

0

Longo prazo

13,4

0,2

0,0

0,0

2,3

1,7

1,5

1,4

III — Bancos

19,6

23,1

38,8

37,4

32,1

40,2

46,4

44,7

Curto prazo

8,4

10,6

19,8

17,6

14,4

19,9

12,8

10,4

Longo prazo

11,2

12,5

19,1

19,8

17,7

20,3

33,6

34,3

IV — Outros setores

28,3

28,6

27,0

31,0

33,1

32,7

32,8

33,7

Curto prazo

1,0

0,5

0,4

0,7

1,2

2,4

0,7

0,0

Longo prazo

27,3

28,1

26,6

30,3

31,9

30,3

32,1

33,7

Total Curto prazo

9,4

11,1

20,1

18,4

15,6

22,3

13,5

10,4

Total Longo prazo

90,6

88,9

79,9

81,6

84,4

77,7

86,5

89,6

Nota: 1) Exclui os empréstimos intercompanhia, que neste trabalho são registrados como investimento estrangeiro direto.2) Dados de dezembro de cada ano.

Fonte: Banco Central do Brasil, elaboração própria.

Esta conjuntura foi modificada a partir dos eventos que marcaram o último trimestre de 2008, mas a normalidade foi logo retomada, de modo que o biênio seguinte marcou um novo ciclo de expansão da dívida externa privada, notadamente o ano de 2010. A rápida recuperação da liquidez internacional a partir da política monetária frouxa implementada pelos países desenvolvidos, associada ao novo ciclo de elevação da taxa básica de juros pelo Banco Central do Brasil a partir de 2010, teria induzido operações de arbitragem por parte do setor privado brasileiro, captando recursos no exterior na modalidade de empréstimos. Enquanto o setor produtivo utiliza estes recursos como substituição às fontes internas de financiamento[12], o setor bancário os utiliza como funding para expansão de suas operações de crédito, captados a taxas mais favoráveis e sobre as quais impõem elevados spreads. A redução da taxa básica de juros a partir de 2011 até atingir o patamar mínimo histórico refreou este movimento, de modo que a dívida externa pouco variou no ano de 2012 em comparação com 2011. Composta essencialmente por dívida do setor privado, a dívida externa brasileira assumiu, assim, uma dinâmica em parte colada à trajetória da taxa de juros doméstica, devido ao movimento descrito acima, qual seja, de aumento da captação de recursos externos nos momentos de aperto da política monetária. Com efeito, os bancos assumiram a primazia na composição da dívida externa, representando cerca de 44% do total em dezembro de 2012. Também é notável a redução da componente de curto prazo dessa dívida ocorrida nos anos de 2011 e 2012: depois de ter alcançado o patamar de 22% em dezembro de 2010, cai para pouco mais de 10% em 2012, o que evidencia uma melhora do seu perfil.

Apesar da trajetória de crescimento, o endividamento externo tem reduzido a sua participação no passivo externo bruto brasileiro, atingindo pouco mais de 20% em dezembro de 2012, contra 34% em 2003. Isso significa que a componente representada pelo estoque de investimentos externos tem crescido a taxas ainda mais elevadas, especialmente os assim chamados investimentos em carteira, que alcançaram 33% em 2012, e os investimentos diretos, cuja fatia foi de 46% (tabela 4). A próxima seção discutirá a componente do passivo externo representada pelos investimentos.

2.2. Estoque de investimentos

O aumento da participação das duas componentes de investimentos estrangeiros (diretos e em carteira) no passivo externo sinaliza, por tautologia, que ambas crescem a velocidade superior à dívida. A natureza das duas modalidades é distinta. O investimento direto externo (IDE) possui uma natureza mais estável, e por isso foi pouco afetado pela crise financeira de 2008 (tabela 4). Em geral seu comportamento é explicado a partir de determinantes outros que não os ganhos de curto prazo (Carneiro, 2002). Já o investimento em carteira, este sim motivado por ganhos financeiros de curto prazo, constitui uma modalidade mais instável. De fato, a maior parte da redução do passivo externo brasileiro ocorrida em 2008 concentrou-se nesta modalidade (tabela 4). De forma análoga, a retomada da expansão do PEB ocorrida já a partir do ano seguinte também está essencialmente associada ao retorno do investimento externo em carteira: a redução das taxas de juros nos países desenvolvidos como resposta à crise financeira rapidamente recompôs o volume de liquidez internacional, garantindo a retomada de fluxos de capitais em portfolio para o Brasil[13].

Por sua natureza volátil, o estoque de investimento em carteira pode ser considerado um passivo de curto prazo. Somado à dívida de curto prazo, chega-se ao conceito de passivo externo bruto de curto prazo. Este conceito é útil porque mede a pressão exercida pelos compromissos vincendos no curto prazo sobre as reservas cambiais, com maior potencial gerador de instabilidade econômica. Conforme os dados da tabela 4 permitem visualizar, a trajetória da parcela de curto prazo do passivo externo bruto brasileiro apresenta uma tendência ascendente até o ano de 2008, quando passa a descrever trajetória bastante instável. As quedas em 2008 e 2011 coincidem com os marcos da atual crise financeira internacional — respectivamente a falência do Lehman Brothers e a crise fiscal dos países da Zona do Euro.

A aparente melhoria da composição do PEB acaba por mascarar o grau de exposição da economia brasileira ao cenário de maior volatilidade das finanças internacionais: componente de curto prazo do PEB reduz depois da fuga (ou da redução dos fluxos positivos) de capitais externos na modalidade de portfolio, e volta a aumentar quando a liquidez internacional retoma as condições de normalidade; a taxa de câmbio responde a esses movimentos, depreciando-se nos momentos de reversão dos fluxos de capitais. Ou seja, a melhoria da composição do PEB não é resultado de uma modificação do padrão da inserção externa brasileira, mas apenas reflete as mudanças ocorridas nas condições financeiras internacionais.

2.3. Passivo externo líquido

Como já foi dito acima, ao se deduzir do PEB o estoque de ativos brasileiros no exterior, chega-se ao conceito de passivo externo líquido (PEL). Os dados da tabela 4 mostram relativa estabilidade do PEL entre 2003 e 2004, expansão no triênio seguinte, contração no ano da crise financeira (2008), expansão no biênio de 2009-2010, e contração no biênio seguinte. Entre os ativos externos, destaca-se a expansão do investimento direto de empresas brasileiras no exterior, e o crescimento do estoque de reservas internacionais, iniciado a partir de 2006 e intensificado nos anos seguintes. Com efeito, os ativos do País no exterior saltaram de US$ 49 bilhões para US$ 376 bilhões em 2012. Entretanto, esses números pujantes não foram capazes de impedir o crescimento do passivo externo líquido de US$ 269 bilhões em 2003 para US$ 727 bilhões em 2012, depois de um ápice de US$ 890 bilhões em 2010.

Ademais, embora de bastante utilidade, o conceito de PEL ainda não capta perfeitamente as condições de solvência externa. Por definição, ativos acumulados no exterior por empresas privadas por aquisição de participações nem sempre possuem liquidez imediata, e não podem ser utilizados para saldar compromissos de outros agentes privados, especialmente os de curto prazo. Neste sentido, a comparação relevante é entre o PEB e o estoque de reservas internacionais.

A política agressiva de composição das reservas internacionais implementada pelo Banco Central, notadamente a partir de 2006[14], permitiu que a relação PEB de curto prazo/reservas internacionais caísse de forma expressiva a partir de 2007. Este indicador, por definição, também é sensível às volatilidades dos mercados financeiros internacionais, e no contexto atual — de expansão do estoque de reservas internacionais — também tende a melhorar como reflexo de condições externas mais adversas que resultem em redução dos fluxos financeiros de curto prazo (tabela 4).

Dado o volume de reservas internacionais, que em dezembro de 2012 totalizava US$ 376 bilhões, esses indicadores de solvência dizem menos respeito à capacidade do País resistir a um ataque especulativo[15] e mais à volatilidade dos mercados financeiros internacionais e domésticos — neste último caso, porque possui dimensões ainda diminutas quando comparadas às dos países desenvolvidos. Particularmente, a deterioração destes indicadores aponta para maior volatilidade na taxa de câmbio nominal nos momentos de reversão dos fluxos financeiros, bem como para uma maior volatilidade da taxa de juros nominal como provável resposta da política monetária sob a lógica do regime de metas de inflação.

Dada a composição desses estoques (dívida, investimento estrangeiro direto e investimento estrangeiro em carteira), cabe agora analisar os fluxos a eles associados. Enquanto o endividamento externo engendra fluxos de pagamentos de juros e amortizações, o investimento estrangeiro provoca saída de recursos sob a forma de remessas de lucros e dividendos. Esses fluxos compõem a chamada conta de rendas da balança de transações correntes do balanço de pagamentos.

2.4. Análise dos fluxos

A conta de rendas do balanço de pagamentos é cronicamente deficitária para o Brasil. Historicamente devedor líquido de credores internacionais, o pagamento de juros do estoque de dívida explicava o déficit da conta de rendas até poucos anos atrás. A intensificação dos influxos de capitais externos sob a forma de investimentos diretos levou à expansão dos pagamentos na rubrica de remessa de lucros e dividendos, de modo que as rendas do IDE respondem atualmente pela maior parte do déficit de rendas. A tabela 6 a seguir apresenta a evolução da conta de transações correntes do balanço de pagamentos brasileiro.

Tabela 6

Brasil: transações correntes — US$ milhões

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Transações correntes

4.177

11.679

13.985

13.643

1.551

-28.192

-24.302

-47.365

-52.480

-54.246

Balança comercial

24.794

33.641

44.703

46.457

40.032

24.836

25.290

20.221

29.807

19.431

Exportações

73.084

96.475

118.308

137.807

160.649

197.942

152.995

201.915

256.040

242.580

Importações

-48.290

-62.835

-73.606

-91.351

-120.617

-173.107

-127.705

-181.694

226.233

223.149

Balança de serviços e rendas

-23.483

-25.198

-34.276

-37.120

-42.510

-57.252

-52.930

-70.373

-85.271

-76.523

Serviços

-4.931

-4.678

-8.309

-9.640

-13.219

-16.690

-19.245

-30.807

-37.952

-41.075

Viagens internacionais

218

351

-858

-1.448

-3.258

-5.177

-5.594

-10.503

-14.709

-15.588

Aluguel de máq. e equip.

-2.312

-2.166

-4.130

-4.887

-5.771

-7.808

-9.393

-13.752

-16.686

-18.741

Outros

-2.836

-2.862

-3.320

-3.306

-4.190

-3.704

-4.259

-6.552

-6.557

-6.746

Rendas

-18.552

-20.520

-25.967

-27.480

-29.291

-40.562

-33.684

-39.567

-47.319

-35.448

Do IDE

-5.098

-5.789

-10.302

-12.826

-17.489

-26.775

-19.742

-25.504

-29.631

-19960

Do Investimento em carteira

-8.743

-10.415

-11.778

-11.028

-7.065

-8.039

-9.213

-9.964

-12.164

-9.911

Outros

-4.711

-4.316

-3.887

-3.626

-4.737

-5.748

-4.729

-4.099

-5.524

-5.577

Transferências unilaterais

2.867

3.236

3.558

4.306

4.029

4.224

3.338

2.788

2.984

2.846

Fonte: Banco Central do Brasil, elaboração própria.

A reforçar o déficit da conta de rendas, o saldo da conta de serviços também tem se deteriorado, especialmente nos itens referentes a viagens internacionais e aluguel de máquinas e equipamentos. Trata-se de itens cuja dinâmica é mais fortemente vinculada aos movimentos internos da economia, em particular à expansão da renda doméstica e à taxa de câmbio sobrevalorizada. A rubrica de aluguel de máquinas e equipamentos acaba por mascarar o superávit comercial, já que nela são registradas operações envolvendo máquinas e equipamentos estrangeiros utilizadas na produção interna, e que se adquiridas configurariam operações de importação.

De todo modo, é de se notar que desde o ano de 2007 a balança comercial brasileira tornou-se incapaz de gerar saldos suficientes para cobrir o déficit da balança de serviços e rendas, o que resultou em uma reversão dos superávits em transações correntes. A redução dos saldos comerciais a partir de 2008 explica parte deste movimento[16]. A desarticulação do comércio internacional com a eclosão da crise financeira internacional explica certamente a queda drástica das exportações ocorrida nesse ano, mas não é suficiente para explicar a continuidade desta trajetória. Note que já em 2010 as exportações brasileiras atingem o patamar pré-crise, muito embora o saldo comercial permaneça abaixo deste patamar até o ano seguinte. O desempenho da balança comercial após a crise de 2008 parece ter uma componente mais fortemente pró-cíclica: a forte recuperação da economia brasileira no ano de 2010, quando o PIB cresceu 7,5%, acarretou um crescimento nominal das importações de ordem de 40% no mesmo ano, taxa muito superior ao do crescimento das exportações (pouco mais de 30%), de modo que o superávit comercial neste ano alcançou um dos menores patamares desde 2002; a desaceleração dos anos seguintes permitiu que em 2011 o superávit comercial superasse o patamar pré-crise, mas no ano de 2012 o saldo comercial voltou a declinar.

Gráfico 1

Brasil: exportações e importações (US$ milhões e taxa de variação nominal)

Fonte: Banco Central do Brasil, elaboração própria.

Na balança comercial reside o aspecto mais perverso da inserção externa brasileira. O desmonte de diversas cadeias produtivas nacionais, ocorrido ao longo da década de 1990 por ocasião das reformas de caráter liberalizante, tornou o sistema produtivo brasileiro mais dependente de importações de insumos produtivos, máquinas e equipamentos, o que se traduziu em um acentuado aumento das importações nos períodos de intensificação do crescimento do PIB e da renda doméstica (Ferrari-Filho, Silva e Schatzmann 2011: 32). Carneiro (2002) já havia mostrado que o processo de abertura comercial ocorrido no Brasil durante os anos 1990, associado à valorização da taxa de câmbio real, resultou no aumento do coeficiente importado da indústria brasileira e reduzido o grau de integração entre as cadeias que foram preservadas. Atualmente, não há evidências de que este padrão tenha se modificado (Carneiro, 2010). Por outro lado, as commodities agro-minerais, cujos preços são determinados nos mercados internacionais, têm elevado suas participações na composição das exportações brasileiras em detrimento do setor industrial. A composição das exportações industriais, por sua vez, vem tornando-se menos especializada em manufaturas em detrimento dos semimanufaturados, onde se classifica a assim chamada agro-indústria, ou indústria intensiva em recursos naturais (tabela 7). E, entre os setores industriais de mais alta intensidade tecnológica, a componente importada é bastante elevada. Por exemplo, os setores produtores de bens de capital constituem, em grande parte, meras atividades de montagem — também chamadas de maquillas[17](Carneiro, 2010). Também a indústria químico-farmacêutica opera no País com elevado coeficiente de importação — ou seja, a expansão desses setores, ainda que quando voltada para atender à demanda externa, ocorre com a expansão da demanda por divisas cambiais.

Tabela 7

Composição das exportações brasileiras por fator agregado (%)

% das exportações totais

Grupos/Intensidade

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Básicos

29,0

29,6

29,3

29,2

32,1

36,9

40,5

44,6

47,8

46,7

Industrializados

69,2

68,8

68,6

68,6

65,8

60,5

57,4

53,4

50,4

50,9

Semimanufaturados

15,0

13,9

13,5

14,2

13,6

13,7

13,4

14,0

14,1

13,6

Manufaturados

54,3

54,9

55,1

54,4

52,3

46,8

44,0

39,4

36,3

37,3

Operações especiais

1,7

1,6

2,1

2,1

2,0

2,6

2,1

2,0

2,1

2,2

% das exportações industriais

Grupos/Intensidade

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Semimanufaturados

21,6

20,2

19,7

20,7

20,6

22,6

23,3

26,2

27,9

26,7

Manufaturados

78,4

79,8

80,3

79,3

79,4

77,4

76,7

73,8

72,1

73,3

Fonte: MIDIC/Secex, elaboração própria

A complementar o cenário descrito acima, o aumento das importações de produtos manufaturados a taxas mais elevadas tem provocado significativas modificações na composição do saldo comercial brasileiro. Como pode ser visualizado através do gráfico 2 abaixo, o setor de manufaturas tornou-se deficitário desde 2007, com forte tendência a deterioração, ao passo que o superávit em produtos básicos tem se elevado com rapidez. A cristalização do processo conhecido como especialização regressiva contribui para a constituição de um quadro no qual a capacidade de geração de divisas por meio do comércio exterior de bens é altamente dependente da trajetória dos preços das commodities agrominerais.

Gráfico 2

Brasil: saldo comercial por fator agregado (US$ bilhões)

Fonte: MIDIC/Secex, elaboração própria.

Se a via do comércio exterior é incapaz de gerar divisas suficientes para o pagamento dos compromissos com o exterior sob a forma de importações e ao mesmo tempo remunerar o estoque de capitais externos na conta de rendas do balanço de pagamentos, a economia brasileira torna-se mais dependente dos recursos sob a forma de dívida e investimento externos. Isto aumenta ainda mais o passivo externo e realimenta todo o processo, uma vez que a obtenção de divisas por meio da atração de capitais externos na forma de dívida e investimentos implica em mais remessas futuras de divisas cambiais para o exterior sob a forma de juros e lucros.

Isto constitui uma ameaça ao já fragilizado setor externo brasileiro, uma vez que quando a geração de divisas cambiais por meio da balança comercial é insuficiente para garantir a geração de superávits em transações correntes, as necessidades de financiamento desses déficits tornam a dinâmica da economia vulnerável também aos ciclos de liquidez internacional, e tornam mais voláteis os seus preços-chave, notadamente taxa de câmbio e de juros, com impactos sobre o nível de atividade.

O aumento do passivo externo e, portanto, das remessas futuras de juros, lucros e dividendos para o exterior sinalizam para piora da vulnerabilidade externa estrutural, a qual parece ter sido mascarada pelo expressivo estoque de reservas internacionais e pela melhoria de alguns indicadores de solvência de curto prazo[18]. Entretanto, quando se considera a totalidade de compromissos de curto prazo, verifica-se que superam o estoque de reservas internacionais. Em outras palavras, qualquer reversão do atual ciclo de liquidez provocará ao menos grande volatilidade cambial, como a que foi vista entre setembro de 2008 e março de 2009, com impactos sobre a inflação e, a considerar-se a forma através da qual o regime de metas de inflação é conduzido no Brasil, também pode-se esperar volatilidade na taxa de juros e no produto.

Observações finais

A análise dos passivos em moeda doméstica e em moeda estrangeira, dos setores público e privado, em volume e em composição, permite concluir que os desequilíbrios externos são mais preocupantes do que os internos. Há uma equivocada dimensão dada pela maior parte dos analistas[19] ao problema da dívida pública interna, quando o obstáculo maior ao crescimento e ao desenvolvimento econômico brasileiro demonstra ser o passivo externo.

A dívida pública revela um mecanismo endógeno de sustentabilidade. Primeiro, porque é essencialmente interna; e, segundo, porque parte significativa está sendo tomada para patrocinar investimentos produtivos e acumular reservas internacionais. Eliminou-se, temporariamente, um dos fantasmas da dívida pública do passado — a sua exposição às flutuações cambiais que decorriam dos choques externos adversos. A dinâmica da dívida pública está, hoje, ancorada aos mecanismos internos da política monetária, cambial e fiscal, e, portanto, sob controle do Tesouro e Banco Central. Esta é uma realidade substancialmente diferente de períodos históricos anteriores. Permanece, entretanto, o forte mecanismo de alimentação da especulação financeira associada às elevadas taxas de juros que remuneram os títulos públicos. Mas, há um diferencial nestes novos tempos. A dívida tem revelado, muito mais acentuadamente do que no passado, a sua dupla dimensão: a de ser não apenas um veículo de expansão da riqueza financeira sob a forma de títulos públicos, mas também contribuir à expansão econômica geradora de crescimento do consumo, emprego e renda. Esta última característica só se tornaria dominante se a política monetária fosse reestruturada e ajustada para atender às necessidades do desenvolvimento. Aí reside, entretanto, o grande quebra-cabeça da política nacional.

Os desequilíbrios externos parecem mais inquietantes. Os períodos de bonança financeira internacional coincidem com a maior atração de capitais externos de curto prazo e piora da composição do passivo externo bruto brasileiro, ao passo que a melhora do perfil deste indicador somente ocorre depois de movimentos exógenos de retração desses fluxos, normalmente acompanhados de brusca desvalorização cambial e efeitos inflacionários. O crescimento do PEB implica em um volume maior de recursos destinados à sua remuneração, reforçando a armadilha na qual a economia brasileira se encontra: os saldos comerciais não são capazes de garantir os pagamentos de juros e as remessas de lucros, e o equilíbrio externo requer nova expansão do passivo, realimentando todo o processo.

A redução desta vulnerabilidade passa pela capacidade da economia brasileira reequilibrar sua conta de transações correntes. Fazê-lo por meio da balança comercial constitui tarefa difícil, dada a composição da pauta exportadora. Aqui reside o segundo problema. Sem o resgate de uma política de desenvolvimento que, por definição, implica na promoção de modificações na estrutura produtiva produzindo reflexos na pauta exportadora brasileira, o único meio de expandir os saldos comerciais é através da expansão contínua dos preços e da demanda internacional por commodities — ou seja, fatores fora do manejo da política econômica doméstica. Ocorre, porém, que mesmo uma estratégia de desenvolvimento não poderá ser implementada sem a deterioração da própria balança comercial, dado o elevado conteúdo importado da produção industrial brasileira. Até aqui, a economia brasileira não tem sido capaz de tirar proveito do recente ciclo de liquidez internacional para a promoção de políticas que fossem capazes de engendrar a modificação da estrutura produtiva brasileira, nos marcos de um processo de substituição de importações.

Referências

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WRIGHT, R. (2008). One Nation Under Debt. Hamilton, Jefferson and the History of What We Owe. McGraw-Hill.

1. A despeito de indicadores mais saudáveis do ponto de vista fiscal, diversos autores argumentam que a política fiscal oferece riscos à continuidade do crescimento do PIB. Ver a este respeito: Parnes & Goldfajn (2009), Delfim Netto (2009), Bacha (2010).↵

2. A dívida líquida do setor público é resultado da diferença entre a dívida bruta e os ativos financeiros, e abarca os valores do governo federal, dos estados e municípios, além do Banco Central e das estatais do setor produtivo. Este trabalho utilizará a série disponibilizada pelo Banco Central, com dados que excluem a Petrobrás. Desde maio de 2009 a Petrobrás foi retirada das metas de superávit primário e seus resultados deixaram de integrar as estatísticas fiscais da dívida pública.↵

3. Para uma avaliação crítica da política fiscal e da dívida pública dos anos 1990 até 2002, ver HERMANN, J. (2002).↵

4. O último dado de dívida externa líquida captado por este artigo foi junho de 2013.↵

5. Conforme Banco Central, Série Histórica da Dívida Líquida do Setor Público, vários exercícios. Ver Tabela 4. ↵

6. Como alertam DOS SANTOS e MACEDO e SILVA, “...grande parte dos ativos financeiros do setor público — notadamente recursos do FAT (Fundo de Aparo ao Trabalhador) e parte significativa dos recentes empréstimos ao BNDES — é remunerada à ‘taxa de juros de longo prazo’ (TJLP), que é significativamente menor do que a SELIC. E isto sem contar as reservas internacionais que são remuneradas às taxas de juros internacionais, hoje próximas de zero” (DOS SANTOS e MACEDO e SILVA, 2010). ↵

7. Para se ter uma idéia da magnitude desse custo fiscal de manutenção das reservas internacionais, no quarto trimestre de 2009 ele representou R$15,7 bilhões, conforme Balancete de Demonstrações Financeiras-Contábeis do Banco Central. Gobetti e Schettini (2010) mencionam um custo de R$170 bilhões entre 2003 e 2009 utilizando como base os dados do Banco Central.↵

8. Pereira & Simões (2010), mostraram que, após a eclosão da crise financeira no final de 2008, a manutenção do investimento a partir da ação de fomento do BNDES teria contribuído para preservar parte da arrecadação tributária federal e que, em um cenário de racionamento do investimento, a perda de arrecadação poderia equivaler à totalidade do custo direto da operação.↵

9. As empresas beneficiadas seriam a Mafrig, JBS, Perdigão-Sadia (Brasil Foods), a Oi-BrT, a Votorantim-Aracruz (Fibria), a Odebrecht-Braskem, MPX e a Petrobrás. Para uma abordagem crítica desta estratégia, ver Tautz et alli (2010).↵

10. Para uma avaliação da influência da estrutura patrimonial sobre a trajetória e o custo da dívida pública ver GOBETTI e SCHETITINI, 2010. Os autores usam um modelo determinístico que endogeniza a taxa implícita para avaliar a sustentabilidade da dívida e o custo de determinadas estratégias de gestão patrimonial. Os autores concluem: “um resultado importante da análise empreendida é o de que a queda da dívida líquida deve ocorrer de forma mais lenta do que o usualmente projetado com base em modelos determinísticos com taxa de remuneração exógena. O aprofundamento ou manutenção da atual estratégia de administração patrimonial possivelmente produzirá, na realidade, uma taxa de juros implícita crescente nos próximos anos. Isso [...] se materializa em um custo fiscal não desprezível no médio e longo prazo. Considerando a atual política de expansão dos ativos internos e externos como sendo dada, um custo fiscal menor torna-se compatível com os objetivos de política monetária apenas se as condições necessárias para queda na taxa que remunera os títulos do Tesouro forem criadas”. ↵

11. Conforme Banco Central, Boletim do Banco Central, Relatório Anual de 2009, disponível aqui.↵

12. Não necessariamente de longo prazo para financiamento da formação bruta de capital fixo.↵

13. E para os países emergentes de modo geral. Ver Araujo & Gentil (2011).↵

14. Não se trata de uma política deliberada de acumulação de reservas com o intuito de reduzir a vulnerabilidade externa do País, mas sim parte integrante de um regime cambial de flutuação suja no qual a autoridade monetária intervém para impedir a excessiva volatilidade da taxa de câmbio nominal.↵

15. Com um volume de reservas bastante inferior (US$ 206 bilhões) a economia brasileira foi capaz de resistir ao ataque especulativo associado à pior crise financeira desde a crise dos anos 1930. O custo foi a enorme volatilidade da taxa de câmbio nominal, que atingiu a cotação de R$ 2,39/US$ 1 em 20/11/2008.↵

16. A outra parte consiste, obviamente, no aumento do déficit de rendas.↵

17. Traduzido do espanhol, significa maquiagem, ou seja, estatísticas que aparentemente sugerem um cenário benigno para o setor industrial, pela presença de indústrias de elevado conteúdo tecnológico, são na verdade maquiagem de meras montadoras que importam boa parte dos componentes.↵

18. Serrano e Summa (2011) mencionam, por exemplo, a relação entre o saldo em transações correntes e as exportações, e também a relação entre dívida externa de curto prazo e reservas internacionais.↵

19. Salvo algumas honrosas exceções como Filgueiras e Gonçalves (2007) e Serrano e Summa (2011).↵

A DISTRIBUIÇÃO FUNCIONAL DA RENDA NO BRASIL E SUA REVERSÃO A PARTIR DE MEADOS DA DÉCADA DE 2000

JOÃO SABOIA E JOÃO HALLAK NETO

Introdução[1]

Durante décadas o Brasil foi considerado não apenas campeão mundial do futebol, como também da má distribuição de renda. Atualmente a situação tem sido revertida, tanto no futebol, cujos resultados nos últimos anos têm sido bem piores que no passado, quanto na distribuição de renda que tem melhorado bastante. Não que ela deixe o Brasil numa posição confortável, mas ao menos com os resultados observados nos últimos anos vislumbra-se um processo de melhoria da distribuição de renda que tem se mostrado contínuo e relativamente intenso. Apesar disso, os indicadores usuais de medida da desigualdade de rendimentos do país ainda são extremamente elevados.

Usualmente o estudo da distribuição de renda no Brasil é feito a partir dos dados da Pesquisa Nacional de Amostra por Domicílios (PNAD) produzida anualmente pelo IBGE, que permite a análise do fenômeno do ponto de vista das pessoas, famílias ou domicílios, conhecida como distribuição pessoal da renda (DPR). Ou seja, a unidade considerada é o indivíduo, sua família ou seu domicílio. Esse tipo de procedimento se justifica pela disponibilidade de dados da PNAD que permitem a montagem de longas séries de indicadores da distribuição de renda, mas possui sérias limitações.

Talvez a principal crítica que possa ser feita ao enfoque da distribuição de renda a partir de informações da PNAD seja o tipo de rendimento que pesquisas amostrais domiciliares conseguem levantar. Apesar do esforço de se listar um amplo conjunto de itens no questionário, a quase totalidade da renda informada cobre apenas rendimentos do trabalho, pensões, aposentadorias e algumas transferências sociais, de modo que a distribuição de renda obtida representa basicamente uma distribuição de renda do trabalho. Rendimentos do capital estão praticamente excluídos do levantamento na prática.

Uma forma alternativa e complementar de análise do fenômeno pode ser realizada através da distribuição funcional da renda (DRF) que se refere à repartição da renda gerada no processo produtivo pelos fatores utilizados na produção. O termo funcional na expressão indica que a repartição da renda é realizada levando-se em conta a “função” desempenhada pelos agentes econômicos no processo de produção. Definem-se assim as participações dos rendimentos do trabalho e do capital na renda gerada pela economia. Tais relações, obtidas por meio da desagregação do PIB pela ótica da renda, servem para a avaliação dos padrões distributivos das sociedades. Como estes resultados têm sua origem no Sistema de Contas Nacionais (SCN), pode-se afirmar que tanto comparações temporais, quanto em termos internacionais, podem ser realizadas de maneira relativamente consistente. A principal limitação desse tipo de enfoque é a própria dificuldade de se produzirem séries confiáveis longas e atualizadas das contas nacionais dos países.

De acordo com o circuito econômico utilizado para representar os fluxos de produtos e rendas no SCN, a questão da distribuição da renda aparece em dois momentos distintos. Primeiramente, no plano da esfera produtiva, quando a distribuição primária da renda identifica a parcela destinada ao trabalho assalariado, a remuneração; aos ganhos potenciais do capital, o excedente operacional bruto (EOB); e também a renda associada à parcela mista trabalho-capital que cabe ao trabalho autônomo, o rendimento misto bruto (RMB). Esta primeira repartição associada às transações distributivas seguintes entre as diversas unidades institucionais determina o resultado observado no segundo plano de distribuição, que vem a ser a apropriação da renda pelos agentes econômicos, ou seja, a renda disponível.[2]

Este texto estará voltado para a distribuição da renda resultante no plano produtivo, ou seja, da renda gerada que é inicialmente destinada às remunerações, ao EOB e ao RMB.  As referências bibliográficas sobre a questão distributiva no Brasil mostram que este enfoque funcional da distribuição da renda é muito pouco explorado quando comparado à produção científica que prioriza o ponto de vista pessoal, familiar ou domiciliar da distribuição dos rendimentos.

O conceito de renda utilizado nas análises desenvolvidas pode estar atrelado tanto ao Valor Adicionado Bruto (VAB), que exclui os impostos líquidos de subsídios sobre o produto e as importações (ILPI); quanto ao PIB, que inclui estes tipos de impostos. A análise dos resultados aqui apresentados destacará os quatro componentes da ótica da renda no período recente: remunerações, EOB, RMB e os ILPI.

As remunerações incluem os salários e as contribuições sociais; o EOB agrega o rendimento das empresas financeiras e não financeiras, dos proprietários de imóveis e de outros bens alugados e dos detentores de títulos financeiros públicos ou privados. Portanto, as condições econômicas e sociais de cada período serão fundamentais para a configuração da DFR. Assim, fatores institucionais específicos como a forma de organização da produção, o peso das contribuições sociais nos salários, as taxas de inflação, o valor do salário mínimo e as formas de organização sindical, bem como os efeitos das políticas econômicas (monetária, tributária, fiscal e cambial) terão impactos sobre como a renda gerada será distribuída entre os distintos atores sociais. Papel decisivo para a variação da DFR deve ser atribuído ao crescimento econômico e ao dinamismo do mercado de trabalho.[3]

Este texto apresenta inicialmente as mais recentes referências bibliográficas que tratam da DFR. Posteriormente, a evolução da DFR é analisada a partirdo exame da evolução das participações dos componentes do PIB na economia brasileira no período recente, incluindo a comparação da participação das remunerações no Brasil com a de outros países. O capítulo é encerrado com uma análise sobre as perspectivas futuras para a DFR no país.

1. Breve resenha sobre a DFR no Brasil

A imensa maioria dos trabalhos sobre desigualdade de rendimentos no Brasil trata da distribuição pessoal da renda (DPR)[4], ou seja, das desigualdades de rendimentos auferidos por indivíduos ou famílias. A questão da distribuição funcional e de seusmovimentos recentes tem sido tradicionalmente pouco explorada na literatura econômica brasileira.

O Gráfico1 ilustra a evolução da DPR a partir de meados da década de noventa no Brasil utilizando o clássico índice de Gini, confirmando a inequívoca redução das desigualdades de rendimentos sob esse enfoque, especialmente a partir do início da década de 2000.[5]

Gráfico 1: Índices de Gini da distribuição do rendimento mensal de todos os trabalhos das pessoas ocupadas no Brasil – 1995/2011

Nota: Dados de 2000 e 2010 estimados por conta da não realização da Pnad.

Fonte: PNAD/IBGE.

