A Riqueza da Nação no Século XXI

Bernardo Guimarães

Copyright © 2015 Bernardo de Vasconcellos Guimarães

Todos os direitos reservados. É proibida a distribuição ou cópia de qualquer parte desta obra sem permissão escrita do autor.

Índice

Parte I: Introdução

1. O mundo da CIA

2. O mundo animal

3. O mundo unidimensional

Parte II: As questões de política econômica

4. Lei do Conteúdo Local

5. BNDES

6. Política monetária

7. As contas do governo

8. Direitos trabalhistas

9. O sistema de preços

10. Programas de transferência

11. Reforma política

12. Capitalismo

Parte III: A economia da nação no século XXI

13. Ideias e bandeiras

14. Bravatas

15. Os neoliberais infiltrados

16. A marolinha

17. A crise nacional

18. Epílogo

Agradecimentos

Parte I: Introdução

1. O mundo da CIA

Haing Ngor mentiu inúmeras vezes em sua vida. Era tão bom em disfarçar e simular que, apesar de não ser ator profissional, pegou um papel no cinema e ganhou o Oscar de melhor ator coadjuvante em 1985.

Em maio de 1975, Haing Ngor estava no Camboja. O Khmer Vermelho havia acabado de tomar o poder. Três soldados do Khmer Vermelho, adolescentes da zona rural, param e revistam o rapaz. Um deles encontra um livro, abre e não demora a concluir:

– Você é da CIA!

Haing Ngor mente. Diz que não sabe ler, que encontrou o livro jogado no chão e achou útil para embrulhar as coisas. Os jovens soldados engolem a história e ele escapa com vida.

A verdade seria mais complicada.

Ele poderia começar explicando que o livro estava em francês. É improvável que a CIA, a agência de inteligência do governo norte-americano, utilizasse o francês para qualquer documento. Porém, para adolescentes analfabetos e desacostumados com o alfabeto latino, entender a distinção entre inglês e francês seria praticamente impossível. Além disso, outra pergunta viria: o que ele estava fazendo com um livro em francês? E para essa pergunta, a verdadeira resposta seria muito perigosa.

Aquele era, afinal, um livro de medicina. Haing Ngor era médico, formado pela universidade da capital do Camboja, Phnom Penn, e lá exercia a profissão. Aos olhos do Khmer Vermelho, profissionais da cidade (médicos, engenheiros) e membros da CIA não eram muito diferentes: eram todos amigos do capitalismo e inimigos dos camponeses.

Haing Ngor poderia ter tentado explicar mais. Poderia ter dito que na faculdade de medicina, estudamos como funciona o corpo humano, como agem as doenças e como estas podem ser tratadas. A ciência da medicina tem evoluído com a pesquisa de pessoas pelo mundo inteiro, que publicam suas descobertas em artigos científicos. Esse conhecimento é muito útil para combater várias doenças que nos acometem – apesar de termos, ainda, muito a aprender.

Haing Ngor não tentou essa linha de argumentação, mas quem poderia culpá-lo? De acordo com suas contas, anos depois, dos 527 médicos formados na Universidade de Phnon Penn, apenas 40 sobreviveram aos três anos e meio do regime do Khmer Vermelho. Haing Ngor sobreviveu escondendo que sabia ler.[1]

Por conta do distorcido modelo de mundo em suas mentes e de suas atitudes com os inimigos, os soldados do Khmer Vermelho vão ter muito poucas oportunidades de aprender que estão errados. Quase ninguém vai se atrever a explicar os benefícios do entendimento da ciência para quem detém o poder. Muitas pessoas morrerão por conta da visão equivocada de mundo que tomou conta do país, mas defender a verdade não é a melhor estratégia para quem busca escapar com vida.

Claro está, estamos no Brasil de hoje muito distantes dessa realidade. Somos muito mais prósperos, seguros e livres. Temos muito mais acesso à informação e muito mais capacidade de entender as notícias e os efeitos das políticas públicas. Somos muito mais bem informados que os soldados do Khmer Vermelho.

Tendo dito isso tudo, o ponto de partida deste livro é que, a meu ver, a discussão sobre política econômica no Brasil está mal embasada. O debate é norteado por uma visão equivocada do funcionamento da economia e dos efeitos das políticas públicas.

Felizmente, são os votos e não as armas que decidem quem dita as regras e determina os rumos do país. Em época de eleição, os eleitores passam os candidatos em revista – alguns com mais atenção, outros de maneira superficial. Às vezes, os eleitores flagram os candidatos portando livros e receituários que, de acordo com uma distorcida visão de mundo, atuam contra os interesses das pessoas e favorecem grupos poderosos. Como resultado, essas ideias são sumariamente fuziladas por uma quantidade suficientemente grande de pessoas.

Como consequência, para evitar esse fuzilamento, muitas boas propostas deixam de ser apresentadas e defendidas, e muitas ideias ruins deixam de ser devidamente combatidas.

De modo geral, os candidatos julgam que lutar contra visões de mundo arraigadas na mente do eleitor não é a melhor maneira de sobreviver à batalha política. Assim, raramente saem em defesa dos livros e receituários considerados nocivos pela população. Futuros ministros e secretários são instruídos a não falar sobre o assunto. Quando escolhem assumir que estão com o livro proibido, ou na campanha ou depois de eleitos, são frequentes as justificativas que não ousam defender o que está escrito: o livro, afinal, é bom para embrulhar as coisas.

Concepções equivocadas nos levam a escolhas erradas. Muitas políticas econômicas que adotamos mais atrapalham que ajudam o desenvolvimento do país. Além disso, as campanhas eleitorais acabam beirando o surrealismo. Em 2014, mais do que em anos anteriores, os candidatos a presidente (ou suas equipes) pareciam ter visões bastante diferentes para a nossa economia. Contudo, várias das questões econômicas mais importantes foram praticamente ignoradas na campanha. Boa parte da discussão na imprensa e nas redes sociais focava em temas sobre os quais havia muito pouca ou nenhuma divergência nos reais planos dos candidatos para o mandato que começaria em 2015.

Este livro busca trazer o debate acerca de políticas públicas para o campo da discussão sobre o funcionamento da economia. A introdução discute equívocos comuns que permeiam a discussão sobre política econômica e atrapalham a comunicação e o aprendizado. A segunda parte do livro explica a lógica econômica por trás de tópicos como o ajuste fiscal, a política monetária, o programa Bolsa Família e várias outras questões menos aparentes, mas ainda mais importantes. A parte final mostra os caminhos trilhados pela economia brasileira nos últimos 12 anos e as visões por trás das políticas adotadas em diferentes períodos. Essa breve história nos ajuda a entender como chegamos a um debate sobre política e economia tão descolado da realidade.

Na terceira parte do livro, pessoas e partidos ocupam papel de destaque. Ainda assim, o livro é fundamentalmente sobre ideias, não sobre indivíduos ou grupos políticos. Acredito que é o bom entendimento do funcionamento da economia o fator fundamental para que nossos governos façam escolhas adequadas para o desenvolvimento do país e para a melhora das condições de vida das pessoas. Boas intenções são importantes, mas não são suficientes para gerar boas políticas públicas. Como atestam inúmeros exemplos históricos, péssimas decisões de política podem resultar de uma visão equivocada da economia.

17 de abril de 1975 foi um dia triste na história do Camboja. Foi o dia em que o Khmer Vermelho tomou o poder no país e ordenou que todos evacuassem as cidades, incluindo a capital.  Aqueles que desobedeciam as ordens e teimavam em continuar em suas casas eram metralhados. Caminhando de maneira desordenada, as pessoas deixaram as cidades do país e acabaram sendo alojadas nas chamadas fazendas comunitárias para trabalhar no cultivo do arroz.

O que se seguiu foi uma grande tragédia. A produção do país despencou vertiginosamente enquanto a brutalidade do regime ultrapassava os limites da ficção. Estima-se que em três anos e meio, cerca de dois milhões de pessoas (por volta de um quarto da população do país) tenham sido mortas, ou pela fome ou por meios violentos.

O que salta aos olhos é que esse genocídio de proporções épicas foi perpetrado sem a intenção de matar pessoas de alguma etnia ou religião. Não foi uma matança planejada com o fim de exterminar um grupo de pessoas. Foi simplesmente o resultado de um tenebroso fracasso econômico associado a um regime ditatorial extremamente cruel.

Por trás do tenebroso fracasso econômico, uma concepção da economia completamente errada.

O líder do Khmer Vermelho, Pol Pot, foi estudar em Paris com 24 anos de idade. Não era um aluno bom e não conseguiu sair com o diploma. Mas foi lá que começou a participar de uma organização marxista, leu sobre a ideologia de Mao Tsé-Tung e se juntou ao Partido Comunista Francês. Estava iniciado o caminho que o levaria para a liderança do partido comunista do Camboja.

O regime do Khmer Vermelho no Camboja foi inspirado em outra tragédia, o “grande salto adiante” do Partido Comunista Chinês, que devastou o país entre 1958 e 1962.[2] O número estimado de 45 milhões de mortos entre 1958-1962 faz do líder comunista chinês Mao Tsé-Tung o comandante da maior tragédia da história da humanidade em número absoluto de mortos.[3] Como aconteceria no Camboja anos depois, a fome foi responsável por um grande número de mortes, e um enorme fracasso econômico é parte fundamental da explicação para o tamanho da desgraça.

O fracasso do Khmer Vermelho se baseava em uma grande ilusão: um projeto de uma sociedade comunista, livre de todos os males associados ao capitalismo ocidental, sem propriedade, sem trocas, sem profissionais urbanos, que seria muito melhor que a realidade de subdesenvolvimento e corrupção do Camboja da época. A ideia básica era que o esforço de toda a sociedade na produção em fazendas comunitárias, coordenado por um governo central, acabaria com a miséria. O resultado foi, sem qualquer dúvida, o oposto disso tudo, uma queda fenomenal no bem-estar da população.

Em geral, achamos mais fácil atribuir tragédias como a que abateu o Camboja nos anos 70 à maldade de alguns indivíduos ou de um grupo, não à ignorância, a uma crença em uma grande ilusão. Não pretendo inocentar a maldade, mas a visão equivocada de mundo carrega uma boa parte da culpa. De fato, muita gente na época acreditava que uma revolução que implantasse um regime comunista agrário inspirado no exemplo de Mao Tsé-Tung seria benéfica para a grande maioria das pessoas – o próprio Partido Comunista do Brasil se definia como maoísta até os anos 70. Muitos intelectuais franceses devem ter filosofado nos cafés de Paris sobre as mazelas do capitalismo e as perspectivas de uma revolução que traria dignidade e felicidade ao povo. Um pupilo de alguns desses intelectuais de fato chegaria ao poder em um longínquo país do sudeste asiático no ano de 1975 para fazer história da pior maneira possível.

2. O mundo animal

Frans de Waal é um primatologista com décadas de experiência no estudo dos macacos que escreveu um livro sobre a política no mundo dos chimpanzés. Os embates entre os macacos são focados basicamente no direito de acasalar com as fêmeas do bando e na distribuição de comida. Cada macaco tem seu status no grupo, bem definido a um dado momento, mas sempre sujeito a disputas. Há em geral um macho com mais direitos sobre as fêmeas e a comida, o macho alfa. O último na hierarquia é o macho ômega.

Frans de Waal explica que “os chimpanzés se sentiriam muito em casa na arena política. Passagens inteiras do livro de Machiavel parecem ser diretamente aplicáveis ao comportamento dos chimpanzés”.[4] Na disputa pelo poder, a força bruta é apenas uma das armas. Os chimpanzés utilizam estratégias elaboradas, por vezes cruéis, fazem alianças, que rompem depois se assim for conveniente, mas entendem que também precisam da confiança e do apoio do bando. Chimpanzés são animais políticos relativamente sofisticados.

Todavia, se a política do mundo dos chimpanzés é bastante elaborada, a economia é muito rudimentar. Fundamentalmente, não há trocas voluntárias entre os macacos, ou entre animais de qualquer outra espécie. Como disse Adam Smith, nunca vemos “um cachorro trocar de maneira justa e deliberada um osso por outro com outro cachorro”.[5] Consequentemente, as relações econômicas entre os bichos são muito simples. Sem a possibilidade de trocar, a especialização na produção é inviável, não há progresso tecnológico, nem desenvolvimento econômico.[6]

A autoridade do macho alfa de um grupo de animais lhe é útil para a alimentação e o acasalamento, mas não há nada em seu mundo que se assemelhe à política econômica. Quando muda a liderança do grupo, nada muda além da hierarquia.

Os embates do mundo animal são utilizados em fábulas políticas. Com frequência, o bicho homem desempenha um papel importante. Na peça Os Saltimbancos, adaptada para o português por Chico Buarque, há humanos e animais, mas o mundo continua sendo muito simples. Os homens exploram os animais. Os animais se unem, derrotam os homens e tomam o poder. A partir daí, passam a deter os meios de produção e a viver muito melhor.

No livro A Revolução dos Bichos, de George Orwell, os homens também exploram os animais. Os animais se unem para derrotar os homens, saem vitoriosos do embate, mas a partir daí, a história toma outro rumo. Como é impossível ter todos os animais no comando, os porcos tomam o poder e, em pouco tempo, passam a agir como os homens. A vida dos demais animais fica como antes, ou pior. Ainda assim, as irritantes ovelhas continuam com seu histérico apoio aos líderes porcos.

No mundo dos chimpanzés, dos saltimbancos e dos bichos revolucionários, há disputas políticas, mas não existem questões difíceis sobre a economia. Existem poderosos e oprimidos e, potencialmente, uma luta para quem se apropria dos recursos. O mundo dos humanos é muito mais complicado.

Há no mundo nações muito ricas e outras muito pobres. A renda média das pessoas de um país não é um dado da natureza e pode mudar muito com o tempo. Alguns países ficaram muito mais ricos e prósperos nas últimas décadas, enquanto outros estão estagnados há muito tempo.

Entender o que gera riqueza para uma nação é muito importante porque o desenvolvimento econômico se traduz em melhorias no nível de vida das pessoas. Nas últimas décadas, centenas de milhões de pessoas têm deixado a pobreza.[7] Essa grande conquista se deve basicamente ao rápido crescimento econômico em vários países do mundo, especialmente na Ásia. Os dados não deixam dúvidas: a forte redução na fração de pobres e miseráveis no planeta é observada justamente nos países que mais crescem, ainda que em muitos deles, a desigualdade tenha aumentado.[8]

No Brasil de hoje, as discordâncias a respeito da política econômica são fundamentalmente sobre quais políticas levam à prosperidade do país como um todo. Os diferentes lados argumentam que suas políticas gerariam mais desenvolvimento e, também, melhorias mais substanciais nas condições de vida dos mais pobres. Não há, portanto, um embate entre políticas com ênfase em diferentes grupos. O que está em jogo é a riqueza da nação no século XXI.