A razão teórica mencionada por alguns especialistas para a lacuna na produção acadêmica sobre a DFR no país refere-se aointeresse da corrente majoritária de pesquisadores que privilegia o enfoque pessoal da distribuição. Segundo Medeiros (2008, p.41-42):

Com efeito, quase sem exceção, os estudos sobre a distribuição de renda consideram exclusivamente as evidências sobre a distribuição pessoal e familiar, sem qualquer referência à evolução da distribuição funcional da renda. Tal enfoque prevalece porque corresponde melhor à abordagem teórica predominante, baseada na teoria neoclássica da distribuição. Nesta, a unidade de análise é o indivíduo, e a dotação de seus recursos e a produtividade de seus serviços avaliadas no mercado de trabalho constituem o principal determinante de seus rendimentos. (Medeiros, 2008, pp. 41-42).

Como consequência, a crença de que as escolhas individuais determinam os resultados distributivos na sociedade torna-se predominante para um vasto grupo de pesquisadores. Segundo Ferreira (2012, p.12), essa forma de interpretação característica da escola de pensamento neoclássica revela a influência desta teoria também no campo da análise da distribuição da renda.

Razões de natureza empírica também são apontadas para a menor produção envolvendo a DFR. Dentre estas, estão a ausência de dados atualizados e a dificuldade de se obter séries longas e coerentes com resultados para a distribuição funcional, uma vez que as mudanças de base do SCN trazem, por vezes, rupturas e descontinuidades em períodos históricos mais longos.[6]

Alguns trabalhos propõem a aplicação de métodos econométricos para o encadeamento das séries de DFR brasileira. Um exemplo é o estudo de Considera e Pessoa (2011) que traz os resultados anuais harmonizados desde 1959 até 2009. Os autores avaliam também as diferenças na participação dos rendimentos para os setores público e privado, concluindo que este último possui historicamente uma menor participação da remuneração na renda e que esta participação, em ambos os setores, apresentou um aumento nos anos recentes. Entretanto, adicionam os autores que, para que haja continuidade na melhoria da distribuição funcional seria necessária uma melhor tributação sobre o patrimônio a fim de minorar a concentração de terras e imóveis no país (Considera e Pessoa, 2011, p. 28).

O trabalho desenvolvido por Mattos (2005), que trata dos aspectos históricos e metodológicos do perfil distributivo da economia brasileira, apresenta uma explicação para a preponderância do enfoque pessoal da distribuição da renda nas análises sobre a economia brasileira. Segundo o autor, os “rendimentos do trabalho se comportam de maneira bastante diferenciada em nossa economia, existindo grande dispersão salarial entre os trabalhadores”. Assim, a maior parte dos estudos sobre a evolução da distribuição da renda no Brasil tende a tomar como referência os dados relativos à renda do trabalho (Mattos, 2005, p. 136). O autor defende também o uso combinado do enfoque pessoal com o enfoque funcional da renda, uma vez que:

Os dados sobre a evolução da distribuição funcional da renda muitas vezes servem para qualificar e incrementar estudos sobre a evolução dos rendimentos pessoais e, quando acompanhados dos dados de distribuição pessoal da renda do trabalho, as informações sobre a distribuição funcional servem para descrever de forma mais acurada o quadro distributivo brasileiro. (Mattos, 2005, p. 136).

Observando-se os dados da economia brasileira para a década de 1990, o referido autor registra que a DFR impõe-se sobre a distribuição pessoal da renda alegando que, “a extrema concentração funcional condiciona e delimita o perfil da distribuição da renda do trabalho” (Mattos, 2005, p. 137).

No rol de trabalhos que possuem a perspectiva de análise conjunta do enfoque pessoal e funcional, com resultados para os anos 1990, estão ainda Dieese (2001), Pochmann (2001) e Dedecca (2003).

Ainda em relação ao uso conjunto das duas perspectivas distributivas, Dedecca etalli (2008) mostram que, de 1990 a 2004, houve uma “deterioração da distribuição funcional da renda, com uma clara penalização da renda do trabalho”, embora tenha se percebido, pelos dados da Pnad em igual período, uma redução da desigualdade na distribuição pessoal da renda (Dedecca et alli, 2008, p.5). No estudo, os autores apontam ainda algumas dimensões relevantes desta queda observada nos anos 2000, como o papel das políticas públicas de transferência de renda e do salário mínimo, e os limites que caracterizam tal movimento, como a ausência de um período contínuo e duradouro de crescimento do PIB brasileiro na série analisada.[7]

Em relação às referências recentes, o Ipea publicou uma série com quatro estudos empíricos sintéticos[8] em que aborda o tema de distintas maneiras. O primeiro apresenta o comportamento de alguns elementos constitutivos da DFR no período de 2000 a 2006, como a repartição da renda do trabalho entre setores institucionais e o peso das contribuições nos salários. O segundo analisa a participação do rendimento do trabalho na renda nacional brasileira antes e depois da crise internacional de 2008, recuperando também sua evolução de longo prazo.

A terceira publicação, de 2011, traz uma breve análise que, além de tratar conjuntamente a DFR e a DPR, destaca a estrutura ocupacional brasileira em perspectiva histórica, dos anos 1970 até 2009, no tocante aos salários e aos grandes grupos de atividades econômicas. Este estudo conclui que “a recuperação recente da participação do rendimento do trabalho na renda nacional encontra-se em sintonia com a elevação dos componentes de melhora da situação geral dos trabalhadores”, como a queda da taxa de desemprego e o aumento da formalização dos postos de trabalho. (Ipea, 2011, p. 3).

O quarto estudo da série considera também a situação do emprego e das remunerações nas grandes regiões geográficas e nos estados da federação no período 1995-2009. Utilizando dados do SCN e da Pnad, o relatório depreende que houve um movimento de desconcentração regional do rendimento do trabalho no Brasil, com redução no Sudeste e ampliação nas demais regiões do país, com destaque para o Norte e o Centro-oeste (Ipea, 2012, pp. 5-6).

Bastos (2012), por sua vez, realiza o primeiro trabalho acadêmico que oferece uma estimação da DFR para ser utilizada “enquanto as contas nacionais anuais não são divulgadas”, com base na Pnad e na PME (Bastos, 2012, p. 7). Esta projeção restringe-se ao peso das remunerações na renda nacional. Neste estudo também é calculada uma série trimestral da participação da remuneração do fator trabalho no PIB brasileiro. A análise desenvolvida “mostra que a redução da desigualdade da renda pessoal pode ocorrer tanto com queda quanto com aumento da participação da renda do trabalho no PIB” (Bastos, 2012, p. 19). Segundo o autor esta é a conclusão quando se observam os indicadores de DPR, medida pelo índice de Gini da Pnad, em conjunto com a distribuição funcional dada pelo SCN, em um período mais longo do que o verificado por Mattos (2005) e Dedecca (2008), para o comportamento no país na década de 2000 (Bastos, 2012, p. 8).

Finalmente, Hallak Neto (2013) analisa detidamente a DFR no período disponível da série atual do SCN do IBGE, que vai de 1995 a 2009, prolongando-a até 2011.[9]O autor propõe assim uma metodologia para o provimento dosresultados da conta da renda a fim de suprir a atual defasagem de dois anos existente entre os resultados da ótica da renda e os resultados anuais das óticas da produção e da despesa, obtidos pelo sistema de contas trimestrais do IBGE.

2.  A evolução da distribuição funcional da renda no Brasil em 1995-2009

Considerando os dois componentes de maior participação no PIB, remunerações e EOB, dois comportamentos distintos podem ser detectados. De 1995 a 2004, as remunerações perdem participação para o EOB; de 2004 a 2009 observa-se o inverso. Em relação aos outros componentes, ILPI e RMB, o primeiro aumenta sua participação durante os três anos a partir de 1999 e prossegue em relativa estabilidade neste novo patamar; já o RMB sofre uma queda contínua de participação desde o início da série. O Gráfico 2apresenta a evolução da participação dos componentes do PIB pela ótica da renda no período disponível durante a vigência da série atual do SCN. [10]

Gráfico 2: Participação dos componentes do PIB pela ótica da renda no Brasil – 1995/2009

Fonte: SCN/IBGE.

Atendo-se especificamente aos dois principais componentes da renda no Gráfico 2 tornam-se mais evidentes os comportamentos das remunerações e do EOB e sua radical inversão a partir de 2004. Enquanto a redução do peso das remunerações até 2004 foi da ordem de 3,3 p.p. (de 42,6% para 39,3%), o aumento do EOB, no mesmo período, foi de 4,4 p.p. (de 31,2% para 35,6%).

Pode-se afirmar que o resultado inicial desfavorável à remuneração dos trabalhadores foi consequência do reflexo, no mercado de trabalho brasileiro, da adoção de medidas econômicas contracionistas para a manutenção da estabilização dos preços após a implantação do Plano Real. Em uma primeira fase, de 1995 a 1999, pode-se destacar, entre elas, a abertura comercial e o câmbio apreciado, com o consequente aumento das importações, que trouxeram ainda uma reestruturação produtiva destruidora de empregos; as elevadas taxas de juros de toda a economia por um longo período; e a redução, em proporção ao PIB, do gasto público primário, estes já no período posterior a 1999.[11]

Em média, neste período de dez anos entre 1995 e 2004, o país registrou baixo crescimento econômico (2,5% ao ano), resultado que refletiu também a intensificação das opções macroeconômicas restritivas tomadas por conta da vulnerabilidade externa da economia brasileira frente às crises observadas em países emergentes[12]. Tal conjuntura impactou severamente o mercado de trabalho brasileiro que registrou aumento do desemprego, da informalidade e achatamento dos salários.[13] Embora o país tenha registrado variação positiva do PIB no ano de 2000 (+4,3%), problemas internos, como a crise energética do ano seguinte, o risco de descontrole inflacionário e a deterioração significativa das condições de endividamento público em 2002, evitaram que houvesse a manutenção do crescimento econômico, comprometendo também o ano de 2003.[14] Assim, a retomada do crescimento e a consequente recuperação do emprego e das remunerações na renda nacional só vieram a ocorrer a partir de 2004.

Este segundo movimento, de recuperação da participação das remunerações, prosseguiu continuamente até 2009, último ano da série oficial. Neste período observou-se pela primeira vez na economia brasileira, desde 1980, a ocorrência de cinco anos consecutivos de elevação do PIB acima de 3,0% ao ano.[15] A partir de 2004 observou-se também ampliação do nível de ocupação da população economicamente ativa, aumento de sua formalização e substanciais melhorias na remuneração do trabalho. As séries da taxa de desemprego e do rendimento médio real do trabalho, que se expande significativamente de 2004 a 2009, encontram-se no Gráfico 3.

Gráfico 3: Taxa de desemprego e rendimento mensal real médio do trabalho principal – 1995/2009(reais de 2009)

Obs.: Em 2000 a Pnad não foi a campo.

Fonte: PNAD/IBGE.

Ainda em relação à recuperação da remuneração do trabalho, deve-se observar que o valor do salário mínimo (SM) nacional, variável fundamental para a determinação de grande parte das remunerações no país[16], recebeu contínuos reajustes acima da inflação no período 2004/2009[17]. Outro sinal que reforça este movimento de recuperação das remunerações é a obtenção sistemática pelos trabalhadores organizados de aumentos salariais acima da inflação, fato que se inicia justamente a partir de 2004.[18]

A evolução do salário mínimo na década de 2000 (Gráfico 4) foi resultado de condições políticas favoráveis ao seu crescimento, que culminaram com uma regra formal para seu reajuste anual no final da década. Ele apresentou crescimento real de 94% entre 1995 e 2009, praticamente dobrando seu poder de compra no período. Como mencionado no parágrafo anterior, seus impactos transcendem o próprio mercado de trabalho, atingindo as pensões e aposentadorias oficiais e até mesmo programas de transferência de renda como o Benefício de Prestação Continuada (BPC) fixado em 1 SM.

Gráfico 4:Evolução do valorreal do salário mínimo – 1995/2009

(em R$ de jan/2013)

Fonte: IPEA (deflator INPC)

Pode-se atribuir o crescimento econômico e a consequente expansão quantitativa e qualitativa do emprego no Brasil, ao menos até 2008, às condições favoráveis provenientes tanto da economia mundial quanto da economia doméstica. Em um primeiro momento, verificou-se forte ampliação das exportações brasileira, registrada pelo aumento de sua participação no PIB[19]. Entretanto, a partir do último trimestre de 2008, e durante o ano de 2009, quando os reflexos da crise mundial foram mais intensamente disseminados para a economia brasileira, o cenário externo contribuiu negativamente para o crescimento do país. Sendo assim, o consumo doméstico passou a prevalecer na sustentação da situação relativamente favorável do mercado de trabalho brasileiro. Neste contexto, cumpriram papel fundamental os efeitos já mencionados da política de recuperação do salário mínimo, além das medidas de expansão do crédito e da consolidação de programas sociais de transferência de renda que impulsionaram o consumo das famílias.

Dessa forma, mesmo 2009 sendo um ano de grave crise internacional, a remuneração ganhou peso e atingiu a maior participação na série histórica, superando o registro de 1995 em 1,0 p.p. (43,6% contra 42,6%). Foram determinantes para este feito a elevação do emprego e da massa salarial e a redução da renda em geral, consubstanciada na queda do PIB naquele ano (-0,3%). Por este motivo o EOB perdeu participação relativa, uma vez que a ausência de crescimento econômico determinou a redução dos ganhos dos produtores e da lucratividade em geral.

Prosseguindo a análise dos componentes do PIB pela ótica da renda, os dois componentes de menor expressão – ILPI e RMB – apresentaram claramente movimentos contrários no período analisado. Ambos iniciaram a série histórica com proporções semelhantes, em torno de 13%, e terminaram em patamares bastante distintos, com o registro de 15,1% para o ILPI e 8,0% para o RMB, conforme mostrado no Gráfico 2, no início desta seção.

O RMB revelou uma tendência bem definida de queda de sua participação iniciada no primeiro ano da série e mantida continuamente até seu final. De 1995 a 2009, a redução relativa deste componente alcançou 4,8 p.p., o que equivale a mais de um terço de sua proporção inicial em relação ao PIB. Este movimento de encolhimento ininterrupto ao longo do período está associado a duas causas distintas.

Em um primeiro momento, precisamente até 2005, é o rendimento médio real que declina enquanto as ocupações crescem. Em termos absolutos, as ocupações de autônomos aumentaram em 9,0% de 2000 a 2005, enquanto que o RMB real médio reduziu-se em 11,0%. A partir de 2005 ocorre o inverso: enquanto as ocupações são reduzidas, voltando-se para o patamar do ano 2000; os rendimentos médios dos autônomos, em termos reais, elevam-se em 16,6%.[20] As curvas de RMB médio real (deflacionado pelo INPC) e de ocupações de autônomos, utilizando o ano 2000 como base fixa, encontram-se representadas no Gráfico 5.

Gráfico 5: Variação do número de ocupações e do rendimento médio real dos trabalhadores autônomos – 2000/2009 (base: ano 2000 = 100)

Fonte: Elaboração própria a partir de SCN/IBGE.

Em síntese, até 2005, é a queda do rendimento médio dos autônomos que explica o decréscimo da massa de RMB no PIB; após este ano, é a redução dos postos de trabalho nesta condição que definem sua continuidade, aliada ao maior crescimento dos outros componentes da renda. Ou seja, com a mencionada melhora do mercado de trabalho, nos anos finais da série ocorre uma redução proporcional e até mesmo absoluta das ocupações preenchidas por trabalhadores autônomos, ocasionando a perda de participação relativa tanto nas ocupações quanto na massa de rendimentos em relação ao PIB ou ao VAB.

Após uma pequena variação negativa nos dois primeiros anos os ILPI, em proporção do PIB, apresentaram uma primeira elevação até 2001 recuando a seguir até 2003. No ano subsequente ocorreu novo ganho de participação e em seguida até o ano de 2007, estabilização na faixa de 15,0% (Gráfico 6). Analisando-se os dados desagregados por tipo de imposto pode-se afirmar que as causas para o crescimento relativo dos ILPI foram o aumento da arrecadação sobre folha de pagamento e seguridade social, por conta do aumento da massa salarial e da formalização dos postos de trabalho, e o ganho de peso das importações no PIB, com a consequente maior arrecadação de impostos ligados a esta atividade.[21]

Ainda em relação aos dados exibidos no Gráfico 2, nota-se que em 2008 os ILPI atingiram o ponto mais alto da série, quando estes se elevaram proporcionalmente à renda para então recuar no ano seguinte. Os principais motivos deste incremento foram o maior aumento do consumo das famílias em relação ao VAB[22] e o aumento das alíquotas do Imposto sobre Operações Financeiras (IOF), estabelecido após a extinção da Contribuição Provisória sobre a Movimentação Financeira (CPMF), em 2008. O primeiro impacta positivamente os ILPI, pois as famílias consomem bens e serviços que, em geral, são relativamente mais tributados.[23] Já o IOF, diferentemente da CPMF, é um imposto sobre produto que, portanto, faz parte dos ILPI[24].

Já a queda dos ILPI observada no último ano da série não pode ser atribuída à redução mais que proporcional do consumo das famílias que, ao contrário, manteve-se em crescimento apesar da variação negativa do PIB; nem à redução dos empregos formalizados, fato que tampouco ocorreu em 2009. A explicação para o menor peso de ILPI está na política econômica de desonerações fiscais introduzidas a fim de estimular a economia em resposta à crise internacional, cujo destaque foi a redução/isenção do IPI para uma série de produtos[25]. A diminuição do peso das importações na renda gerada, movimento oposto ao verificado em 2008, também contribuiu para reduzir o montante proporcional de ILPI.

3. O Brasil no contexto internacional

A evolução dos componentes da renda na série histórica brasileira mostra como um dos principais resultados a recuperação da participação das remunerações a partir de 2004. Entretanto, apesar deste movimento contínuo que vai até o último ano da série, no contexto internacional o Brasil ainda aparece com um baixo percentual da renda gerada destinada à remuneração do trabalho.

A comparação internacional realizada utilizou a base de dados da OECD.[26] Esta oferece resultados da conta de geração da renda para 36 países, em valores correntes denominados em moeda local. O detalhamento pela ótica da renda abrange três componentes: a remuneração, a agregação EOB com RMB e os ILPI. Além dos países membros da OECD, Rússia, Índia e África do Sul apresentam informações sobre o tema.

Considerando o último resultado disponível, para o ano de 2009, o Brasil (com 43,6%) situou-se na 29ª posição no tocante à participação das remunerações no PIB, posicionando-se entre África do Sul (44,9%) e Itália (42,8%).A proporção registrada na economia brasileira ficou muito aquém da maioria dos países desenvolvidos, embora tenha sido consideravelmente superior à de México (29,2%) e Índia (28,5%), os últimos colocados neste tipo de comparação, e à do Chile (37,7%).  Na outra ponta, Suíça (60,9%) e Dinamarca (58,7%) apareceram na liderança do ranking de países com maior proporção da renda gerada destinada ao trabalho em 2009, conforme ilustra o Gráfico 6.

Em relação à participação relativa na agregação EOB mais RMB,o Brasil situou-se na 16ª posição. Já em relação à participação dos ILPI no PIB, o Brasil registrou o terceiro maior percentual dentre os 37 países comparados, revelando a alta participação deste tipo de imposto narenda nacional.[27]

Gráfico 6: Participação das remunerações no PIB em países selecionados – 2009 (em %)

Fonte: Elaboração própria a partir da base de dados do SCN/IBGE e da OECD.

4. Perspectivas Presentes e Futuras

Tendo em vista os resultados favoráveis encontrados para a DFR até 2009, é natural que se coloque a questão sobre até que ponto esse movimento teve continuidade nos anos posteriores a 2009, assim como o que esperar no futuro próximo.

Conforme mencionado na seção 1 deste capítulo, Hallak Neto (2013) apresentou uma metodologia para a estimação da DFR no momento em que os resultados anuais preliminares das contas nacionais, obtidos pelo sistema trimestral,são divulgados. Com isso, foi possível obter estimativas até 2011, que mostraram certo recuo no processo de melhoria em 2010, seguindo-se nova recuperação em 2011. Assim, em 2010, as remunerações teriam baixado para 43,0% do PIB, voltando a 43,6 % em 2011 (mesmo percentual de 2009). Em contrapartida, o EOB teria se elevado para 33,4% em 2010, caindo para 32,9% em 2011 (pouco abaixo dos 33,2% de 2009). Quanto aos demais componentes, a tendência anterior se manteve nos dois anos, atingindo 16,2% para os ILPI e 7,4% para o rendimento misto, respectivamente, em 2011.

Dados os bons resultados do mercado de trabalho nos últimos anos, que continuou em 2012 e 2013, observando-se recuo do desemprego, aumento do salário médio e da massa salarial num período de baixo crescimento econômico, pode-se supor que a tendência de elevação das remunerações e queda do EOB deve ter se mantido no período, beneficiando a DFR. Estimativas preliminares,utilizando a metodologia desenvolvida por Hallak Neto (2013),indicam que possivelmente a participação das remunerações no biênio 2012-2013alcance percentual próximo a 45% do PIB, o que caracterizaria a melhor DFR obtida pelo país até então.

O Brasil está passando por grandes transformações no mercado de trabalho. A queda da informalidade nos últimos anos tem resultado em redução do rendimento misto e esse movimento deverá ter continuidade no futuro. Portanto, parte do rendimento misto deve ser transformada em remuneração do trabalho, aumentando sua parcela na DFR.Atuando também em favor do aumento da participação das remunerações, as desonerações recentes de taxas e impostos iniciadas em 2009 provavelmente terão continuidade nos próximos anos, reduzindo a parcela dos ILPI no PIB.

Há espaço para melhorias no futuro que possam aproximar o Brasil do padrão de DFR de países mais desenvolvidos. Note-se, entretanto,que ainda há um longo percurso para que o país atinja níveis civilizados para a DFR. Para tanto, podem ser também necessários avanços na estrutura da economia brasileira com o maior crescimento de atividades econômicas mais produtivas que remunerem melhor a mão de obra.Em 2009, quando a parcela das remunerações no Brasil mal atingia 43% do PIB, países como Portugal e Espanha já apresentavam taxas da ordem de 50%.Felizmente, as perspectivas de continuidade dos avanços parecem relativamente favoráveis a curto e médio prazo.

5. Comentários Finais

No período de 1995/2009 analisado neste capítulo, verificou-se uma perda gradual da participação das remunerações até 2004, revertida no ano seguinte e mantida em recuperação até o ano final da série, quando esta alcançou 43,6% do PIB. No caso do rendimento destinado ao capital foi observado o contrário em ambas as fases: após o acréscimo de 1995 a 2004, o EOB recuou para 33,2% do PIB, em 2009. A participação dos ILPI sobre a renda registrou tendência claramente ascendente de 1995 a 2008 (quando atingiu 16,2%), reduzindo-se somente no ano de 2009, devido às desonerações tributárias adotadas como resposta à crise internacional de 2008. Já o RMB (8,8% do PIB, em 2009) apresentou constante declínio ao longo do período analisado, influenciado pela melhoria persistente do mercado de trabalho, acentuada a partir de 2004.

Pode-se afirmar que a recuperação da remuneração de meados da década de 2000 em diante foi determinada pelas condições favoráveis observadas na economia do país neste período, em que se destacaram o aumento contínuo do crédito, a redução das taxas de juros, a expansão dos rendimentos médios do trabalho e do ganho real do salário mínimo, além do declínio da taxa de desemprego e da maior formalização das ocupações.

Embora a participação das remunerações tenha se recuperado nos anos finais da série e atingido seu ponto máximo na série histórica em 2009, o percentual observado no Brasil situou-se entre os mais baixos em termos mundiais. Em uma comparação com outros 36 países para os quais as estatísticas estão disponíveis o Brasil ocupa a 29ª posição, distante dos primeiros colocados, cujas participações das remunerações situavam-seem torno de 60% da renda.

Apesar da situação relativamente desfavorável da DFR, a melhora obtida até 2009 parece ter tido continuidade em anos mais recentes.  Tal resultado deve-se, por um lado às estimativas já realizadas até o ano de 2011 e, por outro, àmanutençãodas condições favoráveis no mercado de trabalho até o presente. Além disso, argumentou-se que as perspectivas de aumento da parcela das remunerações no futuro próximo são relativamente favoráveis apesar das atuais dificuldades da economia.

No início do texto foi ressaltada a melhora da DPR discutida por inúmeros autores, ao mesmo tempo em que, por diversas razões, a DFR tem sido pouco estudada no país. Não foi nosso objetivo minimizar a importância do estudo da DPR, mas apenas defender a posição que tal estudo é incompleto se não for complementado com a análise da DFR, tema principal do artigo.

Com a melhoria simultânea da DPR e da DFR o país encontra-se em um momento relativamente favorável em termos distributivos e, mais importante ainda, com perspectivas positivas para os próximos anos. Tudo dependerá, obviamente, da conjuntura política e econômica que o país terá pela frente.

Apêndice estatístico

Tabela A 1 : Componentes do PIB pela ótica da renda em valor corrente – 1995/2009

(em R$ milhões)

Componentes

PIB

Rem

RMB

EOB

ILPI

1995

705.641

300.381

90.379

220.222

94.658

1996

843.966

358.726

105.322

271.811

108.107

1997

939.147

387.699

112.801

322.321

116.326

1998

979.276

411.005

114.036

331.377

122.858

1999

1.065.000

438.501

122.368

358.217

145.913

2000

1.179.482

477.334

133.998

401.180

166.970

2001

1.302.136

528.389

142.038

436.974

194.735

2002

1.477.822

588.474

161.528

507.824

219.996

2003

1.699.948

671.872

180.060

600.576

247.440

2004

1.941.498

763.237

189.254

690.690

298.317

2005

2.147.239

860.886

200.859

755.082

330.412

2006

2.369.484

969.391

212.919

824.998

362.176

2007

2.661.344

1.099.903

240.717

914.913

405.811

2008

3.031.864

1.267.673

265.652

1.006.738

491.801

2009

3.239.404

1.412.999

260.424

1.075.844

490.137

Fonte: SCN/IBGE.

Tabela A 2 : Participação dos componentes do PIB pela ótica da renda – 1995/2009

(em %)

Componentes

Total

Rem

RMB

EOB

ILPI

1995

100

42,6

12,8

31,2

13,4

1996

100

42,5

12,5

31,2

12,8

1997

100

41,3

12,0

4,3

12,4

1998

100

42,0

11,6

33,8

12,5

999

100

41,2

11,5

33,6

13,7

2000

100

40,5

11,4

34,0

14,2

2001

100

40,6

10,9

33,6

15,0

2002

100

39,8

10,9

34,4

14,9

2003

100

39,5

10,6

35,3

14,6

2004

100

39,3

9,7

35,6

15,4

2005

100

40,1

9,4

35,2

15,4

2006

100

40,9

9,0

34,8

15,3

2007

100

41,3

9,0

34,4

15,2

2008

100

41,8

8,8

33,2

16,2

2009

100

43,6

8,0

33,2

15,1

Fonte: SCN/IBGE.

Referências

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1. João Saboia é professor titular do Instituto de Economia da UFRJ; João Hallak Neto é economista do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). ↵

2. A renda disponível inclui, por exemplo, o recebimento pelas famílias dos benefícios de seguridade e de assistência sociais pagos pela administração pública.↵

3. Segundo Medeiros (2007), a história dos países latino-americanos mostra o efeito favorável do crescimento econômico à renda do trabalho devido à expansão do emprego que modifica a estrutura do mercado de trabalho, “aumentando a participação da mão-de-obra bem paga e reduzindo o número de trabalhadores informais e/ ou mal pagos”. Adiciona ainda o autor que “o declínio do desemprego aberto diminuiu a quantidade de pessoas e domicílios sem renda.” (Medeiros, 2007, p. 15).↵

4. O livro organizado por Barros et alli (2007 e 2008) em dois volumes e 34 capítulos reúne boa parte dos estudos relacionados ao movimento recente da distribuição pessoal da renda.↵

5. O índice de Gini varia entre zero e um. Quanto menor seu valor melhor é a distribuição de renda.↵

6. Hoffmann e Ney (2008) discutem as principais restrições dos dados da Pnad, do Censo Demográfico e do SCN para os estudos de desigualdade de renda no Brasil.↵

7. Dedecca etalli (2008, p.18).↵

8. Série Comunicados da Presidência: Ipea (2008, 2010, 2011 e 2012).↵

9. A análise da próxima seção está parcialmente baseada em Hallak Neto (2013).↵

10. As séries com os valores correntes e com os pesos dos componentes em relação ao PIB para cada ano disponível encontram-se nas Tabelas A1 e A2 no apêndice estatístico ao final do capítulo.↵

11. Segundo Baltar (1996, pp. 97-98): “A abertura indiscriminada da economia à competição internacional, a valorização do Real e a redução de investimentos econômicos e sociais por parte do Estado tiveram impactos negativos sobre o mercado de trabalho, e estes foram bem além do âmbito restrito da produção industrial e atingiram a totalidade da economia.”↵

12. Desde meados da década de 1990, alguns países, especialmente aqueles considerados emergentes, experimentaram crises cambiais e financeiras: México (1994), Sudeste asiático (1997), Rússia (1998), Brasil (1999) e Argentina (2001).↵

13. A taxa de desemprego aberta passou de 6,7% para 9,7% e o rendimento médio do trabalho principal, em termos reais, reduziu-se em 12,5% de 1995 a 2004, segundo a Pnad/IBGE. Os resultados relativos ao emprego informal são estudados com detalhes no Capítulo 3 desta tese.↵

14. Em 2002 a inflação anual alcançou 12,5% e 26,4%, medida pelo IPCA/IBGE e pelo IGP/FGV, respectivamente. O percentual médio da dívida pública em relação ao PIB ascendeu de 29,1%, em 1995, para 56,2%, em 2002, segundo o BCB.↵

15. De 2004 a 2008, o crescimento médio anual do PIB foi equivalente a 4,8%. Incluindo-se o recessivo ano de 2009, a média recua para 3,9%, taxa ainda elevada para o padrão brasileiro recente.↵

16. Detalhes sobre a influência do salário mínimo na determinação dos salários do setor informal e dos trabalhadores menos qualificados no Brasil, ver Medeiros (2005) e Saboia (2010).↵

17. De 1995 a 2004, os aumentos médios reais do salário mínimo, deflacionados pelo INPC/IBGE, alcançaram 3,1% a.a., ao passo que de 2004 a 2009, estes atingiram expressivos 7,4% a.a..↵

18. De 1996, ano de início do levantamento realizado pelo Dieese, até 2003, os reajustes salariais acima do INPC atingiram, em média, 38,6% das categorias laborais. Já de 2004 a 2009 esta proporção alcançou 76,0% das categorias. ↵

19. Segundo o SCN/IBGE, o coeficiente de exportações sobre o PIB passou da média de 9,8% de 1995 a 2003, para 14,6% de 2004 a 2008. ↵

20. Como não há dados disponíveis de ocupações desagregadas por tipo de inserção para o período da retropolação da série (de 1995 a 1999), a análise das ocupações autônomas pelo SCN foi necessariamente restrita ao período 2000 a 2009.↵

21. O peso médio das importações no PIB passou de 9,2%, no quinquênio 1995-99, para 12,2%, de 2000 a 2007. ↵

22. Segundo o SCN o incremento do consumo das famílias foi de 5,7% contra 4,8% do VAB, em 2008 (IBGE, 2010, p.20).↵

23. O Ministério da Fazenda indica o forte aumento da venda de veículos e da produção industrial como explicações para a elevação real da arrecadação tributária em 2008 (Brasil, 2011, p. 11).↵

24. No SCN, a CPMF é classificada como “imposto sobre renda e propriedade” sendo, portanto, contabilizada no circuito econômico na etapa de distribuição secundária da renda. Assim, sua extinção não reduz o montante de ILPI, recolhidos na geração da renda. Como o IOF é classificado como “imposto sobre produtos”, ceterisparibus, o aumento de sua alíquota modifica diretamente o montante de ILPI.↵

25. As desonerações fiscais atingiram em grande parte automóveis e eletrodomésticos (linha branca), bem como insumos para a construção civil, máquinas e equipamentos. IBGE (2011, p. 16) apresenta detalhadamente os incentivos fiscais concedidos no ano de 2009.↵

26. Disponível aqui↵

27. As informações relativas à EOB e RMB da OECD encontram-se agregadas. Os resultados do país no cenário internacional em relação às participações da agregação EOB+RME e dos ILPI no PIB podem ser encontradas em Hallak Neto (2013).↵

MODERNIZAÇÃO E PRODUTIVIDADE DA AGROPECUÁRIA NO BRASIL

JOÃO FELIPPE CURY MARINHO MATHIAS

Introdução

É amplamente reconhecido na literatura que o agronegócio é um dos setores mais dinâmicos da Economia Brasileira, com notável evolução nas décadas recentes. Há fatores de diversas naturezas para explicar esse dinamismo, mas se reconhece que o segmento primário (agropecuária), em função do elevado crescimento da produtividade, tem sido a atividade chave para o desenvolvimento do agronegócio do Brasil.

O curioso é que nem sempre foi assim. Tido como tradicional e refratário às inovações, o setor agropecuário teve, a partir dos anos 1970, uma inflexão no que tange ao uso de tecnologia e os crescentes índices de produtividade, que somadas às condições macroeconômicas nas décadas de 1990 e 2000 permitiram um aumento expressivo na produção e exportação de produtos oriundos do agronegócio. Alguns produtos em destaque são os provenientes do complexo das carnes e da soja.

Vários autores apontam o expressivo crescimento da produtividade agropecuária, tanto do trabalho como a do capital e da terra. As taxas são expressivas desde os anos 1970, mas encontram sua maior magnitude nos anos 2000. Aqui, os fatores macroeconômicos como preços das commodities e câmbio, somado a um intenso crescimento da demanda externa, sugerem ser os principais fatores motivadores para o elevado dinamismo e os crescentes acréscimos de produtividade do agronegócio em geral, e da agropecuária, em particular.

Como já salientado, no Brasil, tem-se uma forte transformação do setor agropecuário baseado no crescimento desta produtividade, o que identifica um processo de mudança tecnológica em curso, gerando crescimento produtivo e eficiência alocativa dos recursos. Houve a modernização de vários segmentos, os quais foram capazes de incorporar as mudanças tecnológicas ao longo do tempo.

Cabe, então, investigar as causas dos aumentos da produtividade agropecuária no Brasil. O trabalho sugere que, impulsionado pela demanda externa, o setor agroexportador respondeu de maneira mais acentuada que as condições macroeconômicas que influenciaram a rentabilidade da produção no período. E, nesse sentido, alguns fatores de ordem institucional foram muito importantes, com especial destaque para o papel da EMBRAPA. Com efeito, pode-se dizer que a evolução do segmento agropecuário observou um crescimento “voltado para fora”.

O foco deste trabalho será a análise da agropecuária em função da ideia de que o fomento da produção agropecuária gera efeitos de transbordamento para os setores fornecedores de insumos tecnológicos, bem como para a industrialização e a comercialização de seus bens. Nesse sentido, um moderno setor agropecuário é aquele capaz de desenvolver inovação tecnológica e estimular a produção científica e de tecnologia na cadeia produtiva como um todo (Vieira Filho et al., 2011).

Com efeito, este capítulo tem por objetivo analisar a evolução do agronegócio brasileiro desde os anos 1980, com particular foco no segmento primário (agropecuário). O trabalho se baseia no uso de dados primários e secundários oriundos dos últimos censos agropecuários de 1980 a 2006, com particular ênfase neste último. Em termos específicos terão consideração adicional alguns produtos importantes para o agronegócio brasileiro, buscando verificar os condicionantes macroeconômicos, tais como câmbio e preços, que influenciaram os mesmos no que tange à rentabilidade. Os produtos considerados são a carne bovina e de frango, a soja, o açúcar, o algodão e o milho.

Neste estudo, trabalha-se com a hipótese de que a evolução da oferta de produtos agropecuários é fortemente caracterizada pelo aumento das inovações e da produtividade, que respondem aos estímulos da demanda externa e macroeconômicos. As inovações visam, de um lado, aumentar a produtividade agrícola e, de outro, reduzir os custos produtivos. Quando se atinge um grau de modernização elevado,o produtor aumenta sua margem de lucro, via aumento da produtividade, e diminui seus custos, por unidade de capital.

O capítulo está estruturado em mais três seções. A próxima seção mostra brevemente o marco conceitual referente ao agronegócio e um breve estado da arte no Brasil. A seção três apresenta os condicionantes institucionais e macroeconômicos da evolução do agronegócio brasileiro. A seguir é apresentado o núcleo central do capítulo: a evolução da produtividade da atividade agropecuária no Brasil. Finalmente são apresentadas as conclusões.

1. Agronegócio: definições e estado da arte no Brasil

Segundo Davies & Goldberg (1957), o agronegócio é definido como a soma total das operações de produção e distribuição de suprimentos agrícolas; as operações de produção nas unidades agrícolas; e o armazenamento, o processamento e a distribuição dos produtos agrícolas, e itens produzidos com eles.

Nessa abordagem, a agropecuária é apresentada como o núcleo do sistema agroindustrial que é interligado com setores a montante, responsáveis pelo provimento de insumos e de máquinas e implementos para a produção agropecuária, e com setores a jusante, responsáveis pelo processamento, pela transformação da produção agropecuária (agroindústria) e pela distribuição (comercialização, armazenagem e transporte) das produções agropecuária e agroindustrial, além de outros serviços associados ao agronegócio.

Como lembram Araújo Neto e Costa (2005), com a evolução da agropecuária, observou-se um crescimento das operações para fora da porteira, incluindo uma ampliação da participação de produtos não rurais em seu conjunto de insumos (adubos e fertilizantes inorgânicos, defensivos etc.), além da elevação e aperfeiçoamento das operações de processamento e transformação da produção rural para somente depois direcioná-la à demanda final. Os autores ressaltam a importância da tecnologia dos processos produtivos para as produções agropecuária (incluem-se aí, a utilização de tratores, implementos agrícolas, ferramentas etc.) e agroindustrial (incluindo centros de processamento, abatedouros industriais, packinghouses etc.), dos instrumentos de financiamento à produção (serviços financeiros), das atividades de pesquisa e desenvolvimento, além das atividades de comercialização, armazenagem e transporte dos produtos rurais e agroindustriais.A Figura 1 apresenta de maneira esquemática o conceito do agronegócio.

Figura 1

Uma representação esquemática do Agronegócio

Fonte: Adaptado de Farina e Zylberstajn (1997).

O cálculo da participação do agronegócio no PIB é complexo e requer enorme esforço metodológico e empírico. Nunes e Contini (2001) oferecem uma robusta abordagem, com base nos conceitos das Contas Nacionais, para a mensuração do que eles denominam “complexo agroindustrial” ou agronegócio brasileiro, conceito análogo ao de agribusiness já abordado anteriormente, baseado em Davis e Goldberg (1957). Nunes e Contini (2001) chegam ao resultado da participação do agronegócio de 20,6% no PIB brasileiro para o ano de 1996. Esse foi um dos primeiros esforços de mensuração do agronegócio brasileiro.

Mais recentemente, PIB do agronegócio no Brasil tem sido regularmente calculado pelo Cepea (Centro de Estudos Avançados em Economia Aplicada – ESALQ/USP), com o apoio da Confederação da Agricultura e Pecuária do Brasil (CNA). Os dados da série contemplam o período de 1994 a 2011 e os componentes do PIB do agronegócio são subdivididos em insumos, agropecuária, indústria e distribuição (gráfico 1).

Gráfico 1

PIB do Agronegócio Brasileiro no PIB do Brasil entre 1994 e 2011

Fonte: Cepea-USP/CNA.

Interessante notar que entre 1994 e 2011, o peso do agronegócio no PIB cai de 26,4% para 22,91%. A agropecuária, indústria e distribuição caíram em participação, mas os insumos se mantiveram constantes no período, o que sugere que a estrutura de custos aumentou, o que requer aumentos de produtividade para compensar a perda de rentabilidade na produção.

Os dados do Gráfico 1 apontam que os segmentos de indústria e distribuição têm maior peso na contribuição do agronegócio. Segundo dados do Cepea, a contribuição do agronegócio representou 22,9% do PIB do Brasil em 2006, sendo que a agropecuária, segmento primário, contribuiu com 5,4%. Os segmentos de indústria e distribuição tem participação mais expressiva, respectivamente de 7,6% e 7,5%, enquanto insumos contribuem com 2,3%.

Em termos do peso dos componentes do agronegócio, destacam-se a indústria e a transformação, conforme o gráfico 2, que apresenta os dados para o ano de 2006.

Gráfico 2

Peso dos componentes do PIB do agronegócio. Brasil: 2006

Fonte: Adaptado de Cepea-USP/CNA.

Em que pese a agropecuária tenha peso menor que a indústria e a transformação, a literatura reconhece que esta atividade é o “motor do agronegócio”, gerando efeitos de transbordamento para os setores fornecedores de insumos tecnológicos, bem como para a industrialização e a comercialização de seus bens.Nesse sentido, a agropecuária é apresentada como o núcleo do sistema agroindustrial.

Com efeito, a próxima seção busca evidenciar os condicionantes que permitiram os incrementos na atividade agropecuária, notadamente a partir de 1970. São eles de ordem estrutural/ institucional e macroeconômica/ conjuntural.

2. Condicionantes institucionais e macroeconômicos da evolução da produtividade agropecuária no Brasil

As causas da modernização e dos incrementos de produtividade são majoritariamente de natureza estrutural, nesse caso, têm a ver com a adoção de tecnologias e práticas de manejo mais modernas, bem como de causas referentes às distintas conjunturas econômicas vivenciadas pelo Brasil desde os anos 1980. A conjuntura pode afetar a rentabilidade do produtor, o que pode explicar acréscimos de produção e produtividade, mas não parece ser preponderante. Nesta seção serão apresentados brevemente os condicionantes institucionais e macroeconômicos que podem explicar

2.1. Como era antes: agropecuária atrasada e refratária às inovações

A partir da década de 1940, e com maior intensidade nas décadas seguintes, o setor urbano brasileiro intensifica o seu processo de expansão, como efeito do aumento do setor industrial e do setor de serviços. Em função destes fatos, tem-se uma elevação da demanda por produtos agropecuários, pois esta mudança estrutural na economia do país acarreta o deslocamento das pessoas do campo para a cidade. Esta parte da população, que migra para as cidades, deixa de produzir alimentos e passa a requerer que a população restante no campo a alimente nas cidades. Daí surge a necessidade de expansão da produção agropecuária para atender às necessidades emergentes.

Esta expansão pode ser realizada basicamente de duas formas: em um caso pode-se optar pela expansão da fronteira agropecuária; no outro, o caminho a ser seguido requer a utilização de maior nível tecnológico na produção, ou seja, a utilização de insumos modernos e práticas adequadas ao cultivo.

A opção até os anos 1960 praticamente reduziu-se à expansão da fronteira agrícola, construindo estradas e infraestrutura. É a partir dos anos 1970 que o governo federal começa a investir em geração de conhecimento e difusão de tecnologia. Como ressaltam Alves e Contini (1992) a extensão da fronteira agrícola brasileira retardou muito os investimentos em ciência e tecnologia, a fim de se garantir um aumento sustentado da produtividade da terra.

Brandão (1992) afirma que o crescimento da produção agrícola brasileira até o final da década de 1970 pode ser considerado satisfatório, porém o mesmo não pode ser dito em relação ao índice tecnológico da agricultura. Comparativamente a outros países, a produtividade média era muito baixa, refletindo, em grande medida, a pouca importância dada pelos vários governos brasileiros aos investimentos em pesquisa e tecnologia agropecuárias. A partir de meados da década de 1970 começa-se a observar uma mudança nesta mentalidade, com o país passando a investir mais recursos tanto na pesquisa propriamente dita, quanto no treinamento de pesquisadores.

2.2. Condicionantes estruturais e institucionais para a modernização da agropecuária brasileira

Alves e Contini (1992) indicam que o crescimento da produtividade – em oposição ao crescimento de área – é a alternativa de custo mais barata para que o setor possa responder às demandas que recaem sobre ele. Nos anos 1970 foram tomadas decisões políticas que levaram à criação de instituições especializadas em geração de conhecimento e tecnologia em ciências agrárias, que somadas às políticas favoráveis de crédito, possibilitaram o avanço técnico e produtivo. Sobre esses aspectos ressaltam Redin e Fialho (2009: p. 2):

O interesse em impulsionar a agricultura com técnicas consideradas modernas perante aos métodos usuais da agricultura foram apoiados com um aparato de políticas que incentivaram a adoção de tais implementos agrícolas. O crédito amplamente liberado favoreceu que os agricultores patronais se apropriassem de tais instrumentos que possibilitou um avanço significativo em termos de produção. Esse processo conhecido como modernização da agricultura condicionou na melhoria dos meios de produção induzido pela intervenção do governo na produção de produtos de apelo do mercado.

Segundo Alves e Contini (1992) há dois processos de geração de conhecimento e tecnologia na área da agricultura. O que os separa é a presença ou não de pesquisa organizada, de iniciativa pública ou privada. Segundo os autores, só a partir dos anos 1970 é que se compreendeu melhor o papel da modernização da agricultura no Brasil.

A mudança de rumos, de forma mais sistemática, é do inicio dos anos 70, quando se consolidaram federal e estadualmente, as instituições de ensino (mormente a nível de pós-graduacão), pesquisa, extensão rural e os instrumentos de política econômica, destinados a incrementar a produtividade da agricultura. (Alves e Contini, 1992: p. 61)

Sousa (1987) apresenta a experiência referente à difusão de tecnologia para o setor agropecuário no Brasil. Segundo o autor, as mudanças de base técnica da agricultura foram viabilizadas por três importantes fatores a partir de meados dos anos 1960 e do início dos anos 1970: 1) o fechamento das fronteiras agrícolas nas regiões urbanizadas; 2) a criação, em 1965, do Sistema Nacional de Crédito Rural; 3) a integração crescente da agricultura com a indústria produtora de insumos e bens de capital, por um lado, e com a indústria processadora de produtos agropecuários, por outro. A Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (EMBRAPA) é criada em 1972 e instalada e começa a operar em 1973.

Outro elemento importante no processo de modernização agrícola tem a ver com o comportamento do setor de insumos agrícolas. Como lembram Mendonça de Barros e Manoel (1992), no contexto da estratégia de modernização o incentivo dado à substituição de importações por meio do II Plano Nacional de Desenvolvimento (1974/79), acabou por favorecer, de forma determinante, o setor de insumos agrícolas.

O eixo central desta estratégia foi a expansão a taxas crescentes do crédito rural subsidiado destinado à aquisição de insumos modernos, aliado a um processo intenso de substituição de importações, tanto na área mecânica, quanto na área química de insumos agrícolas. (Mendonça de Barros e Manoel, 1992: p. 297)

A seguinte passagem de Sousa (1987: p. 192): sintetiza as mudanças que visavam ao aumento da produtividade por meio da adoção de tecnologias:

Viabilizado pelo Estado, forma-se, assim, durante a década de 70, novo bloco de interesses rurais (na verdade agroindustriais), em que a linguagem comum é o aumento da produção agropecuária via aumento da produtividade. Nessa coligação agropecuária, formada pelo grande capital industrial, pelo Estado, e pelos grandes e médios proprietários rurais, a geração, difusão e adoção de tecnologias são peças essenciais para o objetivo que se perseguia: o aumento da produtividade agropecuária.

O ajuda estatal ao segmento agropecuário, importante para a coligação supracitada, apresentou sinais de esgotamento na segunda metade dos anos 1980. Segundo Barros et al. (2006) a ajuda para o agronegócio e para outros setores praticamente encerrou-se em meados dos anos 1980, quando os recursos públicos se esgotaram e a onda de liberalização econômica atingiu com atraso a América Latina e o Brasil, em particular.Em 1980, as aplicações da União na agricultura correspondiam a 8% do orçamento, cifra que também vigorou em 1988. Já em 1989, a cifra caiu para 2%, que se repetiu também em 2005.

Para os autores, a partir de 1989, sem ajuda governamental, houve grande aumento da produtividade até 2005. A partir de dados do IBGE, o autor identifica que a produção física de alimentos expandiu 68% enquanto a população cresceu 27%. Isso significa que a disponibilidade per capita de alimentos para os brasileiros cresceu substancialmente. O aumento médio de produtividade agrícola de cerca foi de 2,6% ao ano e para a pecuária em torno de 4% ao ano.

A evolução das variáveis macroeconômicas é bastante importante para o comportamento do produtor, em particular o agropecuário. Com efeito, a evolução do câmbio e do preço das commodities é de crucial importância na avaliação das causas do incremento da produtividade, que se devem parcialmente à perda da rentabilidade de algumas culturas. A próxima seção cuida desse tema.

2.3.Condicionantes macroeconômicos para a modernização da agropecuária brasileira

Dentre as variáveis macroeconômicas que mais influenciaram a evolução do agronegócio brasileiro nas últimas décadas destacam-se o câmbio e o preço das commodities. No período anterior a 1994, certamente a inflação era um elemento importante para a tomada de decisão no âmbito econômico, em particular na agropecuária.

O gráfico 3 apresenta a evolução da taxa de câmbio real, deflacionada pelo INPC, utilizada como referência para as exportações. Levando em conta que uma das fontes de dinamismo foi a demanda externa, em particular pelo elevado crescimento da China e demais BRICs.

Gráfico 3

Taxa de câmbio efetiva real (INPC)– exportações – índice (média 2005 = 100)

Fonte: Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA).

Entre 1980 e 2006 a taxa de câmbio real apresenta uma tendência de crescimento, estimulada especialmente a partir dos anos 2000. Nesse sentido, para o período como um todo, o câmbio real aparentemente atuou com fator positivo e impulsionador do agronegócio brasileiro. No entanto, para um período de tempo razoavelmente próximo ao deste trabalho, entre 1994 e 2009, Homem de Melo (2010) sugere que a variação do câmbio real não permitiu que se concluísse para o período de 1994 a 2009 que a variável taxa de câmbio tenha sido favorável à rentabilidade agrícola e à expansão da produção. Houve, segundo o autor, um período melhor entre 1999 e 2004, mas antes e depois desse intervalo o câmbio teria atuado negativamente.

Outra variável importante de cunho macroeconômico é a demanda externa. Nesse caso, a literatura aponta a relevância, sobretudo do efeito China e, em menor escala, dos demais BRICs (Rússia e Índia ). O rápido crescimento da China desde meados dos anos 1980 alterou de maneira substancial a geografia econômica global, bem como o perfil de demanda por matérias primas (CEPAL, 2011).

Homem de Melo (2010) ressalta que o crescimento econômico mundial passou a ser mais dependente do maior crescimento econômico dos países emergentes (BRICS e outros), o que alguns analistas chamam de “efeito China”. Isso altera de modo estrutural o mercado internacional, através de uma taxa de crescimento maior das respectivas demandas internas e das importações de grãos, carnes e outros produtos nesses países. o Gráfico 4, aponta uma importante recuperação no preço das commodities a partir dos anos 2000.

Gráfico 4

Commodities – carnes e grãos, oleaginosas e frutas – preço – índice (jan. 2002 = 100)

Fonte: IPEADATA.

A Funcex calcula a rentabilidade das exportações agropecuárias. O Gráfico 5, aponta uma clara tendência de redução da rentabilidade das exportações dos produtos oriundos da agropecuária. É verdade que na segunda metade dos anos 1980 houve brusca redução do índice, que gozou de relativa estabilidade nos anos 1990 e voltou a cair apenas em meados dos anos 2000[1].

Gráfico 5:Exportações da agropecuária – rentabilidade – índice (2003.III = 100)

Fonte: Fundação Centro de Estudos do Comércio Exterior (Funcex), séries antigas.

Num cenário em que a rentabilidade das exportações não é tão positiva, o aumento da produtividade tornou-se o caminho natural para a obtenção de maior rentabilidade para a produtor brasileiro. Esse é o foco na seção três.

3.Evolução da produtividade da atividade agropecuária no Brasil

3.1. A literatura sobre a Produtividade Total dos Fatores

A produtividade total dos fatores (PTF) é interpretada como o aumento da quantidade de produto que não é explicada pelo aumento da quantidade dos insumos, e sim pelos ganhos de produtividade destes. A PTF mede a relação entre o produto total e o insumo total (Gasques et al., 2010)[2].

A produtividade total dos fatores para o Brasil apresenta trajetória crescente entre 1970 e 2006. Em nenhum dos períodos considerados a PTF apresenta queda do índice. Isso leva à conclusão que a agricultura tem crescido de maneira continuada. Houve no período um crescimento de 124%. O índice de produto variou 243% no período. O índice de insumos cresceu 53% entre os dois pontos de comparação. Nota-se que enquanto o produto da agricultura, que é uma combinação da produção vegetal, pecuária e agroindústria rural, cresceu 243% entre 1970 e 2006, o uso de insumos cresceu 53%.Esse resultado mostra que o crescimento da agricultura brasileira tem-se dado com base na produtividade principalmente (Gasques et al., 2010).

Gasqueset al. (2008) chegam a conclusões parecidas para o período de 1975 e 2005, antes da divulgação do censo agropecuário de 2006. De acordo com os autores, no Brasil, o aumento do uso de insumos vem ocorrendo primeiramente em virtude do aumento do uso de capital sob a forma de máquinas automotrizes, bem como em razão do uso crescente de fertilizantes. A utilização de mão-de-obra tem apresentado tendência decrescente ao longo do período analisado. O índice estimado da quantidade de mão-de-obra passou de 100, em 1975, para 98 em 2005. Já o índice de quantidade de terra, esse passou de 100 para 143; e o índice da quantidade de capital passou de 100 para 171. Isso mostra uma tendência crescente do uso de capital e de terra na agricultura nos últimos anos.

No que tange aos insumos, dados de Homem de Mello (2010) evidenciam que a utilização de fertilizantes (princípio ativo) passou de 3,3 milhões de toneladas em 1989 para 12,2milhões em 2008.

A Tabela 1 apresenta as fontes de crescimento da agricultura brasileira.

Tabela 1

Fontes de crescimento da agricultura brasileira

1975-2005

1980-1989

1990-1999

2000-2005

Taxa anual de crescimento (%)

Crescimento do produto

3,50

3,38

3,01

5,99

Fontes de crescimento do produto

INSUMOS

0,96

1,49

0,35

2,03

Produtividade do trabalho

3,56

3,2

3,11

5,81

Produtividade do capital

2,38

1,28

3,14

4,67

Produtividade da terra

2,59

2,64

2,06

3,26

PTF

2,51

1,86

2,65

3,87

Fonte: Gasques et al. (2008).

Segundo Gasques, Bastos e Bacchi (2009) são várias as evidências que relacionam aumentos da PTF aos investimentos em pesquisa e desenvolvimento (P&D). Os autores apresentam os gastos com P&D entre 1975 e 2006 feitos pela EMBRAPA. Os desembolsos anuais passaram, a preços de 2006, de R$ 271 milhões para R$ 1,061 bilhões em 2006, desde meados dos anos 2000 os desembolsos superam ou ficam em torno de R$ 1 bilhão. Gasques, Villa Verde e Oliveira(2004) mostraram, por meio da utilização de modelos de séries temporais, que o aumento de 1% nos gastos em P&D, pela Embrapa, tem um impacto de 0,17% na PTF.

3.2 Um olhar adicional no Censo Agropecuário de 2006

Os dados do Censo Agropecuário permitem uma análise estrutural da evolução da agropecuária brasileira. A tabela 2 realiza o confronto dos resultados dos dados estruturais dos Censos Agropecuários de 1980 a 2006.

Tabela 2

Confronto dos resultados estruturais dos Censos Agropecuários 1980/2006 — Brasil 2006

Dados estruturais

1980

1985

1995-1996

2006

Estabelecimentos

5.159.851

5.801.809

4.859.865

5.175.636

Área total (ha)

364.854.421

374.924.929

353.611.246

333.680.037

Utilização das terras (ha)

Lavouras permanentes (1)

10.472.135

9.903.487

7.541.626

11.679.152

Lavouras temporárias (2)

38.632.128

42.244.221

34.252.829

48.913.424

Pastagens naturais

113.897.357

105.094.029

78.048.463

57.633.189

Pastagens plantadas (3)

60 602 284

74 094 402

99.652.009

102.408.873

Matas naturais (4)

83 151 990

83 016 973

88 897 582

95 306 715

Matas plantadas

5 015 713

5 966 626

5 396 016

4 734 219

Pessoal ocupado

21 163 735

23 394 919

17 930 890

16 568 205

Tratores

545 205

665 280

803 742

820 718

Fonte: Adaptado de IBGE (2012).

(1) Nas lavouras permanentes, somente foi pesquisada a área colhida dos produtos com mais de 50 pés em 31.12.2006;

(2) Lavouras temporárias e cultivo de flores, inclusive hidroponia e plasticultura, viveiros de mudas, estufas de plantas e casas de vegetação e forrageiras para corte em 31.12.2006.

(3) Pastagens plantadas, degradadas por manejo inadequado ou por falta de conservação, e em boas condições, incluindo aquelas em processo de recuperação em 31.12.2006.

(4) Matas e/ou florestas naturais destinadas à preservação permanente ou reserva legal, matas e/ou florestas naturais e áreas florestais também usadas para lavouras e pastoreio de animais em 31.12.2006.

Em síntese, pode-se concluir da tabela 2 que:

1. O número médio de estabelecimentos se manteve constante e a área total em hectares caiu 9,3%

2. A utilização das terras cresce fortemente influenciada pelas matas plantadas, com taxa de crescimento de 70% no período de 1980 e 2006;

3. Há uma queda substancial das pessoas ocupadas no período, da ordem de 21%;

4. Há um importante crescimento do número de tratores, na ordem de 50% no período.

Em consequência, pode-se dizer que para responder à crescente produção da lavoura e da pecuária houve forte crescimento da produtividade da terra, do trabalho e do capital.

O aumento do uso do capital tem como um dos indicadores a evolução da área média de lavoura por trator em hectares. O gráfico 6 aponta um número maior de tratores por área média de lavoura.

Gráfico 6

Evolução da área média de lavoura por trator (hectares). Brasil: 1980 a 2006

Fonte: Adaptado de IBGE (2012).

No caso da pecuária, a evolução da área média de pastagem por cabeça de bovino tem sido reduzida, o que indica, que embora ainda muito extensiva, a tendência se mostra a um aumento no número de bovinos por área de pastagem.

Gráfico 7

Evolução da área média de pastagem por cabeça de bovino. Brasil: 1980 a 2006

Fonte: Adaptado de IBGE (2012).

A tabela 3 apresenta o número de estabelecimentos e a área dos estabelecimentos agropecuários por grupos de área total. Desde 2006, em todos os estratos há redução do número de estabelecimentos. A menor redução é dos grandes estabelecimentos, de 1000 ha ou mais.

Tabela 3

Número de estabelecimentos e área dos estabelecimentos agropecuários por grupos de área total — Brasil (1980/2006)

Grupos de área total

1980

1985

1995

2006

Menos de 10 ha

2.598.019

3.064.822

2.402.374

2.477.151

10 a menos de 100 ha

2.016.774

2.160.340

1.916.487

1.971.600

Menos de 100 ha

4.614.793

5.225.162

4.318.861

4.448.751

100 a menos de 1000 ha

488.521

517.431

469.964

424.288

1000 ha e mais

47.841

50.411

49.358

47.578

Fonte: IBGE (2012).

De acordo com a Tabela 3, as diferenças verificadas na área dos estabelecimentos agropecuários, quando comparados os diferentes estratos fundiários, continuam a caracterizar a manutenção da desigualdade na distribuição da terra no País nos últimos Censos Agropecuários. Neste sentido, enquanto os estabelecimentos rurais de menos de 10 ha ocupam menos de 2,7% da área total ocupada pelos estabelecimentos rurais nos três últimos Censos Agropecuários – 1985, 1995-1996 e 2006 –, a área ocupada pelos estabelecimentos de mais de 1000 ha concentram mais de 43,0% da área total nestes anos (IBGE, 2012).

3.3  Evolução da produtividade de alguns produtos selecionados

Com base no Censo Agropecuário, é possível analisar o aumento da produtividade por produtos selecionados. Em consonância com o que já foi abordado em seções anteriores, vale a pena focalizar alguns produtos importantes para o agronegócio brasileiro. A Tabela 4 apresenta a evolução da produtividade para alguns produtos importantes para a agropecuária brasileira.

Tabela 4

Produção vegetal e Área colhida dos estabelecimentos agropecuários por tipo de produção vegetal – série histórica (1980/2006)

Tipo/ano

1980

1985

1995

2006

Algodão em caroço

Produção vegetal (Toneladas)

1.170.597

2.178.455

814.188

2.491.582

Área colhida (Hectares)

1.044.457

2.048.772

619.627

859.042

Produtividade (t/ha)

1,12

1,06

1,31

2,90

Cana-de-açúcar

Produção vegetal (Toneladas)

139.584.521

229.882.037

259.806.703

407.466.570

Área colhida (Hectares)

2.603.292

3.798.117

4.216.427

5.682.376

Produtividade

53,62

60,53

61,62

71,71

Milho em grão

Produção vegetal (Toneladas)

15.722.581

17.774.404

25.510.505

41.427.611

Área colhida (Hectares)

10.338.592

12.040.441

10.602.139

11.604.043

Produtividade

1,52

1,48

2,41

3,57

Soja em grão

Produção vegetal (Toneladas)

12.757.962

16.730.087

21.563.768

46.195.842

Área colhida (Hectares)

7.783.706

9.434.686

9.479.893

17.883.318

Produtividade

1,64

1,77

2,27

2,58

Fonte: Adaptado de IBGE (2012).

Todos os produtos obtiveram expressivos ganhos de produtividade entre 1980 e 2006, com destaque especial para o milho, que experimentou um incremente de 1,52 toneladas por hectare para 3,57 toneladas por hectare.

A soja, um dos produtos líderes da exportação do agronegócio, teve aumento de 1,64 para 2,58 toneladas por hectare. Como ressalta o IBGE (2012), com o objetivo de reduzir os custos de produção, os produtores brasileiros optaram pelo cultivo da soja transgênica no Brasil, tanto que dos 217.015 estabelecimentos agropecuários que cultivaram soja em 2006, 46,7% utilizaram sementes geneticamente modificadas, que foram cultivadas em cerca de 4,1 milhões de hectares. Também foi utilizada uma grande quantidade de semente certificada (44,8%) e em 96,7% da área a colheita foi realizada de forma totalmente mecanizada (IBGE, 2012).

Para o caso brasileiro, no que tange ao preço das commodities agrícolas, vale a pena segmentar a análise por alguns dos principais produtos exportados pelo país, a saber, a carne bovina, carne de frango, a soja em grão, o milho, o algodão e o açúcar.

O gráfico 8 apresenta a evolução dos preços da carne bovina e da carne de frango entre 1980 e 2006. No período como um todo, o comportamento dos preços tem tendências distintas. Há uma tendência decrescente do preço da carne bovina, em que pese seja visível uma recuperação em meados dos anos 1990. Em relação à carne de frango, a tendência é claramente positiva, o que se coaduna com o vertiginoso crescimento da demanda de carne de frango nas últimas décadas.

Gráfico 8

Evolução dos preços (em cents/kg) da carne bovina e de frango entre 1980 e 2006

Fonte: Elaboração própria a partir dos dados do World Bank Commodity Price Data.

Em relação aos principais grãos exportados pelo país, soja e milho, a evolução dos preços é declinante, no período de 1980 e 2006 (gráfico 9). No caso da soja, a partir dos anos 2000 há uma tendência de recuperação, fortemente explicada pela demanda da China. O preço do milho apresenta uma evolução mais suave no período.

Gráfico 9

Evolução dos preços (em $/mt) da soja em grão e do milho entre 1980 e 2006

Fonte: Elaboração própria a partir dos dados do World Bank Commodity Price Data.

Segundo o IBGE (2012), em 2006, o milho foi cultivado em cerca de 2,0 milhões de estabelecimentos agropecuários,que produziram 41,4 milhões de toneladas em 11,5 milhões de hectares,alcançando 11,4 bilhões de reais. Analisando os anos 2000, período em que o milho apresentou maior crescimento, observa-se que a cultura teve grandes incrementos de produtividade (46,2%), bem superior à da soja (10,6%). O aumento da produtividade, juntamente com o aumento de 11% na área colhida, proporcionou um crescimento de 62,3% na produção nacional de milho. No que diz respeito à tecnologia utilizada, verificou-se que em 27,8% dos estabelecimentos foram utilizadas sementes certificadas para o cultivo, que foram responsáveis por 77,5% da produção nacional. A colheita totalmente mecanizada foi realizada em 8,8% dos estabelecimentos, que produziram 64,2% da produção do País. Algum tipo de adubação foi realizada em 37% dos estabelecimentos, que produziram 85,3% da produção nacional.

Apesar de apresentar uma tendência de queda no período estudado, o preço do açúcar desde o início dos anos 1980 tem apresentado oscilações com comportamento pouco volátil. Excetuando a brusca queda nos anos de 1980 e 1981, desde então o preço do açúcar apresenta uma trajetória cíclica de baixa oscilação, com tendência de elevação a partir dos anos 2000 (gráfico 10).

Gráfico 10

Evolução dos preços (em cents/kg) do açúcar entre 1980 e 2006

Fonte: Elaboração própria a partir dos dados do World Bank Commodity Price Data.

A cana-de-açúcar no Brasil é uma cultura cresceu permanentemente.  A cultura experimentou um vigoroso crescimento com a criação do Programa Nacional do Álcool — Proálcool em 1975,que tinha como objetivo estimular a produção do álcool, através da cana-de-açúcar,visando à substituição em larga escala dos derivados de petróleo, que tinham alcançado altos preços. Com o início do programa, em 10 anos, a produção nacional de cana-de-açúcar passou de 80,0 milhões de toneladas para 229, 9 milhões de toneladas. A partir de 1986, começa uma fase de estagnação, pois o cenário internacional do mercado petrolífero é alterado e o preço do barril do óleo bruto caiu abruptamente (IBGE, 2012).

O algodão apresenta clara tendência de queda de preços entre 1980 e 2006, atingindo os menores patamares nos anos 2000 (gráfico 11).

Gráfico 11

Evolução dos preços (em cents/kg) do algodão entre 1980 e 2006

Fonte: Elaboração própria a partir dos dados do World Bank Commodity Price Data.

O gráfico 12 apresenta a evolução da exportação em quantum de soja em grão e de farelo de soja. Note que a taxa de crescimento da exportação da soja em grãos ultrapassa em muito a taxa de crescimento do farelo de soja. A demanda externa aparece como forte condicionante para a produção de soja no Brasil no período estudado, uma vez que se trata do principal mercado para o produto.

Gráfico 12

Evolução da exportação de soja em grão e farelo de soja (toneladas). Brasil: 1980-2006

Fonte: IPEADATA.

A cana-de-açúcar também apresenta importantes ganhos de produtividade entre 1980 e 2006, passando de 53,62 para 71,71 toneladas por hectare. As exportações de açúcar cresceram expressivamente do período (gráfico 13).

Gráfico 13

Evolução da exportação de açúcar (toneladas). Brasil: 1980-2006

Fonte: IPEADATA.

Em relação ao complexo das carnes, evidencia-se um peso enorme da demanda externa, que contribuiu para um aumento real das exportações, tal como apresentado na tabela 5.

Tabela 5

Produção e exportação de carcaça bovina, suína e de frangos e participação da exportação na produção – Brasil – 1996/2006

Espécie

1996

2006

Produção (t)

Exportação

(t)

Participação

(%)

Produção (t)

Exportação

(t)

Participação

(%)

Bovina

4.053.178

46.656

1,15

6.886.583

1.225.413

17,79

Suína

1.240.182

55.735

4,49

2.298.242

484.217

21,07

Frango

2.896.933

568.794

19,63

8.164.003

2.585.713

31,67

Fonte: IBGE (2012).