As escolhas correntes de política econômica são fundamentais para determinar o bem-estar das pessoas nos próximos anos e décadas. Salta aos olhos que as políticas econômicas adotadas pelos governos estão por vezes muito longe das ideais.

A divisão da Coreia em dois países é um dramático experimento que ilustra quão importantes podem ser as decisões sobre os rumos da política e da economia e quão boas ou ruins essas decisões podem ser. Até a segunda guerra mundial, havia apenas uma Coreia, um país relativamente pobre e uniforme. Por conta de uma circunstância histórica que dividiu o país ao meio, há hoje duas Coreias: a Coreia do Norte, um país de miseráveis, e a Coreia do Sul, um próspero país com nível de vida semelhante aos países europeus. A Coreia do Sul é cerca de 20 vezes mais rica que a Coreia do Norte. Em pouco mais de duas gerações, onde havia um país anteriormente uniforme, há uma metade com nível de vida da Itália e outra muito mais pobre que Gana ou Nigéria. Um habitante pobre da Coreia do Sul tem hoje uma vida mais próspera que a enorme maioria dos norte-coreanos. A grande diferença nos resultados reflete escolhas de políticas completamente distintas em cada uma das Coreias.

Pressões de grupos com interesses específicos podem contribuir para escolhas ruins para um país como um todo. Contudo, essa é apenas uma parte da explicação. Com frequência, o grande problema é a falta de entendimento sobre os efeitos de diferentes políticas econômicas sobre a economia e a vida das pessoas.

É muito difícil aprender sobre os efeitos de políticas econômicas pela simples observação das medidas adotadas e de seus impactos na economia porque, em geral, os efeitos das políticas adotadas no presente são sentidos em momentos diferentes do futuro. Assim, hoje, estamos observando o resultado de um conjunto de políticas adotadas anteriormente – ontem, no ano passado, na última década e há muitos anos. Por exemplo, pode levar mais de uma década para que os efeitos de uma política educacional bem sucedida sejam traduzidos em maior renda, e demora um ano ou mais para que investimentos mal direcionados afetem a produtividade da economia.

Além disso, várias medidas econômicas têm efeitos negativos no curto prazo, mas são boas para economia como um todo no médio e no longo prazo. Há outras que trazem benefícios imediatos, mas geram grandes custos no futuro. Isso complica ainda mais o problema de aprender sobre o efeito de políticas econômicas pela simples observação de seus efeitos.

Por fim, a economia passa por momentos propícios e por momentos difíceis, seja por circunstâncias históricas ou por acontecimentos externos. A produção e o emprego em um país são afetados por eventos como crises externas, variações no preço internacional dos bens que importa ou exporta, a inflação nos anos anteriores, etc. Uma implicação disso é que políticas econômicas podem ser adequadas em algumas situações, mas prejudiciais em outras.

Por conta de tudo isso, o senso comum e a observação dos fatos não são suficientes para compreendermos o efeito de políticas econômicas. É preciso um entendimento teórico sobre o funcionamento da economia. Assim como ocorre com as ciências naturais, a ciência econômica com frequência chega a conclusões que contrariam o senso comum.

Ao estudar Física, aprendemos que o mundo é muito diferente do que sugere a nossa percepção da realidade. Nas palavras do físico dinamarquês Niels Bohr, “aqueles que não se chocam quando estudam a teoria quântica pela primeira vez não podem tê-la entendido”.[9] Aprendemos também uma série de princípios que, combinados, nos ajudam a entender fenômenos que parecem surpreendentes. Quanto mais se estuda e pesquisa, mais se entende sobre os assuntos pesquisados e mais questões são levantadas. Até hoje, há muitas perguntas sobre o universo para as quais não temos resposta – e outras perguntas que ainda nem conseguimos formular.

O mesmo se aplica ao conhecimento humano nas mais diversas áreas. O aprendizado da ciência econômica é cheio de conclusões que contrariam a nossa intuição, mas algumas ideias importantes combinadas nos ajudam a compreender fenômenos que pareceriam estranhos. Há muito ainda que não sabemos, mas o conhecimento que temos hoje é muito útil para informar nossas escolhas.

Uma fonte de dificuldades para entender os efeitos de medidas econômicas é que, de modo geral, leis que afetam a economia têm impactos não apenas sobre o objeto da lei, mas sobre a economia como um todo. Por exemplo, uma medida para incentivar a produção em um setor específico afeta salários, preços de bens, preços de insumos, retorno ao investimento nesse setor e a quantidade de impostos necessária para fechar as contas do governo. Todas essas mudanças disparam outros efeitos que precisam ser levados em conta. Essas inúmeras ligações tornam difícil entender os efeitos de políticas econômicas.

Não é possível acompanhar e tentar mensurar o efeito em cadeia de todas essas mudanças. Consequentemente, é preciso encontrar maneiras de simplificar a análise sem descartar aspectos importantes da realidade. É assim que ciências naturais como a física fizeram tanto progresso. Um pequeno número de leis físicas explica uma enorme quantidade de fenômenos e serve como fundamento para a construção dos mais sofisticados equipamentos.

Da mesma maneira, a ciência econômica encontrou maneiras de entender o funcionamento da economia e avaliar diferentes políticas sem se perder nos caminhos que ligam as mudanças em um setor aos efeitos sobre outras pessoas e empresas. Essas ferramentas desenvolvidas pela ciência econômica servem de base para as explicações deste livro.[10]

Isso não quer dizer que a ciência econômica tenha progredido tanto quanto as ciências naturais. Enquanto os físicos conseguem calcular a velocidade de uma estrela que viaja pelo espaço a bilhões de anos-luz do nosso planeta desde o século XIX, nós economistas ainda não conseguimos determinar com precisão o impacto de um aumento nos gastos do governo na economia no próximo ano. Ainda assim, o conhecimento que temos hoje é muito útil para guiar nossa avaliação sobre medidas econômicas.

Contudo, em alguns pontos, a Economia é diferente das ciências naturais.

Por volta de 1920, Albert Einstein escreveu em carta a Marcel Grossmann que o mundo parecia um “curioso manicômio” onde “todo motorista e todo garçom discute se a teoria da relatividade está ou não correta”.[11] De fato, a discussão sobre a teoria da relatividade pode ficar restrita aos pesquisadores sem que isso mude outros aspectos da nossa vida. Inovações tecnológicas dependem do avanço da ciência, mas nós não precisamos entender como o nosso telefone é fabricado para utilizá-lo. Podemos deixar essas questões para os especialistas.

Economia é diferente: a gente precisa tentar entender. A falta de compreensão sobre a economia tem implicações concretas para as nossas vidas porque a legislação e as ações do governo dependem dos nossos votos e do nosso apoio, e questões econômicas estão na raiz das discussões sobre uma vasta gama de políticas públicas. Decisões governamentais que tentassem contrariar os princípios da física também teriam consequências desastrosas para o país, mas há menos dúvidas a respeito das leis da física relevantes para a legislação.

Hoje em dia, boa parte do debate sobre política econômica parece enxergar o mundo com as lentes de um chimpanzé: a política é sofisticada, mas a economia é rudimentar e nada mais há além de uma disputa pelos recursos. Como consequência, eleitores e formuladores de políticas públicas deixam de considerar o efeito das diferentes alternativas sobre a prosperidade da nação e o bem-estar da população como um todo.

Outra particularidade das questões sobre a economia acaba por dificultar a comunicação e, consequentemente, o aprendizado. Idealmente, uma proposta de política econômica seria avaliada pelos seus méritos, e sua autoria seria irrelevante. Afinal, não importa se foi a CIA que escreveu o livro, ou se foram os neoliberais, os comunistas, ou animais parecidos com golfinhos que habitam outras galáxias. A pergunta relevante é se o conteúdo do livro ajuda a curar as pessoas. Claro está, estamos longe desse debate ideal, focado apenas nos méritos das políticas. Uma causa importante desse problema é a desconfiança sobre os interesses por trás de propostas de medidas econômicas.

Usualmente, políticas para a economia afetam a população em geral, mas têm também efeitos distributivos: os custos e benefícios das medidas não são distribuídos igualmente entre todos. Por exemplo, uma boa reforma tributária pode gerar ganhos de produtividade e beneficiar a maioria da população, mas prejudicar algumas pessoas. Outra proposta de política pode beneficiar um pequeno grupo em detrimento da maioria. Assim, é natural que os proponentes de medidas econômicas sejam suspeitos de estar ligados a grupos de interesse. Então, é difícil saber em quem acreditar e a comunicação nesse contexto é mais complicada.

Para um químico, esse problema é menos relevante – que motivos ele teria para mentir deliberadamente em sua explicação sobre a estrutura do átomo? Não que outras ciências estejam imunes a esse tipo de problema. A pesquisa de Rajesh Rao sugere que as antigas inscrições da civilização do vale do Indo, de quatro milênios atrás, são de fato uma linguagem (possivelmente da família dravidiana) e não apenas sinais gráficos. Por conta da divulgação dos resultados de sua pesquisa, ele começou a receber insultos e ameaças.[12] Algumas pessoas se sentiram ofendidas e devem ter suspeitado que o cientista agisse de má fé. Mas se inscrições de civilizações antigas suscitam essas reações, em economia, esse tipo de desconfiança é particularmente importante por conta dos efeitos distributivos.

Isso torna mais difícil a comunicação de ideias sobre a economia. Esse problema é ainda mais sério para quem acredita que as questões políticas são como as do mundo animal, envolvem apenas um embate entre grupos, pois nesse caso, as medidas econômicas parecem ter apenas efeitos distributivos. Assim, argumentos a favor de certas políticas são imediatamente classificados como defesas dos interesses do grupo adversário.

Em suma, questões de política econômica envolvem muito mais que disputas entre grupos. Por conta de escolhas de políticas distintas, pessoas em alguns países são muito mais prósperas e livres que em outros. Contudo, o senso comum e a observação dos fatos por si só não nos ensinam o suficiente sobre a economia. É preciso um entendimento do funcionamento da economia para avaliar o efeito de diferentes medidas. O problema é que é difícil saber se por trás de um argumento sobre políticas econômicas há alguém com interesses escusos, o que atrapalha a troca de ideias.

Essa dificuldade na comunicação contribui para perpetuar uma visão equivocada da economia como um jogo em que o ganho de um é a perda de outro. Um erro que cria um terreno fértil para outros equívocos.

3. O mundo unidimensional

"Nós somos socialistas, somos inimigos do sistema capitalista atual por sua exploração dos economicamente fracos, com seus salários injustos, com sua perversa avaliação do ser humano de acordo com sua riqueza e propriedade ao invés de sua responsabilidade e desempenho, e nós estamos determinados a destruir esse sistema de qualquer maneira.”

Essa frase foi proferida no dia 1º de maio de 1927 em um discurso do líder do Partido Nacional Socialista dos Trabalhadores Alemães. Ele mesmo, Adolf Hitler.[13]

O Partido Nacional Socialista dos Trabalhadores Alemães de Hitler é frequentemente citado como a mais extrema direita no mundo da política do século XX. Entretanto, por conta de posições anticapitalistas como esta, alguns discordam dessa classificação e argumentam que o partido nazista (abreviação de nacional-socialista) tem mais similaridades com os socialistas. Uma busca rápida pela internet mostra que há muita gente interessada em colocar sua posição sobre esse assunto.

Por um lado, os nazistas não se parecem com os liberais capitalistas. São princípios básicos do liberalismo econômico o respeito absoluto à propriedade privada e o reduzido papel do estado na economia. Dentre as ações mais importantes dos nazistas no poder, constam a expropriação de grandes bancos (que eram propriedades de famílias judias) e a forte presença do estado alemão na economia. Além disso, na década de 1920, importantes figuras do partido defendiam estatizações de indústrias e uma aproximação com os comunistas – incluindo Joseph Goebbels, um dos mais conhecidos líderes do nacional-socialismo alemão.[14]

Ron Paul é um exemplo de político ultraliberal, classificado como um radical de direita do Partido Republicano norte-americano. Ele defende um estado mínimo, com impostos baixos e poucos serviços do governo. Quer que tudo seja fornecido pelo setor privado, critica inclusive a existência do Banco Central dos Estados Unidos. O princípio do respeito absoluto à propriedade privada é tão óbvio nos seus planos que nem carece ser mencionado. Ron Paul também é a favor da legalização das drogas e contra a política externa americana intervencionista. Na opinião de libertários como Ron Paul, o estado deve interferir o mínimo possível na vida dos cidadãos. Difícil achar semelhança entre as propostas de Ron Paul e Adolf Hitler.

Por outro lado, identificar os nazistas com os socialistas também não faz sentido. Central na ideologia nacional-socialista era a crença na supremacia racial dos arianos. Além disso, ao tomar o poder em 1933, os nazistas perseguiram os comunistas e baniram o partido. No governo, Hitler contou com o apoio de grandes donos de indústria. Por fim, pode-se argumentar que o forte papel do estado alemão na economia sob o governo nacional-socialista tinha muito mais a ver com a preparação do país para a guerra que com alguma específica crença econômica.

Mas para que serve essa discussão? Nenhuma opção de política defendida hoje em dia é remotamente parecida com o nazismo. Classificar o nacional-socialismo na direita ou na esquerda não diz nada sobre outras questões normalmente identificadas como sendo de direita ou esquerda. Para as escolhas atuais de políticas, essa discussão é completamente irrelevante.

Ou melhor, essa discussão deveria ser irrelevante.

A quantidade de artigos e blogs na internet sobre o tema evidencia a relevância dessa questão. Mas é o sentimento que temos quando discutimos ou lemos esse assunto que mostra de maneira clara a importância que damos a esse debate. O início deste capítulo parecia indicar que meu objetivo era salientar as semelhanças entre Hitler e os socialistas para classificá-lo como esquerdista, o que deve ter incomodado ou ofendido o leitor que se considera de esquerda, mas alegrado o leitor que se identifica com a direita e se via mais distante do líder do nacional socialismo.