A participação das exportações de carne bovina na produção nacional de carcaça passou de 1,2%, em 1996, para 17,8% (tabela 5) com a ampliação de volume exportado e a conquista de novos mercados, o mesmo ocorrendo com a carne suína e de frango.

Os dados do gráfico 14 apontam que o que está por trás da evolução e da exportação das carnes não foi a rentabilidade das exportações. Há uma queda importante segundo os dados da Funcex para o período de 1985 a 2006.

Gráfico 14: Exportações – setor: abate de animais – rentabilidade – índice (2003.III = 100) – determinado -

Fonte: Fundação Centro de Estudos do Comércio Exterior (Funcex)

Nesse caso, o que explica as exportações é o aumento real da demanda, que trás consigo necessidade de aumento da oferta de carne e, consequentemente, da produtividade.

Os dados do Censo Agropecuário 2006 refletiram as mudanças ocorridas no setor a partir do fim da década de 1990, com a reestruturação da cadeia produtiva de carnes, a adoção de tecnologias e uma maior profissionalização que culminaram com a liderança brasileira no mercado internacional de carnes de frango e bovina, sendo ainda o quarto maior exportador mundial de carne suína em 2006.

Por fim, pode-se analisar o impacto para os dados agregados do agronegócio. No que tange ao comercio exterior referente ao agronegócio brasileiro, a evolução a partir de 1989 foi muito positiva (gráfico 15). O expressivo crescimento das exportações (de US$ 13,9 para US$ 49,5 bilhões) respondeu pelo importante crescimento do saldo comercial (quase 300% no período), uma vez que as importações cresceram, mas a taxas bem menores (de US$ 3,1 para US$ 6,7).

Gráfico 15: Evolução da balança comercial do agronegócio brasileiro: 1989 a 2006

Fonte: Adaptado de Fonte: AgroStat Brasil a partir de dados da SECEX/MDIC.

Dos condicionantes macroeconômicos analisados pode-se afirmar que a demanda externa atuou de forma positiva para o agronegócio brasileiro. Em relação ao câmbio, não é possível concluir, ainda que os dados sugiram que para certos períodos foi positivo e para outros, negativos. Já em relação aos preços das commodities agrícolas analisadas, excetuando a carne de frango, as demais apresentaram tendência de queda nos preços, atenuadas parcialmente a partir dos anos 2000.

A tabela 6 oferece uma síntese do impacto dos fatores condicionantes do aumento da produtividade agropecuária no Brasil a partir de 1980.

Tabela 6: Síntese do impacto dos fatores condicionantes do aumento da produtividade agropecuária no Brasil a partir de 1980.

Embrapa

Sem dúvida, um dos maiores responsáveis para a difusão tecnológica na agropecuária brasileira.

Crédito

Muito importante até o final dos anos 1980.

Câmbio

Positivo ou negativo dependendo da na análise de subperíodos.

Preço das commodities

Em geral decrescentes, porém com recuperação a partir dos anos 2000.

Rentabilidade

Em geral decrescente, com algumas compensações de ordem conjuntural (câmbio e preços) e estrutural (Lei Kandir)

Demanda externa

Efeito China muito importante para aumento real (quantum) das exportações agropecuárias brasileiras.

Fonte: Elaboração própria.

4.Conclusão

Este trabalho buscou evidenciar o processo de modernização do agronegócio no Brasil, com especial ênfase nos expressivos ganhos de produtividade no segmento agropecuário, tido como núcleo central do agronegócio.

As raízes dessa modernização têm origem nos anos 1970. Viabilizado e capitaneado pelo Estado, emergiu um bloco de interesses agroindustriais, o qual permitiu a adoção de tecnologias a práticas mais modernas no manejo agropecuário. A consequência desse processo foi o notável incremento de produtividade da maioria das culturas importantes na agropecuária brasileira. A EMBRAPA cumpriu e cumpre papel relevante na geração e difusão das tecnologias agropecuárias.

Os fatores macroeconômicos são importantes, pois, ao afetarem a rentabilidade do produtor, podem força-lo a incrementar a produtividade para compensar eventuais perdas decorrentes do preço e do câmbio. No que tange a essas duas variáveis, salvo em alguns subperíodos, não é possível concluir que elas afetaram positivamente a rentabilidade agropecuária entre 1980 e 2006. Há impactos positivos e negativos, dependendo do estrato do período estudado.

Nesse sentido, os fatores de ordem estrutural e institucional ganham peso na explicação da modernização do setor no período estudado, particularmente por esforços feitos na década anterior, 1970. Não menos importante é o comportamento da demanda externa, que sugeriu, nos últimos anos, um “um desenvolvimento voltado para fora” da agropecuária brasileira.

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1. Uma importante alteração institucional que contribuiu para o agronegócio foi a Lei Kandir de 1996 ao isentar as exportações agrícolas da tributação do ICMS, significando um aumento de 15-20% nos preços aos produtores (Homem de Melo, 2010). ↵

2. Este trabalho não detalhará os aspectos da formalização matemática dos índices, apenas os resultados dos estudos. Para aprofundar na literatura de PTF, ver Jorgenson (1996) e Christensen (1975).↵

RELAÇÕES ENTRE ESTADO E MERCADO: REFORMAS E AGÊNCIAS REGULADORAS NO BRASIL, 1991-2013

LUIZ CARLOS DELORME PRADO

Introdução

Em situações históricas onde são identificados bloqueios estruturais ao crescimento econômico, é comum o surgimento de debates sobre reformas institucionais. Países tão diversos, como o Japão, a China, a Rússia, a Argentina e o Brasil tiveram, em diferentes momentos históricos, mudanças institucionais que foram fundamentais para permitir um novo curso na economia e na política do país. Esses são momentos em que decisões cruciais são tomadas, sendo que muitas vezes as escolhas realizadas nessas ocasiões têm impactos duradouros – ou seja, geram dependência de trajetória.

A relação entre Estado e Mercado é um elemento fundamental para a sustentabilidade do crescimento econômico moderno. Nesse contexto, a regulação é um instrumentode política pública que foi crescentemente empregado no mundo do pós-guerra[1]. Mas, regulação é um conceito impreciso e seu uso tem sido fortemente influenciado pelo debate teórico.  No debate recente, surgiu uma extensa literatura sobre economia da regulação, inspirada pela chamada Nova Economia Institucional, em que a regulação é considerada um instrumento para facilitar o funcionamento da economia de mercado, através da melhor determinação dos direitos de propriedade e da redução dos custos de transação[2]. Nesse sentido, a intervenção do Estado, através da regulação econômica, tem sido defendida como instrumento para fazer as instituições domésticas mais funcionais- e os direitos de propriedade mais executáveis – em uma economia no Mercado.

Historicamente, o processo de desenvolvimento econômico brasileiro foi sempre dependente de um Estado ativo. Mas, o papel do Estado no Brasil não foi hostil ao mercado – ao contrário, mesmo durante o desenvolvimentismo, o objetivo da intervenção do Estado era ampliar o espaço para a atuação empresarial – uma vez que, no desenvolvimentismo, entendia-se que sem a ação do Estado, o setor privado não tinha o dinamismo necessário para promover o crescimento sustentado do país.[3].

Desde a crise do desenvolvimentismo na década de 1980, as relações entre Estado e Mercado no Brasil têm passado por grandes mudanças. Em especial, na década de 1990 observou-se um processo de acelerada mudança institucional.  Este artigo discute, a as transformações na administração pública que resultaram da chamada Reforma de Estado, que foi empreendida no Brasil nos último quartel de século.

Este artigo sustenta que com a decadência do desenvolvimentismo na década de 1980 há uma tentativa de implantação de uma nova estratégia de desenvolvimento, de inspiração liberal, na década de 1990. Esta mudança dá-se através de uma agenda de reformas, que foi centrada particularmente no papel do Estado. No entanto, durante o Governo FHC e ao longo do Primeiro Governo Lula o modelo de relação entre Estado e mercado vai progressivamente adquirindo um caráter híbrido. Ou seja, embora profundamente alterado pelas reformas da década de 1990, as novas instituições criadas mantêm algumas das características tradicionais que vinham se forjando ao longo de muitas décadas, desde que foi criado um setor estatal ativo no país na década de 1930. Essa síntese deu ao Brasil características singulares em sua região, em que há simultaneamente vários aspectos da velha ordem desenvolvimentista e de um novo modelo liberalizante. Esse processo de liberalização parcial e contraditório, produto das características particulares da história brasileira, adquire formas peculiares, sendo um modelo híbrido de Estado regulador, com alguns elementos, adaptados à realidade brasileira, da agenda liberal.[4].

1. Origens das Reformas Liberais no Brasil.

Reformas econômicas associadas, exclusivamente, à ideia de uma agenda liberal foi uma novidade da década de 1990. Historicamente, a ideia de reformas econômicas aparece em diversos momentos da história recente brasileira associada a situações de crise econômica e/ou política. No início da década de 1960 o tema era polarizado entre a ideia de Reformas de Base e a de Reformas Econômicas Modernizadoras. Por um lado, os defensores das Reformas de Base, que se inspiravam na literatura estruturalista, argumentavam que a continuidade do desenvolvimento brasileiro requeria um conjunto de mudanças institucionais que pudesse mudar algumas das características mais perversas da estrutura econômica brasileira. Esperavam, portanto, queas reformas permitiriam melhorar a distribuição de renda e diversificar o consumo doméstico – a mais importante entre elas era a reforma agrária. Uma abordagem distinta era defendida por autores liberais, como Eugênio Gudin ou Octávio Gouveira de Bulhões, que sustentavam que não havia nenhuma característica especial no Brasil que justificasse a ação do Estado deforma distinta da realizada nos países mais avançados. Esses economistas defendiam que fossem realizadas mudanças que eliminassem o populismo econômico, que estaria na raiz da inflação e de outros problemas econômicos brasileiros. No entanto, quando os militares chegaram ao poder, as reformas econômicas que empreenderam abriram espaço para a ampliação do papel do Estado e, nesse sentido, não apenas mantiveram, como aumentaram o papel de um setor produtivo estatal, aliado a políticas públicas pragmáticas que promoviam crescimento econômico, embora às custos de crescente concentração de renda.[5]

Mas, a ideia de Reformas Econômicas que tomava corpo no Brasil no início da década de 1990 não retomava o debate anterior, sua origem e sua trajetória eram distintas. Elas estavam diretamente associadas ao fracasso do governo Sarney, que reuniu, por um lado, um grupo de economistas heterodoxos que empreenderam várias tentativas fracassadas de estabilização e poroutro, de uma prática populista, que abria espaço a que a velha política clientelista brasileira criasse novos espaços para práticas rent-seeking. Portanto, o apoio às reformas alimentava-se, no âmbito doméstico, da percepção por amplos setores da opinião pública de que ofracasso do governo Sarney poderia ser imputado a insistência de manter uma estratégia de desenvolvimento baseada na intervenção do Estado, que abria espaço à ineficiência e a corrupção. A crise da década de 1980 era vista como a prova definitiva do fracasso do modelo de desenvolvimento brasileiro. O Estado interventor seria também produto de uma concepção autoritária de sociedade e deveria ser enterrado no mesmo túmulo do regime militar.

Isto somava à crescente popularidade na comunidade empresarial, em especial no setor financeiro, mas também nos meios acadêmicos, da agenda de reformas liberais que foi chamada por John Williamson de Consenso de Washington.[6] A conjuntura internacional contribuía para sua difusão. Os EUA tinham sido vitoriosos na Guerra Fria: o regime socialista dos países do Leste Europeu desintegrava-se rapidamente. E na América Latina as ideias estruturalistas pareciam ter sido definitivamente abandonadas pelos novos governantes. O fracasso das políticas de estabilização heterodoxas na década de 1980, no Brasil, na Argentina e no Peru foi visto como evidência de que as estratégias de desenvolvimento regionais deviam ser modificadas.

Um marco importante nesse processo foi o fim do governo militar no Chile com a eleição de Patrício Aylwin, mas com a permanência da política econômica liberal. Esta era vista como a principal razão para o bom desempenho da economia chilena desde 1985 e, portanto, não deveria ser modificada pelo novo governo democrático.[7] No final da década de 1980 vários governos sul-americanos passaram a empreender políticas liberais e implementar reformas econômicas, inclusive alguns governados por políticos com tradição populista como Carlos Andrés Pérez na Venezuela e Carlos Menem na Argentina. Na mesma época chegam ao poder César Gaviria na Colômbia e Alberto Fujimori no Peru.

O esgotamento do Plano Cruzado no Brasil, já evidente no início de 1987, teve como principal consequência política a redução do apoio popular às estratégias econômicas identificadas como heterodoxas. Isto se deu em um contexto de importantes mudanças institucionais, através da Constituição de 1988,ainda influenciada pelo desenvolvimentismo moribundo,  e da fragmentação da representação e da capacidade de ação coletiva do setor empresarial.[8] A ação administrativa do governo Sarney contribuiu para reforçar este quadro. Este se mostrava incapaz dedar respostas a crescente insatisfação e demandas da população, em um momento em que sua capacidade de persuasão reduzia-se rapidamente.

O Fracasso do primeiro governo democrático depois de vinte um anos de ditadura militar, gerou grande insatisfação. Além disso, generalizou-se a demanda por mudanças profundas nas políticas públicas brasileiras. Em decorrência desse sentimento, a campanha eleitoral em 1990 deu-se com polarização das preferências populares entre dois candidatos de esquerda e um da nova direita – ou seja, Brizola, Lula e Collor. Este último, embora de uma tradicional família de políticos nordestinos, apresentava-se como sem vínculos com os partidos tradicionais, e caracterizava-se por um discurso inflamado e fortemente anti-estado.

A vitória eleitoral de Collor marcou uma transformação profunda da ordem econômica brasileira, que viria mostrar-se duradoura. O novo presidente não podia ser caracterizado como um liberal, ao contrário, seu discurso previaformas de intervenção do Estado que certamente não pressupunham o princípio liberal de garantias de direito de propriedade e segurança jurídica. No entanto, seu programa previa uma profunda alteração do papel do Estado. Nesse sentido, seu governo marca o início de um ciclo de reformas liberais, que se aprofundarão nas administrações seguintes. Ou seja, depois de um início atribulado e populista, sob o governo Collor,as políticas de reforma do Estado vêm, nos governos seguintes, a constituir-se em um projeto efetivo de mudanças institucionais, para a implementação de um novo modelo de desenvolvimento, baseado nas formulações do Consenso de Washington.

O ponto de inflexão entre a política aventureira (anti-estado e populista) de Collor e a implementação de uma estratégia liberal no Brasil é a nomeação de Marcílio Marques Moreira, como ministro da fazenda “ético”, já no ocaso do governo.

Durante o regime militar a relação entre Estado e Mercado era bem definida, havia um razoável consenso quanto à eficácia da participação do Estado, sendo que a disputa dava-se na margem, sobre qual deveria ser a extensão da participação do Estado nas atividades produtivas. Essa visão foi bem apresentada em um painel, publicado em uma edição de domingo do Jornal do Brasil, no auge do período que se convencionou chamar de “milagre econômico.”[9] Nessa edição, o Ministro de Planejamento Reis Velloso publicou um artigo que apresentava, com excepcional clareza, a estratégia do governo militar em questões de intervenção do Estado nas atividades econômicas.[10]

Em sua interpretação, a responsabilidade do Estado é delimitada por duas posições polares: Por um lado, os Serviços Coletivos, ou seja, os bens públicos que seriam intrinsicamente de responsabilidade do governo, em função (i) de razões de exercício de soberania; (ii) administração de direitos e deveres dos cidadãos e (iii) por serem inapropriáveis. Por outro lado, os setores diretamente produtivos, que salvo em situações inequivocamente pioneiras (e por tempo determinado) devem ficar fora da intervenção do Estado.

Velloso identificava, também, entre esses dois extremos um conjunto de serviços de infraestrutura econômica (energia, transportes, comunicação) mais assemelhados aos setores diretamente produtivos e um conjunto de serviços de infra-estrutura social (educação, saúde e habitação) mais próximo da função de serviço público.

Considerando-se esta taxionomia a responsabilidade do Estado era facilmente definida e as políticas públicas podiam ser adequadamente formuladas. Dessa forma, eram consideradas funções intrínsecas do Estado o fornecimento de bens públicos, como justiça, segurança individual ou coletiva, construção de monumentos públicos etc. Reciprocamente, eram consideradas funções intrinsicamente privadas as destinadas à produção de bens e serviços diretamente produtivos. Neste caso, o Estado não atuava diretamente, mas podia usar instrumentos financeiros e, eventualmente, participação minoritária para estimular atividades que julgava necessária para sua política de desenvolvimento.[11]

No caso da infraestrutura econômica, o governo optou por um sistema de empresas de economia mista que deveria permitir o crescimento da oferta desses serviços com a qualidade e velocidade necessárias ao atendimento da demanda das empresas que atuavam nas atividades produtivas e nos serviços públicos. No caso da infraestrutura social o objetivo uma atuação do Estado pragmática, dependendo das características do setor. Assim, por exemplo, a habitação baseava-se em um modelo de estímulo financeiro, onde se deveria garantir recursos de financiamento para uma execução essencialmente privada. Em síntese, Velloso defendeu, nesse artigo, um modelo de desenvolvimento que ele definia como “um regime misto de Estado e iniciativa privada, com consistência e racionalidade das regras do jogo”.[12]

A matéria do Jornal do Brasil mostra, também, as visões de alguns setores da sociedade brasileira, no caso, empresários do setor financeiro, industrial, de empresas brasileiras e internacionais e, ainda, de um jurista, de um burocrata do Estado e de um intelectual. Essas se dividem nas seguintes correntes:

a) Reconhecem a importância da intervenção do Estado e do papel das empresas públicas e de economia mista, mas entendem que este deve ter sua atuação estritamente limitada a setores em que a iniciativa privada não tem interesse ou capacidade de atuar. Esta é expressa na afirmação de Mindlin de que “a ação do Estado deve limitar-se aos empreendimentos de infraestrutura ou àqueles que, pelo vulto do investimento, ou por sua demasia e longa maturação, escapem à possibilidade da iniciativa privada.”

b) Uma segunda visão é que a intervenção do Estado justifica-se como instrumento de descentralização, equilíbrio de poder, democratização de oportunidades e manutenção de uma sociedade pluralista, com mobilidade. Ou seja, os objetivos não são apenas econômicos, mas também gerenciais e sociais. No entanto, essa visão também sustenta que a intervenção do Estado não deve ir além de limites estreitos, independentemente da eficiência das empresas públicas. Ou seja, as mesmas razões administrativas, políticas e sociais que justificam sua intervenção, recomendam a limitação e circunscrição da atuação do Estado. Esta posição e sustentada pelo jurista Bulhões Pedreira, que justifica sua posição recorrendo à Constituição de 1967: “apenas em caráter suplementar da iniciativa privada o Estado organizará e explorará diretamente a atividade econômica.”

c) Uma terceira visão é que a participação do Estado deve ser vista como um instrumento de política de desenvolvimento. Esse posição sustenta que não há uma superioridade intrínseca do setor privado nas atividades econômicas e que a intervenção do Estado é limitada, apenas, por considerações de escolhas políticas e de estratégia de desenvolvimento. Essa posição é sustentada por Rômulo de Almeida e por Francisco de Oliveira. Esta posição pode ser exemplificada pela afirmação de Oliveira: “ O bom desempenho das empresas estatais desmente uma versão antiga que identificava empresa estatal com ineficiência”….“É a política que determina a opção entre maior ou menor participação estatal e não apenas aspectos econômicos de eficiência e ineficiência.” Segundo Rômulo de Almeida: …“se são apontadas ineficiências nas empresas públicas, também as há nas empresas privadas. O grande argumento é que esta não eram punidas pela falência. Também não o é a empresa privada grande que funciona oligopolisticamente.”

Portanto, a visão que prevalecia na sociedade brasileira até a década de 1980 é que as empresas públicas e a intervenção do Estado eram necessárias para o desenvolvimento brasileiro e que o desempenho da intervenção do Estado em questões econômicas eram em linhas gerais de boa qualidade e que as empresas públicas não tinham uma qualidade de administração muito diferente da grande empresa privada que operava em condições de oligopólio.

Portanto, uma questão fundamental da reforma de Estado no Brasil é a discussão da mudança da percepção da qualidade da atuação das empresas públicas entre a década de 1980 e de 1990. A meu juízo, esta mudança deve-se a dois fatores: um externo, ou seja, as interpretações teóricas sobre as falhas de governo que fundamentavam as recomendações de reformas estruturais na década de 1980; um interno, a crise financeira das empresas, produto do endividamento forçado durante a crise da dívida, combinado com sua instrumentação política, que tem como marco o governo Sarney que passou a usar a nomeação partidária para a gestão das empresas públicas e das empresas de economia mista – alterando a prática vigente de que essas deviam ser geridas por executivos profissionais e não por políticos de carreira.

As empresas estatais começaram a ser usadas como fonte de captação de recursos externos, independente da necessidade reais dessas empresas de financiamento em moeda estrangeira, na década de 1970. Com a crise do Petróleo em 1973 e a necessidade de financiamento dos déficits em transações correntes brasileiros durante o PND II, as estatais tinham vantagens relativas em captação de recursos, pela natureza de suas atividades, sua capacidade gerencial e sua garantias.[13] Dessa forma, a participação do setor privado na captação de recursos externos declinou continuamente, desde meados da década de 1970 – entre 1972/76, 58,6% da obtenção de empréstimos externos, em moeda estrangeira (Lei 4131), era realizada pelo setor privado; entre 1977/78 esta participação caiu para 43% e entre 1979/80 reduziu-se para 23%.[14]

Durante a crise era mais fácil obter financiamento para projetos concretos de investimento por grandes empresas estatais do que diretamente para o governo federal.para financiar déficits financeiros.[15] O setor público não apenas assumiu a responsabilidade por buscar recursos externos, mas sofreu também o maior peso do ajuste interno que se seguiu. Na década de 1980, com a eclosão da crise da dívida externa, foi o setor público, particularmente, as estatais que assumiram os custos mais pesados do ajuste doméstico à crise cambial.[16] Nessas circunstâncias, observou-se contínua deterioração na capacidade de investimento e na qualidade dos serviços oferecidos pelas empresas estatais. A combinação do endividamento forçado dessas empresas, da redução da sua capacidade de investimento e do padrão dos serviços prestados, alimentou, também, a imagem de ineficiência que lhes seria atribuída na década seguinte.

Na Nova República, as empresas estatais foram, também, afetadas pelos problemas de reorganização do bloco do poder. Por um lado a Constituição de 1988 deu bases legais para a ampliação da atuação do Estado, para a maior segurança e estabilidade do funcionalismo público e para a ampliação da capacidade de atuação de núcleos de poder estatais, não governamentais, como o Ministério Público. Por outro lado, no Governo Sarney, a tentativa das forças políticas de consolidar a articulação entre Estado e Mercado não se converteu em um sistema estável de poder[17].

Portanto, as empresas estatais, que antes eram consideradas por sua gestão profissional e eficiência, passaram a ser vistas como produtos da ineficiente intervenção do Estado. Essa visão era reforçada pelo fato de que ideias neoliberais, nessa época, já se tinham tornado majoritárias entre os dirigentes e técnicosdas organizações econômicas internacionais. Além disso, essas organizações tinham influência crescente sobre os rumos da política econômica no Brasil, devido a extrema fragilidade da economia brasileira, pressionada por desequilíbrios externos e internos.

Em síntese, a crise econômica brasileira, tanto na sua dimensão externa – ou seja, a necessidade de negociar a dívida externa, como na sua dimensão interna – ou seja, a aceleração da inflação – combinam-se com a dificuldade de um novo arranjo político estável para criar as condições do fim do projeto desenvolvimentista, que será, inicialmente levado a cabo pela eleição de um político populista, que se apresentava como anti-estado e anti-establishment,Fernando Collor de Mello.

2.  A Redefinição do Papel do Estado no Brasil

Enquanto o desenvolvimentismo foi a ideologia que orientava a ação governamental o papel do Estado e do setor Mercado eram bem definidos. Em linhas gerais, prevalecia a ideia de que havia um conjunto de atividades econômicas tipicamente de Estado (por razões estratégias, por administrar direitos e deveres dos cidadãos e por não serem apropriáveis privadamente) e um conjunto de atividades econômicas tipicamente privadas (a produção de bens e serviços diretamente produtivos) e no meio um conjunto de serviços de infraestrutura física e social, que podiam ser administrados pelo Estado ou pelo setor privado, mas sob o comando do primeiro. No governo Collor esse modelo foi abandonado, mas não havia um modelo alternativo para ser posto no lugar.

Collor não fez uma campanha para a presidência, contando com uma equipe coesa de formação liberal. As reformas de Collor não foram produto da vitória de um partido de direita com ideias claras sobre os rumos que queria imprimir ao futuro da sociedade brasileira. Não havia uma pressão de partidos políticos de direita, como na Argentina e no México, e nem o governo tinha sido ainda hegemonizado por um grupo tecnocrático liberal, normalmente com doutorado norte-americano, tais como nos casos do México, na década de 1980, e na Argentina da década de 1970. A estratégia de campanha de Collor foi atacar os setores organizados da sociedade brasileira e apelar à massa desorganizada. Nesse sentido essa estratégia foi mais parecida com as ações dos presidentes De la Madrid e Salinas em seus ataques ao corporativismo mexicano e sua intenção de usar  as reformas contra as organizações existentes da sociedade.[18]

A política econômica defendida por Collor respaldava-se na percepção quase generalizada que o Estado brasileiro tinha perdido sua capacidade de investir. Por outro lado, vários setores sob o controle do Estado não eram mais estratégicos para o desenvolvimento, e finalmente, o que restava de respeitável no desenvolvimentismo tinha sido destruído pela politização fisiológica do governo Sarney.[19] Portanto, a ideia de reformas como parte de uma nova agenda de desenvolvimento no Brasil foi se firmando lentamente, tendo seu ponto de partida na avalanche de medidas propostas por Collor, mas permanecendo com poucas mudanças em todos os governos brasileiros na década de 1990.

O programa de ajuste estrutural de Collor tinha dois eixos principais: A Reforma do Estado, composta por uma Reforma Administrativa e uma Reforma Patrimoniale um Programa de Abertura Econômica, que consistia em uma  Reforma da Conta de Capital e uma  Reforma da Política Comercial.

A Reforma Administrativa no Governo Collor tinha três motivações que se reforçavam mutuamente. A primeira era produto da importância que opresidente dava ao marketing político, e tinha como fim reforçar uma das marcas mais poderosas da imagem que Collor pretendia projetar: a de “caçador de marajás”, isto é, de combatente do privilégio de setores do funcionalismo público que se beneficiavam de salários elevados através de acumulação de gratificações e de artifícios legais. A segunda era de natureza fiscal, isto é, a necessidade de equacionar o gasto público para controlar definitivamente as causas primárias da inflação. A terceira era de natureza estrutural, fazia parte de pretensão de reformar o Estado, reduzindo sua dimensão e influência, para adequá-lo a uma estratégia de desenvolvimento liderada por investimentos privados- e justificava-se por razões similares às argüidas a favor do projeto de privatizações.

As principais ações da reforma administrativa de Collor foram implementadas por medidas provisórias, posteriormente transformadas em leis. A essas seguiram um grande número de portarias e decretos que regulamentaram e deram forma a essas medidas legais.  Os primeiros anúncios da equipe econômica de Collor sugeriam um grande número de demissões. A reforma administrativa começou a extinção de 3.700 cargos comissionados (DAS e FAS) e prosseguiu com o recadastramento dos funcionários das repartições, autarquias e empresas de economia mista. A Presidência da República determinou que em 60 dias os órgãos da administração federal, direta ou indireta, deveriam apresentar nova “fixação de lotação”, ou seja, o número de funcionários necessários para exercer as funções que lhes foram atribuídas. Esta informação seria a base para a determinação da necessidade de recursos humanos – os funcionários considerados supérfluos seriam postos em disponibilidade e se tivessem menos de cinco anos de serviço seriam demitidos.

Na primeira semana de governo, Collor extinguiu onze empresas estatais e treze outras agências – entre elas a Portobrás, Siderbrás, Instituto do Açúcar e do Álcool (IAA), Instituto Brasileiro do Café (IBC), Empresa Brasileira de Assistência Técnica e Extensão Rural (Embrater), Interbrás, Departamento Nacional de Obras e Saneamento (DNOS). Foram ainda extintas várias instituições de promoção cultural, entre elas: Fundação Nacional Pró-Memória, Fundação nacional de Artes (FUNARTE) e a Distribuidora de Filme SA (Embrafilme). O governo também anunciou que estava colocando a venda os imóveis funcionais: 42 mansões no Lago Sul, 10.759 apartamentos e centenas de automóveis.

Essas medidas foram apresentadas com estardalhaço, que sugeria que o governo tentava obter uma mobilização popular que transformaria o Presidente em grande líder carismático do processo de construção de um novo país. Nesse sentido, o primeiro alvo do governo foram os funcionários públicos e os órgãos de administração direta e indireta, que pareciam os grandes responsáveis pelos problemas do país. O governo anunciava uma grande redução no número de funcionário públicos,através da demissão pura e simples ou, na impossibilidade legal, colocando-os em disponibilidade. Prometia-se cortar 360.000 funcionários e o próprio governo anunciava ter conseguido demitir mais de 100.000.

Os números finais de funcionários públicos demitidos foram, contudo, menos espetaculares que o inicialmente anunciado. Até março de 1991, segundo dados publicados no Diário Oficial da União, foram demitidos 3.869 funcionários da administração direta, postos em disponibilidade 54.828 e aposentados 36.182, perfazendo um total de 94.879.  Muito menos confiáveis eram, contudo, os dados das demissões de empregados das empresas estatais, pois estas não estavam submetidas às mesmas regras de contratação e demissão dos funcionários públicos da administração diretaDados divulgado pelo Programa de Reforma  Administrativa, que em tese consolidavam informações de demissões em empresas públicas e na administração direta informavam que até março de 1991 teriam sido demitidos 134.103 funcionários, aposentados 45.163 e postos em disponibilidade 55.573, perfazendo um total de 234.839 funcionários reduzidos.

O impacto fiscal dessas medidas foi pífio. O gasto com pessoal e encargos sociais caiu quase meio ponto percentual do PIBem 1990 relativamente a 1989. No entanto, tal queda foi provavelmente causada mais pela deterioração do valor real dos salários do funcionalismo do que de uma efetiva redução de seu contingente. Por outro lado, os ganhos no pagamento ao funcionalismo federal foram mais do que compensados pelo aumento das transferências por conta da seguridade social, que cresceram 0,6% do produto nesse ano. (Villela, pg.29-30). Portanto, sob o ponto de vista fiscal, a Reforma Administrativa de Collor foi, no mínimo, inócua, e provavelmente negativa, uma vez que gerou custos elevados provocados pela desorganização administrativa do Estado e pelo grande crescimento dos pedidos de aposentadorias, em especial de pessoal mais qualificado e experiente. No caso das empresas estatais, no entanto, a política de demissões precedeu a decisão de privatização, e fazia parte da estratégia de preparar essas empresas para serem leiloadas. Entretanto, a maior parte das demissões desses funcionários ocorreram depois das privatizações e não antes delas.

O programa deReforma Patrimonial do governo Collor tinha um componente de curto prazo – a venda de ativos da união, como imóveis funcionais e automóveis oficiais – e outro estrutural que foi ironicamente chamado de PND- Programa Nacional de Desestatização. Este foi definido pela Lei n.8.031 de 12/04/1990. Esse programa deveria ser implementado pelo Conselho Nacional de Desestatização e pelo BNDES. O CND era o principal órgão de planejamento do processo de privatização. Estava diretamente vinculado à Presidência da República e tinha status ministerial. O BNDES administrava o Fundo Nacional deDesestatização (FND) e era o responsável por administrar  os recursos oriundos desse processo.

O PND propunha-se a transferir empresas e atividades para o setor privado através de um conceito de alienação bastante amplo.  A Legislação permitia os seguintes processos de privatização:[20]

a) alienação de participação societária, inclusive de controle acionário, preferencialmente a pulverização de ações junto ao público, empregados, acionistas, fornecedores e consumidores;

b) abertura de capital;

c) aumento de capital com renúncia ou cessão, total ou parcial, de direitos de subscrição;

d) transformação, incorporação, fusão ou cisão;

e) alienação, arrendamento, locação, comodato ou cessão de bens e instalações;

f) dissolução de empresas ou desativação parcial de seus empreendimentos, com a conseqüente alienação de seus ativos.

O Plano pressupunha que os recursos da privatização deveriam ser aplicados na redução da dívida pública, e não usados para cobrir gastos de custeio. Para superar a dificuldade de realizar essas reformas no meio de um plano anti-inflacionário que supostamente reduzia a liquidez da economia, o governo definiu diversos meios de pagamentos como moedas válidas para a aquisição de empresas públicas. Pretendia-se, esta forma, transformar o processo de privatização em um grande encontro de contas, onde ativos e passivos do setor público seriam compensados. Nesse sentido foram consideradas moedas de privatização: cruzados novos, débitos vencidos renegociados, debêntures da Siderbrás, Obrigações do Fundo Nacional de Desenvolvimento, Títulos da Dívida Agrária, Certificados de Privatização e os créditos e títulos da dívida externa.[21]

O Programa de Privatização do Collor, como foi comum em seu governo, ficou também aquém das intenções iniciais. Em janeiro de 1991 o presidente do BNDES, Eduardo Modiano anunciou que seriam vendidas 27 empresas representando um valor de 18 bilhões de dólares. Ao final do ano tinham sido vendidas cinco empresas estatais, gerando receita de 0,5% do PIB.[22] Collor privatizou  14 empresas entre outubro de 1991 e setembro de 1992, notadamente dos setores siderúrgico, petroquímico e fertilizantes. Embora o impacto fiscal dessa venda fosse reduzido, seu significado simbólico era muito grande.  O fundamental do programa de desestatização do Collor, que caracteriza o rompimento com privatizações anteriores, é a intenção de transferir para o setor privado não apenas atividades que não estiveram no passado sob o controle do Estado, mas aquelas que sempre foram estatais no Brasil, e que eram consideradas pelos governos anteriores como estratégicas.  Embora sob o aspecto financeiro, o montante privatizado não tenha sido expressivo, essas alienações marcaram o início de um processo queprosseguiu sem interrupção durante toda a década de 1990.

No entanto, não havia um modelo de regulação dos setores privatizados e nem havia uma preocupação de evitar os problemas advindos da atuação de oligopólios privados, em setores caracterizados por elevada concentração e pouca rivalidade, ou seja, em mercados pouco concorrenciais. Portanto, durante o governo Collor não foi formulado um novo modelo de divisão entre as atividades econômicas que seriam geridas pelo Estado e as que seriam exclusivamente privadas. Não havia, ainda, surgido um modelo de desenvolvimento alternativo – o aparato institucional do desenvolvimentismo estava sendo rapidamente desmontado, mas não estava sendo criado novos arranjos institucionais para substituí-lo.[23]

Embora o governo Collor tenha iniciado um amplo programa de privatizações, somente no governo FHC foram criados os marcos regulatórios para a gestão dos serviços públicos privatizados. Para isto, o governo FHC aprovou a legislação necessária para viabilizar a quebra de monopólios do Estado e a concessão de serviços públicos. Nessa linha foi aprovada a Emenda Constitucional n.8, que estabeleceu as bases jurídicas para as concessões de serviços públicos, assim como outras formas de delegações, como asautorizações e permissões. Da mesma forma, foram criadas as principais agências reguladoras.

O Governo FHC tinha em seus quadros a densidade teórica e a capacidade administrativa de implementar medidas econômicas orientadas para o mercado (marketfriendly), que são consistentes com as propostas política de desenvolvimento liberais, que foram difundidas internacionalmente na década de 1990. No caso, não tratava-se de imposição de fora. Isto pode ser mostrado analisando-se a dinâmica de cada uma das reformas.

Pode-se dividir as políticas públicas brasileiras da década de 1990 em dois conjuntos, que embora complementares, não eram igualmente necessários. Em primeiro lugar um conjunto de reformas macroeconômicas.[24] Em segundo lugar, as políticas de reforma de Estado, essencialmente uma agenda microeconômica, que não era mais uma exigência externa, mas uma estratégia de desenvolvimento, que deveria ser implementada depois do sucesso do programa de Estabilização.[25]

O Brasil não conseguiria alcançar uma negociação internacional dentro do chamado Plano Brady se não realizasse as reformas macroeconômicas exigidas por essa agenda. No caso, os compromissos necessários para o acordo foram realizados durante os governos Collor e Itamar.

O Plano Brady tinha explicitamente como exigência programas de ajuste estrutural por parte dos países devedores. A negociação tinha duas premissas fundamentais: (a) o problema da dívida seria resolvida através de uma negociação caso a caso; (b) a redução das dívidas e liberalização dos recursos estavam subordinados a um programa de reformas sob a supervisão do FMI, principalmente em questões fiscais, e do Banco Mundial, na agenda de reforma do Estado.[26] Mas, a agenda microeconômica que seguiu-se às políticas macroeconômicas, foram guiadas por lógica diferente. Essas eram chamadas de reformas de Segunda Geração – suas recomendações derivam do fato de que as medidas originais do Consenso de Washington não foram suficientes para acelerar as taxas de crescimento econômico. Elas faziam parte de uma agenda de desenvolvimento. Nessa linha elas não eram requisitos para a agenda doméstica, embora certamente estimulados e apoiados pelas mesmas forças políticas que impunham os termos da agenda macroeconômica.[27]

3. O Novo Modelo Institucional

O primeiro governo FHC marca a formulação e a implantação no país de um projeto de mudança institucional que tinha como inspiração os modelos internacionais liberais.[28] Diferente de Collor, este era uma projeto bem estruturado, com amplo apoio de intelectuais, economistas, cientistas políticos e juristas, vinculados e/ou simpáticos ao PSDB e, ainda, com amplo apoio no empresariado, na imprensa e em importantes setores das classes médias.O governo FHC teve a capacidade política de, definitivamente, consolidar o conceito de reforma como uma ideia vinculada ao repúdio do modelo desenvolvimentista. Este modelo que fez com que o Brasil fosse,por meio século, um dos países de mais rápido crescimento econômico no mundo,foi considerado, por essa revisão, como o principal responsável da crise econômica da década de 1980 e pela estagnação da economia brasileira.

De amplamente majoritário até década de 1980, o desenvolvimentismo perdeu rapidamente apoio após o fracasso do Plano Cruzado em 1987, embora os princípios que o norteavam, tal como nacionalismo, defesa da industrialização e da ação do Estado, tivesse força, ainda, para influenciar significativamente a Constituição de 1988. Apesar das medidas radicais de Collor, um novo projeto só começou a ser formulado em 1993, no ocaso do seu governo. Mas somente com FHC que esse projeto adquiriu consistência teórica e amplo apoio popular – quenão podia ser explicado apenas pelos resultados positivos do Plano Real – ou seja, a retórica da reforma do Estado foi vitoriosa no debate público e levou a hegemonia de uma nova convenção, que Fábio Erber chamou de Convenção Neoliberal.[29]

O projeto do Governo era ambicioso: envolvia a reformas na esfera fiscal, previdenciária, administrativa e patrimonial (privatizações). O documento fundamental para a definição de um novo modelo de divisão entre o papel do Estado e do Mercado foi o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, publicado em 1995, que diagnosticou os problemas do Estado brasileiro e propôsnovas bases da intervenção do Estado e da gestão pública.[30]

O ponto de partida do documento é a identificação da crise brasileira como uma crise do Estado que teria sido produzida pela estratégia desenvolvimentista. Segundo essa interpretação:

Em razão do modelo de desenvolvimento que governos anteriores adotaram, o Estado desviou-se de suas funções básicas para ampliar sua presença no setor produtivo, o que acarretou, além da gradual deterioração dos serviços públicos, a que recorre, em particular a parcela menos favorecida da população, o agravamento da crise fiscal e, por consequência, da inflação. Nesse sentido, a reforma do Estado passou a ser instrumento indispensável para consolidar a estabilização e assegurar o crescimento sustentado da economia.[31]

O Plano inicia-se por uma avaliação do papel do Estado nas economias modernas. A interpretação, na linha com as leituras liberais vigentes, imputa a crise econômica internacional a partir da década de 1970 à incapacidade do Estado de processar de forma adequada a sobrecarga dedemandas a ele dirigida.[32] Nesse sentido a crise do Estado se manifestaria na forma seguinte:

(1) como uma crise fiscal, caracterizada pela crescente perda do crédito por parte do Estado e pela poupança pública que se torna negativa; (2) o esgotamento da estratégia estatizante de intervenção do Estado, a qual se reveste de várias formas: o Estado do bem-estar social nos países desenvolvidos, a estratégia de substituição de importações no terceiro mundo, e o estatismo nos países comunistas; e (3) a superação da forma de administrar o Estado, isto é, a superação da administração pública burocrática.[33]

Para o Plano, a crise do Estado no Brasil se manifesta como uma crise fiscal, que se segue ao esgotamento da estratégia de substituição de importações – esses dois fenômenos seriam parte da crise mais ampla do modelo de intervenção econômica e social do Estado.

O documento aponta três respostas à crise do Estado no Brasil. A primeira, nos anos 80, logo após a transição democrática foi ignorá-la. Uma segunda resposta, também inadequada seria a neoliberal, caracterizada pelo Estado mínimo.[34] Finalmente, a resposta consistente com o desafio da crise seria a reforma ou a reconstrução do Estado, de forma a resgatar sua autonomia financeira e sua capacidade de implementar políticas públicas.

O documento faz uma releitura do da história da Administração Pública no Brasil, apresentando três modelos de gestão pública: (i) Administração Pública Patrimonialista; (ii)- Administração Pública Burocrática e (iii) Administração Pública Gerencial. Na primeira o aparelho de Estado funciona como uma extensão do poder do soberano e seus auxiliares recebem os cargos como prebendas. Na segunda, cria-se a ideia de carreira, hierarquia funcional e impessoalidade, formando-se um poder racional-legal. Nesse modelo, rígido e burocrático, o Estado voltaria para si mesmo, perdendo a noção de que sua missão básica seria servir a sociedade. Finalmente, como alternativa ao modelo anterior seria implantada uma reforma do aparelho de Estado que passa a ser orientada predominantemente pelos valores de eficiência e qualidade na prestação de serviços públicos e pelo desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizações.

O diagnóstico indica que essas medidas eram consistentes com a agenda de desenvolvimento neoliberal, hegemônicas internacionalmente, embora seus formuladores identificavam-se politicamente com a corrente do novo trabalhismo inglês (ou do partido democrata norte-americano) e não com as visões explicitamente neoliberais, de Thatcher e Reagan.[35] Esse projeto pretendia promover a convergência entre o interesse privado e o público através de uma cultura gerencial de eficiência, que seria o oposto de uma administração burocrática, subordinada a uma estrutura de poder – portanto, mesmo que racional-legal, a forma de administração anterior seria subordinada à lógica política. O projeto defende, portanto, uma nova forma de administrar, cuja eficiência (técnica) é entendida como equivalente a forma gerencial de gestão. Neste ponto, nos afastamos do primarismo de uma política anti-estado, meramente desorganizadora e populista, como a realizada durante a gestão Collor – trata-se, agora, de uma nova estratégia de desenvolvimento, que deveria implantar uma ordem orientada para o mercado.

Ou seja, até a década de 1980, a oposição à agenda desenvolvimentista vinha de uma visão conservadora que rejeitava a agenda de reformas promovida pelas políticas desenvolvimentistas. A partir da década de 1990, as abordagens neoliberais, não mais rejeitam reformas, mas defendem sua própria agenda de reformas que pretendia simultaneamente acabar com as políticas anteriores, mas também criar uma nova ordem que estabelecesse as condições econômicas e políticas para implementar um novo modelo econômico.  Por isto, o neoliberalismo nos países em desenvolvimento, ao contrário do seu discurso, tem um viés altamente intervencionista. Sua agenda passa por reformulação do papel do Estado. Por um lado, implica em reforma administrativa com a redução dos funcionários públicos e alienação de empresas estatais, mas por outro lado, a nova agenda tem como objetivo criar novas instituições, tais como as Agências Reguladoras e uma Agência de Defesa da Concorrência,para administrar a nova ordem econômica orientada para o mercado.

Entre os principais temas da agenda liberal estava o aprimoramento da proteção aos direitos de propriedade, da execução dos contratos, da defesa dos direitos de propriedade intelectual, da defesa da concorrência, da execução (enforcement) das decisões judiciais, da melhoria da gestão pública e da melhoria do sistema educacional.

Uma parte fundamental dessas recomendações era a criação de novas agências estatais que deveriam regular serviços privatizados.  Nesse cenário, deveriam ser criados: (i) – um sistema de defesa da concorrência, com uma legislação para sua aplicação e com uma forte agência antitruste – para a regulação ex-post; e (ii) – agências reguladoras que promovessem o adequado funcionamento dos mercados dos novos serviços públicos privatizados, particularmente quando havia monopólio natural, para regulação ex-ante. A partir desses princípios, legislações e autoridades antitruste, assim como agências reguladoras, deveriam ser criadas na América Latina e, em geral, nos principais países em desenvolvimento. Essas novas instituições seriam controladas por técnicos, que deveriam ser os guardiões dos princípios do livre mercado e, ainda, aplicadores técnicos (idealmente, apolíticos) dessa nova ordem.

Contudo, aplicação desse modelo para o Brasil não era simples e, no próprio governo e entre os defensores da reforma do Estado havia vários pontos de discórdia. Um dos grandes formuladores do projeto de Reforma de Estado no Brasil foi Bresser-Pereira, que se identificava como os setores mais à esquerda do PSDB, cujo principal objetivo, detalhados em uma série de artigos e textos publicados entre 1995 e 1998, era alterar o modelo burocrático de administração pública implantado no Brasil durante a Era Vargas para um modelo de administração gerencial, fortalecendo os órgãos de administração indireta. Bresser-Pereira explicitamente rejeitava que essa proposta de reforma fosse neoliberal, conceito que ele identificava como adequado ao governo Collor, que era um defensor de um Estado Mínimo, ao contrário de seu projeto que era de um Estado que executava políticas econômicas ativas, mas consistentes com a promoção de um mercado competitivo.

Esta não era a primeira vez que se pretendia criar, no Brasil, gestores públicos que deveriam estar isolados das pressões políticas. Aliás, o diagnóstico era fragrantemente equivocado com relação ao sentido histórico das reformas de Estado anteriores, tanto do papel modernizante da criação do Departamento de Administração do Serviço Público (DASP), no Estado Novo, como do papel da Reforma Administrativa no governo militar, empreendida em 1967, pelo Decreto-Lei nº200. A Reforma do DASP foi a primeira tentativa de se implantar no país um sistema de burocracia weberiana meritocrática e racional.  Nessa ocasião pretendeu-se criar um sistema baseado na igualdade de oportunidade de ingresso no serviço público (sistema de mérito), com ênfase nos aspectos éticos e jurídicos das questões pessoais (coibição de privilégios, impessoalidade), planos gerais e uniformes de classificação de cargos e fixação de salários e outras características burocráticas, tais como a rigidez e centralização do controle.[36] No regime militar, a Reforma de 1967, ao introduzir os conceitos de administração direta e indireta e um conceito de administração pública concebida como o resultado de quatro sistemas estruturantes, o de planejamento e orçamento, o de finanças públicas, o de serviços gerais e o de recursos humanos.[37] O decreto-lei N°200 permitiu acomodar as diversas iniciativas modernizantes, dando grande flexibilidade para administração indireta, que compreendiam as autarquias, as empresas mistas e públicas. As fundações não foram incluídas na administração indireta e, para permitir manter suas características, foram objeto de um marco legal próprio, o Decreto-lei nº900.[38] A proposta de Reforma de Estado do MARE tinha a pretensão de contrapor todas as formas de gestão anteriores como indesejáveis e retrógadas, por serem patrimonialistas ou burocráticas, portanto, passíveis de ser eliminadas, que deveriam ser substituída por uma forma nova, gerencial, pretensamente flexível, voltada para produtos e não para meios e processos. Como argumentou em um contundente artigo, a professora Sônia Fleury, a capacidade dessa reforma de extinguir todos os modelos de gestão anteriores era limitada, para ela:

Trata-se do mais puro caso de wishful thinking, contra todas as evidências conhecidas, nas quais se observa que a administração pública brasileira foi-se expandindo por camadas, como em um bolo de festas, somando à administração patrimonial e clientelista – preponderante até os anos 30 – a camada da administração burocrática – ‘daspiana” – acrescentada da camada gerencial – desde os grupos executivos dos anos 60 aos empresários estatais dos anos 70.[39]

Ou seja, ao final, essas ideias, inspiradas na agenda de reformas institucionais demodernizaçãodo Estado, eram simplistas em suas considerações sobre a relação entre política e administração pública. As diversas formas de administração pública que coexistiam no Brasil, apenas indicavam que elas cumpriam diferentes funções, na estrutura do poder político no país. Sônia Fleury faz, ainda, um arguto diagnóstico da natureza da convivência dessas formas de administração e seu papel político:

Enquanto os setores de ponta para a dinâmica da economia industrial requeriam uma gestão pública ágil, ainda, queenfeudada por interesse particulares, os setores sociais, que atendem à cidadania, foram sempre reservados para o atendimento das clientelas políticas, enquanto outras parcelas da administração assumiam um perfil mais burocrático, atendendo a demandas oriundas das camadas médias. Fundamentalmente, não apenas foi possível a convivência de todas as formas de administração, como em nenhuma delas foram superados os três problemas centrais da administração pública brasileira: a apropriação privada dos bens públicos pelas elites políticas e econômicas, a corrupção como forma regular de relação entre elites e a burocracia, a exclusão da maioria da população da condição de cidadania (igualdade no tratamento) na esfera pública.[40]

Em uma avaliação retrospectiva, Fleury estava certa. A Reforma de Estado promovida pelo MARE, certamente modernizou o Estado e abriu espaço para que esse pudesse novamente atuar de forma efetiva, depois de sua desestruturação desde meados da década de 1980 – mas, essas alterações não promoveram uma mudança radical do aparelho de Estado brasileiro. O que Bresser buscava promover não era tão distinto do que outros reformadores do Estado tinham tentado, desde a criação do DASP – formar uma elite do funcionalismo público eficiente, comprometido com o interesse público, relativamente protegida do clientelismo político.

Ao final de uma dura disputa no Congresso, e depois de várias alterações, a PEC (Projeto de Emenda Constitucional) nº173 de 1995 foi aprovada como Emenda Constitucional nº 19 de 4 de junho de 1998. No entanto, a criação das agências reguladoras acabou sendo uma discussão paralela à reforma administrativa, que por suas implicações para os funcionários públicos foi um fator de forte mobilização de interesses e disputa no Congresso Nacional. No documento original do MARE falava-se em Agências Autônomas, mas não havia discussão sobre o papel de Agências Reguladoras.[41] Bresser-Pereira, que foi o mentor intelectual do projeto de reforma de Estado do FHC apresentava uma distinção entre Agências Reguladoras e Agências Executiva. Ambas são agências autônomas, mas a primeira exerceria funções de Estado, não podendo ficar subordinadas à agenda de um governo determinado, e as segundas funções de Governo.[42]

As Agências Reguladoras brasileiras tiveram suas linhas de atuação definidas pela primeira vez na “Recomendação de 31 de Maio de 1996” do Conselho de Reforma do Estado que trata da Construção do Marco Legal dos Entes Reguladores.[43] As agências reguladoras que foram criadas nos anos seguintes seguiram, em linhas gerais, as recomendações do Conselho de Reforma do Estado. Foram nessa linha estabelecidos os seguintes princípios para o funcionamento das agências:

a) autonomia e independência decisória;

b) ampla publicidade das normas pertinentes, de seus procedimentos e decisões e de seus relatórios de atividade, ressalvadas as hipóteses de sigilo previstas em lei;

c) celeridade processual e simplificação das relações mantidas entre o ente regulador e os consumidores, usuários e investidores;

d) participação de usuários, consumidores e investidores no processo de elaboração de normas regulamentares, em audiências públicas, na forma que vier a ser regulada em lei;

e) limitação da intervenção do Estado, na prestação de serviços públicos, aos níveis indispensáveis à sua execução.

O Conselho de Reforma do Estado recomendou como objetivo das agências:

a) promover e garantir a competitividade do respectivo mercado;

b) garantir os direitos dos consumidores e usuários dos serviços públicos;

c) estimular o investimento privado, nacional e estrangeiro, nas empresas prestadoras de serviços públicos e atividades correlatas;

d) buscar a qualidade e segurança dos serviços públicos, aos menores custos possíveis para os consumidores e usuários;

e) garantir a adequada remuneração dos investimentos realizados nas empresas prestadoras de serviço e usuários;

f) dirimir conflitos entre consumidores e usuários, de um lado,e empresas prestadoras de serviços públicos;

g) prevenir o abuso do poder econômico por agentes prestadores de serviços públicos.

Além dessas, foram recomendados no documento procedimentos para garantir a autonomia financeira e gerencial e a autonomia decisória do ente regulador.  Esta autonomia decisória seria garantida através de:

1) nomeação dos seus dirigentes pelo Presidente da República, após aprovação pelo Senado Federal por uma prazo fixo não superior a quatro anos, facultada uma única recomendação;

2) processo decisório colegiado;

3) dedicação exclusiva dos ocupantes dos cargos de presidente e membros do colegiado, não sendo admitida qualquer acumulação, salvo as constitucionalmente permitidas;

4) recrutamento dos dirigentes da autarquia mediante critérios que atendam exclusivamente ao mérito e à competência profissional, vedada a representação corporativa;

5) perda de mandato do presidente ou de membros do colegiado somente em virtude da decisão do Senado Federal, por provocação do Presidente da República;

6) perda automática de mandato de membro do colegiado que faltar a determinado número de reuniões ordinárias consecutivas, ou a percentual de reuniões intercaladas, ressalvados os afastamentos temporários autorizados pelo colegiado

Esses princípios, no entanto, foram estabelecidos depois que o processo de privatização e flexibilização dos serviços públicos em três setores fundamentais da economia: Energia Elétrica, Telecomunicações e Petróleo. Portanto, o processo de criação das três agências mais importantes desse modelo, a ANEEL, a ANATEL e a ANP já surgiram em meio a controvérsias.

4. A criação das agências reguladoras.

As primeiras agências reguladoras foram criadas nos setores de infraestrutura, na segunda metade da década de 1990, depois (e não antes) das privatizações dos setores que deveriam regular. Aexceção foi no setor de telecomunicações, o único em que o marco regulatório e a agência reguladora foram parte de um projeto estruturado, que antecedeu a privatização.[44] Quem elaborou o projeto da primeira agência reguladora não foi o MARE, mas a Casa Civil.[45] Desde o início de 1995, A Lei nº8.987 de 13/2/1995, que dispunha sobre o regime de concessão e permissão de serviços públicos, previa funções reguladoras ao poder concedente. Mas, até então o que se discutia era um modelo de autarquia convencional- sem autonomia decisória nem os demais requisitos formais que viria a caracterizar as agências reguladoras brasileiras.[46] Este projeto da primeira Agência Reguladora foi formulado, com forte influência dos antigos técnicos do DNAEE – Departamento Nacional de Águas e Energia Elétrica, e ao não incluirautonomia no modelo das agências reguladoras norte-americanas,  era considerado inadequado pelas forças políticas que defendiam o modelo internacional de reforma de Estado.[47] Ao final da disputa, um substitutivo do Congresso com o apoio do Presidente da República levou a criação da ANEEL, pela Lei n.9427 de 27 de dezembro de 1996, vinculada ao Ministério de Minas e Energia, como uma nova figura jurídica no direito brasileiro – Autarquia, sob regime Especial.

A criação das primeiras agências reguladoras foi produto do debate que envolveu a Casa Civil, O MARE, o Conselho de Reforma do Estado, o Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão e o Ministério de Minas e Energia.No entanto, a ANEEL, assim como a ANP, a segunda agência do setor de energia, criada pela Lei 9.478, conhecida como Lei do Petróleo, de 9/8/1997, não tinha, ainda, ampla autonomia, notadamente sobre questões normativas. A primeira agência reguladora, integralmente, no modelo norte-americano, que além do poder de regular, tinhaampla autonomia de exercício de poder  normativo, foi a ANATEL, criada pela Lei Geral de Comunicações (Lei nº 9.472) de 16 de julho de 1997.[48]

Esse modelo, (a autarquia especial) cujo desenho institucional não tinha precedente jurídico no Brasil, acarretou intensa controvérsia quanto sua pertinência, autonomia e legalidade da delegação do exercício do poder normativo,que envolvia diferentes visões, tanto sobre questões de natureza jurídica como econômica.

O Brasil tinha uma longa tradição do uso de autarquias na administração pública, que remontava à década de 1930. Esse instituto, originado no direito italiano, é um instrumento de administração indireta com algumas características peculiares: “criado por lei, com personalidade de direito público, descentralizada funcionalmente do Estado para desempenhar atribuições estatais próprias e específicas, com autonomia patrimonial, administrativa e financeira.”[49]

O objetivo da criação das autarquias fora descentralizar a ação do Estado e dar maior flexibilidade e agilidade em áreas específicas. Mas, não havia dúvida que era um órgão de Estado, instituída por Lei, com personalidade de direito público, embora com autonomia para atender aos seus fins, que tinham necessariamente que ser próprios do Estado. Esta era uma instituição muito diferente dos modelos de agência administrativa norte-americana, que tambémconsolidou-se na década de 1930. Antes do Governo Rooselvelt só havia duas agências federais com amplos poderes de regulação(a ICC –Interstate Commerce Commission e a FTC – Federal Trade Commision) – pelo final da década várias outras agências importantes foram criadas.[50] Esses órgãos foram produtos da longa disputa entre o chamado movimento Progressista, contra a interpretação conservadora da constituição norte-americana que era majoritária até o século XIX. A defesa era de uma leitura da Constituição (Constituição Viva) adequada à realidade econômica e social do país e que, portanto, criasse condições para uma maior intervenção do Estado. Essa nova interpretação permitiu que Agências Reguladoras Federais agissem, com razoável autonomia dos poderes políticos locais e atuassem em questões que muitas vezes eram consideradas tradicionalmente de competência estadual ou municipal – mantendo-se insulada, dos interesses econômicos ou sociais provincianos e de suas implicações eleitorais.[51] Portanto, as Agências Reguladoras, criadas na década de 1930, eram instrumentos para aumento da intervenção do Estado, em particular do Governo Federal. As autarquias, criadas no Brasil na década de 1930, eram instrumentos da descentralização do Estado, tinham alguma autonomiae flexibilidade, mas eram definitivamente parte do aparato governamental do Estado Novo. Nos EUA pretendia-se separar-se o que eles chamavam de politics (atividade política) da atividade de regulação (regulatorypower) – ou seja, o Congresso teria amplos poderes regulatórios sobre a economia norte-americana e esses poderes poderiam ser transferidos para Agências federais, que teriam grande margem de autonomia, ficando isenta de subordinação direta do poder do executivo e/ou dos tribunais regionais.[52]

As agências reguladoras que foram criadas no Brasil ao final da década de 1990, no entanto, eram diferentes tanto do modelo de autarquia, conhecido no direito brasileiro, tanto das agências reguladoras norte-americanas que tinham uma história institucional e um sistema legal muito diferente no nosso. No caso, o que se pretendia com as agências era reduzir a intervenção do Estado (e não aumenta-la, como foi imaginado nos EUA na década de 1930), permitindo que as empresas privatizadas tivessem marco legal claramente definido, sem estarem sujeitas as incertezas da política partidária.

Esse modelo de agências era defendido pelos economistas e outros setores influenciados pela agenda internacional de Reforma do Estado e fazia parte da difusão de agências reguladoras que ocorreu a partir da segunda metade da década de 1980.[53]  No entanto,muitos juristas consideram esse modelo incompatível com a legislação brasileira, e vários opuseram resistência ao formato de Autarquia Especial e, particularmente, ao poder normativo das agências, principalmente, no caso da ANATEL, que foi a que mais se enquadrava nesse modelo.

Nessa linha, a professora Di Pietro argumentava que não há no Brasil possibilidade legal, tal como no caso dos EUA, do Congresso outorgar, sem expressa previsão na Constituição, poder regulador a um determinado órgão ou entidade, por delegação legislativa. A professora enfatiza que no direito norte-americano não existe o conceito de serviço público e, em consequências, não se fala em concessão de serviço público como contrato em que o poder público delega a execução de uma atividade de sua competência para a concessionária. Nos EUA, o conceito relevante é o de serviço de utilidade pública, sujeito ao poder de polícia do Estado, sendo que as empresas que prestam tais atividades são empresas privadas que atuam,como qualquer outra firma, no domínio econômico, de acordo com o princípio da livre iniciativa.[54]

Ao final, as Agências Reguladoras no Brasil não se firmaram como imaginado pelos economistas liberais, como um modelo de racionalidade técnica estatal e não governamental – mas como autarquias, com independência funcional, envolvidas não apenas na regulação tradicional, mas também nas discussões de planejamento e desenvolvimento econômico. Isso é detalhadamente descrito por Botelho, que mostra como políticas nacionalistas (que são, de fato, políticas industriais e tecnológicas) surgem, já na década de 1990, no bojo dessas instituições, que mantiveram os antigos quadros técnicos oriundos do desenvolvimentismo e, ainda, formaram novos quadros técnicos, a partir das demandas regionais por políticas públicas e das pressões decorrentes da formação do novo pacto federativo em uma conjuntura de crise.[55] Além disso, segundo Botelho, as agências com um corpo técnico de melhor formação são justamente aquelas que avançaram mais rapidamente na definição e implementação de programas de apoio setorial de maior escopo e intensidade.[56]

Entre 1999 e 2005, além das três agências reguladoras que atuavam na área de infraestrutura, foram criadas mais sete agências, com as mesmas características institucionais, ou seja, como autarquia especial, com mandatos fixos para seus dirigentes, não coincidentes com o chefe do executivo, indicados pelo executivo e aprovados pelo congresso, autonomia financeira e decisória.Embora essas agências tenham, sob o ponto de vista formal, mesmo nível de autonomia, de fato sua capacidade de agir independentemente da influência das estruturas políticas irá variar entre as agências e, ao longo do tempo. Além disso, por reunir corpo técnico competente e bem pago, estas agências vão progressivamente tornando-se um dos principais polos do núcleo de formulação de políticas públicas do Estado. Ou seja, invés de se transformar em agências tecnicamente neutras, foram progressivamente transformando-se em órgãos do Estado, que atuavam para alcançar os objetivos de políticas públicas desejados pela sociedade: ou seja, uma moderna burocracia weberiana.

Essas dez agências podem ser divididas em quatro grupos distintos: (i) as grandes agências de infraestrutura, que adquiriram maior prestígio e destaque, ao longo desse período (ANEEL, ANATEL e ANP; (ii) – as agências de infraestrutura de menor porte, ou seja, as que tratam de transporte e portos (ANTAQ, ANTT, ANAC) e do uso dos recursos hídricos (ANA); (iii) – as que tratam de serviços, com forte implicações na esfera social, ou seja, as que regulam o setor de saúde (ANVISA, ANS) e, finalmente, (iv) a ANCINE, que é uma agência cuja peculiaridade a coloca em um grupo à parte – tem uma função hibrida de fomento e regulação, e além disso, mais recentemente, com a Lei 12.485 de 12 de setembro de 2011, tem fortes vínculos que questões que transcende o cinema e envolve as comunicações.

Cada uma dessas agências foi criada a partir de diferentes circunstâncias e levaram a resultados distintos. Em alguns casos, como no setor elétrico, os serviços públicos foram, no passado, durante longos períodos fornecido por empresas privadas,com péssimos resultados. Apesar disso, as empresas estatais ou de economia mista que prestavam serviço de infraestrutura foram profundamente afetadas pelas políticas públicas nas condições históricas de restrições de Balança de Pagamento e crise da dívida externa. As privatizações e, principalmente, o modelo de regulação foram, em vários casos, influenciados pelo resultado de estudos de Consultoras Internacionais, como por exemplo, a Coopers&Lybrand, para a área elétrica, a Mckinsey&Company, para a área de telecomunicações, ou por modelos propostos por órgãos internacionais.[57]

Além das agências reguladoras que surgiram com as privatizações de serviços de infraestrutura, foram criadas agências para serviços vinculados à área da saúde, cujas funções são de políticas sociais. Essas entidades são mais próximas de uma agência executiva do que de uma agência reguladora. A assistência à saúde não se configura como de domínio exclusivo do Estado – não há necessidade de autorização, permissão ou concessão do poder público.[58] As agências criadas pelas Leis 9782 de 26/1/1999 (Anvisa) e 9961 de 28/1/2000 (ANS), vinculadas ao Ministério da Saúde, têm essencialmente funções de fiscalização, regulação e controle de atividades empresariais privadas, mas que têm interesse social. A ANVISA não está restrita a nenhum setor econômico, mas tem mandato sobre quaisquer atividades que possa afetar a saúde da população. Sua principal característica é de um órgão de fiscalização – nesse sentido exerce função típica de uma autarquia tradicional e não uma agência reguladora. A ANS, ao atuar na regulação de seguros de saúde privados e na assistência suplementar à saúde, assumiu funções que eram anteriormente exercidas pela SUSEP – Superintendência de Seguros Privados, que é vinculada ao Ministério da Fazenda. Suas funções são tipicamente econômicas e/ou jurídicas, como estabelecer instrumentos contratuais das operadoras ou autorizar ajustes e revisões dos preços dos planos de assistência à saúde. Seu mandato se justifica por razões de política social.

Finalmente, a criação da ANCINE fez parte de um processo de reconstrução do setor de cultura que foi desarticulado durante o governo Collor. Esse órgão era originalmente vinculado ao MDIC (Ministério de Desenvolvimento, Indústria e Comércio), passou em 2003 a ser vinculado ao Ministério da Cultura. Sua função é de agência executiva, com mandato para a promoção do desenvolvimento de uma atividade cultural. Durante o governo Lula houve uma tentativa de transformar a ANCINE em uma agência para o regular o mercado audiovisual, em seu conjunto, que envolvia inclusive o mercado de televisão, transformando-a na ANCINAV.[59] Esta Lei se justificava pelo fato da ANATEL não ter mandato sobre a produção de conteúdos para cinema, televisão, vídeos etc. A resistência a essa nova agência foi muito grande, em especial das grandes redes de televisão que acusavam que a criação desse órgão afetaria a liberdade de expressão. A iniciativa acabou por ser abandonada, embora com a Lei 12.485 de 12/9/2011, conhecida como a Lei do Audiovisual, a ANCINE ganhou algumas funções que foram inicialmente pensadas para a ANCINAV.

Tabela I

Fonte: Pacheco 2006.