Essa discussão é importante num mundo unidimensional, onde propostas de políticas são classificadas como sendo de direita ou esquerda e avaliadas como tal. Nesse mundo, empurrar o diabo para o outro lado é uma boa estratégia para trazer apoio para o seu próprio lado. E a estratégia é comum. Frequentemente surge em discussões políticas a objeção “ah, mas isso foi o que fez o [ditador X]”, colocando em posição desconfortável quem defendia o tal ponto – como se a defesa desse ponto implicasse o apoio das ações da ditadura.

Faz sentido aprendermos com o passado e julgarmos propostas de hoje observando o resultado de experiências anteriores. Uma política com resultados catastróficos é um sinal ruim para propostas que partem de premissas similares. O problema é que a classificação de planos políticos numa linha unidimensional que vai da esquerda à direita resulta em muitas associações que não fazem sentido algum.

Profissionais do marketing estão acostumados a associar suas marcas a coisas boas e pessoas admiradas – afinal, por que é tão importante o Neymar aparecer na foto com o produto para combater o mau cheiro nos pés? Na arena política, associar propostas de adversários a coisas ruins é igualmente vantajoso. Porém, nem todas as associações tem o mesmo poder. Devem ser raríssimos os casos de votos para a atleticana Dilma ou para o cruzeirense Aécio por conta do time do eleitor, embora haja milhões de torcedores mineiros vidrados em futebol.

Da mesma maneira, muitas pessoas entendem que há mais de uma dimensão no espectro político e, portanto, a classificação de ideias em uma linha que vai da direita para a esquerda não consegue captar toda a diversidade de posições políticas. Por exemplo, a maioria concorda que há pessoas com as mais diversas propostas econômicas entre os favoráveis a regimes autoritários e também entre os que acreditam na democracia; e que há pessoas corruptas e honestas em partidos considerados de direita e de esquerda.

Contudo, de modo geral, a classificação unidimensional acaba empacotando posições sobre questões econômicas completamente diferentes dentro da mesma embalagem. Em particular, na batalha entre o liberalismo econômico e o intervencionismo estatal, o liberalismo fica à direita e o intervencionismo, à esquerda. Todavia, a esquerda também é detentora de uma maior preocupação com a distribuição de renda, enquanto a direita é tida como contrária a fortes intervenções diretas para reduzir a desigualdade. No mundo unidimensional, o liberalismo econômico fica associado à pouca preocupação com a distribuição de renda (ou até com a defesa dos mais ricos) enquanto o intervencionismo estatal fica associado à preocupação com os mais pobres.

Pelo menos nos pontos relevantes para o debate recente, não faz sentido algum agrupar essas questões desse modo. Por exemplo, não há nada errado ou estranho em uma posição contrária à politica industrial desenvolvimentista e favorável a grandes programas de transferência como o Bolsa Família. O debate entre o liberalismo econômico e o intervencionismo estatal deve ser desconectado da discussão sobre a importância e os méritos dos programas que visam reduzir a desigualdade de renda.

A classificação unidimensional se baseia em uma visão rudimentar da economia, onde nada mais há que uma batalha entre grupos antagônicos. Pobres e ricos, trabalhadores e capitalistas, poderosos e oprimidos lutam para abocanhar uma parcela maior das riquezas. Há dois lados, a esquerda e a direita. Políticas econômicas servem ao interesse de um ou de outro grupo. Como não há nada mais em jogo, diferentes propostas políticas precisam ser classificadas em algum dos dois lados. Tudo que é bom para os poderosos é ruim para os pobres, e vice-versa.

A economia real é muito mais sofisticada que o mundo animal. Para escapar dos falsos debates do mundo unidimensional, é preciso entender melhor as questões de política econômica. Há caminhos que induzem o desenvolvimento do país e outros que atrapalham o crescimento. Nossas escolhas de políticas vão determinar a riqueza da nação e o nível de renda da população no século XXI.

A próxima parte do livro trata de algumas das principais questões de política econômica do Brasil de hoje. Os capítulos 4 e 5 cobrem a Lei do Conteúdo Local e o BNDES. Essas importantes questões exemplificam a oposição entre liberais e desenvolvimentistas. Os capítulos 6 e 7 falam sobre as políticas monetária e fiscal, normalmente agrupadas nos livros de macroeconomia como “políticas de curto prazo”. Os capítulos seguintes examinam os direitos trabalhistas; o papel do sistema de preços; programas de transferência (como o Bolsa Família); e a reforma política. Fecha a Parte II do livro o capítulo sobre o capitalismo.

A Parte III conta a história recente da economia brasileira e ajuda a entender como chegamos a uma discussão política tão surreal. O capítulo 13 trata das mudanças no modo de pensar a economia no final do século XX que formam o pano de fundo para a política no século XXI. Os quatro capítulos seguintes cobrem as escolhas de política econômica em diferentes momentos: os primeiros anos do governo de Lula (capítulos 14 e 15); a crise financeira internacional de 2008-2009 (capítulo 16); e o governo de Dilma Rousseff (capítulo 17). Para aqueles acostumados às dicotomias direita-esquerda e PT-PSDB, a história é surpreendente e esclarecedora. O epílogo, no capítulo 18, conclui o livro.

Parte II: As questões de política econômica

4. Lei do Conteúdo Local

Muita coisa é produzida na cidade de São Paulo. As sedes administrativas de vários grupos industriais estão localizadas na capital paulista; empresas prestadoras de serviços dos mais variados tipos (finanças, pesquisa, educação) operam na cidade; pessoas de todo o Brasil vão a São Paulo para fazer compras, ir a museus e restaurantes, assistir futebol, etc. Contudo, a cidade de São Paulo está muito longe da autossuficiência na produção de alimentos. Milhões de litros de leite e milhões de ovos são consumidos na cidade a cada dia, mas muito pouco disso é produzido na cidade. São Paulo precisa “importar” comida de outras cidades para não passar fome.

Preocupante? Não, nem um pouco. A esmagadora maioria dos leitores deste livro não planta a própria comida, mas não teme ficar sem o que comer. A possibilidade de trocar com outras pessoas permite que cada um de nós se especialize em um pequeno conjunto de atividades, e a especialização nos torna mais produtivos.

Porém, vamos supor que um prefeito resolva estimular o desenvolvimento da produção agropecuária em cada região da cidade de São Paulo e institua uma “lei do conteúdo local”, segundo a qual as padarias tenham que comprar 30% de leite e ovos de produtores locais – digamos, do próprio bairro. A lei não faz nenhum sentido, não creio que jamais tenha sido seriamente cogitada, mas vale a pena considerar esse experimento mental e pensar nas consequências dessa lei – supondo que a lei de fato seja cumprida.[15]

A lei dos ovos locais

Cada padaria estaria disposta a pagar bastante pelo leite e pelo ovo produzido localmente. Afinal, para cada 10 ovos utilizados, a padaria precisaria comprar 3 de produtores locais. Dizendo de outra maneira, a compra de 3 ovos de produtores locais daria à padaria o direito de comprar 7 ovos de outras cidades. Se os ovos locais fossem caros demais, é provável que a padaria reduzisse sua demanda por ovos e subisse o preço do bolo, mas ainda assim, haveria uma boa demanda pelo ovo local, mesmo que a um preço bem maior que o ovo “importado” do interior.

É muito caro produzir leite e ovos na cidade de São Paulo por conta do alto preço do espaço. Assim, na ausência dessa lei, ninguém escolhe criar galinhas na Avenida Paulista. Porém, a lei de conteúdo local geraria uma demanda para leite e ovos produzidos nos bairros paulistanos mesmo que seus preços fossem muito altos. Esses preços elevados nos avisariam que alocar recursos para criar vacas e galinhas se tornara mais vantajoso. A lei do conteúdo local afetaria os incentivos para produzir ovos e leite na cidade.

Como resultado, a agropecuária paulistana se desenvolveria. Não seria mais surpreendente ver um caminhão transportando vacas pelas avenidas de São Paulo ou viveiros de galinhas espalhados pela cidade. Uma atividade econômica até então praticamente inexistente nas regiões centrais de São Paulo agora faria parte da vida da capital paulista.

Milhares de novos empregos seriam gerados no setor agropecuário paulistano. O aumento na massa de salários dos trabalhadores do setor seria altíssimo. Assistiríamos a um enorme crescimento da renda proveniente da produção de leite e ovos na capital. Parece então que a lei do conteúdo local melhoraria a economia paulistana. Mas faz sentido essa conclusão?

A lei parece contrariar o bom senso – não faz sentido criar gado ou galinhas nos bairros nobres de São Paulo. Além disso, leis impondo uma produção mínima de outros produtos teriam o mesmo efeito de aumentar a produção e o emprego no setor – por exemplo, uma medida obrigando os bares a comprar parte de suas cervejas de companhias paulistanas aumentaria enormemente a renda dos trabalhadores empregados no setor cervejeiro da cidade. Contudo, não parece razoável supor que leis incentivando a produção dos mais estapafúrdios produtos em cada bairro da cidade sejam benéficas para a economia de São Paulo.

Esse exemplo nos mostra que está faltando considerar alguma coisa importante nessa questão. O quê?

O que faltou considerar é que os recursos empregados na produção de leite e ovos estariam alocados em outras atividades. O terreno que foi transformado em granja por conta da lei abrigava uma loja que vendia roupas no atacado. Os trabalhadores que agora cuidam das galinhas vendiam roupas para os comerciantes do interior que vinham a São Paulo abastecer seus estoques. Bastante capital teve que ser utilizado para transformar antigos estabelecimentos comerciais em granjas – capital esse que teria sido usado na antiga loja de roupas.

Esse importante ponto deve ser sempre considerado na avaliação de medidas de estímulos à economia ou a um determinado setor. Leis não criam produtos, apenas geram incentivos para as pessoas mudarem suas escolhas. No exemplo, algumas pessoas passariam a trabalhar na avicultura e deixariam suas antigas atividades.

Esse processo envolve uma série de realocações de pessoas e recursos. Os vendedores de roupa não se tornam avicultores da noite para o dia. Para simplificar o argumento e facilitar o entendimento sobre o efeito principal da lei, no médio e longo prazos, estamos focando no resultado final depois de todo o processo de ajuste para a nova situação.

No curto prazo, teríamos outros efeitos. Em geral, leis que levam a realocações na economia são custosas: pessoas precisam aprender novas atividades, lugares precisam ser reformados. Esse seria outro custo da restrição aos ovos importados do interior. Além disso, é possível que a lei causasse variações na taxa de desemprego, que poderiam ocorrer nas duas direções. Por um lado, poderia haver espaços vazios e pessoas desempregadas que passariam a ser alocados para a produção de leite e ovos. Por outro lado, os efeitos negativos advindos do aumento do custo de produzir bens como bolos e sorvetes poderiam levar a uma redução nos investimentos de padarias, sorveterias, cafeterias e um aumento do desemprego nesse setor não compensado pelos novos empregos na criação de vacas e galinhas.

Contudo, para avaliar o impacto desse tipo de lei, faz sentido focar em seu efeito principal, que é a realocação de pessoas para outro setor da economia. Afinal, leis estabelecendo um piso mínimo para produtos locais nunca são criticadas por seus efeitos de curto prazo, nem defendidas como maneiras de atenuar o desemprego. Há maneiras muito melhores e mais diretas de combater o desemprego – induzir as pessoas a criarem vacas em São Paulo não é uma boa política para tratar desse problema.

Em suma, essa lei do conteúdo local de fato geraria milhares de empregos no setor agropecuário paulistano e levaria a um enorme crescimento da renda proveniente da produção de leite e ovos. Contudo, a lei também geraria uma redução nos empregos em outros setores e na renda proveniente de outras atividades produtivas. A lei não cria leite ou ovos, apenas leva as pessoas a se dedicarem a outras atividades.

Parece claro que a lei não faz sentido e, portanto, seu efeito líquido seria negativo. É intuitivo, mas como sabemos disso?

O mensageiro

Sem a lei, não haveria produção alguma de ovos nos bairros nobres de São Paulo porque quem se arriscasse a montar um viveiro de galinhas poedeiras na Avenida Paulista certamente teria prejuízos. Ao preço que o ovo teria que ser vendido, a receita desse produtor não cobriria seus custos. Não é possível concorrer com o ovo que vem do interior porque este é muito mais barato.

Como ilustração, considere um potencial avicultor paulistano que poderia alugar um espaço, investir para montar uma granja e contratar pessoas para a produção de 10 mil ovos por mês. Digamos que ele só estaria disposto a fazer isso se cada ovo custasse R$ 4, caso contrário, ele preferiria outra atividade, com custos de pessoal, espaço e investimento equivalentes. Isso significa que a outra atividade renderia perto de R$ 40 mil reais por mês.

Se o ovo que vem do interior custa R$ 0,50, ninguém escolhe ser avicultor na cidade de São Paulo. A lei faz com que haja compradores para o ovo paulistano ao custo de R$ 4. O potencial avicultor do nosso exemplo passa de fato a se dedicar a produzir ovos ao invés de se dedicar a outra atividade que renderia algo próximo de R$ 40 mil por mês. Mas note que os 10 mil ovos comprados do interior custariam apenas R$ 5 mil. Assim, a lei reduz o valor do que é produzido na cidade de São Paulo e, portanto, a renda total dos paulistanos.

Antes da lei, as padarias de São Paulo “importavam” 10 mil ovos de produtores de outras cidades por R$ 5 mil. Para pagar por essas importações, era preciso “exportar” outros bens e serviços (por exemplo, fabricar roupas para comerciantes de outras cidades), mas essas atividades rendiam muito mais. Com a lei dos ovos locais, a cidade de São Paulo estaria economizando R$ 5 mil em exportações para outras cidades, mas deixando de produzir bens que valeriam R$ 40 mil.

O preço é o mensageiro da economia. O ovo barato sinaliza a potenciais produtores que vale a pena “importar” o ovo de produtores do interior do estado e é melhor usar os recursos (tempo para trabalhar, locais para produzir, capital para investir) em outras atividades mais rentáveis. Se valesse a pena produzir leite e ovos em São Paulo, por exemplo, se o ovo do interior custasse R$ 5, já teríamos avicultores na capital sem quaisquer leis induzindo os paulistanos a produzir ovos. Seria bom negócio para eles.

Essa ideia vale não só para cidades e países, mas também para uma família. Por exemplo, não há leis nos obrigando a passar a manteiga no nosso próprio pão no café da manhã, poderíamos contratar pessoas para esse serviço, mas muito poucos adultos que tomam café da manhã em casa contratam pessoas para isso. Por outro lado, são muito poucos os que produzem sua própria manteiga. Em termos do custo do nosso tempo, a manteiga comprada no supermercado é muito barata – a não ser para aqueles que dão muito valor à manteiga feita em casa. Para a grande maioria de nós, é melhor dedicarmos nosso tempo a outras atividades mais rentáveis ou mais prazerosas que fazer manteiga. Uma lei que nos forçasse a produzir a manteiga que usamos reduziria nosso dispêndio no supermercado, mas não melhoraria nossa vida.

Da mesma maneira, algumas padarias produzem os bolos que vendem a partir de farinha, manteiga, ovos, etc. Por outro lado, devem ser poucas as que fazem sua própria manteiga a partir do leite e não deve haver padaria neste país que plante o trigo que utiliza ou fabrique o próprio forno. Uma lei que reduza as possibilidades de trocas entre a padaria e seus fornecedores não vai trazer mais lucros ao padeiro.

O custo imposto pela lei dos ovos locais não acabaria quando ela fosse revogada.  Nesse momento, haveria uma grande quantidade de pessoas reclamando da mudança. Afinal, realocações são custosas, investimentos são perdidos: o que fazer com o galinheiro que custou para ser construído? E o esforço demandado para o aprendizado de tarefas que passaria a ser inútil sem a lei protegendo os produtores da cidade da concorrência dos avicultores com acesso a terra muito mais barata no interior?

As leis do conteúdo local

A estranha lei garantindo um mercado para os ovos localmente produzidos nunca foi seriamente considerada, mas outras leis do conteúdo local foram implementadas no Brasil nos últimos anos. De acordo com a Lei 12.351, de 22 de dezembro de 2010, cabe ao Ministério de Minas e Energia estabelecer um conteúdo local mínimo nos contratos de produção de óleo e gás. Conteúdo local está definido na lei justamente como “a proporção entre o valor dos bens produzidos e dos serviços prestados no país para execução do contrato e o valor total dos bens utilizados e dos serviços prestados para essa finalidade”.

De fato, a Petrobras recebeu em outubro de 2012 o primeiro guindaste offshore de um lote de 20 unidades compradas com exigência de conteúdo local mínimo. O índice de conteúdo local mínimo variava entre 20% (primeiro guindaste) a 65% (último).[16]

A exigência de conteúdo local não é exclusividade do setor de petróleo e gás. Um documento do governo brasileiro de novembro de 2013 falava sobre “medição de conteúdo local em todos os programas operados pelo BNDES”, “contrapartida de conteúdo local em compras públicas” e conteúdo nacional para os setores automotivos, de fertilizantes, de mineração, energia elétrica e eólica.[17] A justificativa para esse tipo de medida é sempre o desenvolvimento da indústria nacional.

O exemplo da lei que estabelece um conteúdo mínimo para os ovos produzidos localmente não mostra que leis do conteúdo local são necessariamente ruins para a economia como um todo, mas traz duas lições importantes. A primeira é que uma lei desse tipo muito provavelmente vai aumentar a renda e o emprego nas indústrias diretamente beneficiadas, mas isso não significa que a lei seja boa para a economia como um todo. A lei que cria um mercado para ovos produzidos localmente vai aumentar a produção local de ovos e o emprego no setor, mas vai reduzir a produção de outras coisas.

A lei que obriga a Petrobras a comprar guindastes com conteúdo nacional é custosa para a própria Petrobras, assim como a lei dos ovos locais prejudica a padaria. É a Petrobras que arca com os custos de comprar um guindaste pior ou mais caro que a opção importada. É de se esperar, portanto, que esse tipo de lei reduza o valor de mercado da Petrobras. De fato, no segundo semestre de 2014, o valor das ações da empresa reagia fortemente às expectativas quanto ao resultado das eleições, em parte porque uma mudança de governo poderia acarretar alterações na exigência de conteúdo nacional nos anos seguintes.

Por outro lado, a lei é boa para as empresas nacionais envolvidas na produção de bens favorecidos pela lei. De acordo com o presidente do Sindicato Nacional da Indústria da Construção e Reparação Naval e Offshore (Sinaval), Ariovaldo Rocha, por conta da lei do conteúdo local, o setor que tinha apenas 2 mil empregados por volta de 2002 criou 78 mil empregos diretos.[18]

Essa criação de empregos no setor não significa que a lei é boa para a economia brasileira como um todo, assim como a expansão do emprego na criação de vacas em São Paulo não significa que a lei estabelecendo conteúdo local mínimo para as padarias é uma boa pedida para os paulistanos. Os números indicam, isso sim, que a lei teve efeito na economia, causou realocações no uso de recursos: há mais gente trabalhando na produção de guindastes e menos gente na produção de outros bens.

A segunda lição do exemplo da lei para ovos localmente produzidos é que o efeito direto desse tipo de medida no produto da economia é negativo. Se estávamos preferindo importar esses produtos, é porque seria mais custoso para nós produzi-los em casa. O mensageiro da economia, o sistema de preços, nos diz que importar seria melhor negócio.

A lei nos força a gastar mais recursos na produção de um bem do que gastaríamos na importação desse mesmo produto. Uma família nunca vai querer gastar R$ 100 para produzir algo vendido no mercado a R$ 80. A padaria não vai fazer a manteiga que utiliza em suas receitas se o custo de produzi-la internamente (pagamento aos funcionários, matéria prima, uso das instalações) superar o preço da manteiga no mercado.

Assim, para que a lei do conteúdo local beneficie a economia brasileira, é preciso que haja efeitos indiretos que compensem esse custo direto. Quais seriam os efeitos indiretos desse tipo de lei que poderiam torná-la vantajosa para o país como um todo? Por que a escolha da sociedade sobre trocas pode ser diferente da escolha da padaria?

Possíveis justificativas

Para uma empresa ou família, as trocas são absolutamente essenciais: as padarias não fabricam fornos, não plantam trigo e não criam gado, mas se valem do comércio para se especializarem em uma pequena parte do processo produtivo. Um município se especializa na produção de uma gama maior de bens e serviços, mas trocas com outras cidades continuam sendo fundamentais. Um país grande propicia muitas possibilidades de trocas aos seus habitantes, então o comércio com outros países é relativamente menos importante. Ainda, assim, em linhas gerais, um país se beneficia da possibilidade de trocar com o exterior pelos mesmos motivos que levam a padaria a comprar seus equipamentos e matérias primas, e que levam o agricultor a vender o trigo ao invés de preparar o pão: o comércio possibilita a especialização em um conjunto menor de atividades.

Tanto o país quanto a padaria devem buscar se especializar nas atividades mais rentáveis. A diferença fundamental entre o país e uma empresa é que, às vezes, parte dos benefícios oriundos da produção de um bem não fica com a empresa, mas transborda para a economia como um todo. Assim, uma atividade pode não ser lucrativa para a empresa, mas pode ser lucrativa para o país como um todo.

O exemplo típico de benefício que se espalha pela economia é o aprendizado que as pessoas levam consigo. Suponha que por conta do investimento na produção de componentes para guindastes, vários profissionais brasileiros desenvolvam conhecimentos que possam, posteriormente, ser utilizados também em outras empresas. O fabricante de guindaste não vai desfrutar de todos os lucros por ter ajudado a criar profissionais tão especializados. Assim, essa atividade é menos lucrativa para ele do que de fato é para o país como um todo.

De fato, quando mudamos de emprego, levamos conosco o aprendizado obtido. Contudo, isso vale não só para o engenheiro que trabalhou na produção de guindastes, mas também para seus colegas que trabalharam nas fábricas de bicicletas e pêssegos em calda. Não é nada claro que um aprendizado tenha efeitos indiretos mais importantes que o outro. Além disso, uma economia que produz um pouco de cada coisa terá profissionais especializados em produtos e processos distintos, enquanto uma economia que troca muito com o exterior tenderá a ter profissionais especializados em uma gama menor de produtos. Será que essa especialização difusa é mais vantajosa? Difícil saber, mas a grande concentração de fábricas de automóveis em Detroit nos Estados Unidos há 100 anos e de empresas do mundo da internet no Vale do Silício hoje em dia indica que há ganhos de produtividade importantes em ter profissionais especializados no mesmo tipo de produto em um mesmo lugar.

Em suma, para que a lei do conteúdo local seja benéfica para a economia, é necessário: (i) que a produção dos bens favorecidos pela lei gere mais benefícios que se espalham para a economia como um todo que a produção dos bens e as trocas que deixaram de acontecer por conta da lei; (ii) que essa diferença seja grande o suficiente para compensar o efeito direto, que é a alocação de recursos na produção de um bem que vale menos; e (iii) que o governo consiga identificar esses efeitos e elaborar leis de acordo com essas diferenças nos benefícios que se espalham pela economia.

No exemplo concreto, o sistema de preços nos diz que é melhor importar o guindaste. Para que faça sentido produzir parte dele nacionalmente, é necessário que o aprendizado gerado na produção do guindaste e transbordado para a economia como um todo seja mais valioso que o aprendizado que se espalharia se essas pessoas estivessem envolvidas em outras atividades e trocando com o exterior; e que essa diferença compense o preço maior pago pelo guindaste com componentes locais. A meu ver, é provável que alguns setores da economia acabem gerando um aprendizado que se mostre mais valioso que outros no futuro, mas é difícil identificá-los de antemão.

Além disso, mesmo que existam razões para subsidiar algumas atividades, é improvável que reduzir a possibilidade de trocar com o exterior seja a melhor política. Uma alternativa seria o subsídio direto do governo às ações que de fato geram esses ganhos indiretos. Se é possível identificar a fonte dos benefícios sociais oriundos da produção de um bem, deve ser possível criar políticas de estímulos direcionadas a essas atividades. Esse ponto toca em uma questão distributiva da lei do conteúdo nacional: por que é a Petrobras que deve pagar essa conta ao ser forçada a comprar um produto pior ou mais caro que o importado?

O senso comum pode sugerir uma justificativa alternativa: a lei do conteúdo local seria custosa no presente, mas levaria ao desenvolvimento de setores da indústria nacional e isso seria bom para o país como um todo, no futuro. De fato, muitas vezes é preciso arcar com custos no presente para depois desfrutar de benefícios. Contudo, isso não justifica a intervenção estatal. Se fosse claro para todos que uma empresa teria prejuízo no presente mas geraria altos lucros no futuro, não faltariam pessoas para financiar o empreendimento hoje visando os rendimentos de amanhã.

Grandes empresas do mundo da internet como Google, Facebook e Amazon não eram lucrativas no início de suas operações. Muitos dos gigantes de hoje levaram muito tempo para deixar de dar prejuízo, alguns mal começaram a dar lucro. Porém, não faltou gente interessada em investir grandes quantidades de recursos nessas empresas, pois acreditava-se que elas tinham uma boa chance de se tornar muito lucrativas no futuro. A indústria nascente da internet cresceu por conta de investidores dispostos a correr riscos, não por conta de políticas governamentais que visavam privilegiar um determinado setor.

O debate sobre a lei do conteúdo nacional

Além de afetar a economia como um todo, a exigência de conteúdo local tem consequências distributivas. Normalmente, os benefícios desse tipo de lei são concentrados em alguns grupos, enquanto os custos são difusos. Por exemplo, os avicultores paulistanos seriam ávidos defensores da lei que garante um mercado para os ovos produzidos em São Paulo. Os custos dessa esdrúxula restrição ao comércio recairiam sobre a grande maioria da população em formas de produtos mais caros, mas o efeito sobre cada um de nós seria relativamente pequeno. Isso torna o suporte a esse tipo de lei muito mais vocal que a oposição.

No mundo unidimensional, a lei do conteúdo local está empacotada juntamente com uma maior preocupação com os mais pobres. Os efeitos distributivos desse tipo de medida não justificam, de forma alguma, essa classificação. A exigência de conteúdo nacional afeta grupos de profissionais e empresários de forma diferente, uns ganham, outros perdem, mas não é clara a direção desse efeito na desigualdade de renda do país.

A lei do conteúdo nacional ocupou pouco espaço na discussão de política brasileira recente, mas é bastante importante. Uma dificuldade é que críticas a medidas incentivando a indústria local são facilmente combatidas pela estratégia CIA.

A lei que determina um conteúdo mínimo de ovos “nacionais” nos bolos preparados pelas padarias afeta negativamente os interesses dos “estrangeiros”, os granjeiros do interior que veem seu mercado subitamente reduzido. De acordo com a lógica do mundo animal, a lei que prejudica esses granjeiros ao reduzir a “importação” de ovos pelos paulistanos é boa para os habitantes de São Paulo. Assim, quem é contra a proteção dos granjeiros locais só pode estar a serviço dos granjeiros do interior.

A lógica do mundo animal não considera que as trocas melhoram a situação de todos ao gerar ganhos de produtividade quando alguns produzem ovos e outros, roupas. O comércio não é um jogo de soma zero em que o ganho de um é a perda de outro. Trocas voluntárias são essencialmente boas para ambas as partes. O comércio, aliás, é tão presente em nossas vidas que nem nos damos conta do tanto que ganhamos com ele. Você fez seu próprio sapato? Produziu sua geladeira? Ou sua caneta?

Em seu discurso de posse em 2015, a presidente Dilma Rousseff afirmou que não deveríamos permitir que “a Petrobras [fosse] alvo de um cerco especulativo de interesses contrariados com a adoção do regime de partilha e da política de conteúdo nacional”. A exigência de conteúdo local contrariou interesses de quem agora ataca a Petrobras? A frase parece indicar que a política de conteúdo nacional beneficiou a Petrobras. É esse o argumento? Forçar a padaria a comprar o ovo paulistano é bom para o padeiro que precisa pagar mais caro pelos insumos do bolo que produz?

A menção ao “cerco especulativo de interesses contrariados” evita essas questões porque transfere a discussão para o mundo unidimensional. Não sei bem o que “cerco especulativo” significa nesse contexto, mas parece caracterizar a ação de especuladores internacionais, as encarnações modernas da CIA de outrora. Fogo neles.

5. BNDES

O estoque de crédito do BNDES equivale a cerca de um quarto do estoque de crédito do Brasil. Ao final de 2014, seus ativos somavam mais de R$ 877 bilhões. Para que fique mais fácil entender o que são 877 bilhões de reais, vejamos: o gasto com os estádios da copa do mundo foi R$ 8 bilhões, menos de 1% dos ativos do BNDES. A linha 6 do metrô de São Paulo, com quase 16 quilômetros, também deve custar em torno de R$ 8 bilhões. A renda mensal de todos os brasileiros é cerca de metade do estoque de crédito do BNDES. O montante gasto com o Bolsa Família está em torno de R$ 25 bilhões por ano. A soma do valor de mercado de Ambev, Itaú-Unibanco, Bradesco e Vale do Rio Doce não chega a R$ 877 bilhões. É tanto dinheiro que nenhuma historinha curiosa conseguiu ocupar o começo deste capítulo.

O Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) é um banco público que se especializa em crédito de longo prazo para as empresas. Bancos de fato vivem de emprestar dinheiro, mas as atividades do governo via BNDES tornam esse banco uma instituição bastante peculiar: o governo toma empréstimos a uma taxa de juros muito mais alta que cobra por seus empréstimos via BNDES.

A taxa básica de juros dos empréstimos do BNDES é a TJLP (Taxa de Juros de Longo Prazo), que anda em torno de 5,5% (em março de 2015). A taxa de juros cobrada nas operações do BNDES depende da modalidade de empréstimo, mas em geral, é um pouco maior que a TJLP para cobrir o risco e seus custos operacionais. Só que o governo toma recursos emprestados à taxa de juros Selic, que está em 12,75% ao ano (em março de 2015). O crédito do BNDES é, portanto, fortemente subsidiado, o que significa que suas operações custam caro aos nossos bolsos.

Por conta do tamanho do BNDES e da grande diferença entre a taxa Selic e a TJLP, o custo imposto aos cidadãos para sustentar o BNDES é enorme. Vamos supor que nada mudasse no lado da arrecadação de recursos pelo Estado, mas o governo, ao invés de emprestar recursos via BNDES, usasse esse dinheiro para abater sua própria dívida. O efeito direto é que em cerca de apenas três meses, nós economizaríamos tudo o que foi gasto na construção de todos os estádios para a copa do mundo. O subsídio implícito nas operações do BNDES é maior que o total gasto com o Bolsa Família (que beneficia dezenas de milhões de brasileiros).

O curioso é que todo ano lemos no jornal sobre o lucro do BNDES. O BNDES de fato tem lucro porque capta recursos a uma taxa de juros muito baixa. São os contribuintes e os trabalhadores que arcam com os custos, pois o governo empresta dinheiro ao BNDES a uma taxa de juros muito abaixo do mercado. Por exemplo, o dinheiro que as empresas depositam na conta do FGTS de seus funcionários é remunerado a cerca de 3% ao ano. Então, ao emprestar a 6% ao ano ou mais, o governo não tem prejuízo contábil. Mas isso não quer dizer que emprestar a taxas menores que as de mercado seja um bom negócio para o país e seus cidadãos.

Suponha que você esteja devendo dinheiro no cheque especial, pagando uma taxa de juros de 7% ao mês e que um parente próximo lhe empreste dinheiro sem qualquer cobrança de juros. Colocar esse dinheiro na caderneta de poupança, que rende 0,5% ao mês, vai dar lucro se você considerar apenas o empréstimo do parente e a caderneta de poupança, mas claro que isso não é um bom negócio, o melhor é abater a dívida que custa juros muito maiores. Como negócio, o BNDES pega o dinheiro emprestado do parente e põe em algo que rende como a poupança, embora o governo pague juros muito maiores na sua dívida.

O BNDES custa para nós que pagamos impostos porque empresta a taxas muito menores que as que remuneram as dívidas do próprio governo. Diretamente, ninguém pode discordar que isso é um péssimo negócio. Todo mundo entende que o BNDES tem um custo direto para o contribuinte de dezenas de bilhões de reais. Mas além desse custo, qual o efeito do BNDES na economia?

O efeito do BNDES na economia

É possível que parte do dinheiro que as empresas tomam emprestado do BNDES seja utilizada justamente para comprar dívida pública. Não necessariamente assim tão diretamente: a empresa pode de fato usar o dinheiro proveniente do BNDES para pagar o equipamento que prometeu comprar, mas aplicar os recursos que tem em caixa (e seriam utilizados para comprar o tal equipamento) em títulos públicos, que rendem mais que os juros do empréstimo subsidiado. Nesses casos, o BNDES está simplesmente transferindo recursos do contribuinte para a empresa, com custos de operação também pagos pelo contribuinte.

Vamos agora considerar a parte dos empréstimos do BNDES que de fato financia investimentos de empresas. O que aconteceria com o crédito no Brasil se não houvesse mais o BNDES e o governo usasse os recursos hoje destinados a esse banco para abater sua dívida?

Excluindo as ações do BNDES, centenas de bilhões de reais de financiamento para investimento sumiriam da economia. As empresas que hoje investem por conta dos empréstimos do BNDES teriam que buscar outras fontes, ou não investiriam. Mas por outro lado, o governo estaria tomando menos dinheiro emprestado, pois os recursos anteriormente direcionados às empresas via BNDES agora seriam utilizados para reduzir a dívida do próprio governo. Então, centenas de bilhões de reais que hoje são emprestados para o governo precisariam buscar novos tomadores.

Assim, quando o BNDES sai da jogada, faltam centenas de bilhões de reais que eram emprestados às empresas, mas sobra o mesmo montante nas mãos de quem antes emprestava para o governo. É exatamente o mesmo montante porque o governo deixou de emprestar de um lado e de tomar emprestado de outro.

Esse papel de intermediar transações entre quem quer poupar dinheiro (pessoas, fundos de pensão, fundos de investimento) e quem busca tomar empréstimos (empresas e consumidores) não precisa ser feito pelo governo. Na ausência do BNDES, os bancos privados e os mercados de capitais se encarregariam de captar os recursos de quem antes comprava títulos do governo e financiar as pessoas e empresas. Assim, parte da intermediação financeira deixaria de ser feita pelo governo e pelo BNDES e passaria a ser realizada pelo setor privado.

Se a alocação de crédito para as empresas não se alterasse, a única mudança relevante seria o fim dos enormes subsídios pagos pelo contribuinte. Entretanto, diferentemente do governo, o setor privado visa o lucro e, portanto, empresta para quem está disposto a pagar mais. Assim, se o BNDES saísse de cena, a alocação de crédito seria alterada. E é essa a parte mais interessante da história.

Como as empresas tomam recursos do BNDES a baixas taxas de juros, à taxa vigente no mercado hoje em dia, essas empresas escolheriam tomar menos empréstimos. Portanto, à taxa de juros de hoje, sobraria gente querendo emprestar dinheiro. Isso causaria uma queda nos juros e outros tomadores passariam a se interessar em tomar crédito. Então, parte do dinheiro que antes era direcionado aos clientes do BNDES agora seria destinada a outras pessoas ou empresas.

É interessante entender os pormenores desse processo. No mundo com o BNDES, os poupadores (pessoas, fundos de pensão, fundos de investimento) emprestam ao governo a uma taxa de juros de, digamos, 12% ao ano. Com o BNDES fora da jogada e com seus recursos utilizados para abater dívida pública, o governo precisaria tomar muito menos dinheiro emprestado (centenas de bilhões de reais a menos). Isso significa que à taxa de juros de 12% ao ano, a quantidade de recursos que as pessoas gostariam de emprestar ao governo seria muito superior ao montante que o governo pretenderia captar.

O governo poderia, portanto, tomar emprestado a uma taxa de juros muito menor do que a vigente no mundo com o BNDES. Como exemplo, digamos que a uma taxa de juros de 10% ao ano, o governo conseguisse captar o volume desejado de recursos. A essa taxa, muitos poupadores continuariam escolhendo comprar títulos do governo, mas outros buscariam alternativas. O fundo de investimentos que antes tinha quase todo o seu portfólio em títulos públicos, agora emprestaria mais para os bancos, que consequentemente emprestariam mais para seus clientes. Empresas e pessoas que não tomavam empréstimos e financiamentos anteriormente, agora, com juros um pouco mais baixos, passariam a fazê-lo. Afinal, se os títulos do governo não são mais tão rentáveis, o crédito para o público geral fica mais atraente.

Do lado dos tomadores, para as empresas que eram clientes do BNDES, o crédito ficaria mais caro. À taxa de juros de mercado, essas empresas estariam dispostas a tomar bem menos dinheiro emprestado. Haveria portanto uma grande redução no crédito para os clientes do BNDES – mas também uma grande expansão no crédito para quem não tinha acesso a esse tipo de financiamento.

Lemos constantemente nos jornais que o Brasil tem uma das maiores taxas básicas de juros do mundo. Isso é verdade quando consideramos a taxa de juros Selic de 12,75%, mas nós não temos apenas uma taxa de juros básica na economia. A TJLP também é uma taxa de juros básica pois pauta os empréstimos de um banco responsável por cerca de um quarto do volume de crédito do Brasil. No momento em que escrevo este parágrafo, a TJLP anda em 5,5% ao ano em termos nominais. Assim, em termos reais (ou seja, descontando-se a inflação esperada), a TJLP para este ano é negativa, em torno de -3%.

Quando o governo passa a tomar menos dinheiro emprestado e deixa de financiar as empresas via BNDES, deixa de haver uma taxa de juros baixa para quem tem acesso ao BNDES e outra taxa de juros alta que baliza os empréstimos para as demais pessoas e empresas. Passa a haver apenas uma taxa de juros na economia. Para os clientes do BNDES, a taxa de juros sobe. Para quem não tem acesso a esse crédito subsidiado, a taxa de juros cai.

Lemos também que a escolha da taxa de juros pelo Banco Central afeta a inflação. É verdade, e isso se deve ao efeito que os juros têm no crédito na economia e, portanto, nas decisões de consumo e investimento. Contudo, a queda da taxa Selic de 12,75% para, digamos, 10% seria compensada pelo aumento da taxa TJLP de 5,5% para os mesmos 10% se acabasse o subsídio às operações do BNDES. Como será explicado no próximo capítulo, essa mudança não afetaria a inflação

Com o fim dos subsídios do BNDES, haveria apenas uma taxa básica de juros. Nós não sabemos qual seria exatamente a taxa de juros que manteria o volume de crédito exatamente como está agora (ou seja, que não afetaria a dívida do governo e o controle da inflação), mas sabemos que seria menor que 12,75% ao ano (pois a essa taxa, muitos dos que tomam empréstimos do BNDES hoje deixariam de tomar) e maior que 5,5% (pois nesse caso, muito mais gente tomaria dinheiro emprestado e muito menos gente escolheria poupar).

Sem o crédito subsidiado do BNDES, haveria uma realocação do crédito e dos investimentos. A questão, portanto, é sobre os efeitos dessa realocação na economia como um todo.

A realocação de crédito pelo BNDES

O papel do BNDES é direcionar crédito para empresas específicas que têm projetos menos lucrativos.

Para entender esse ponto, vamos considerar um exemplo simples de duas empresas que tem diferentes projetos de investimento e gostariam de tomar R$ 100 mil emprestados por um ano para investir. A empresa X está disposta a pagar uma taxa de juros de até 8%, mas acha que não vale a pena pagar mais que isso. A empresa Y está disposta a pagar uma taxa de até 12%. Até aqui, a conclusão é que na avaliação das próprias empresas, o projeto da empresa Y é mais rentável. Grosso modo, a empresa Y avalia que os R$ 100 mil investidos gerarão um pouco mais que R$ 112 mil ao cabo de um ano, enquanto a empresa X acredita que os R$ 100 mil de seu investimento gerarão um pouco mais que R$ 108 mil.

Suponha que a taxa de juros de mercado para empréstimos seja 10% ao ano. Nesse caso, a empresa Y escolheria tomar emprestado, mas a empresa X, não. Sem a intervenção estatal, os R$ 100 mil seriam emprestados para a empresa Y, a que tem (ou acredita ter) o projeto mais rentável. Esse simples exemplo numérico ilustra um ponto mais geral: a mão invisível do mercado financeiro aloca o crédito para as empresas que estão dispostas a pagar uma taxa de juros maior.

Com os subsídios do BNDES, o crédito não é mais alocado dessa forma. Nesse caso, algumas empresas terão acesso a empréstimos a uma taxa de juros de 7,5%. Estas escolherão investir, mesmo que o retorno ao investimento seja apenas 8%. Por outro lado, as que não têm acesso ao crédito subsidiado precisarão pagar juros de 13% e, portanto, não investirão ainda que esperem um retorno de 12%.

Suponha que a empresa Y (a que está disposta a pagar juros de 12%) tenha acesso ao crédito subsidiado do BNDES e a empresa X (a que não paga mais que 8%), não. Nesse caso, o BNDES não afeta a alocação de crédito. Há apenas uma transferência de recursos do contribuinte (em forma de impostos) à empresa (em forma de juros baixos). O governo faz a intermediação financeira entre quem quer poupar dinheiro e a empresa Y, e o contribuinte arca com o prejuízo da operação. Considere agora que a empresa X tenha acesso ao crédito subsidiado, mas a empresa Y, não. Nesse caso, os R$ 100 mil de crédito são alocados para a empresa X, a que tem o projeto menos rentável.

Em suma, ou o BNDES seleciona o projeto menos lucrativo, ou não afeta a alocação de crédito – mas nesse caso, seus empréstimos subsidiados são desnecessários.

Não poderia o BNDES emprestar para ambas, empresas X e Y? Considerando que apenas a empresa Y tomaria empréstimos em um mercado sem o BNDES, emprestar para as duas empresas requereria um aumento no volume de investimentos na economia. O crédito subsidiado do BNDES aumenta o volume investido?

Se o dinheiro do BNDES fosse usado para quitar a dívida pública, muitos dos que hoje emprestam ao governo teriam que buscar outro uso para seus recursos. Se todos esses recursos passassem a ser emprestados a outros tomadores, não haveria mudança no volume de crédito. Porém, é plausível que se não houvesse o BNDES e a taxa Selic fosse mais baixa, algumas dessas pessoas escolheriam poupar menos e consumir mais. Consequentemente, uma parte dos recursos que hoje compram títulos públicos e são alocados para o investimento via BNDES não iria para outros tomadores de empréstimos, mas seria destinada ao consumo.

Note que há dois passos nesse argumento: (i) o crédito subsidiado do BNDES leva a um aumento na taxa de juros Selic; e (ii) esse aumento nos juros estimula a poupança e aumenta a quantidade de recursos canalizados ao investimento. Empiricamente, não é claro que o segundo efeito seja relevante, mas por essa via, o BNDES poderia estar de fato aumentando o volume de crédito na economia (e reduzindo o consumo).

Entretanto, se o objetivo do governo fosse aumentar o retorno a quem poupa sem mexer na alocação de crédito do mercado, a solução seria subsidiar (ou tributar menos) as operações de crédito em geral, não algumas operações específicas. O crédito direcionado do BNDES é diferente de mudanças na tributação que apenas aumentam o rendimento dos poupadores por conta da realocação do crédito para projetos menos rentáveis.