5.  Regulação e Reforma do Estado no governo Lula

A Reforma de Estado, realizada durante os dois mandatos de FHC, estava concluída quando o PT ganhou as eleições de 2002. Uma vez que houve forte oposição a essa reforma pelos congressistas do novo partido no poder, levantou-se a possibilidade de reformulações nessa política. No final de 2002, iniciou-se um processo institucionalizado de transição, através de um arranjo político entre as equipes do governo FHC e do presidente eleito, Lula. Nesse período apareceram críticas na imprensa conta a excessiva concentração de poder dos órgãos reguladores e, ainda, ausência de transparência nas relações de reguladores e regulados.[60]

Esse debate levou a ideia que o novo governo iria fazer uma revisão da legislação do setor. Foi inclusive anunciado na imprensa a existência de projetos do PT, elaborado pela deputada Tema de Souza, e do PSDB, propondo correção de alegadas distorções do modelo.

A discussão do modelo ficou, no entanto, para uma comissão montada no âmbito da Casa Civil, em março de 2003, tendo como coordenador, o sub-chefe de assuntos geral, Luiz Alberto dos Santos Rodrigues. O resultado foi um trabalho, divulgado em setembro de 2003, intitulado “Análise e Avaliação do Papel das Agências Reguladoras no Atual arranjo Institucional brasileiro”. Este relatório tem, historicamente, a mesma importância do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado de 1996. Ao contrário do que parecia pelas críticas feitas ao modelo institucional montando no governo anterior, o documento, em linhas gerais, confirmava o papel das agências reguladoras.

Em linhas gerais, o relatório confirmava a necessidade de mandatos para os dirigentes das Agências reguladoras, não coincidentes com o do presidente da república, o papel dos órgãos colegiados na definição de políticas, no papel das consultas públicas e em outros elementos que justificavam o papel das agências reguladoras.  As principais conclusões do documento foram as seguintes:

1)  o investimento total na economia brasileira deverá crescer para que se possa assegurar o crescimento econômico per capita sustentável, aumentando sua parte no Produto Interno Bruto (PIB) dos atuais 19-20% para 22-25%;

2)  o governo é responsável por criar um ambiente que favoreça os investimentospúblicos e privados em infra-estrutura, já que há ampla evidência empírica da importância crucial, no contexto de uma agenda de desenvolvimento, de uma política de êxito para a infra-estrutura;

3) a presença das agências reguladoras é indispensável para o sucesso dos investimentos privados, que são centrais para suprir o déficit de investimento em infra-estrutura existente no Brasil. Isto se dá porque importante parte deste investimento terá que ser arcada pelo setor privado, e investimentos em infraestrutura envolvem significativos custos irrecuperáveis (sunkcosts), amortizados por um longo prazo de tempo.

4) segundo o ordenamento jurídico do país, é eminentemente federal aresponsabilidade de assegurar que, em diversos setores chaves, os serviços públicossejam ofertados na maior quantidade, melhor qualidade e menor preço aosconsumidores. Isso aponta para a necessidade da ANATEL, ANEEL, ANP, ANTT,ANTAQ e ANA (esta, na medida de seu papel de regulador do uso de recursoshídricos e saneamento), serem preservadas e fortalecidas;

5) dentre as conseqüências de agências reguladoras fortalecidas nos setores de infraestrutura estão sua contribuição para a redução do custo do capital nestes setores, com importantes reflexos nas tarifas finais e na própria disponibilidade e acesso aosserviços;

6)  transcendendo a necessidade das agências regulatórias, a regulação econômica –não necessariamente por meio de agências reguladoras – é indispensável onde podemexistir falhas de mercado (e.g. assimetrias de informação e externalidades negativassignificativas). A necessidade de regulação se aplica mesmo a setores nãorelacionados à infra-estrutura, como a indústria farmacêutica;

7) o Brasil deve se alinhar à grande maioria dos países, onde as agências reguladorasnão são eminentemente responsáveis pela formulação de políticas setoriais. Estaspolíticas, em especial no que diz respeito a planejamento e metas de universalização eacesso, devem ser formuladas pelos Ministérios, com uma fronteira bem delimitada, afim de que política setorial não seja tomada por regulação econômica e vice-versa.

8) por outro lado, a regulação econômica deve ser constantemente aperfeiçoada,tendo como meta a promoção da concorrência como mecanismo de organização daatividade econômica.

9) o desenvolvimento de instrumentos de controle social das agências é um avançoimprescindível para o bom funcionamento do modelo. De pronto, faz-se necessário aaperfeiçoar mecanismos de consulta pública, que devem ser obrigatórios para todas aagências, criando uma espécie de “semi-contencioso administrativo

10) contratos de gestão ou desempenho podem somar-se aos instrumentos de controle social, principalmente para acompanhar a implementação de “metas de transparência”, contribuindo ainda para a melhoria da eficiência regulatória

11) por fim, deve restar claro que, não obstante a regulação econômica seja necessária sempre que existam falhas de mercado, de modo geral esta não é uma razão suficiente para a criação de uma agência, cuja necessidade tipicamente se dá apenas onde,  sejam necessários significativos investimentos irreversíveis.

Embora o debate na imprensa tenha dado ênfase excessiva a pequenas alterações propostas pelo novo governo, que propunha fazer pequenas alterações em algumas das leis das agências reguladoras e, ainda, polêmicas em torno dos contratos de gestão entre as agências e os respectivos ministérios, como pode ser percebido das recomendações acima, o modelo permaneceu inalterado.

Uma das proposições do governo era aumentar a capacidade de planejamento e atuação dos Ministérios e, portanto, deixar às agências a função de reguladora de políticas e não de formuladoras de políticas. Contudo, a notória falta de quadros técnicos no governo federal dificultava tal alternativa. De fato, o novo governo iniciou o reaparelhamento do Estado, que tinha sido muito reduzido no governo anterior, onde houve poucos concursos públicos.[61] Para isso, usou as novas funções criadas na Reforma de Estado do FHC – entre essas, a nova carreira de gestor público, que com salários atrativos, permitiria voltar a criar um quadro técnico de funcionários de carreira de alto nível para funções gerenciais e assessoria. Mas, esse não era um processo rápido e, ainda, muitos dos novos quadros, que foram contratados depois dos concursos, eram muito qualificados, mas jovens e inexperientes. Nesse sentido, as agências que já vinham sendo equipadas com pessoal qualificado desde o governo anterior acabaram por ter um papel muito importante na formação das novas políticas.

Ou seja, analisando-se a reforma do Estado proposta pelo governo FHC, a partir da perspectiva do primeiro governo Lula, verifica-se uma notável continuidade. Além disso, verifica-se que os objetivos dessa reforma que foram alcançados não eram distintos do que se perseguia no Estado brasileiro desde a reforma do DASP na década de 1930 – ou seja, a formação de um corpo de funcionários públicos independente com capacidade de formular política de Estado e de atuar substituindo o setor privado onde esse não atuava e regulando esse setor onde este tinha condições de atuar de forma independente.

As agências reguladoras acabaram por mostrar-se instrumentos eficazes para desenvolver um conjunto de políticas de Estado que tinham sido enfraquecidas depois de crise da década de 1980. Algumas dessas agências, como no caso notório da ANCINE, tinham caráter mais executivo do que de regulação. Eram instrumentos híbridos, tinham algumas novas atribuições que no passado o Estado brasileiro deu pouco importância, como a Defesa da Concorrência, que era uma das funções primordiais de algumas agências, tais como a ANATEL, que operava como órgão de instrução para o CADE, nos Atos de Concentração de empresas de sua área. Além disso, elas contribuíram para manter a capacidade de atuação setorial do Estado em um momento em que esse tinha perdido grande parte de sua capacidade de planejamento, em vista do processo de enfraquecimento que ocorreu em decorrência dos ajustes setoriais da década de 1990.

6. Conclusão

Ao se analisar a experiência brasileira de Reforma do Estado ao longo de pouco mais de duas décadas pode-se observar que as transformações na administração pública brasileira tiveram como resultado a criação de um novo conjunto de órgãos do Estado administrados por uma burocracia com características funcionais de racionalidade weberiana. As próprias agências reguladoras, cujos diretores têm indicação política, são em muitos casos funcionários de carreira das próprias agências ou funcionários públicos de carreira, tais como os gestores públicos. É verdade que nas agências menores há eventualmente alegações de indicações políticas que não se coadunam com o modelo acima, sendo que nesses casos a presença da imprensa e do ministério público reduz a capacidade de atuação desses diretores politicamente. É também certo que as indicações para as direções da agência são influenciadas pela agenda do governo, mas essa certamente não é um ponto contraditório com a existência de uma burocracia racional, já que essa é a própria essência do controle democrático da política pública.

Por outro lado, a ideia de agências reguladoras independentes, cujos diretores embutiriam uma lógica tecnocrática, sem serem influenciados pela agenda política ou sem preocupações com questões de desenvolvimento econômico, mas apenas dapromoção do bem-estar do consumidor no curto prazo, não se consolidou. No caso, brasileiro reforçou-se o modelo de um Estado ativo, mas cujas funções vão sendo alteradas ao longo das décadas em função de mudanças políticas, econômicas e culturais no Brasil e no exterior. A experiência de Reforma do Estado no Brasil é, portanto, uma forte evidência de que instituições e modelos institucionais são fortemente dependentes da trajetória. A relação entre o Estado e o Mercado no Brasil, portanto, como no conto de Lampedusa, mudou para continuar sendo a mesma.

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1. Ver, Rickets, 2006.↵

2. Este é o conceito de Regulação empregado no extenso HandbookofInstitutionalEconomics, ( ver Menard&Shiirley, org,, 2008), que contém artigos de autores clássicos de economia institucional, tais como Coase, Williamson, North e outros.↵

3. Para uma discussão sobre o conceito de desenvolvimentismo ver o interessante artigo de Fonseca, 2013. Mário Henrique Simonsen afirmava que a discussão sobre desestatização era inócua se fosse para deixar “espaços vazios”. Ou seja, para ele a origem das empresas estatais seria o preenchimento de espaços vazios e não motivos ideológicos. Ver, Pinheiro, 1999, p.6. Ver, também, Pessanha,1981,.p.181. ↵

4. O caráter híbrido do novo modelo de desenvolvimento vem gerando um grande número de definições desse período, por exemplo, Erber (2010) define esse modelo como Convenção Institucionalista Restrita, Filgueiras& Gonçalves, 2007 como modelo Liberal Periférico.↵

5. Para uma revisão da dinâmica desse modelo no período que ficou conhecido como “Milagre Econômico” ver Prado &Earp, 2003.↵

6. Ver Williamson, 1990.↵

7. Para uma discussão sobre o crescimento da economia chilena pós-1985, ver Agosin, 1999.↵

8. Ver sobre o Tema, Leopoldi, 2000,p.302 e Diniz, 1997.↵

9. A edição é de 8 de outubro de 1972, a matéria chama-se ‘Estado e Economia’. A publicação abre com considerações do editor e um artigo do Ministro de Planejamento, Reis Velloso. Posteriormente,foram apresentadas questões respondidas pelos debatedores: Teófilo de Azeredo Santos, então Presidente do Sindicatos dos Bancos do Estado da Guanabara; Paulo Velinho, Presidente da Federal das Industrias do Rio Grande do Sul; o jurista José Luiz Bulhões Pedreira; Peter Landsberg, Presidente da Shell do Brasil; o economista Rômulo de Almeida; José Midlin, Presidente do Sindicato de Auto-Peças do Estado de São Paulo; Rubens Costa, Presidente do BNH e do então professor da USP e sociólogo Francisco de Oliveira.↵

10. Ver Velloso, 1972.↵

11. Segundo Velloso, a única exceção a esse princípio no governo militar foi o caso da Embraer, todas as outras atividades foram deixadas à iniciativa privada. Uma exceção parcial foram foi o setor siderúrgico, cujo mercado era formado por empresas públicas de economia mista, em função de peculiaridades desse setor, ou seja, elevada escala e baixa lucratividade que as fazia similar às empresas de infraestrutura física.↵

12. Velloso (1972)↵

13. Há uma vasta bibliografia sobre o tema. Ver, por exemplo, Coutinho e Beluzzo, 1982, Werneck, 1986 e Gobetti, 2010.↵

14. Os dados são da Cruz,1984, tabela 10, p.135.↵

15. Ver Gobetti, 2010, p.32.↵

16. Gobetti, 2010, p.33.↵

17. Ver Sallum Jr, 2003, p.36.↵

18. Esta interpretação foi sugerida pelo interessante artigo de Schneider, 1992.↵

19. ver Schneider, 1992, p.17↵

20. Ver Pinheiro & Oliveira Filho, 1992, p.343.↵

21. Ver Pinheiro e Oliveira Filho, 1992, p.341↵

22. Ver Schneider, 1992, p.16, e Baer, 1995, p.202.↵

23. Observe-se, no entanto, que no governo Collor foi votada a Lei 8.158 de 8 de janeiro de 1991, que criou a Secretaria Nacional de Direito Econômico e reformulou o CADE. Mas este órgão só tornou-se efetivo, com a Lei 8884/1994, que foi aprovada no governo Itamar.↵

24. Franco, 1998, em um trabalho clássico do período, apresentou sua visão da relação entre Ajuste Estrutural, Inserção Externa e Desenvolvimento. Observe-se que, para ele, as reformas macroeconômicas criavam as condições necessárias para a retomada do desenvolvimento.↵

25. A estratégia de Reforma de Estado de FHC está apresentada de maneira sistemática em Bresser-Pereira, 1997.↵

26. Ver o livro organizado por Sachs, 1988, que analisa a visão dos credores e faz uma análise da crise da dívida externa em uma perspectiva histórica.↵

27. Bresser Pereira, em uma série de artigos, criticou o que chamou de Consenso de Washington II,que postulava que o crescimento econômico teria de ser baseado no financiamento externo. Ver, Bresser Pereira, 2001, e 2003. O presente artigo, não trata dessa discussão. A chamada agenda de reforma de segunda geração trata, majoritariamente, de reformas microeconômicas e ações para mudanças institucionais. Sobre essas reformas há dois textos seminais de Burki& Perry, 1997 e 1998. Ver, também, Souza e Carvalho, 1999 – um interessante artigo que também aponta os diferentes estágios das reformas econômicas na década de 1990↵

28. Observe que FHC, em artigo acadêmico de 1998, procura identificar essas reformas como consistentes com as realizadas pelos Novo Trabalhismo(New Labour) inglês, ou seja, a revisão de Tony Blair das políticas Labours pós-thatcher e não com as reformas neo-liberais.↵

29. Ver Erber, 2008.↵

30. Ver Brasil – Câmara de Reforma do Estado, 1995.↵

31. Brasil – Câmara de Reforma do Estado, 1995, p.6↵

32. Idem, p.7↵

33. Idem, pp.10/11.↵

34. Embora o documento não explicite, as duas respostas anteriores são respectivamente identificadas como a empreendida no Governo Sarney e no Governo Collor. A última é, claro, seria implementada pelo governo em vigor – o de FHC.↵

35. Ver Cardoso, 1998. Chamo de neoliberal as novas políticas de desenvolvimento inspiradas pela nova ortodoxia que se estruturava para substituir a ordem econômica keynesiana, que estava sendo desmontada na economia internacional desde a década de 1980. Neoliberalismo não é um nome usado por seus defensores e não é um bom nome para o fenômeno histórico que descreve. Por ser usado de forma ambígua, neoliberalismo pode ser adequadamente descrito como um “essentially contested concept”, como chamou, W.B. Gallie (1955), a classe de conceitos que entre outras características envolve disputas infinitas sobre seu emprego por seus usuários. No entanto, apesar da controvérsia em torno do uso do conceito, esse revela um fenômeno real e relevante de ser descrito. Uma vez devidamente qualificado, o conceito ajuda a compreender o debate, a partir da década de 1970, sobre políticas públicas, tanto no mundo acadêmico, como na esfera política. Ver, Prado, 2013, pp.10-11.↵

36. Ver Wahrlich 1975, p.29↵

37. Ver Castor e José, 1998, p.102/103.↵

38. Idem, p.103.↵

39. Fleury,1997, p.302.↵

40. Fleury, 1997, p.303.↵

41. Dessa forma, segundo oPlano Diretor do Projeto de Reformas do Aparelho de Estado“O Projeto das Agências Autônomas desenvolver-se-á em duas dimensões. Em primeiro lugar, serão elaborados os instrumentos legais necessários à viabilização das transformações pretendidas, e um levantamento visando superar os obstáculos na legislação, normas e regulações existentes. Em paralelo, serão aplicadas as novas abordagens em algumas autarquias selecionadas, que se transformarão em laboratórios de experimentação.” Ver Brasil – Câmara de Reforma do Estado, 1995, p.59.↵

42. Bresser-Pereira, 2002, pp.225/226↵

43. Esse documento está disponível em Brasil: Câmara de Reforma do Estado, 1997.↵

44. Observe-se que dois outros órgãos do Estado que são tecnicamente agências reguladoras foram criados em um período anterior: O CADE, que como autoridade de defesa da concorrência tem a função de regulação ex-poste, ainda, o Banco Central e a CVM. Essas entidades, no entanto, têm questões e características peculiares que estão fora do objeto deste artigo. ↵

45. Ver, Pacheco 2006, p.528.↵

46. Segundo Pedro Cesar Lima de Farias, que participou à época do processo, o primeiro projeto de Lei encaminhado para o Congresso da criação da ANEEL foi elaborado pelo Ministro da Casa Civil, ao fim de 1995, no modelo de autarquia convencional, sendo depois alterado pelo debate no Congresso e no governo. Ver Farias., 2002. Ver, também, Farias& Ribeiro, 2002.↵

47. Os relatos disponíveis indicam que houve forte disputa entre essessetores e os defensores do novo modelo, expresso pela Coopers&Leybrands, contratada pelo governo federal. De início o executivo enviou a mensagem na forma tradicional, mas negociou no Congresso um substitutivo que atendesse o novo formato. Ver, para uma descrição dessa disputa, Mota Prado (2008), p.464.↵

48. Ver Rocha, 2003.↵

49. Figueiredo, 1997, p.186.↵

50. Brinkley, 1995, p.62, 63.↵

51. O papel do movimento progressista e do New Deal para o modelo regulatório norte-americano tem uma vasta bibliografia. Vou, no entanto, dar como referência apenas dois textos que são concisos e apresentam com maestria os problemas envolvidos. Ver Claeys, 2007 e Forbath, 2007.↵

52. Ver, Claeys, 2007.↵

53. Um estudo sobre 36 países da América Latina e da Europa mostrou que, entre a segunda metade da década de 1980 e o início do século XXI,foram criadas 174 agências, sendo que dessas 107 surgiram na década de 1990.Ver Gilardi, Jordana & Levi-Faur, 2006.↵

54. Ver Di Pietro, 2004, pp.42-47.↵

55. Botelho, 2002.↵

56. Botelho, 2002. p.12.↵

57. Observe-se que em muitos casos, escritórios de direito brasileiros fizeram excelente trabalho, ajustando propostas nem sempre exequíveis de consultoras internacionais à realidade brasileira. Um exemplo, foi o excelente trabalho feito pela Sundfeld Advogados na elaboração da Lei Geral de Telecomunicações. Para uma discussão mais detalhada das privatizações e do surgimento de agência reguladoras de infra-estrutura ver Ferreira, 2000; Tomasquim, 2000.; Nunes, Ribeiro & Peixoto, 2007, Herrera, 2001, Castro 2000, Cavalcanti, 2002.↵

58. Ver Nogueira, 2002. ↵

59. Ver a minuta da Lei da ANCINAV, 2004.↵

60. a Fonte para o debate na imprensa no período é o excelente Relatório do Observatório Universitário, sobre o Governo Lula e as Agências Reguladoras quefez um detalhado mapeamento desses debates. Ver Nunes et alii, 2005.↵

61. Em 1991, o Brasil tinha 661.996 servidores públicos civis ativos. Dez anos depois, em 2001, esse número tinha sido reduzido para 531.296. Em 2012, ou seja, onze anos depois, o número de funcionários públicos ativos voltou a crescer, sendo apenas um pouco menor do total de1991, ou seja, 648.520. Dados do Brasil, Ministério do Planejamento, Secretaria de Administração Pública, Boletim Estatístico de Pessoal, Maio de 2013.↵

A NOVA ENERGIA DO BRASIL

EDMAR DE ALMEIDA E RONALDO BICALHO

Introdução

No livro a Energia do Brasil o professor Antonio Dias Leite descreve e analisa a saga brasileira na construção do seu setor energético.

Nessa obra clássica, o professor emérito do Instituto de Economia da UFRJ disseca a maneira como o país soube encontrar a energia necessária para a sustentação do seu desenvolvimento econômico. Desenvolvimento econômico baseado em uma forte industrialização voraz no consumo de energia.

Nessa trajetória, o país construiu um setor energético moderno, vigoroso e sofisticado. Das águas profundas à gestão dos grandes sistemas elétricos continentais, passando pelo enriquecimento de urânio e pelos biocombustíveis, o país conseguiu a energia necessária ao seu crescimento econômico e ao bem estar da sua população.

O novo milênio traz desafios maiores e mais complexos para o setor energético. Mais uma vez é necessário ir em busca da energia do Brasil. Não mais aquela que nos sustentou no século passado; mas aquela que poderá nos sustentar neste século que se inicia.

Inventar esse novo setor energético brasileiro, capaz de enfrentar a nova questão energética colocada pelo novo contexto energético mundial, usando toda a gama de recursos naturais, tecnológicos e institucionais que desenvolvemos, e que ainda podemos desenvolver, para conceber uma nova energia para o Brasil é, em síntese, o grande desafio da política energética nacional.

1. Papel da Energia No Desenvolvimento Nacional

A energia no Brasil deixou de ser uma vantagem comparativa, com seus preços podendo ser comparáveis àqueles apresentados por países sem a nossa generosa dotação de recursos energéticos. A incontrolável elevação dos custos energéticos no país é o sintoma de que a política energética nacional perdeu sua capacidade de elaborar e implementar uma visão estratégica na qual o setor energético representa uma infraestrutura crucial para a promoção do crescimento e desenvolvimento econômico nacional.

O setor energético foi historicamente um dos principais pilares do desenvolvimento econômico e do processo de industrialização brasileiro. Foi o reconhecimento do seu papel crucial nesse desenvolvimento que levou o Estado brasileiro a intervir no setor de energia visando criar as condições para a sua estruturação e crescimento.Basta lembrar que até a década de 1930, o Brasil era um país totalmente dependente da importação de energia moderna (carvão e derivados de petróleo). A única fonte de energia doméstica consumida em larga escala era a lenha nativa.  As poucas ilhas de modernidade do país dependiam do carvão inglês e dos derivados do petróleo importado, principalmente dos Estados Unidos. Nas primeiras décadas do século passado, as principais empresas energéticas internacionais viam o Brasil apenas como um promissor mercado importador do abundante petróleo e carvão produzido e controlado por poucas empresas multinacionais. Por esta razão, não foi possível atrair o investimento privado nacional e estrangeiro na exploração do petróleo e do carvão nacional. Foi a constatação deste fato, e o reconhecimento de que sem energia moderna não era possível o desenvolvimento industrial, que levou o Estado Nacional a criar empresas estatais e um arranjo institucional favorável ao financiamento e crescimento deste setor.

A primeira grande fonte de energia moderna doméstica a ser aproveitada em larga escala foi a energia hidroelétrica. Não seria exagero dizer que foi a capacidade nacional de construir uma dotação institucional, tecnológica e financeira para desenvolver este recurso doméstico abundante que permitiu criar a infraestrutura energética necessária ao nosso processo de industrialização. A hidroeletricidade permitiu a diminuição da nossa desvantagem econômica em função da escassez de petróleo e carvão de qualidade. Os avanços obtidos pela Petrobras na progressiva redução da dependência do petróleo não podem ser colocados em segundo plano. Entretanto, nossa competitividade histórica derivou da nossa grande dotação de recursos hidroelétricos.

Recursos esses explorados inicialmente no marco das empresas estrangeiras – principalmente a Light – e que só após a entrada vigorosa do Estado alcançam uma exploração em termos de intensidade e escala compatível com a crescente demanda associada à industrialização.

Esta infraestrutura energética rendeu bons frutos até a década de 1980. Mas o setor energético nacional não passaria incólume pela década perdida. A década foi perdida em função da crise inicialmente financeira, e depois política do Estado Brasileiro. A indústria energética, como parte do Estado Nacional, também experimentou a crise, financeira e institucional. Nossa indústria energética superou a crise e se reinventou na década de 1990 e, principalmente, na década de 2000. Entretanto, o processo de reforma que mudou a cara do setor energético nacional teve uma característica principal: aumentou incrivelmente a complexidade desta indústria e tornou muito mais difícil a relação entre o Estado e o setor energético.

Em primeiro lugar, com a entrada do capital privado aumentou muito o número de agentes atuando no setor energético. O setor que era formado por algumas dezenas de empresas estatais na década de 1980, passou a ser formado por milhares de empresas atuando nos diferentes setores energéticos (biocombustíveis, petróleo e gás natural, eletricidade). Antes, a elaboração de uma estratégia energética nacional dependia da visão do governo sobre os caminhos do desenvolvimento, e a industrialização era o caminho óbvio. Agora, não apenas o caminho deixou de ser óbvio, mas o governo é objeto de pressões das empresas e atores de cada segmento energético em busca de um “lugar ao sol” na política energética nacional. O resultado não podia ser outro: ao tentar um compromisso entre as mais diferentes visões e interesses do setor energético, nossa política energética perdeu sua capacidade de fazer escolhas e implementar orientações estratégicas.

Não é por outra razão que a política energética nacional apresenta planos e programas para todos os gostos e interesses: planos para expansão do setor elétrico que abrangem todas as fontes; metas para desenvolvimento dos biocombustíveis; metas para triplicar o tamanho do setor petrolífero; desenvolvimento da energia nuclear; plano para promoção da eficiência energética; metas de universalização do acesso; entre outros planos que poderiam ser citados. Estes planos, muitas vezes elaborados com participação de atores estatais diferentes não conseguiram evitar uma falha que perpassa todos os segmentos energéticos. Ou seja, nossa abundância de recursos energéticos não se traduz em vantagens competitivas para quem usa a energia.

2. Desafios do Investimento no Setor Energético

Nos últimos anos, o setor energético, em particular o segmento de óleo e gás  passou a ser uma importante oportunidade para a retomada do crescimento dos investimentos. As grandes descobertas de óleo e gás na província do Pré-Sal, o grande potencial do gás não convencional e das energias renováveis abriram oportunidades para transformar o Brasil num grande exportador de energia. Os cenários de crescimento da produção de petróleo e gás da Petrobras e do Governo Federal apontam para um forte aumento da participação dos investimentos em óleo e gás nos investimentos totais. A participação da indústria de óleo e gás nos investimentos totais da economia já tinha saído de 2% em 1995 para 9% em 2008.

Apesar da indústria de energia apresentar vantagens comparativas naturais (renda mineral) que abrem grandes oportunidades para os investimentos, a concretização destes não tem nada de natural. O setor energético tem uma especificidade importante que pode afetar a dinâmica dos investimentos que é a forte interferência do governo no setor. Ou seja, o Estado acaba sendo responsável por determinar as condições de valorização dos recursos naturais e, por consequência, do volume e ritmo de investimentos no setor.

No Brasil, apesar da abertura do setor energético para o capital privado com as reformas da década de 1990, o Estado continua tendo um papel central na determinação da dinâmica de investimentos. Agora não tanto através do investimento direto de recursos públicos, mas principalmente, pelas decisões de política energética que afetam o grau de rentabilidade dos projetos. As reformas no Brasil não permitiram retirar totalmente os recursos públicos dos investimentos diretos no setor energético. As empresas continuam em parte dependentes de recursos do tesouro para o financiamento de grandes projetos a taxas compatíveis, via o BNDES. A recente descapitalização das empresas estatais do setor elétrico através da condição desfavorável de renovação das concessões hidrelétricas tende a reforçar a dependência das empresas estatais dos recursos do tesouro.

Entretanto, no caso do setor energético, recursos do tesouro não bastam para garantir uma taxa elevada de investimentos; constatação fartamente demonstrada pela nossa própria experiência histórica do setor energético estatal. Além disso, e não menos importante, a estrutura industrial do setor energético atual já é dominada pelo capital privado. O processo de decisão dos investimentos é muito mais complexo e o governo tem pouco controle sobre este processo. Ressalte-se que independentemente do grau de intervenção do Estado na economia, a variável “investimento privado” não pode ser controlada pelo governo. Os investimentos acontecem apenas quando as empresas enxergam uma relação risco-retorno favorável para os seus investimentos.

A política energética nacional vem dando recorrentes sinais de que não entende ou desconsidera a complexidade do atual ambiente para os investimentos no setor energético nacional. Em particular, as mudanças repentinas de prioridades de política energética têm comprometido a rentabilidade de segmentos do setor energético criando uma enorme nuvem de incertezas para as empresas. Como exemplo, podemos citar as mudanças na política de precificação dos combustíveis que afetou negativamente a rentabilidade do segmento de Etanol; a política de preços do gás natural que paralisou a cadeia do GNV; mudanças repentinas e repetitivas nas regras dos leilões de geração que acaba arbitrando a competitividade das diferentes fontes energéticas; mudanças nas políticas de conteúdo local que afetam as condições de rentabilidade dos projetos.

Num contexto em que a decisão dos investimentos passa pelo crivo privado, a política energética deve não apenas guiar os investimentos para as fontes mais desejadas pela sociedade, mas garantir um nível almejado para os investimentos. Para isto, não basta definir “o que fazer”, ou seja, os caminhos da política energética, mas é muito importante “como fazer”. A própria política energética pode se transformar num importante fator de incerteza para os investimentos, caso o processo de decisão e implementação da mesma não seja minimamente previsível por parte dos agentes do setor.

É importante considerar que processo de decisão da política energética ocorre num contexto de interação com outras políticas de Estado. As políticas energéticas visam também atender prioridades que são externas ao setor energético (por exemplo: inflação, geração e transferência de renda). Entretanto, o grande desafio é definir bem as prioridades entre as políticas. Para isto, é muito importante considerar os efeitos das políticas setoriais sobre a dinâmica de investimentos do setor energético.

Nos últimos anos, o Brasil vem experimentando um período de forte “ativismo” do governo na formulação e modificação de prioridades da política energética. Isto ocorre em função de um ambiente econômico mais desafiante. Este ativismo se traduz em mudanças frequentes das principais orientações de política e do próprio padrão de funcionamento da regulação. Basta dizer que nos últimos três anos o país aprovou novas leis para o setor de petróleo e gás; o setor elétrico passou por uma profunda reforma do setor de geração e transmissão com a lei que renovou as concessões; inúmeras regulamentações vêm mudando as regras das revisões tarifárias, dos leilões no setor elétrico, do conteúdo local, e de operação do setor energético. Cada mudança afeta as condições de viabilidade dos projetos. O resultado desse processo é a deterioração significativa das condições de previsibilidade dos projetos nos últimos anos.

Neste contexto, é fundamental melhorar a percepção de risco regulatório e institucional para o setor energético. Sem um esforço por parte do governo neste sentido, o Brasil poderá não aproveitar totalmente as oportunidades que a indústria de energia apresenta para os investimentos. Em particular, é importante clarear o horizonte da indústria petrolífera nacional. Sem um posicionamento firme do governo de que a política de preços dos combustíveis estará alinhada com o objetivo da expansão, as condições dos investimentos no setor petrolífero nacional não estarão dadas. Da mesma forma, é importante estar atento aos custos impostos aos projetos no Brasil em função da política de conteúdo local. Esta política é importante para a economia nacional, mas não pode ser vista como um objetivo em si mesmo. A viabilidade econômica dos projetos deve ser garantida inclusive para garantir um maior volume de compras locais.

No setor elétrico, a questão fundamental é a definição de uma visão de futuro. Este setor carece de diretrizes claras de política energética, uma vez que várias questões-chave não estão definidas. Em particular, o governo tem dificuldades políticas para definir e implementar diretrizes para fontes energéticas importantes como as hidrelétricas e a geração nuclear. A questão da construção de hidrelétricas na Região Amazônica e a possibilidade ou não de se construir hidrelétricas com reservatórios é fundamental para uma visão de futuro do setor elétrico. A dificuldade aqui é construir uma agenda de debates com a sociedade que permita desembocar em um processo de decisão política. O mesmo acontece para a energia nuclear e o carvão. Sem uma visão clara a respeito do futuro reservado a estas fontes energéticas, a definição de estratégias por parte do governo e do setor privado para as outras fontes energéticas (gás natural e renováveis) fica comprometida.

Desse modo, pode-se afirmar que o Brasil carece de uma convergência em torno de uma visão de futuro sobre o setor energético nacional; ao mesmo tempo em que florescem diferentes visões para questões de curto-prazo por parte do governo. Desta forma, a melhoria do ambiente de investimento passa por um ativismo maior do governo em prol de uma definição mais clara de uma agenda de longo-prazo, e por um menor ativismo regulatório errático nas questões de curto-prazo. O caminho da sustentabilidade e aceleração dos investimentos no setor energético passa pela melhoria do ambiente de investimentos para as empresas. Quanto melhor este ambiente, menos o setor energético precisará de recursos públicos para sua expansão.

3. Desafios da Correta Precificação da Energia

Com a descoberta do pré-sal o Brasil colocou na sua agenda aquele que deve se tornar o principal desafio da política energética nacional nas próximas décadas. Mais precisamente, trata-se da tentação política de praticar preços de combustíveis no país abaixo dos praticados no mercado internacional. Os países que são exportadores de petróleo em sua grande maioria acabam cedendo à esta tentação política, com grandes impactos negativos para a política econômica e energética.

O Brasil pelejou com este problema constantemente durante as décadas de descontrole inflacionário. Naquele momento, o país era grande importador de petróleo. O fato de segurar os preços do petróleo tinha efeitos econômicos desastrosos para a Petrobras e também para as contas públicas. Foi justamente a consciência de que as conseqüências seriam desastrosas que garantiu um mínimo de racionalidade na política de preços de combustíveis no Brasil ao longo do tempo.