Assim, para discutir as operações do BNDES, faz sentido focar na realocação do crédito. Há controvérsias entre os economistas sobre os méritos de medidas visando estimular a poupança e o investimento, mas o BNDES não é um bom instrumento para esse fim, a não ser que o objetivo seja mesmo realocar recursos para projetos específicos menos lucrativos.

Em suma, os subsídios às operações do BNDES têm dois efeitos principais: (i) o custo direto para o contribuinte por seus empréstimos a taxas abaixo do mercado (um custo de dezenas de bilhões de reais por ano) e (ii) a realocação de recursos para investimentos menos rentáveis.

Novamente, vemos o papel do sistema de preços na economia, nesse caso o papel da taxa de juros avisando os empresários se vale a pena investir ou não. Com juros baixos, muitos escolhem tomar empréstimos para investir, mas quando a taxa de juros é alta, poucos empresários acham que vale a pena se endividar. Ao emprestar a uma taxa mais baixa para alguns, o BNDES distorce o sinal dos preços.

Em princípio, o projeto mais rentável parece ser o melhor: no exemplo, a empresa Y transformaria R$ 100 mil em R$ 112 mil enquanto a empresa X transformaria R$ 100 mil em R$ 108 mil. Considere, por exemplo, uma família que tem R$ 100 mil em mãos. Essa família vai sempre preferir o investimento com o retorno maior. Não há dúvida que uma alternativa que rende 12% ao ano será preferida à que rende 8% ao ano.

Por que podemos querer, como sociedade, investir no projeto que rende menos? Como a escolha para a economia difere da escolha da família?

Possíveis justificativas

A diferença fundamental entre a escolha de projetos de investimento pela sociedade como um todo e a escolha análoga de uma família foi discutida no capítulo passado. Por vezes, parte dos benefícios oriundos de um projeto de investimento não fica com a empresa, mas transborda para o restante da economia. Assim, um projeto de investimentos pode ser rentável para o país como um todo quando esses benefícios indiretos são levados em conta, apesar de dar um retorno baixo para a empresa.

Bancos de desenvolvimento têm tradicionalmente o papel de subsidiar o financiamento a projetos de infraestrutura. A ideia é que esse tipo de investimento aumenta o rendimento de outras atividades econômicas. Usando o exemplo anterior, investir em um projeto de infraestrutura que rende apenas 8% mas torna muitas outras atividades mais rentáveis pode ser preferível a investir em outro projeto que rende 12%.

De fato, faz sentido o governo arcar com custos de projetos que aumentam a produtividade de outros setores da economia. O crédito mais barato não é a única maneira de subsidiar projetos de infraestrutura (e talvez não seja a melhor maneira), mas algum subsídio nesse caso é justificado.

Contudo, o financiamento de projetos de infraestrutura é uma parte pequena das atividades do BNDES. O que dizer sobre todo o resto?

Para justificar a existência do crédito subsidiado do BNDES, é preciso argumentar que algumas atividades, apesar de pouco rentáveis, trazem mais benefícios para a sociedade como um todo. Como explicado no capítulo passado, investimentos na produção de um bem rendem não apenas lucros para as firmas, mas também benefícios que se espalham para o restante da economia. Em particular, o aprendizado que as pessoas levam consigo para outras empresas não gera retornos para quem investiu inicialmente, mas possibilita outras atividades lucrativas que devem ser levadas em conta.

Porém, apontar para esse efeito não é suficiente. Para que o crédito direcionado do BNDES seja justificado, é preciso não apenas que existam projetos de investimentos que dão pouco retorno para o empreendedor, mas trazem mais benefícios à sociedade: é preciso também que os agentes do governo consigam identificar quais são esses projetos. Além disso, é necessário que essa diferença seja grande o suficiente para compensar a diferença nos retornos obtidos pelos investidores e justificar o custo para o contribuinte.

Talvez existam setores da economia que gerem benefícios à sociedade particularmente altos e justifiquem algum subsídio. Mas quais seriam esses setores? Muitos defensores do crédito direcionado defendem a ideia de que a indústria desempenha um papel particularmente importante na economia e merece incentivos especiais. Nesse caso, os subsídios ao crédito direcionado pelo BNDES seriam custosos no presente, mas a industrialização renderia um aprendizado para toda a economia que seria muito útil no futuro.

Se o objetivo é estimular a industrialização, é de se esperar que o plano de montar um website para as pessoas se conectarem com os amigos seja considerado pouco relevante. Não que muito dinheiro seja necessário para esse tipo de empreendimento. O estudante Mark Zuckerberg não precisou de mais de 20 mil dólares para dar os primeiros passos para sua empresa. O negócio foi se expandindo, ele teve acesso a outras fontes de financiamento (privadas) e hoje, sua empresa, o Facebook, vale cerca de R$ 500 bilhões de reais. Passados esses anos todos, poucos questionariam a importância dos benefícios indiretos gerados pelas empresas do mundo da internet nas últimas duas décadas. A conclusão não é que o BNDES deveria focar em outros setores. O ponto é que é difícil acreditar que centralizar as decisões sobre o crédito nas mãos de um grande banco estatal e ignorar os sinais do mercado leve a uma melhor alocação do crédito na economia.

Se há fortes objeções ao crédito direcionado em princípio, é ainda mais difícil justificar o papel desempenhado hoje em dia pelo BNDES. O banco empresta recursos para um grande número de empresas, dos mais variados tipos. Boa parte da discussão corrente e das justificativas para o crédito subsidiado parece considerar que o BNDES cria recursos do além e, portanto, quanto mais empréstimos melhor. No mundo real, o BNDES basicamente aloca o crédito para projetos específicos em detrimento de outros.

A falta de foco do BNDES torna muito difícil a defesa de suas operações. Todo setor da economia é mais importante que os outros? Para justificar uma realocação do crédito tão massiva que contraria o sinal dos preços na economia, os benefícios indiretos dos investimentos financiados pelo BNDES teriam que ser enormes. O fato é que não há qualquer evidência empírica corroborando esse efeito.[19]

Argumenta-se, por vezes, que o sistema financeiro brasileiro é pouco desenvolvido, ou que há pouca concorrência entre os bancos por conta do alto grau de concentração no setor. Como consequência, a intermediação financeira privada não funciona bem. Esse tipo de argumento não justifica, de modo algum, os empréstimos subsidiados do BNDES. Se o sistema financeiro privado é ruim e, por algum motivo, um banco público faz melhor o papel de financiar investimentos de longo prazo, esse banco público pode de fato beneficiar a economia, mas não há necessidade de qualquer subsídio.

A explicação na seção anterior supôs que a empresa Y estava disposta a pagar 12% de juros porque o retorno ao investimento era maior, não porque tinha uma chance alta de dar o calote e, portanto, se incomodava menos com os juros altos. Em princípio, considerações sobre o risco não alteram a essência do argumento, pois tanto bancos públicos quanto o setor privado levarão em conta o risco de calote em suas decisões. Contudo, pode-se argumentar que os bancos privados têm incentivos para correr riscos demais e que o BNDES, ao reduzir o volume de crédito do setor privado, contribuiria para minimizar o risco de calotes e, possivelmente, de crises. Mesmo que isso seja verdade, há maneiras muito melhores de evitar esse problema, regulando o mercado de crédito a fim de limitar os riscos assumidos pelos bancos. A regulação pode de fato acabar impedindo operações financeiras benéficas para a economia, mas os custos para a eficiência da economia desse tipo de regulação são pequenos – desprezíveis se comparados ao custo implícito nas operações do BNDES. Por ora, não precisamos nos aprofundar nesse ponto, mas voltaremos à questão da regulação financeira no capítulo 16.

Outro argumento por vezes usado para justificar as operações do BNDES é que parte do dinheiro que é investido por conta do crédito subsidiado financiaria o consumo das famílias se não houvesse o BNDES. De fato, há uma enorme demanda de pessoas físicas por crédito no Brasil – incluindo aí um grande número de pessoas dispostas a pagar juros bem altos para comprar um eletrodoméstico. Mas se alguém está disposto a pagar juros de 50% ou 100% ao ano para comprar sua máquina de lavar ou sua geladeira, deve realmente estar precisando – nenhum de nós gostaria de viver sem uma geladeira. Não faz sentido tornar ainda mais caro o crédito a essas pessoas, mas é isso que faz o BNDES.

É fácil achar vários casos de “sucesso” do BNDES, ou seja, vários casos de empresas que cresceram por conta dos empréstimos do BNDES. Afinal, o que não se pode fazer com centenas de bilhões de reais em crédito subsidiado? Porém, não é correto comparar a situação atual, com o BNDES portando ativos de R$ 877 bilhões, com uma situação alternativa sem esse dinheiro, como se os recursos que o governo repassa ao BNDES sumissem da face da terra.

Considere, por exemplo, as padarias de São Paulo que tomam empréstimos a juros de 60% ao ano. Suponha que o BNDES emprestasse recursos às padarias a taxas de juros muito mais baixas impondo a condição de que cada padaria teria que produzir parte dos ovos que utiliza nos bolos e doces. Em poucos anos, veríamos a avicultura se desenvolver em São Paulo. As taxas de crescimento da avicultura paulistana evidenciariam o sucesso do BNDES no desenvolvimento de uma nova atividade econômica da cidade. Contudo, ficaria escondido o efeito negativo que o crédito subsidiado tem ao privar outra empresa, ou pessoa, do crédito que esta não teve por conta do direcionamento, via BNDES.

Como no caso da lei do conteúdo local, não é possível avaliar o impacto do crédito subsidiado olhando apenas para o que aconteceu, pois o custo dessas medidas está justamente no que teria acontecido. O BNDES não cria recursos, apenas os direciona para investimentos menos rentáveis. O problema é que não observamos as operações de crédito que teriam ocorrido se não houvesse o BNDES, os investimentos que teriam sido realizados, os empregos que teriam sido gerados.

O debate acerca do BNDES

O BNDES é uma das grandes questões de política econômica recente. As leis de conteúdo local e os empréstimos subsidiados do BNDES são geralmente defendidos pelos “desenvolvimentistas”. Em linhas gerais, um desenvolvimentista acredita que o governo deve intervir na alocação de recursos da sociedade. Com frequência, o foco é no estímulo à produção industrial em setores que (o governo acredita que) tem potencial de se tornarem “campeões”.

Um desenvolvimentista não é simplesmente alguém que é a favor do desenvolvimento, pois quem é contra? OK, muita gente... Os famigerados agentes da CIA, por exemplo. E aí, nós temos um problema. O que dizer de quem acha que o país se desenvolveria muito mais sem um banco público que tem o objetivo de canalizar recursos para projetos menos rentáveis? Esses são contra a agenda desenvolvimentista, mas claro, não são contra o desenvolvimento.

Eu vou usar o termo “liberais” para designar esses economistas. Jornalistas por vezes chamam de “financistas” ou “monetaristas” quem se opõe à agenda desenvolvimentista, mas monetarismo é algo completamente diferente e eu não sei o que seria o financismo (desconhecimento esse que é compartilhado pelo meu corretor ortográfico). Um liberal, nesse caso, acha que uma empresa disposta a pagar juros de 12% para financiar seu investimento tem, na maior parte das vezes, um projeto melhor que a empresa disposta a pagar 8% ou menos. E que colocar nas mãos de um órgão do governo a tarefa de decidir quem deve receber crédito barato abre portas para muitos tipos de problemas.

Liberais consideram que, em muitos casos, faz sentido o governo subsidiar atividades geradoras de aprendizado e conhecimento para a sociedade como um todo, que o governo deve regular várias atividades produtivas (como, por exemplo, o setor financeiro) e que o mercado é acometido por uma série de falhas. Mas de modo geral, consideram que o governo não deve interferir na alocação de crédito entre as diferentes empresas, não deve tentar decidir quem vai investir e quem vai exportar.

Muitos economistas discordam veementemente da política de crédito subsidiado implementada pelo BNDES, pelos motivos destacados neste livro. Entretanto, na última campanha eleitoral, pouco foi discutido sobre o BNDES e a discussão se concentrou no mundo animal da política, ignorando os efeitos desse tipo de intervenção na capacidade de produção do país como um todo.

Quase toda a (relativamente pouca) discussão sobre o BNDES focava em aspectos distributivos e na possibilidade de corrupção. Para atacar o BNDES, alguns oposicionistas o chamavam de “Bolsa Empresário”. Governistas argumentavam que parte do crédito subsidiado agora era direcionado às pequenas empresas. Eram citados casos em que os empréstimos do BNDES pareciam especialmente insanos (como empréstimos a taxas menores que a inflação para empresas aparentemente bem conectadas politicamente, operações em determinados países estrangeiros e a tentativa de financiar a compra do Carrefour pelo Pão de Açúcar, um subsídio à concentração no setor de supermercados), mas raramente se falava sobre os efeitos do BNDES na economia como um todo.

É importante discutir os efeitos distributivos das atividades do BNDES, mas é fundamental perguntar se essa enorme intervenção estatal no mercado de crédito contribui para a nação gerar mais riqueza. Pouca gente discorda que reduzir a pobreza no país deva ser um objetivo central de qualquer governo. Tanto um país mais rico como um todo quanto uma distribuição de renda menos desigual contribuem para reduzir a pobreza. Há políticas que contribuem para a redução da desigualdade de renda (falaremos sobre isso no capítulo 10), mas o BNDES, na melhor das hipóteses, não ajuda nessa direção.

No mundo unidimensional, o liberal é classificado na direita e o desenvolvimentista, na esquerda. Consequentemente, os subsídios do BNDES são empacotados juntamente com a maior preocupação com a distribuição de renda. No mundo real, o BNDES beneficia seus clientes à custa de todos nós que subsidiamos suas operações de crédito e de quem se beneficiaria de uma taxa de juros um pouquinho menor para comprar um eletrodoméstico. Se empacotar intervenções do Estado na economia junto com uma maior distribuição de renda, em geral, não faz sentido, colocar o BNDES ao lado da defesa dos mais pobres é patético.

Quanto à corrupção, concentrar tamanha quantidade de recursos nas mãos de um órgão do governo pode de fato abrir portas para favorecimentos ilícitos. Salta aos olhos que algumas empresas contribuíram com grandes montantes para as campanhas presidenciais de todos os candidatos com chances de vencer. Esse tipo de prática só faz sentido em um mundo onde ser amigo do governante da vez é lucrativo.[20] Dado o enorme subsídio do BNDES implícito em algumas operações de empréstimo, não seria estranho se uma empresa tivesse interesse em estar próxima dos donos do poder para obter empréstimos baratos. Uma pesquisa pela internet de fato revela que várias empresas são grandes doadoras de vários candidatos e se beneficiam muito do crédito do BNDES subsidiado às nossas custas.

Um manifesto em defesa do BNDES de 2010 de várias associações de indústrias começava atacando o liberalismo econômico e acabava com a seguinte frase: “As entidades signatárias deste manifesto são responsáveis pelo faturamento superior a R$ 672 bilhões de reais (equivalente a mais de R$ 900 bilhões em 2015) e pela geração de mais de 2.500.000 empregos diretos”.[21] Uma postura contrária ao BNDES afasta do candidato todos os eleitores que pautam suas decisões de política de acordo com o mundo unidimensional e, possivelmente, um bom número de potenciais doadores. Será que isso ajuda a explicar por que um assunto tão importante recebeu tão pouca atenção na última eleição?

O mercado de crédito é acometido por diversas falhas. Há muito a ser feito para melhorar o funcionamento desse mercado no Brasil e falaremos mais sobre isso neste livro. Contudo, os empréstimos subsidiados do BNDES não melhoram o mercado como um todo, apenas tornam o crédito mais barato para alguns à custa dos outros.

6. Política monetária

Janet Yellen tomou posse na presidência do Banco Central norte-americano no dia 3 de fevereiro de 2014.[22] Seu mandato expira no dia 3 de fevereiro de 2018. Durante seu mandato, o presidente da república teria dificuldades para demiti-la do cargo, se assim quisesse. Esse é um dos motivos pelos quais o Banco Central norte-americano é considerado independente.

Na campanha para a escolha do candidato do Partido Republicano à presidência em 2012, o pré-candidato Newt Gingrich dizia que gostaria de demitir o então presidente do Banco Central norte-americano, Ben Bernanke. Gingrich era um feroz opositor do programa de compra de ativos para socorrer o sistema financeiro levado a cabo por Bernanke logo após a crise financeira de 2008. Contudo, como o mandato de Bernanke iria até janeiro de 2014, não seria simples para Gingrich demiti-lo se ganhasse as eleições.

Para entender a discussão sobre a independência do Banco Central, é preciso antes entender sobre a função principal do Banco Central do Brasil (e a que mais recebe atenção no debate político), a escolha da taxa Selic, uma das taxas básicas de juros da economia brasileira.

As taxas de juros e a economia

O Banco Central do Brasil determina a taxa de juros que o governo paga em sua dívida de curto prazo, a taxa Selic. Como vimos, outra taxa básica de juros bastante importante na economia brasileira é a TJLP (a que pauta os empréstimos do BNDES), mas o Banco Central não tem controle nenhum sobre ela. Assim, a taxa de juros escolhida pelo Banco Central do Brasil, a Selic, é menos importante para a economia que a taxa básica de juros escolhida pela maior parte dos bancos centrais pelo mundo – mas ainda assim, é muito importante.

A taxa Selic afeta as taxas de juros de quem poupa e de quem toma dinheiro emprestado. Quando o Banco Central aumenta a taxa básica de juros, investir em títulos públicos se torna mais atraente. Consequentemente, as pessoas e empresas que quiserem tomar empréstimos precisarão pagar juros mais altos. Da mesma maneira, com a taxa Selic mais baixa, bancos, pessoas e empresas conseguem captar recursos a juros menores. Assim, a decisão sobre a taxa de juros do Banco Central afeta o custo do crédito em toda a economia.

Ao afetar o custo do crédito, o Banco Central influencia as decisões das pessoas sobre consumo e poupança e as decisões de investimento das empresas. Se o financiamento para compras parceladas e os empréstimos para as empresas ficam mais caros, há menos incentivos para investir e comprar a prazo. A taxa de juros mais alta tende, portanto, a afetar negativamente o consumo e o investimento.

Se as pessoas querem consumir menos, há menos demanda para os produtos à venda. Assim, as lojas só vão conseguir vender os produtos em estoque a preços mais baixos do que planejavam. Além disso, as empresas vão acabar vendendo menos do que esperavam e vão reduzir as compras de seus fornecedores, levando a um menor nível de produção na economia.

Assim, a alta da taxa de juros pelo Banco Central tende a reduzir o produto da economia e os preços. Portanto, juros mais elevados ajudam a segurar a inflação, mas prejudicam o desempenho da economia.

A rigidez salarial contribui para reforçar os efeitos da política monetária. Quando o Banco Central reduz os juros e permite uma inflação maior, cai o valor real do salário: pelo menos até o próximo reajuste, o salário ficará inalterado, mas com preços mais altos na economia, o valor do pagamento para os funcionários é efetivamente reduzido. Em princípio, isso é uma má notícia para o trabalhador, mas em tempos de recessão, essa perda salarial pode reduzir os incentivos a demissões e evitar uma queda maior na produção.

Essa lógica, porém, está incompleta, pois parece sugerir que inflação alta e produto alto caminham juntos. Inflação alta é boa para a economia? De fato, não é. De modo geral, não se observa essa relação positiva nos dados. Ficou faltando considerar o papel das expectativas dos agentes nesse argumento.

O papel das expectativas

Há duas maneiras de ver o efeito das expectativas de inflação sobre a relação entre inflação e produto.

Suponha que as pessoas e empresas esperem uma inflação de 6% ao ano. Suponha também que o Banco Central acabe deixando os juros mais baixos que se imaginava, permitindo assim uma inflação maior que a esperada – digamos, de 7% no ano. Os juros baixos nesse ano tendem a estimular o consumo e afetar positivamente o produto. Contudo, no ano seguinte, tendo aprendido com a experiência, as pessoas esperarão uma inflação maior, próxima dos 7% ao ano. O resultado é que os preços e salários passarão a incorporar essa expectativa. Assim, para a inflação voltar para 6% ao ano, o Banco Central precisará fixar a taxa de juros num nível mais alto, reduzindo o consumo e o produto.

De outra maneira, suponha que a meta de inflação seja 6%, mas as pessoas e empresas acreditem que o Banco Central permitirá uma inflação de 7%. Essa expectativa será levada em conta na escolha dos preços e nas negociações salariais. Assim, a inflação mais alta não corresponderá a um nível de produto mais alto.

Esses argumentos implicam que inflação maior que a esperada tende a caminhar junto com um produto maior que o esperado. Em linhas gerais, essa implicação é confirmada pelos dados. A relação, contudo, não é muito fácil de ser detectada, talvez por haver diversas outras variáveis afetando inflação e produto.

Duas conclusões importantes emergem dessa explicação. A primeira é que uma expectativa de inflação baixa torna possível uma inflação baixa sem que o Banco Central precise fixar os juros em um nível mais alto. Com expectativas de inflação alta, o Banco Central precisa escolher entre aceitar a inflação alta ou colocar os juros em um patamar mais elevado que o esperado.

A época da primeira eleição que Lula venceu, em 2002, ilustra bem esse ponto. A vitória de Lula esperada e, posteriormente, assegurada afetou as expectativas quanto a um possível descontrole dos preços a partir de 2003. Desconfiava-se que o Banco Central em um governo Lula hesitaria em aumentar os juros para controlar a inflação. Consequentemente, ao final de 2002, a inflação observada e a inflação esperada para o ano seguinte estavam muito elevadas. Para segurar o aumento dos preços, o Banco Central do governo Lula fixou a taxa de juros Selic em um nível muito alto. Deu resultado: poucos meses depois, a inflação já estava abaixo do teto da meta. Ainda assim, juros tão altos só foram necessários por conta da elevada inflação esperada (gerada por conta da desconfiança no Banco Central do novo governo).

A segunda conclusão é que, para uma dada expectativa de inflação, deixar os juros a um nível mais baixo pode ajudar a estimular a economia no presente, ainda que ao custo de maior inflação ou menor produto no futuro. Consequentemente, governos podem ficar tentados a permitir um pouco mais de inflação no presente. O problema é que as pessoas podem antecipar essa ação do governo e incorporar essa desconfiança nas suas expectativas de inflação. Como vimos, isso anula o efeito positivo que a inflação mais alta poderia ter no produto e ainda torna mais custoso o controle de preços.

Por conta disso, os países mais desenvolvidos têm delegado a operação da política monetária a bancos centrais independentes. Em linhas gerais, esses bancos centrais têm o controle inflacionário como o principal objetivo e são dirigidos por um profissional que não pode ser demitido pelo presidente ou primeiro ministro durante seu mandato.

A ideia por trás disso é gerar baixas expectativas de inflação, convencendo as pessoas de que o Banco Central vai fazer o que for preciso para segurar o aumento dos preços. O argumento é que tendo como objetivo o controle da inflação e estando livre de pressões de governantes para estimular a economia, o Banco Central de fato elevará os juros ao nível necessário para manter a inflação no patamar desejado. O ponto é que isso geraria uma baixa expectativa de inflação e, no final das contas, juros mais baixos seriam suficientes para atingir a meta.

Na maior parte dos casos, o mandato do presidente do Banco Central vai além do mandato do presidente da república ou primeiro-ministro. No exemplo que abre este capítulo, o republicano Gingrich, se eleito presidente dos Estados Unidos, teria que se conformar com um presidente do Banco Central ao qual ele se opunha – ou convencer Ben Bernanke a renunciar. Um argumento contra a independência de bancos centrais (ou, pelo menos, contra mandatos que vão além do mandato do presidente) é que uma mudança de governo determinada pelas urnas deveria incluir a possibilidade de mudança no Banco Central.

É um argumento bastante razoável. Por outro lado, um Banco Central independente poderia beneficiar um governo que carecesse de credibilidade quanto ao controle da inflação. Em particular, se o Banco Central fosse independente em 2003, não teriam sido necessárias taxas de juros tão elevadas para segurar a inflação no início do governo Lula.

De todos os tópicos discutidos neste livro, eu considero a independência formal do Banco Central o menos importante.

Muito além do Banco Central

Um país se desenvolve quando sua capacidade de produzir bens e serviços se expande. Um Banco Central com credibilidade pode controlar a inflação sem desestimular o consumo e o investimento, ou seja, sem que o controle da inflação tenha altos custos em termos de produto e emprego, mas não pode fazer mais que isso. Não que a política monetária não seja importante: a instabilidade macroeconômica gerada por um Banco Central incompetente gera flutuações desnecessárias na economia, afugenta investimentos e atrapalha o crescimento do país. Mas quão importantes podem ser pequenas mudanças na operação do Banco Central e nas expectativas de inflação comparadas a um melhor aproveitamento das centenas de bilhões de reais direcionadas pelo BNDES para projetos menos lucrativos?

Ainda assim, esse é um dos tópicos que mais recebe atenção no debate sobre políticas econômicas. E o foco, como não poderia deixar de ser, é nas questões distributivas, nos embates do mundo animal.

Ao afetar a inflação, o produto e o emprego, a política monetária tem efeitos sobre a economia como um todo, mas também tem impactos sobre a distribuição de recursos na economia. Por exemplo, a inflação é, dentre outras coisa, um imposto sobre o dinheiro que portamos. Uma alta nos preços de 10% significa que a nota de 10 reais perde parte do seu valor, porque essa nota agora só compra o que antes custava pouco mais de R$ 9. Como os mais ricos guardam uma fração ínfima de seus recursos em dinheiro vivo ou em contas correntes sem remuneração, esse imposto inflacionário atinge principalmente os pobres, que carregam seus (poucos) recursos em dinheiro. São estes os que mais sofrem com a perda de valor do dinheiro imposta pela inflação.

Contudo, de maneira geral, o foco da discussão sobre os efeitos distributivos da política monetária acaba sempre recaindo nos efeitos positivos dos juros altos sobre quem tem recursos para poupar. Taxas de juros mais altas aumentam o retorno dos investimentos em títulos públicos e outros ativos financeiros e o custo do crédito para quem deve dinheiro. Portanto, beneficiam os poupadores e prejudicam os endividados.

Esse efeito é de fato muito importante. Temos uma taxa básica de juros muito alta na economia, a taxa Selic, que remunera os investimentos dos poupadores – grupo que inclui os muito ricos. Essa taxa de juros é muito maior que a taxa básica vigente na grande maioria dos outros países. É um problema.

Temos também uma taxa básica de juros muito baixa na economia, a TJLP, que baliza os empréstimos às empresas agraciadas com o crédito subsidiado do BNDES. Como dito anteriormente, poderíamos ter uma taxa básica de juros apenas, o que levaria a uma taxa Selic menor sem prejudicar o controle da inflação. Entendida a maneira como o Banco Central afeta a economia, não é difícil entender esse ponto.

As mudanças nas taxas de juros pelo Banco Central afetam a economia justamente por mexer no custo do crédito e, portanto, em quanto as pessoas e empresas poupam e tomam emprestado. No Brasil, o crédito total na economia depende fortemente das ações do BNDES. Considere um aumento na TJLP, ou seja, uma redução no subsídio implícito nos empréstimos do BNDES. Por conta dos juros maiores, as empresas vão escolher tomar menos dinheiro emprestado e investir menos. Isso reduz a demanda por bens na economia, o que contribui para segurar a inflação, mas desestimula a produção – exatamente o que ocorre quando o Banco Central aumenta a taxa básica de juros.

A discussão de política econômica por vezes parece supor que a taxa de juros do Banco Central afeta a inflação e as decisões de consumo e investimento, mas que a taxa de juros do BNDES só afeta as decisões de investimento, não tem impacto sobre a inflação. Essa distinção não faz sentido. O aumento no custo do crédito afeta as escolhas das empresas e tem efeitos sobre o produto e a inflação, não importa se o nome da taxa básica de juros é Selic ou TJLP.

Reduzir o subsídio implícito nos empréstimos do BNDES, ou seja, aumentar a TJLP abre espaço para uma redução na taxa Selic sem que a quantidade total de crédito para a economia como um todo seja afetada. Assim, não há efeito sobre a inflação e sobre os estímulos ao consumo e investimento no curto prazo. Há, porém, uma mudança muito importante na alocação de crédito na economia e na distribuição de recursos. A alocação do crédito foi discutida no capítulo anterior, falamos agora sobre os efeitos distributivos.

A elevação da TJLP e a correspondente redução na taxa Selic reduziria o retorno a quem investe em títulos públicos e, consequentemente, o rendimento de quem aplica dinheiro no mercado financeiro brasileiro. Fundos de pensão e fundos de investimento são exemplos de agentes que compram grandes quantidades de títulos públicos e, consequentemente, se beneficiam das altas taxas de juros. O custo da alta taxa de juros sobre a dívida do governo é dividido entre todos nós, e esse custo seria reduzido.