Atualmente, no limiar de se tornar um grande exportador de petróleo, uma nova visão do problema vem se instalando em algumas esferas políticas e do governo. Seria a ideia de que a autossuficiência na produção de petróleo e derivados dará à Petrobras maior margem para não seguir o mercado internacional de derivados. Esta é uma visão tácita. Não é fruto de uma reflexão técnica e política.

À primeira vista, a nova versão do velho dilema “maior controle da inflação” versus “política racional de preços de combustíveis” parece pender mais para o controle da inflação. Ou seja, o segundo objetivo poderia ser sacrificado para privilegiar o primeiro, já que as conseqüências de uma política de preços desalinhados não seriam tão nefastas como outrora. Esta visão é muito perigosa, pois o não alinhamento dos preços dos combustíveis domésticos com o mercado internacional tem o mesmo poder destrutivo para a economia nacional e para o setor energético que sempre teve.

Em primeiro lugar, vale ressaltar que boa parte da expansão prevista para a indústria nacional está ancorada no ambicioso programa de investimentos da Petrobras. Este por sua vez depende do desempenho econômico da empresa e da sua credibilidade no mercado financeiro. Se a condição de ser estatal implica em praticar um preço de petróleo significativamente inferior aos das outras empresas atuando no Brasil e no mercado internacional, a credibilidade econômica da Petrobras passa a estar em xeque. Neste contexto, dificilmente a Petrobras conseguirá mobilizar os recursos necessários para cumprir com seu plano de expansão.

A prática persistente de preços de derivados mais baixos que no mercado internacional não traz prejuízos apenas para a Petrobras. Esta prática introduz incertezas econômicas importantes com conseqüências para todo o setor energético nacional. Os vultosos investimentos da indústria de bens e serviços para o setor de petróleo dependem da expectativa dos investimentos da Petrobras e seus parceiros. Vale ressaltar que a política de conteúdo local na expansão da indústria de petróleo e gás constitui um elemento estruturante da atual política industrial do país.

Para além do setor petrolífero, a manutenção dos preços domésticos desalinhados com o mercado internacional coloca em cheque um bastião importante da política energética nacional, que é o programa do etanol. O represamento dos preços da gasolina significa na prática um controle indireto dos preços do etanol hidratado usado nos carros flex. Isto cria uma distorção importante no mercado de etanol, na medida em que o etanol anidro (misturado na gasolina) não tem um limite para a evolução dos preços. Ou seja, a política de preços para a gasolina está dando um sinal claro para os produtores. O negócio do etanol hidratado é mais arriscado! Melhor é focar na produção do açúcar e no etanol anidro. Este último não tem preços controlados na medida em que a mistura com a gasolina é obrigatória. Ou seja, os produtores de gasolina C têm que comprar o etanol anidro pelo preço que tiver valendo no mercado. Uma política de forte represamento dos preços da gasolina certamente resultaria na morte do programa do etanol hidratado a médio e longoprazos.

Estas razões já seriam suficientes para se convencer de que a importância do alinhamento dos preços não diminuiu no contexto atual. Entretanto, é importante ressaltar a grande transformação em curso na estrutura da indústria de petróleo nacional. A participação de novos atores na produção vem crescendo e tende a aumentar. Num cenário de médio prazo poderemos ter empresas privadas nacionais e internacionais produzindo volumes muito grandes de petróleo. Se a política de precificação atual não mudar, teremos a Petrobras vendendo petróleo no Brasil a preços abaixo do mercado enquanto seus concorrentes poderão exportar o petróleo (às vezes de um mesmo campo) a preços internacionais. Num contexto de competição no upstream, o fardo que carregaria a Petrobras pode se tornar demasiadamente pesado.

Neste contexto, é importante se perguntar se ainda é sustentável um tratamento diferenciado à Petrobras na questão da precificação dos combustíveis. Já é hora de se iniciar uma reflexão sobre os objetivos, os instrumentos e as opções para a política de precificação dos combustíveis no Brasil.

Esta discussão não precisa abrir mão de algumas premissas importantes da política atual. O governo sempre anunciou claramente que quer evitar uma volatilidade nos preços dos combustíveis na bomba. Certamente, a redução deste tipo de volatilidade é uma política legítima. Entretanto, existem opções de política para se obter este mesmo resultado.

Para iniciar a discussão é importante separar o problema da volatilidade do problema da carestia. Num cenário de grande variação e elevação dos preços do petróleo no mercado internacional, existem dois problemas diferentes: a volatilidade e a carestia. O governo não pode atacar os dois ao mesmo tempo e dizer que está apenas evitando a volatilidade. Para cada um existem opções de política diferentes.

Com relação à volatilidade de preços, dois tipos de políticas podem ser observados na experiência internacional: o uso de uma empresa estatal para evitar a volatilidade ou a criação de um fundo de estabilização de preços. O primeiro caso é utilizado em países produtores onde existe uma empresa totalmente estatal que detém o monopólio legal da produção e do refino do petróleo. Certamente, este não é o caso da Petrobras.

A segunda opção é mais utilizada em países importadores de petróleo e derivados (Chile e Peru, por exemplo), mas nada impede que seja praticada em países produtores e exportadores. No caso dos fundos de estabilização, empresas importadoras ou refinadoras têm seus preços de venda para as distribuidoras controlados pelo governo. Entretanto, os importadores e os refinadores têm a garantia de receber do fundo de estabilização a diferença, caso os preços autorizados sejam inferiores ao do mercado internacional. O fundo pode ser alimentado por uma pequena parte dos impostos sobre os combustíveis. Neste modelo, periodicamente o governo avalia se é necessário reajustar os preços. Caso o fundo ainda tenha recursos, poderá optar por esperar um momento mais adequado para fazê-lo. Existem muitas variantes de modelos de estabilização de preços. É importante estudar as melhores opções para o caso Brasileiro. Entretanto, uma vantagem importante deste tipo de política é dar uma maior transparência ao mercado e maior segurança econômica a todo o setor energético nacional, principalmente à Petrobras.

A questão da carestia não é menos importante. Entretanto, tem uma natureza muito diferente do problema da volatilidade. É importante admitir que os preços dos combustíveis no Brasil são elevados quando comparados com países de mesmo nível de renda per-capita. Entretanto, vale ressaltar que foi por causa desta política de realismo de preços que o Brasil conseguiu avançar na indústria petrolífera e liderar a indústria dos biocombustíveis. No longo-prazo, uma política importante para enfrentar a carestia dos combustíveis é a promoção da eficiência energética. O Brasil parece ter deixado para um segundo plano sua política de promoção de economia de combustíveis nos automóveis.

Num contexto de possível elevação e fortes picos no preço do petróleo no mercado internacional, é importante que o governo busque instrumentos para mitigar a carestia que vão além de um fundo de estabilização. Para este fim, o instrumento mais adequado é a variação da taxação dos combustíveis. A atual estrutura tributária dos combustíveis no Brasil não é suficientemente flexível. O governo federal tem apenas um instrumento tributário para variar a taxação que é a CIDE. Entretanto, este imposto representa uma parte pequena da carga tributária. Num contexto de forte elevação dos preços do mercado internacional, o governo federal pode fazer pouco para desonerar os combustíveis. Acaba tentando evitar a carestia diminuindo a remuneração da Petrobras.

Os argumentos listados acima mostram que chegou o momento para uma discussão franca na sociedade brasileira sobre nossa política de combustíveis. Não podemos negar que o atual modelo de precificação dos combustíveis funcionou adequadamente após a reforma que “liberalizou” os preços no início da década de 2000. O país pôde dar um grande salto e se destacar na indústria energética mundial. Mas este modelo está dando fortes sinais de esgotamento e traz implicitamente riscos que não deveriam ser tolerados por uma política energética responsável

4. O Desafio da Difusão das Novas Energias Renováveis

As descobertas das grandes reservas de petróleo e gás da área do Pré-sal têm o potencial de colocar o Brasil, um país tradicionalmente importador de energia, no seleto clube dos grandes exportadores de petróleo. Estas descobertas têm implicações não apenas para o papel do Brasil na geopolítica internacional da energia, mas também representam um grande desafio para a política energética nacional.

Historicamente, a política energética brasileira se caracterizou pela busca da autossuficiência na produção de energia. Como o Brasil não era um país rico em fontes de energia tradicionais (petróleo, gás natural, e carvão), a política energética nacional buscou incentivar fontes de energias alternativas abundantes no país, tais como hidroeletricidade e os biocombustíveis. Isto fez do Brasil um campeão entre os países industrializados no que tange à participação das energias renováveis na matriz energética (46%). O recente cenário de abundância de petróleo e gás coloca o desafio da manutenção de um ambiente econômico e regulatório favorável às fontes de energia renováveis.

O petróleo não é a energia do futuro! Esta afirmação não requer maiores explicações. O petróleo pode ser a fonte de energia com o custo de produção mais barato atualmente. Entretanto, estes custos são crescentes por dois motivos: i) em função da sua tendência à escassez; ii) a tendência de se incluir os custos relacionados às emissões de gases de efeito estufa no preço do petróleo. Ou seja, o petróleo será cada vez mais caro. Em um futuro próximo, o petróleo não será mais a fonte de energia mais barata disponível. Isso levará a uma transição em direção a fontes de energia que sejam mais abundantes, mais baratas e possivelmente renováveis.

O Brasil já tem um caminho trilhado no que tange as energias do futuro. O grande desafio é não retroceder no novo contexto de abundância de petróleo. O que seria um retrocesso? Certamente, o maior retrocesso seria o país abandonar a política energética que historicamente buscou promover a diversificação da matriz energética nacional, em particular em direção às energias renováveis. O maior perigo é a tentação de se adotar uma nova política de barateamento dos preços dos combustíveis. Esta política representaria um alívio no bolso dos consumidores e certamente muitos votos. Mas representaria também a morte dos biocombustíveis no Brasil. Da mesma forma, a disponibilização de gás natural barato representaria a morte do uso de algumas fontes renováveis que hoje são relativamente caras na geração de eletricidade (eólica, biomassa e pequenas centrais hidrelétricas).

Além de uma política de preços que sinalize aos consumidores e aos investidores que as energias renováveis são efetivamente as energias do futuro, o Brasil ainda tem grandes desafios institucionais para viabilizar o aproveitamento do seu potencial de energia renovável. A crescente resistência da opinião pública no que tange o aproveitamento do potencial hidrelétrico na Amazônia, sem uma discussão mais aprofundada sobre as opções, contribui para reduzir a possibilidade de escolha quanto às fontes energéticas para suprir o crescimento do país. O Brasil é o único país industrializado no qual ainda existe um grande potencial de geração hidrelétrica. Este potencial foi aproveitado até o seu esgotamento na Europa e nos Estados Unidos. Ao abrir mão de aproveitar o restante do seu potencial hidráulico, o Brasil estará optando por utilizar de forma muito mais intensiva as outras fontes energéticas convencionais como óleo, carvão, gás natural e nuclear.

Ao compararmos Belo Monte, por exemplo, com as outras opções para expansão da oferta de eletricidade nos próximos anos fica claro que, caso Belo Monte não se concretize, o custo da nossa energia gerada e do nível das emissões de gases de efeito estufa teria um aumento expressivo. Por um lado, não existem outros projetos hidrelétricos prontos para serem licitados para substituir o projeto Belo Monte. Por outro lado, não é economicamente viável neste momento substituir a quantidade de energia a ser ofertada por outras fontes renováveis (eólica, biomassa ou pequenas centrais hidrelétricas). Ou seja, se o projeto Belo Monte não for adiante, o Brasil terá necessariamente que aumentar a contratação de energia gerada por termelétricas movidas a gás natural e/ou carvão.

Além do desafio institucional de criar condições para aproveitar os recursos renováveis que hoje são economicamente viáveis, o Brasil deve enfrentar o desafio de se tornar um protagonista no esforço de inovação tecnológica nas energias do futuro. O Brasil deve integrar na sua agenda de política energética uma estratégia de investimento em inovação nas energias do futuro. Atualmente, o Brasil investe de maneira importante em pesquisa e desenvolvimento (P&D) na área de exploração e produção de petróleo através do esforço da Petrobras. O Brasil também investe em tecnologias para a produção do etanol, em particular na área agrícola, com destaque para o papel da Embrapa. Entretanto, os investimentos brasileiros em P&D nas novas fontes de energia ainda são muito tímidos sem nenhum tipo de estratégia tecnológica. Cabe ao governo brasileiro traçar uma estratégia tecnológica para o país nesta área, e não apenas disponibilizar recursos.

5. O Desafio da Difusão do Gás Natural

O desenvolvimento recente da indústria de gás natural no Brasil ocorreu num contexto de relativa escassez de gás nacional. As reservas e a produção brasileira eram modestas, e em sua grande maioria proveniente de campos gás associado pertencentes à Petrobras. Por isto mesmo, a difusão do gás natural no país só se alavancou com o contrato de importação da Bolívia que viabilizou a construção do gasoduto Bolívia-Brasil.

Esse contexto de escassez teve seu auge entre 2006 e 2008, quando a instabilidade política na Bolívia inviabilizou o aumento do volume importado daquele país. A escassez de gás nesse período levou a Petrobras a elevar os preços do gás doméstico e importado e a se lançar em um enorme esforço para aumentar a produção doméstica e diversificar as importações via GNL. Esse contexto de escassez e preços elevados do gás foi uma premissa importante do planejamento e regulação da indústria de gás no Brasil.

Nos últimos anos o país vem colecionando boas notícias com relação a descobertas de gás natural. As descobertas do Pré-sal apresentam um grande potencial para produção de gás. Em média, os campos de óleo descobertos na área do pré-sal da Bacia de Santos contêm 20% de gás natural. Estimativas da Petrobrás dão conta de um potencial produtivo de cerca de 40 milhões de metros cúbicos por dia (Mm³/dia), apenas no cluster de Santos.

Além das descobertas no Pré-sal, a exploração nas Bacias de São Francisco (Minas Gerais), Solimões (Amazonas) e Parnaíba (Maranhão) vem apontando um grande potencial produtivo para o gás natural, inclusive de gás não-convencional (Gás de Xisto). No caso destas três bacias, o potencial produtivo é de gás não associado. Portanto, a produção somente se viabilizará caso haja mercado capaz de pagar um preço que possa cobrir os custos de produção e transporte do gás natural.

Se por um lado essas descobertas de gás natural representam um grande potencial econômico para o país, por outro lado não será fácil viabilizar o aproveitamento das mesmas. Um dos principais desafios no planejamento energético viabilizar o aproveitamento dos recursos e reservas de gás recentemente identificados na Amazônia, no Maranhão e no Pré-sal.

O aproveitamento do potencial de produção de gás no Brasil irá requerer um grande volume de investimentos em Exploração & Produção (E&P) e no transporte de gás. Na indústria de gás natural, os investimentos no upstream e transporte só se viabilizam se houver mercado garantido para este gás. Ou seja, os investidores primeiro tentam assinar contratos de venda da produção futura do gás para depois injetar recursos na produção e transporte. Isto é necessário porque o gás natural não é uma commodity que pode ser transportada e comercializada para qualquer mercado, como é o caso do petróleo. No caso do gás natural, os investimentos em transporte já definem onde e quem irá comprar o gás natural.

Em algumas regiões, como na Amazônia e possivelmente no Maranhão, não existe um mercado de gás significativo a não ser o uso do gás para produção de eletricidade. Ou seja, dado os grandes volumes descobertos, somente novas termelétricas poderiam criar um mercado com volume suficiente para justificar os investimentos em produção e transporte. Atualmente, o arcabouço regulatório do setor elétrico dificulta o aproveitamento de reservas de gás natural com uso exclusivo no setor elétrico. Isto ocorre porque as termelétricas operam de forma complementar à geração hidráulica. Ou seja, caso haja água nos reservatórios das hidrelétricas as termelétricas ficam desligadas, configurando uma situação na qual elas acabam operando menos de 30% do tempo.

Em função disso, o contrato de venda de gás para as térmicas que entram no leilão da ANEEL pressupõe uma operação de apenas 25% do tempo. Nestas condições, as térmicas não podem dar garantias de compra de gás e, portanto, não podem ancorar projetos para desenvolvimento das reservas de gás natural. No caso da Amazônia, o governo brasileiro terá que optar entre deixar as reservas no chão, desperdiçando este potencial energético e econômico ou mudar as regras do setor elétrico para permitir que as térmicas que usem este gás operem de forma ininterrupta. O custo de mudar a regra seria mais emissões de CO2, já que eventualmente estas térmicas operariam inclusive em momentos em que as hidrelétricas tivessem capacidade de produção – ou seja, água nos reservatórios. Esta será uma decisão de política energética muito difícil, cujo debate certamente irá envolver vários segmentos da sociedade nacional.

O desafio da futura abundância de gás não se restringe a criar mercados para o gás. Mesmo com o encaminhamento de uma solução para esta questão, restarão importantes desafios associados à regulação da própria indústria do gás natural. Um dos principais desafios será fazer valer a nova lei do gás natural. Esta nova lei mudou radicalmente a dinâmica dos investimentos em transporte de gás natural no Brasil. De acordo com a nova lei, os investimentos em transporte deverão ocorrer a partir de um processo licitatório no qual o investidor no gasoduto será selecionado pelo critério da menor tarifa requerida. Entretanto, para que uma licitação possa ocorrer, o Ministério de Minas e Energia (MME) deverá realizar um plano de expansão da rede de gás. Em seguida, a Agência Nacional de Petróleo (ANP) deverá realizar um concurso para alocação de capacidade no qual os futuros compradores de gás se engajarão em contratar antecipadamente serviços de transporte de gás natural.

A realização do plano de expansão da rede de transporte de gás não será uma tarefa fácil. Por um lado, a sua realização depende de premissas sobre onde e quem irá consumir o gás natural. Este plano pode se tornar inócuo caso parta de premissas equivocadas. De nada adianta uma plano de expansão da rede de transporte de gás se não aparecerem carregadores interessados em comprar a capacidade de transporte dos gasodutos. Por outro lado, para que as termelétricas possam ser um mercado importante para ancorar os investimentos nos gasodutos será necessário redefinir a forma de operação destas térmicas no setor elétrico brasileiro.

A viabilização dos investimentos necessários ao aproveitamento do potencial produtivo de gás natural no Brasil representará um grande desafio com várias dimensões. Em primeiro lugar será necessário tomar importantes decisões de política energética que podem afetar o planejamento da expansão do setor de gás e eletricidade. Em segundo lugar, será necessário um grande esforço de coordenação institucional para buscar uma convergência entre os diferentes órgãos do governo envolvidos no processo (EPE, ANEEL, MME, Petrobras e ANP). O planejamento deverá ser realizado pelo Estado, mas deverá levar em conta os interesses dos produtores e dos consumidores de gás natural, já que são estes que, em última instância, estarão mobilizando os recursos para viabilizar a expansão da produção. Portanto, será necessário que o Governo tenha capacidade de estabelecer um diálogo com o setor produtivo, resguardando a sua independência para perseguir seus objetivos de política energética.

O exposto acima deixa claro que, no caso do gás natural, ser “abençoado por Deus” não basta. O Brasil precisará mobilizar uma quantidade importante de “recursos institucionais” para enfrentar questões políticas e econômicas muito complexas colocadas pela futura abundância de gás natural.

Conclusão

Com uma diversificada e generosa dotação de recursos energéticos, o grande desafio da energia no Brasil é transformar esta dotação em uma alavanca para o desenvolvimento econômico e social do país.

Desafio este que passa inexoravelmente pela definição de uma política energética inserida em uma estratégia nacional de desenvolvimento que não apenas contemple a questão do atendimento da energia necessária a esse desenvolvimento, mas que, acima de tudo, induza a esse desenvolvimento, mediante a exploração das possibilidades de articulações sinérgicas entre o forte crescimento do setor de energia e os demais setores da economia.

Uma política energética que enfrente a difícil compatibilização entre as diferentes fontes, cadeias e interesses, advinda, justamente, da amplitude da matriz de recursos naturais, que torna, por um lado, as escolhas mais ricas, porém, por outro, muito mais complexas.

Uma política energética que não se perca na tentação fácil das soluções confortáveis do curto prazo, de níveis de preços e competitividades artificiais, que propiciam ganhos políticos imediatos, mas que colocam em xeque a sustentabilidade do processo de desenvolvimento de longo prazo pela fragilização do seu pilar energético.

Uma política energética que mantenha a matriz energética brasileira limpa, incorporando as novas fontes de energia renováveis (solar e eólica) e mantendo as tradicionais (principalmente a hidráulica) mediante uma nova concepção do seu papel no setor elétrico que não só consolide a sua participação de forma sustentável como também alavanque a participação das outras renováveis.

Na verdade, o setor energético brasileiro se encontra no limiar de profundas transformações. Assim como nos anos cinquenta o Brasil soube inventar um setor de energia capaz de sustentar o seu desenvolvimento; agora é necessário reinventar esse setor para fazer face a uma nova e distinta etapa do desenvolvimento brasileiro.

Se por ventura o desafio hoje parece maior, cabe lembrar que os recursos disponíveis hoje também são maiores. Mais uma vez trata-se de encontrar a energia do Brasil – lembrando o livro clássico do professor Dias Leite -. Trata-se de encontrar aquele fator que mais uma vez possa nos dar uma vantagem competitiva decisiva no contexto internacional cada vez mais competitivo. Esse fator pode ser a energia. Mas para que isso aconteça é preciso ir muito além dos esboços que nos são apresentados, transvestidos de fundamentos de uma política energética nacional.

Em suma, há que se encontrar a nova energia do Brasil.

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POLÍTICA AMBIENTAL E ECONOMIA VERDE NO BRASIL

CARLOS EDUARDO FRICKMANN YOUNG

Introdução

O objetivo deste texto é examinar as possibilidades para uma transição rumo a uma “economia verde” no Brasil, enfatizando as três dimensões do desenvolvimento sustentável: econômica, social e ambiental. A hipótese central é que a economia verde surge como um caminho possível, mas não automático, para o desenvolvimento econômico, onde a inclusão social e a conservação do meio ambiente atuam como motores, em vez de obstáculos, para níveis mais altos de atividade e bem-estar. No entanto, essa possibilidade tem de ser induzida por políticas específicas, que não decorrem de uma tendência “natural” ou “espontânea” que surgiria do processo de desenvolvimento, como argumentado pelos que defendem o conceito de “Curva de Kuznets Ambiental”.[1]

Três supostos formam a base da proposição em favor da transição para uma economia verde:

• A consideração adequada dos aspectos ambientais na tomada de decisão (“internalização das externalidades”) contribui positivamente para o nível de atividade econômica, já que muitos setores são direta ou indiretamente beneficiados por este;

• A inclusão social também é melhorada em um modelo de economia verde, porque os mais pobres (e outros grupos socialmente frágeis) tendem a ser mais afetados por mudanças na disponibilidade e qualidade dos serviços ambientais, e

• Os custos econômicos da transição aumentam com o tempo, já que o acúmulo de externalidades negativas traz problemas que se tornam cada vez mais caros se deixados para serem resolvidos no futuro. Portanto, quanto mais cedo melhor em termos de custos econômicos para a transição rumo ‘a economia verde.

Contudo, como será mostrado nas próximas seções, em diversos aspectos o Brasil caminha no sentido oposto ao propagado pela economia verde. Por isso, busca-se demonstrar que uma reversão dessa tendência seria benéfica ao país, não apenas em termos ambientais, mas também econômicos e sociais.

1. Sobre o conceito de economia verde

O conceito de economia verde apresenta diversas definições alternativas, mas a mais difundida é a formulada pelo Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA), que argumenta que uma economia verde resulta em melhoria do bem-estar humano e da equidade social, reduzindo significativamente os riscos ambientais e ecológicos (UNEP 2010). Isso requer que a economia seja eficiente no uso dos recursos naturais, inclusive emissões de carbono, e socialmente inclusiva, de modo que os investimentos públicos e privados possam gerar crescimento na renda e emprego através de medidas visando a redução das emissões de poluentes, maior eficiência energética e a conservação da biodiversidade e dos serviços ecossistêmicos.

O conceito de economia verde não substitui o de desenvolvimento sustentável, mas o aperfeiçoa, com crescente reconhecimento de que a sustentabilidade se baseia na “correção” dos rumos da economia.[2] Para tal, é preciso reverter a atual tendência de crescimento predatório (“marrom”), baseado no uso abusivo de combustíveis fósseis e outros recursos naturais, sem abordar adequadamente a marginalização social , a degradação ambiental e esgotamento de recursos. Isso requer mudanças nas políticas e incentivos de mercado que têm contribuído para o problema de má alocação de capital, ao permitir que externalidades sociais e ambientais negativas representem perdas significativas de bem-estar da população (UNEP 2010).

Assim, o conceito de economia verde desafia a percepção convencional de que há um “trade-off” entre sustentabilidade ambiental e progresso econômico : a “ecologização” da economia não inibe a criação de riqueza , nem as oportunidades de emprego , mas ,ao contrário, abre novas oportunidades para o investimento e geração de renda e empregos. Além disso, um ambiente saudável é uma condição necessária para a inclusão social, e não um luxo que só os países ricos podem pagar, já que as pessoas mais pobres têm seus meios de subsistência e segurança fortemente dependentes da natureza e dos serviços ecossistêmicos. Por isso, os países em desenvolvimento devem investir na conservação ou recuperação do capital natural, percebido como um ativo econômico crítico e fonte de benefícios públicos.

Mesmo que os resultados de curto prazo da Conferência das Nações Unidas sobre Desenvolvimento Sustentável (Rio +20, realizada em junho de 2012) tenham sido muito limitados, houve forte defesa de que as políticas de economia verde apresentam possíveis soluções para a sustentabilidade, com maior peso para as instituições que “agem localmente”, incluindo governos, empresas e organizações da sociedade civil. Por isso, as políticas ambientais não devem ser vistas como restrições onerosas impostas pela burocracia do Estado ou da pressão de ambientalistas radicais, mas como oportunidades de inovação para reduzir custos de produção no médio e longo prazo (por exemplo, evitando o desperdício e ineficiência no consumo de energia e de matérias-primas) ou maneiras de conquistar novos mercados, melhorando a imagem da empresa e seus produtos para os consumidores. Isto é, os custos podem ser revertidos em benefícios: o que seria um problema (gastos para satisfazer as normas ambientais) torna-se uma vantagem, em virtude das potenciais ganhos de eficiência e de competitividade , melhorando simultaneamente a qualidade de vida da população. Invertendo o mito, pode-se dizer que o crescimento econômico e a qualidade ambiental são complementares em um ciclo virtuoso de desenvolvimento sustentável.

Mas esse “ganho-ganho” não se materializa de forma espontânea, e políticas públicas são necessárias para isso. Como será demonstrado adiante, o caso brasileiro exemplifica que, na ausência de objetivos bem delineados e instrumentos de implementação, as promessas de economia verde ficam apenas na retórica.

2. A experiência brasileira recente

O Brasil é o quinto maior país do mundo (8,5 milhões de km2) e, possivelmente, mais biodiverso do planeta, embora uma grande parte dessa biodiversidade ainda permaneça desconhecida para os cientistas. Apresenta uma economia diversificada, com importantes atividades nos setores agrícola, industrial e de serviços. Embora disponha da mais extensa cobertura de florestas tropicais, mais de 84 % da população vive em áreas urbanas (Censo Demográfico de 2010).

É inegável que o país tenha observado importantes avanços na área social nas últimas décadas. Dados do Atlas de Desenvolvimento Humano no Brasil (UNDP 2013) indicam que o Índice de Desenvolvimento Humano do Brasil (IDH) quase dobrou, passando de 0,493 em 1991, considerado extremamente baixo, para 0,727, em 2010, o que significa um alto nível de ser humano desenvolvimento. Em termos regionais, houve também melhorias, reduzindo-se a disparidade entre as regiões relativamente ricas (Sul e Sudeste) e pobres (Norte, Nordeste e Centro-Oeste). Em 1991, 85,5% das cidades brasileiras apresentavam um IDH classificado como baixo, mas esse percentual caiu para 0,6% em 2010, enquanto 74% dos municípios brasileiros alcançaram um IDH identificado como médio ou baixo. Mais importante, nenhum município brasileiro apresentou retrocesso (ou seja, IDH em 2010 inferior ao de 1991).

Esses avanços têm sido exaustivamente explorados politicamente pela propaganda oficial e por partidos políticos, que atribuem a razão do progresso social às políticas públicas federais adotadas nas últimas gestões (petistas argumental que são o sucesso dos governos Lula e Dilma Rousseff, enquanto os tucanos defendem que são consequência das reformas promovidas na gestão FHC).  Contudo, persistem importantes problemas e disparidades sociais e regionais, e o IDH brasileiro permanece ainda inferior (mesmo que ligeiramente) à média latino-americana.

Na área ambiental, o principal avanço nos anos 2000s foi a redução considerável do desmatamento, principalmente na Amazônia brasileira. Mas esse resultado foi muito mais fruto da combinação de circunstâncias favoráveis em setores específicos da administração pública – envolvimento do Ministério Público, avanços tecnológicos nas ferramentas de controle do desmatamento e a agressiva postura de criação de áreas protegidas e aumento da fiscalização ambiental da Ministra Marina Silva a frente do Ministério do Meio Ambiente, principalmente após o assassinato da religiosa Dorothy Stang em 2005 -, do que uma preocupação explícita que tenha tornado o tema prioridade de facto para a política econômica brasileira.

Um indicador mais completo dos avanços e retrocessos na área ambiental é a evolução das emissões brasileiras de gases de efeito estufa (GEE). As emissões associadas ao processo de desmatamento para a expansão da fronteira agrícola eram, até meados da década de 2000, a principal fonte de emissões de gases de efeito estufa (Figura 1 e Tabela 1). No entanto, a partir de 2006 percebe-se o declínio drástico desse tipo de emissão, que em 2010 passou a ocupar o terceiro posto (22% do total), abaixo das emissões oriundas da agricultura (35%) e energia (32%).

Figura 1.

Emissões brasileiras de gases de efeito estufa, milhões de toneladas de CO2 eq,1990-2010

Fonte: MCTI (2013)

Tabela 1.

Emissões brasileiras de gases de efeito estufa, Milhões de toneladas de CO_2 equivalente, 1990-2010

1990

1995

2000

2005

2010

Energia

191.543

232.430

301.096

328.808

399.302

Processos industriais

52.536

63.065

71.673

77.943

82.048

Agricultura

303.772

335.775

347.878

415.713

437.226

Florestas e desmatamento

815.965

1.950.084

1.324.371

1.167.917

279.163

Resíduos

28.939

33.808

38.550

41.880

48.737

Total

1.392.756

2.615.162

2.083.570

2.032.260

1.246.477

Fonte: MCTI (2013)

Como dito antes, o maior avanço na área ambiental foi a redução do desmatamento. Deve-se ressaltar, contudo, que mudanças recentes na legislação brasileira, especialmente no Código Florestal, reduzindo os requisitos mínimos legais de conservação de florestas em propriedades privadas, indicam que novos avanços nesse tema serão cada vez mais difíceis por conta da pressão da bancada ruralista, cujo objetivo explícito é aumentar ao máximo a área disponível para cultivo e pastagens, o que implica também em reduzir áreas dedicadas a unidades de conservação e terras indígenas.[3]

Por outro lado, é nítido o retrocesso nas emissões de todas as outras fontes, que aumentaram significativamente, com destaque para energia (aumento de 21 % nas emissões de GEE entre 2005 e 2010, e 133 % no período 1990-2010) e agricultura (aumentos de 5% e 61% ,respectivamente). Isso quer dizer que a posição brasileira será fragilizada nos fóruns internacionais que lidam com a questão climática, e é quase certo que aumentará bastante a pressão, em um futuro não muito distante, para que o Brasil adote medidas mais efetivas de redução de emissões.

Alguns exemplos dimensionam a perda de bem estar e os obstáculos implícitos ao desenvolvimento resultantes do acúmulo de problemas ambientais. A população é, cada vez mais, urbana – os dados do Censo Demográfico de 2010 apontam que 84% dos brasileiros residem em cidades. Contudo, a inadequada infraestrutura e disponibilidade de serviços urbanos, combinada com a tendência concentradora das atividades  em áreas relativamente restritas da urbe faz com que problemas como congestionamento, poluição e moradias inadequadas tragam custos crescentes à sociedade, ainda que essas perdas não sejam monetizadas diretamente. YOUNG ET AL. (2013a) estimaram a perda média diária no tempo de deslocamento para o trabalho na Região Metropolitana do Rio de Janeiro é de 100 minutos, muito acima da média nacional de 63 minutos/dia.  Ainda mais grave é o efeito regressivo: as perdas são muito maiores nos municípios mais pobres da periferia (nos casos de Belford Roxo, Japeri, Nova Iguaçu e Queimados, a média é de duas horas ou mais), criando um ciclo vicioso: a população que mais deveria receber qualificação para poder elevar seus rendimentos é justamente a que menos tempo dispõe para retornar ao sistema de ensino.

Em termos econômicos, existe uma perda monetária relacionada ao custo de passagem – PERO & MIHESSEN (2012) estimam que a Região Metropolitana Rio de Janeiro (RMRJ) é, no Brasil, onde as famílias destinam a maior parcela da renda com gastos em transporte – mas também perdas não monetizadas em termos de exposição à poluição do ar, aumento do risco de acidentes (o crescimento no uso de motocicletas é uma estratégia para escapar aos congestionamentos, mas essa modalidade é a que apresenta maior crescimento no número de óbitos no trânsito), e a perda de tempo em si mesma. Considerando apenas a perda no deslocamento do trabalho (ou seja, ignorando os deslocamentos para estudo, lazer ou outros fins), YOUNG ET AL. (2013a) estimaram essas perdas entre 7 e 14 bilhões de anuais reais, ou entre 2,4 e 4,5 % do PIB da RMRJ, valor significativamente superior ao gasto total efetuado para melhoria do transporte público – isso explica porque as ondas de protesto e manifestações de rua, iniciadas em junho de 2013, estão, ainda que parcialmente, relacionadas com a insatisfação com esses problemas ambientais.

A incapacidade de lidar com desastres climáticos (inundações, deslizamentos, etc.) deverá trazer problemas ainda mais graves à população devido à tendência de crescimento no número e intensidade de eventos climáticos extremos em função das mudanças climáticas planetárias. YOUNG ET AL. (2013b) estimaram as perdas econômicas decorrentes de inundações (enchentes bruscas e graduais) e movimentos de massa ocasionados por chuvas torrenciais, no Estado do Rio de Janeiro no período 2000-2010 com base nos dados do Atlas Brasileiro de Desastres Naturais (CEPED 2011, a,b). O primeiro resultado foi a constatação do aumento na freqüência desses eventos ao longo do tempo (Figura 2 e Tabela 2), confirmando as previsões de que os riscos climáticos para a população são crescentes.

Figura 2

Registros de desastres climáticos no Estado do Rio de Janeiro

Fonte: YOUNG ET AL. (2013b), baseado em (CEPED 2011, b)

Tabela 2

Estimativa de pessoas prejudicadas por desastres climáticos no Estado do Rio de Janeiro 1991 – 2010

1991-2010

2001-2010

Total

Total de registros

37

520

557

Afetados

246.821

3.468.835

3.715.656

Desabrigados

4.948

69.532

74.480

Desalojados

23.807

324.469

347.556

Fonte: YOUNG ET AL. (2013b), baseado em (CEPED 2011, b)

Posteriormente, essas informações foram cruzadas com estimativas médias de custo econômico por pessoa afetada, desabrigada ou desalojada, calculadas a partir da avaliação de perdas e danos das inundações e deslizamentos na Região Serrana do Rio de Janeiro em janeiro de 2011 feita pelo Banco Mundial (2012). Com base nesses dados, foi possível estimar as perdas e danos com desastres semelhantes ocorridos no Estado do Rio de Janeiro no período estudado entre R$ 48,4 e 54,5 bilhões, algo em torno do valor médio anual de 1,3% do PIB do Estado em 2010.

Na área rural, outro exemplo das conseqüências sociais do uso de práticas não sustentáveis é a elevada contaminação por agrotóxicos. Estudo recente da Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA 2013), com base no Programa de Análise de Resíduos de Agrotóxicos em Alimentos (PARA), demonstrou que 36% das 1628 amostras de produtos vegetais foram consideradas insatisfatórias.  Foi constatada a presença de agrotóxicos em níveis acima do Limite Máximo de Resíduo (LMR) em 2,3% das amostras, e identificados agrotóxicos não autorizados (NA) em 32% das amostras (e em 1,9% das amostras observou-se simultaneamente resíduos acima do LMR e NA). Como o Brasil é um dos maiores consumidores mundiais de agrotóxicos, há crescente referência na literatura sobre a incidência de doenças associadas, como por exemplo câncer, especialmente nos trabalhadores rurais que são mais expostos (Silva ET AL. 2005).

Isso evidencia a utilização dessas substâncias em desacordo com as indicações de segurança previstas e, como conseqüência, o Brasil apresenta estatísticas alarmantes para a saúde humana. Por exemplo, durante os anos de 2007 a 2010 se realizou em Lucas Rio Verde (MT) uma pesquisa em escolas urbanas e rurais avaliando alguns componentes ambientais relacionados aos riscos dos agrotóxicos (MOREIRA et al., 2010, citado em CARNEIRO ET AL. 2012). Os resultados das coletas demonstraram contaminação com resíduos de vários tipos de agrotóxicos em 83% dos 12 poços de água potável das escolas; em 56% das amostras de chuva (pátio das escolas) e em 25% das amostras de ar (pátio das escolas) monitoradas por 02 anos. Ainda mais grave, outro estudo realizado no mesmo município apontou que todas as amostras de leite materno de uma amostra de sessenta e duas nutrizes apresentaram resíduos de pelo menos um tipo de agrotóxico. Os resultados indicam a exposição ocupacional, ambiental e alimentar do processo produtivo da agricultura, que expôs a população a 136 litros de agrotóxico por habitante na safra agrícola de 2010 (PALMA, 2011; PIGNATI e MACHADO, 2007; citados em CARNEIRO ET AL. 2012).

De forma geral, essas questões refletem que o Brasil enfrenta uma ampla gama de problemas, mesclando questões típicas de países em desenvolvimento, como o desmatamento e a falta de saneamento básico, com dificuldades mais usuais em nações desenvolvidos, associadas à perda de qualidade de vida devido à poluição industrial e ao alto grau de urbanização (deve-se lembrar que os protestos contra os custos e má qualidade dos transportes públicos urbanos foram o estopim deflagrador dos protestos).

Contudo, a relevância da gravidade desses temas não é acompanhada com a devida atenção pelos governantes brasileiros em todos os níveis de administração (federal, estadual e municipal). A política nacional de proteção ao meio ambiente foi desenhada com base em instrumentos de comando e controle, que requerem participação ativa do Estado no controle das ações de empresas e indivíduos. Contudo, a despeito da maior demanda social por medidas de gestão ambiental, função do aumento significativo das pressões dobre recursos naturais bem como de maior conscientização da população sobre o tema, desde 2000 percebe-se a redução relativa do orçamento público destinado à gestão ambiental em todas as esferas de governo (Young ET AL. 2012). O problema é particularmente mais grave no Governo Federal, visto que o gasto em gestão ambiental está relativamente estagnado, enquanto que o apoio financeiro para atividades de alto impacto ambiental (especialmente obras de infraestrutura, como estradas, reservatórios e complexos industriais) cresce significativamente (Figura 3).

Figura 3

Despesas discricionárias do Governo Federal (em R$ Milhões, preços de 2010)

Fonte: Young ET AL. 2012

O descompasso entre o aumento da pressão sobre a base de recursos naturais e os gastos que seriam necessários para garantir a minimização é agravado pela atual tendência de re-primarização da economia brasileira. A re-primarização consiste na mudança estrutural na composição do PIB e das exportações brasileiras, com uma crescente especialização em produtos intensivos em recursos naturais e energia, e em atividades de elevado potencial poluidor. Na Figura 3, que mostra a evolução da agricultura e da mineração em relação ao PIB do total da economia, de 1996 a 2012, é nítido que as matérias-primas são a base do dinamismo da economia brasileira no período.

Figura 4

Evolução do PIB : agricultura, mineração e total da economia, o Brasil, 1996-2012 (1995 = 100)

Fonte: Elaboração própria, baseada no PIB Trimestral do IBGE

A especialização produtiva não se dá apenas em matérias-primas, mas também em produtos de alto potencial poluidor em seu processo de fabricação. Esse fenômeno, já identificado em diversos trabalhos anteriores (Young 1997, Young e Lustosa 2001), é confirmado em trabalhos recentes (Gramkow 2011, Young 2011) que apontam que na indústria de transformação, as atividades com melhor desempenho são as de maior potencial de emissão de poluentes por unidade de valor produzido. Nesse processo de re-primarização da economia brasileira, a competitividade é baseada no acesso barato a matérias primas e energia ou na desconsideração das externalidades ambientais negativas geradas nos processos de produção.

Esse é o caminho oposto ao proposto pela economia verde, visto que um modelo econômico baseado no “garimpo” de recursos naturais reforça a exclusão social, uma vez que os benefícios econômicos tendem a se concentrar em um grupo relativamente pequeno (essas atividades são caracterizadas como de baixo intensivo em demanda de trabalho), enquanto que a degradação ambiental traz piores consequências para os mais pobres (Young e Lustosa , 2001, 2003).

Essa expansão tampouco gera empregos: a agricultura é o setor que mais desemprega no país, ao substituir formas tradicionais de produção pelo monocultivo mecanizado. Como consequência , a expansão da renda não é traduzido em termos de emprego e de criação de salários no setor primário, e a agricultura é responsável pela maior perda de postos de trabalho no país (Tabela 3).

Tabela 3

Participação no emprego total, Brasil, 1995-2009

Agricultura

Extrativa Mineral

Transformação

Eletricidade, gás e água

Construção civil

Comércio

Serviços

Administração pública

Total

1995/99

24.6%

0.3%

12.3%

0.5%

6.5%

15.1%

30.8%

9.9%

100.0%

2000/04

21.4%

0.3%

11.9%

0.4%

6.6%

16.2%

32.8%

10.4%

100.0%

2005/09

16.1%

0.6%

14.0%

1.1%

6.5%

15.4%

34.7%

11.6%

100.0%

Fonte: Elaboração própria, baseada nas Contas Nacionais do IBGE

Problemas semelhantes para o bem-estar das famílias pobres também são observados na mineração. Mesmo que a participação relativa do setor de mineração no emprego total tenha dobrado entre 1995 e 2009, sua participação no PIB total cresceu muito mais (de 0,9% para 2,3%), e este setor continua sendo relativamente marginal em termos de criação de emprego.

Existem também as perdas na dimensão econômica, devido à crescente especialização em atividades “não-verdes”. O ciclo expansivo de crescimento dos preços das commodities esconde uma discussão antiga sobre as tendências de longo prazo dos termos de troca: as commodities têm mostrado uma tendência ascendente desde o final dos anos 1990, mas no longo prazo continuará havendo apreciação dos recursos naturais em relação à tecnologia produtos intensivos? Ou em algum momento haverá uma reversão dessa tendência, e prevalecerá a deterioração dos termos de troca prevista por Prebisch e os teóricos do desenvolvimento latino-americano ligados ao pensamento da CEPAL?

Em resumo, uma vez que as questões ambientais estão cada vez examinado ao longo da cadeia de produção, há um risco considerável para se especializar em atividades onde a competitividade é baseada em uma relação insustentável com o meio ambiente, mesmo que os compromissos com a sustentabilidade ainda são restritos a acordos voluntários e iniciativas limitadas de governos, líderes empresariais e organizações da sociedade civil. Assim, a economia verde requer um novo paradigma competitivo, e as empresas têm um papel fundamental na transição para o novo modelo.

3. Economia verde como novo motor da geração de renda e emprego

Na seção anterior, foi mostrado que o Brasil tem enfrentado uma tendência recente de aumento da dependência de produtos primários e das exportações intensivas de poluição. Grupos mais conservadores costumam argumentar que o aumento dos danos ambientais seria, portanto, um preço necessário que o Brasil garanta o aumento da atividade econômica – essa hipótese é comum em diversas iniciativas atuais visando reduzir as salvaguardas ambientais em diversas áreas (reforma do Código Florestal, redução das áreas protegidas, alteração nos procedimentos de licenciamento ambiental, etc.). A hipótese implícita desse raciocínio é que a atividade econômica e a preservação ambiental estão necessariamente em oposição e, portanto, os tomadores de decisão têm de decidir entre aumentar o emprego e a renda ou interromper o crescimento econômico para preservar os recursos naturais.

O conceito de economia verde desafia essa perspectiva, argumentando que as atividades associadas à preservação ambiental podem trazer efeitos positivos ao nível do emprego e da renda no curto e longo prazo. Em termos macroeconômicos, isso é demonstrado em Young (2011, 2013) que examina essa questão a partir de um modelo de insumo-produto que compara o impacto da expansão da mesma quantidade de demanda final, mas em diferentes atividades, na geração de emprego e salário.  A escolha das variáveis emprego e salário se justifica porque são melhores indicadores de crescimento “socialmente inclusivo” do que a variação total do valor adicionado (PIB) dada a elevada concentração de renda no Brasil.

Em ambos os exercícios, o resultado é consistente: os cenários de maior crescimento de salários e empregos se dá quando a expansão da demanda final é “puxada”pelas atividades mais identificadas com uma “economia verde” (serviços, como educação e saúde, e as indústrias intensivas em conhecimento). Por outro lado, o crescimento do emprego e salários é menor nos cenários que acentuam a atual especialização atividades primárias ou indústrias que são mais intensivas em emissões (por exemplo, refino, produtos químicos, metalurgia, papel e celulose, etc.). A explicação é simples: as atividades “verdes” tendem a ser mais intensivas em mão de obra e em produtos manufaturados com maior conteúdo de inovativo: Podcameni e Queiroz demonstram que há uma relação estatisticamente significativa e positiva entre as empresas industriais que adotam inovações e as que são pró-ativas na adoção de medidas voluntárias de gestão ambiental. Em contraste, as atividades primárias e de produtos potencialmente mais poluentes tendem a ser intensivas em capital, com baixa demanda de mão de obra, e têm sua competitividade baseada principalmente no baixo custo de matérias primas e energia.

A principal ressalva apontada por esses estudos é que as estimativas de crescimento de ocupações para o setor agrícola são superestimadas (as simulações apontam que esse setor teriam o maior crescimento de ocupações). A abordagem de insumo-produto adota um coeficiente único que assume a constância na proporção entre emprego e valor da produção agregando todos os produtores (comercial de larga escala, familiar e de subsistência). Isso cria um viés de superestimar os impactos do emprego quando se expande a produção agrícola: a produtividade média da agricultura é baixa por causa da enorme quantidade de pessoas envolvidas na produção de subsistência, mas o efeito real de uma expansão da agricultura comercial no número de ocupações vai ser extremamente limitado porque esse setor é altamente mecanizado e pouco intensivo em mão de obra.[4] De fato, como demonstra a Tabela 3, as ocupações na agricultura brasileira tem diminuído consistentemente em termos absolutos (e ainda mais em termos relativos), apesar do valor adicionado e produto terem crescido muito acima da média da economia nacional.

A mensagem é clara: não há evidência de que a expansão das atividades mais prejudiciais ao ambiente sejam necessárias para a inclusão social, e os resultados apontam no sentido oposto, de que os melhores cenários para a geração de empregos e salários criação são exatamente aqueles em que se reduz a dependência da degradação ou esgotamento dos recursos naturais. Em outras palavras, os esforços para “limpar” a economia podem trazer resultados muito melhores em termos de inclusão social.

Alguns exemplos evidenciam essa conclusão na esfera microeconômica. No setor energético, chama atenção o potencial brasileiro para a geração a partir de fontes alternativas. Mas como mostra a Figura 1, a expansão do setor energético tem se concentrado no aumento de consumo de combustíveis fósseis, resultando em aumento das emissões de origem energética acima do crescimento da economia.

O Brasil possui grande experiência e constitui-se em modelo de produção de biocombustíveis em larga escala. Fatores naturais ajudam: disponibilidade de terra, clima favorável, abundância de água e exposição à luz solar que favorece o rápido crescimento da biomassa. Por isso, os biocombustíveis podem ser considerados soluções de “ganho-ganho” (win- win) por seu potencial para reduzir as emissões de gases de efeito estufa e também para aumentar a atividade econômica e, direta ou indiretamente , reduzir os problemas sociais.

A cana de açúcar é a principal matéria-prima para produção de etanol nos trópicos, incluindo quase toda a produção brasileira. Uma vantagem energética adicional da cana é o uso do bagaço residual para gerar calor e eletricidade por meio de processo de co-geração: a contribuição do bagaço de cana e outras fontes de biomassa (incluindo lenha) foi de quase 7% da oferta total de eletricidade no Brasil em 2012 (EPE 2013). Da mesma forma, fertilizantes orgânicos também podem ser obtidos a partir de resíduos do processo de obtenção de etanol. A variedade de matérias-primas para a produção de biodiesel é ainda maior, mas a oferta atual no Brasil é oriunda, quase toda, do cultivo da soja,  e uma pequena parcela vinda de outras oleaginosas.

No entanto, existem problemas que levam ao questionamento se a produção atual de biocombustíveis no Brasil pode ser efetivamente considerada “verde”. O maior problema refere-se às conseqüências da constante expansão da área de cultivo, especialmente nas áreas onde ocorre o aumento da pressão de desmatamento. Outros aspectos relevantes são a competição com a área de cultivo destinada a outros produtos alimentares (redução da produção e elevação de preços dos produtos alimentícios), os desafios tecnológicos referentes às novas “gerações” de biocombustíveis (o Brasil tem investido muito pouco em pesquisa acerca de combustíveis de segunda e terceira geração)[5] e a volatilidade dos preços dos combustíveis fósseis.

O problema é que, apesar de importantes avanços obtidos no passado, pouco tem sido feito no presente para lidar com os desafios descritos acima, que alterarão as circunstâncias competitivas da indústria de biocombustíveis no futuro. Os avanços tecnológicos e as pressões sociais indicam que em pouco tempo essa indústria será, provavelmente, muito diferente do que é hoje, e a prática atual de fazer com base nas projeções irregulares do passado de decisão pode ser muito perigosa. Há uma oportunidade real para permanecer líder em um setor que vai crescer junto com a economia verde, mas a falta de prioridade para as necessárias reformas no setor tornam essa possibilidade cada vez mais difícil.

Outra área que pode apresentar grande expansão no Brasil é a geração elétrica a partir de aproveitamentos eólicos ou fotovoltaicos. Isso garantiria a expansão do fornecimento de energia de forma limpa, mas evitando os problemas de novas unidades hidroelétricas sob o padrão de grandes reservatórios historicamente adotado no Brasil, incluindo, além de questões ambientais, problemas sociais, principalmente relacionados com o deslocamento de comunidades, e os problemas econômicos relacionados com as transmissões de custos devido às longas distâncias entre a localização de novas unidades de energia e os consumidores (Oliveira 2012).

De fato, já se percebe uma rápida expansão na produção de energia eólica no Brasil (e no mundo) nos últimos anos. Isso está associado à redução acelerada de custos, “redes inteligentes” de distribuição (smart grids), e os programas de incentivos específicos, especialmente a adoção de  tarifas diferenciadas (sistemas feed -in), onde os preços mais altos são pagos para a introdução de fontes de energias renováveis alternativas (Pereira 2012).

No Brasil , apesar do atraso relativo se comparado aos países desenvolvidos e da China , a capacidade instalada crescer de menos de 30 MW em 2005 para mais de 1000 MW no final de 2011, e superando as expectativas de 7000 MW em 2014 (Pereira 2012) . O potencial total de geração de energia eólica no Brasil está oficialmente estimado em 144 GW , ou 270 TWh/ano (cerca de metade do consumo nacional de eletricidade atual), considerando-se rotores de 50 metros de altura. Mas se forem considerados rotores estabelecidos a 100 metros de altura, o potencial de geração de energia pode ultrapassar 300 GW, mais do que o potencial hidrelétrico (Pereira 2012).

Uma vantagem adicional é a complementaridade entre energia eólica e hidrelétrica no Brasil, que podem ser entendidas como complementares em um sistema integrado. Quando as estações de energia eólica estão operando, eles permitem economia de água (redução de vazão) nos reservatórios , funcionando como um backup para os períodos em que os ventos descer (Oliveira 2012, Pereira 2012).

Um aspecto que é normalmente apresentado como negativo para essas fontes alternativas de energia é sua baixa capacidade de criação de emprego. Mas esse não é um problema específico, mas geral para todo o setor de energia: hidroeletricidade e outras fontes também são caracterizadas pela alta intensidade de capital e pouca demanda de trabalho. As principais possibilidades para a criação de emprego não estão localizados nos locais estavam a energia é gerada, mas na produção do equipamento. Este é mais um desafio para o setor no Brasil: a parcela de componentes importados continua a ser relativamente alto, e a maior parte da contribuição nacional situa-se nas atividades de baixa tecnologia, principalmente na construção civil. De acordo com Podcameni (2012), em vez de estabelecer preços ou outros incentivos para expandir a produção, a ênfase deverá ser no fomento a um sistema nacional de inovação que favoreça o desenvolvimento de tecnologia nacional e de empregos especializados no país.

Por fim, um terceiro exemplo de potencial de economia verde no país está no aproveitamento das áreas protegidas para a conservação. As áreas protegidas são unidades territoriais que recebem tratamento especial por causa de seus valores naturais, ecológicos ou culturais reconhecidos em termos de conservação in situ de espécies, populações e ecossistemas, incluindo os sistemas e os meios tradicionais de sobrevivência das comunidades humanas , com estatuto jurídico e os regimes de administração diferentes. Existem vários tipos de áreas protegidas, cada um deles com regras específicas para a gestão e nível de proteção. No Brasil, as áreas protegidas criadas para a proteção ambiental são denominadas unidades de conservação (UCs) e estão legalmente regulamentados pela Lei n. 9.985 de 2000, que regulamenta o Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC) .

Sendo uma superpotência da biodiversidade (UNDP 2010), o Brasil tem promovido a expansão significativa do território coberto por unidades de conservação, atingindo a 1.264 km2 no final de 2010, ou 15% do território brasileiro (Medeiros e Young 2011). Mas há diferenças regionais importantes: no bioma Amazônia, as unidades de conservação cobrem 24% de sua área total, enquanto que as unidades de conservação na Caatinga ocupam apenas 8% do território.

Estas áreas protegidas fornecer serviços ecossistêmicos importantes para o país e todo o planeta. No entanto, como já discutido, permanece a percepção de que são um obstáculo para o desenvolvimento. Devido a essa percepção negativa, a gestão de unidades de conservação recebe recursos humanos e financeiros bastante abaixo do mínimo necessário para uma gestão adequada (Figuras 5 e 6, com resultados apenas para as UCs de gestão federal).

Figura 5

Investimento (R $ de 2010) por hectare em unidades de conservação em diferentes países (Brasil: UCs federais)

Fonte: Medeiros e Young ( 2011)

Figura 6

Hectares por empregado em unidades de conservação em diferentes países (Brasil: UCs federais)

Fonte: Medeiros e Young ( 2011)

A principal razão é que a expansão no número e área das unidades de conservação não foi seguido por um aumento equivalente no orçamento dedicada à conservação da natureza . Isso segue uma tendência mais geral de declínio relativo no orçamento destinado à proteção ambiental.  Young et al . (2012) mostraram que o financiamento público para a proteção ambiental não está crescendo aos níveis necessários , a fim de alcançar o aumento da pressão criada pelos investimentos de infra-estrutura. A mesma tendência também se percebe na área estadual: recente estudo do Tribunal de Contas do Estado do Amazonas mostra que apenas há apenas 56 gestores para lidar com o maior sistema estadual de UCs do país (18,8 milhões de hectares, área superior a de países como Uruguai, Grécia e Bangladesh), sendo que apenas dois são servidores efetivos; isso resulta numa proporção de 31.785 hectares de UC por funcionário, média bastante pior que a brasileira (Ferreira ET AL. 2013).

A situação pode ficar ainda pior se as atuais pressões da bancada ruralista forem bem sucedidas em mudar as regras para a criação e definição da área de unidades de conservação (e territórios indígenas), transferindo a palavra final sobre o assunto do Poder Executivo para o Legislativo, onde o viés ruralista é bastante acentuado – o desequilíbrio de forças no Congresso Nacional ficou bastante evidente pela facilidade com que as salvaguardas ambientais previstas no Código Florestal foram reduzidas, apesar das pesquisas de opinião serem consistentes mostrando que a maioria da população se opunha a essas mudanças).

Para reverter essa percepção, tem sido crescente a preocupação de órgãos públicos e entidades não governamentais ligadas ao tema em mostrar a importância econômica e social da conservação (popularizada pela expressão de que “a floresta vale mais em pé do que deitada”). O estudo de Medeiros e Young ( 2011) foi especificamente focado na contribuição que as unidades de conservação trazem para a economia brasileira, e seus principais resultados foram:

• A produção de madeira em florestas nacionais e estaduais da Amazônia, a partir de áreas manejadas de acordo com o modelo de concessão florestal proposto pelo serviço Florestal Brasileiro, tem o potencial de gerar entre R$1,2 – R$ 2,2 bilhões por ano, mais do que toda a madeira nativa extraída atualmente no país.

• A extração de produtos do extrativismo não-madeireiro, como borracha e castanha, pode aumentar significativamente a renda monetária dos residentes em UCs de uso sustentável, especialmente se investimentos forem aportados para desenvolver essa vocação produtiva .

• A visitação nos 67 Parques Nacionais (federais) existentes no Brasil têm o potencial para atingir 14 milhões de visitantes anos, gerando entre R $ 1,6 bilhão e R $ 1,8 bilhões anuais para as economias locais. Somando-se também os Parques Estaduais, a visitação pública pode atingir cerca de 20 milhões de pessoas/ano, com um impacto econômico potencial de até R$ 2,2 bilhões anuais.

• A criação e manutenção de unidades de conservação no Brasil impediu a emissão de pelo menos 2,8 bilhões de toneladas de carbono, com um valor monetário estimado de pelo menos R$ 96 bilhões, correspondendo a um valor anualizado (“aluguel”) entre R$ 2,9 bilhões e R$ 5,8 bilhões por ano.

• 80% da energia hidrelétrica do país vem de rios que têm pelo menos um tributário oriundo de uma unidade de conservação. 9% da água para consumo humano é captada diretamente em unidades de conservação, e 26% é coletada em corpos hídricos com pelo menos um tributário oriundo de unidades de conservação. 4% da água utilizada na irrigação é captada em rios que têm pelo menos um tributário dentro ou a jusante de áreas protegidas.

• Em 2009, a receita total de “ICMS Ecológico” (critérios ambientais para a partição de ICMS entre municípios) repassada aos municípios como compensação pela existência de unidades de conservação em seus territórios foi de R$ 403 milhões.

Estes resultados são uma evidência clara de que os benefícios proporcionados pelas unidades de conservação são significativos, justificando a importância de investir em sua proteção. Note que é uma estimativa conservadora, visto que outros benefícios ambientais importantes não são considerados por problemas de valoração desses serviços ambientais, incluindo a proteção dos assentamentos humanos contra deslizamentos de terra, inundações e outros acidentes, a conservação de recursos pesqueiros e a conservação da biodiversidade per se.

A principal conclusão é que o investimento na expansão e melhoria das condições de gestão em unidades de conservação são muito viável do ponto de vista econômico : os benefícios excedem os custos , quando as externalidades (consequências para toda a sociedade) são considerados.

4. Comentários finais

A estrutura atual da gestão ambiental no país foi construída em base no modelo de “comando e controle”, que requer elevado investimento público e legitimidade social para ser efetivo. Mesmo que, se comparado a outros países latino-americanos, o sistema brasileiro de proteção ambiental possa ser considerado como relativamente avançado, questões importantes permanecem sem solução e há uma tendência de que esses problemas cresçam no futuro. Isso se deve, por um lado, à falta de investimento em infra-estrutura e serviços urbanos (saneamento, transporte público, coleta de lixo, habitação) e padrões de consumo que resultam em agravamento das condições ambientais (o acelerado crescimento da frota de carros particulares é o exemplo mais gritante). Por outro lado, a dinâmica do crescimento econômico brasileiro, baseado na re-primarização e expansão de atividades ambientalmente problemáticas, aumentou a pressão sobre a (baixa) capacidade de resposta por parte das autoridades ambientais. Isso é agravado pelo fato de que aspectos ambientais ainda são pouco integrados na formulação de políticas públicas, e que há enorme carência de informações sobre a extensão e importância dos problemas decorrentes da degradação ambiental. Tudo junto, isso leva para uma crise na gestão ambiental pública: a percepção de problemas cresce muito acima da capacidade de solucioná-los.

Por outro lado, o processo de redistribuição de renda no Brasil trouxe impactos positivos para a geração de emprego e para a melhoria da qualidade de vida. Mas não são suficientes para garantir a melhoria nas condições de vida tão almejadas para um salto de desenvolvimento que seja verdadeiramente sustentável: o atual modelo de re-primarização é incompatível com essa perspectiva de sustentabilidade, e mudanças mais profundas são necessárias para que essas transformações sejam alcançadas no longo prazo.

A transição para uma economia verde cria uma oportunidade única para redefinir o rumo do desenvolvimento brasileiro. Combinado com os avanços na educação, habitação e cidadania, em geral, o investimento necessário para esta transformação pode aumentar, simultaneamente, a atividade econômica no curto prazo (por exemplo , a necessidade de reordenação das grandes cidades) e trazer mais competitividade “autêntica” em setores produtivos , através da inovação e da qualificação profissional.

Mas isso requer um redirecionamento dos esforços econômicos, que atualmente estão focados no modelo de exportação de matérias-primas ou mercadorias, que em grande parte tem a sua competitividade com base em fatores espúrios, com uso insustentável dos recursos naturais e pouco efeito para a inclusão social. Em outras palavras, a transição desejada para uma Economia Verde não terá lugar sem reformas estruturais, mudando o papel do Estado brasileiro e do marco regulatório. Isso inclui:

• A internalização das externalidades, através da aplicação do princípio do poluidor-pagador.

• A reorientação de políticas de compras, com a adoção de critérios de sustentabilidade e ênfase na certificação sócio-ambiental.

• A reorientação dos princípios da política macroeconômica, enfatizando a qualidade e não a quantidade do crescimento, e incluindo os princípios de tributação “verde” e de finanças sustentáveis.

Somente com essa reorientação no direcionamento das prioridades e políticas de estímulo às atividades produtivas, o Brasil pode caminhar para uma economia onde o crescimento do valor agregado ocorrerá pelo aumento da eficiência e da inovação, com inclusão social e conservação da qualidade ambiental, em vez da atual estratégia pautada na competitividade espúria do menor custo (no curto prazo) da produção agrícola ou industrial subsídios por incentivos perversos que ignoram os custos sociais de longo prazo das externalidades negativas geradas.

Referências

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CARNEIRO, F F; PIGNATI, W; RIGOTTO, R M; Augusto, L G S. RIZOLLO, A; MULLER, N M; Alexandre, V P. FRIEDRICH, K; Mello, M S C. Dossiê ABRASCO –Um alerta sobre os impactos dos agrotóxicos na saúde. ABRASCO, Rio de Janeiro, abril de 2012. 1ª Parte. 98 p.

FERREIRA, Anete Jeane Marques; REIS, Lany Mayre Iglesias; BRANDÃO, Nilson José Araújo; SILVA, Sérgio Augusto Meleiro da. Relatório Conclusivo de Auditoria Operacional e Ambiental em Unidades de Conservação Estaduais do Amazonas. Manaus: TCE-AM. 2013

MOREIRA, JC; PERES, F; PIGNATI, WA; DORES, EFGC. Avaliação do risco à saúde humana decorrente do uso de agrotóxicos na agricultura e pecuária na região Centro Oeste. 2010. Relatório de Pesquisa. Brasília: CNPq 555193/2006-3.

MUNASINGHE, Mohan et al. (2006) Macroeconomic policies for sustainable growth: analytical framework and policy studies of Brazil and Chile. UK : Edward Elgar.

PALMA, DCA. Agrotóxicos em leite humano de mães residentes em Lucas do Rio Verde – MT. (Dissertação de Mestrado), Cuiabá: UFMT/ISC, 2011

PIGNATI, WA; MACHADO, JMH. “O agronegócio e seus impactos na saúde dos  trabalhadores e da população do estado de Mato Grosso”. .In: GOMEZ, MACHADO e PENA (Orgs.). Saúde do trabalhador na sociedade brasileira contemporânea. Rio de Janeiro: Editora FIOCRUZ, 2011, p. 245-272.

PODCAMENI, Gabriela e QUEIROZ, Julia. “Inovação ambiental, regulação e competitividade: um estudo de caso para a indústria brasileira”. Trabalho apresentado no IX Encontro Nacional da Sociedade Brasileira de Economia Ecológica (ECOECO), Outubro de 2011, Brasília.

SILVA, Jandira Maciel da; NOVATO-SILVA, Eliane; FARIA, Horácio Pereira; PINHEIRO, Tarcísio Márcio Magalhães.  “Agrotóxico e trabalho: uma combinação perigosa para a saúde do trabalhador rural”. Saúde coletiva; 10(4): 891-903, out.-dez. 2005

1. A “Curva de Kuznets Ambiental” (CKA) é uma proposição que sugere uma relação em U invertido entre a degradação ambiental e a renda per capita, de modo que, a partir de certo ponto, o crescimento econômico reduziria o impacto ambiental da atividade econômica (Stern, 2004). Ou seja, haveria um ponto hipotético a partir do qual a qualidade ambiental aumentaria junto com o desenvolvimento econômico, tornando-se uma consequência "natural" do crescimento econômico moderno. Isso implica que, antes desse ponto hipotético, a degradação ambiental seria um "custo necessário" pagar para o desenvolvimento futuro. A literatura aponta uma extensa lista de críticas sobre os fundamentos teóricos e empíricos da CKA (por exemplo, ver Atkinson et al. 1997, Munasinghe et al. 2006).↵

2. A definição de desenvolvimento sustentável mais difundida foi a apresentada pela Comissão Bruntland (Nosso futuro comum, 1987): “o desenvolvimento que satisfaz as necessidades presentes, sem comprometer a capacidade das gerações futuras de suprir suas próprias necessidades”.↵

3. No presente momento, está em tramitação no Congresso Nacional a PEC 215, que altera o marco regulatório das terras indígenas, dando amplos poderes ao Legislativo, dominado pelo lobby ruralista, e retirando autoridade da FUNAI e do próprio executivo na delimitação e gestão desses territórios.↵

4. Se a expansão da agricultura comercial ocorrer às custas da redução da área dedicada à produção familiar ou de subsistência, o mais provável é que haja redução do emprego total, visto que a mecanização ou pecuária extensiva substituem formas de produção intensivas em trabalho. ↵

5. Biocombustíveis de primeira geração são produzidos a partir de açúcares e óleos vegetais produzidos em áreas de cultivo, usando tecnologias convencionais de amplo domínio. Combustíveis de segunda geração são produzidos a partir de biomassa lignocelulósica, que pode ser obtida por outras biomassas não comestíveis, resíduos agrícolas ou de madeira. Combustíveis de Terceira geração são esperados a partir do cultivo industrializado de algas ou outras biotecnologias, que levarão a produção de biocombustíveis em unidades industriais de produção que terão pouca relação com as atuais áreas de cultivo.↵