Além disso, essa mudança encareceria o custo do crédito às empresas com acesso ao BNDES, mas as que não têm acesso aos empréstimos subsidiados captariam recursos a juros menores. Uma redução na taxa Selic poderia também levar a uma menor taxa de juros no financiamento a pessoas físicas (como o cheque especial e o parcelamento do cartão de crédito). Contudo, não é claro que esse efeito seria relevante. A taxa Selic tem andado em torno de 1% ao mês, muito abaixo das taxas de juros cobradas nos empréstimos a pessoas físicas. Alguns dos motivos comumente apresentados para esses altos juros são a falta de competição no setor bancário e a falta de segurança que o empréstimo será repago. O primeiro pode ser atenuado com medidas que estimulem a competição bancária, como um cadastro positivo que permita ao cliente de um banco mostrar a outro que é bom pagador. O segundo problema pode ser resolvido com um sistema de justiça mais eficiente, históricos de tomadores de empréstimos mais completos e por medidas como o crédito consignado, que possibilita a um funcionário dar o salário que receberá futuramente como garantia para o pagamento do empréstimo. Nesses casos, há pouco que uma redução na taxa Selic possa fazer.

Em suma, as altas taxas de juros tem um efeito distributivo perverso na economia, mas o Banco Central não pode fazer muito a esse respeito sem prejudicar o controle da inflação. Esta, por sua vez, pode ser vista como um imposto que incide principalmente sobre os mais pobres. A elevação da taxa de juros que baliza os empréstimos do BNDES para o nível de mercado levaria a uma taxa Selic menor e reduziria a renda dos detentores de títulos públicos sem levar a uma inflação maior. Porém, a TJLP está fora do controle do Banco Central.

O Banco Central no mundo animal

Isso nos traz de volta ao debate sobre a independência do Banco Central, um tema bastante discutido na campanha presidencial. O tratamento dessa questão beirava o surrealismo, com anúncios de televisão relacionando Bancos Centrais independentes com pratos de comida sumindo da mesa das pessoas. A ideia básica da estridente oposição a essa proposta era que a independência do Banco Central equivaleria a entregar o controle da taxa de juros aos banqueiros, que escolheriam taxas de juros altas e deixariam o pobre desempregado.

Como ilustração desse discurso, merece indicação para o Troféu CIA a explicação do professor de economia da Unicamp Fernando Nogueira da Costa: Banco Central independente “seria o equivalente a entregar o apito do jogo entre o Flamengo e o São Paulo ao técnico deste time paulistano.” O professor completava: “seria como essa arbitragem (elevação da taxa de juros) só beneficiasse os rentistas (“coxinhas do São Paulo” — desculpem-me a ironia) e prejudicasse os trabalhadores (“toda a torcida brasileira do Flamengo”) com desemprego”.[23]

O Banco Central dessa explicação opera no mundo animal. Nesse mundo, a economia é muito simples. Há dois times: trabalhadores, que preferem juros baixos, e rentistas, que gostam de juros altos. Não há uma política monetária melhor ou pior para a sociedade como um todo. Há apenas uma disputa entre trabalhadores e rentistas.

E mesmo para um Banco Central que opera no mundo animal, a explicação está errada.

A independência do Banco Central não muda a identidade de quem comanda a política monetária, apenas dá um mandato ao escolhido. Se o presidente quer colocar no Banco Central uma pessoa que beneficia certo grupo (ou seja, se quer entregar o apito do jogo a um juiz ladrão ou ao técnico de um determinado time de futebol), a independência do Banco Central não ajuda nem atrapalha essa escolha. No mundo animal, na verdade, Banco Central independente equivaleria a entregar o apito do jogo a um dos times e se comprometer a deixar esse árbitro por um tempo predeterminado. De acordo com a explicação do professor Costa, independência do Banco Central levaria a um viés na escolha do juiz do jogo em favor dos são-paulinos, o que não é verdade mesmo em um mundo em que o Banco Central tem apenas o papel de optar entre favorecer rentistas ou trabalhadores.

Versões desse argumento foram extensivamente usadas na campanha. O argumento é emblemático porque não parece nem tentar corresponder à realidade. Um assunto técnico e pouco interessante sobre a política monetária é retratado como uma batalha entre as classes pelo controle da taxa de juros.

A política monetária tem efeitos distributivos. A inflação alta prejudica justamente os mais pobres. Por outro lado, juros altos beneficiam quem poupa dinheiro e prejudicam quem contrai dívida e quem paga impostos. Contudo, o nível da taxa de juros compatível com uma inflação baixa e estável não depende apenas do Banco Central. Sim, uma autoridade monetária com mais credibilidade pode ser capaz de segurar a inflação com juros mais baixos, mas se o tesouro nacional expande o crédito financiando o BNDES a taxas de juros abaixo da inflação, o Banco Central é forçado a contrair o crédito, e isso requer uma taxa de juros mais alta.

7. As contas do governo

O governo federal arrecada e gasta mais de R$ 1 trilhão por ano. Ainda assim, apesar da diferença no montante, há semelhanças importantes entre as contas do governo e as contas de cada um de nós. Como qualquer família ou empresa, o Estado tem que pagar pelos seus gastos e pode poupar ou se endividar, efetivamente transferindo a possibilidade de gastar de um período para outro. Contudo, a natureza dos gastos e, principalmente, a maneira do Estado ganhar dinheiro são bastante diferentes.

Para arrecadar dinheiro, o governo tributa as pessoas e empresas. Pode parecer intuitivo que a arrecadação proveniente de um imposto seja proporcional à taxa cobrada, mas isso não ocorre. Em geral, uma alíquota maior de imposto desencoraja justamente as ações que geram a receita que se pretende tributar. Por exemplo, um aumento no imposto sobre produtos industrializados desencoraja o consumo e a produção desse tipo de bem – e da mesma maneira, a redução no IPI sobre os automóveis estimula a compra de carros. Maior tributação sobre o salário reduz os incentivos para o trabalho e aumenta os incentivos para a informalidade. Maior imposto sobre importações faz com que bens importados se tornem relativamente menos interessantes que os concorrentes nacionais. Assim, dobrar a alíquota de um imposto não dobra a arrecadação – dependendo da alíquota, pode até levar a uma redução do total arrecadado.

Esse ponto é conhecido há muito tempo. O precursor da sociologia e da economia Ibn Khaldun, na sua obra Muqaddimah, discorre sobre as possíveis consequências da elevação da alíquota de um tributo: “o efeito nos negócios desse aumento no imposto é logo sentido. Pois homens de negócios são desencorajados ao comparar seus lucros com a carga do imposto. Consequentemente, a produção cai, e com ela cai a receita da tributação”. Faz todo o sentido. Afinal, como ele explica, “quando o fazendeiro desiste da agricultura e o mercador fecha seu negócio, a receita dos impostos some junto com eles”. É surpreendente que o Muqaddimah, escrito em 1377, seja tão claro e atual – e que um ponto importante e tão bem explicado há mais de 600 anos seja ignorado com tanta frequência.

Ao tributar pessoas e empresas, o governo não apenas retira recursos delas como também induz uma redução nas trocas e nas atividades produtivas. Por outro lado, alguns gastos estatais são fundamentais para o funcionamento da economia e outras despesas do governo deixam a economia como um todo mais produtiva.

Gastar sem tributar não é uma solução. Maiores despesas do governo implicam uma necessidade maior de tributação para pagar a conta. Assim, a escolha do tamanho do governo na economia (dada pela quantidade de impostos ou pelo total de recursos gastos) deve buscar um balanço entre o efeito negativo dos impostos e o efeito positivo dos gastos.

Além do tamanho do governo, outras questões importantes relacionadas às contas públicas dizem respeito às variações de impostos e gastos do governo no tempo e às escolhas sobre o que exatamente deve ser tributado.

Dívida soberana

Em um mundo onde o governo não pode se endividar, é preciso a cada período arrecadar um montante de recursos igual ao que se pretende gastar. A possibilidade de emitir dívida soberana permite que um governo empurre o custo de parte dos seus gastos para o futuro. Não é mais necessário equilibrar as contas a todo período, é possível transferir o ônus para depois. Porém, em algum momento, será preciso taxar mais do que se gasta para se pagar a dívida feita anteriormente.

Há, também, a possibilidade de não pagar a dívida. Mas o calote não sai de graça.

Quando o governo de um país não paga sua dívida soberana, a economia do país é afetada por diversos motivos: fica mais difícil para o país exportar e importar por conta de cortes no crédito para o comércio internacional; seca o fluxo de recursos do exterior para investimentos no país; fica fragilizada a posição do país em outras negociações internacionais; e como parte da dívida de um governo está nas mãos de residentes do próprio país (no caso do Brasil, uma parte bem grande), o calote deixa empresas e bancos em dificuldades, afetando o crédito no país e interrompendo muitas atividades produtivas. Além disso, ao não pagar a sua dívida com residentes do país, o Estado está deixando de cumprir um contrato com seus próprios cidadãos, colocando em dúvida sua credibilidade institucional.

Por conta desses custos, países só optam por não pagar suas dívidas se o custo de pagar se torna alto demais. Mas quanto é “alto demais”? Isso depende de quão importante é cada um dos fatores mencionados acima.

O custo do calote é maior para países mais integrados com o resto do mundo, pois estes sofrerão mais com o corte no crédito para o comércio internacional e com o menor fluxo de investimentos. Países com uma parcela grande da dívida nas mãos de seus próprios residentes também sofrem mais se não pagam o que devem, pela confusão que o calote instaura na economia. Países endividados da Zona do Euro têm se mostrado dispostos a grandes sacrifícios para pagar suas dívidas. Nesse caso, o alto custo do calote é a saída da União Europeia.

A possibilidade da dívida não ser paga é antecipada pelos investidores. Quem empresta dinheiro está sempre de olho nas chances de não receber o pagamento no futuro. Consequentemente, países que atribuem um alto custo para o calote conseguem se endividar muito mais. Além disso, quanto maior for o risco de um calote ou de uma renegociação da dívida, maior será a taxa de juros que o governo do país precisará pagar para conseguir tomar emprestado.

Para um dado país, a chance do calote depende bastante do valor de sua dívida, pois quanto maior ela for, maior o custo de optar por pagá-la. Assim, um elevado nível de dívida leva a altas taxas de juros, principalmente quando há a percepção de que o governo pode escolher não pagar a dívida.

Quando o governo gasta mais do que arrecada, sua dívida cresce: a necessidade de tributar mais ou gastar menos é postergada. A dívida maior pode aumentar o risco de calote e, consequentemente, elevar a taxa de juros que incide sobre a dívida. Nesse caso, empurrar o problema para depois é particularmente custoso porque, no futuro, será necessário tributar não apenas para cobrir os gastos passados mas também para pagar os juros mais altos. Ajustar as contas do governo quando há risco de calote ajuda a restabelecer a confiança no pagamento da dívida e o acesso a crédito com taxas de juros mais razoáveis.

Uma dívida alta também sinaliza impostos mais altos no futuro. Empresas e pessoas não pensam apenas no presente quando tomam decisões de investimento, as expectativas também são importantes. Dessa maneira, a antecipação de maiores impostos futuros também contribui para reduzir os incentivos ao investimento.

A discussão até aqui parece indicar que o melhor seria o governo manter suas contas equilibradas a todo o momento. Dessa forma, não pagaríamos juros altos e um governo não poderia empurrar o custo de seus gastos para o mandato seguinte. Esses custos são importantes, mas gastar mais do que se arrecada em alguns momentos e menos em outros também gera benefícios.

A política fiscal

A economia passa por épocas de maior expansão e por momentos de recessão. Quando a economia vai mal, gastos do governo como o seguro desemprego tendem a aumentar e, como há menos a ser taxado, a arrecadação tende a ser menor. Assim, equilibrar as contas requereria taxas maiores de impostos ou menos gastos.

A questão é que impostos baixos são ainda mais desejáveis em momentos de recessão. Quando há pouco investimento e pouca criação de empregos, o incentivo proporcionado por menores alíquotas pode ser particularmente importante para tirar a economia de uma crise. Claro, mais impostos terão que ser cobrados lá na frente, mas talvez isso seja menos custoso quando a economia estiver indo bem.

Da mesma maneira, gastos do governo podem ser mais desejáveis em épocas de recessão, quando há mais desemprego. Considere que o governo compre os serviços de uma empresa que, para prover esses serviços, contrate pessoas. Muitas dessas pessoas serão realocadas de outros empregos (nos quais elas trabalhavam ou iriam trabalhar se não houvesse a intervenção do governo). Outras estariam sem trabalho na ausência desses gastos. Gastos do governo são mais desejáveis quando é maior a proporção de desempregados dentre os novos contratados para prestar os serviços. De modo geral, essa proporção é maior quando a taxa de desemprego está mais alta.

Por conta de tudo isso, déficits em momentos de recessão podem ser desejáveis. O problema é que quando a economia do país vai mal, o risco de um calote tende a estar mais alto, o que torna custoso tomar recursos emprestados para cobrir o déficit. Portanto, o ideal é manter as finanças públicas saudáveis, sem déficits, com dívida baixa, para que nos anos de vacas magras o governo possa se endividar e, assim, gastar mais e taxar menos.

Todavia, em geral, gastos são mais visíveis ao eleitor do que contas em dia. Assim, para um governante de olho em sua popularidade ou na próxima eleição, pode ser interessante deixar a tarefa de arrumar a casa para depois – possivelmente, para o próximo mandato. Se isso acontece, o país acumula mais dívida e perde a capacidade de reduzir impostos no futuro, quando menores taxas poderiam ser particularmente importantes. De fato, aqui no Brasil, temos observado mais programas de ajuste fiscal no primeiro ano de mandato presidencial – e essa não é uma particularidade brasileira.[24] Essa observação é consistente com a hipótese de que políticos por vezes escolhem empurrar a necessidade de ajustar as finanças públicas para depois das eleições.

Ao contrário do que pregam os arautos do mundo unidimensional, a questão sobre o tamanho de déficits e de ajustes fiscais tem muito pouco a ver com uma luta entre oprimidos e poderosos. Políticas fiscais que levam a um déficit maior podem ajudar a estimular a economia, mas podem também elevar a taxa de juros paga na dívida pública. Além disso, gastar mais do que se arrecada hoje significa ter que arrecadar mais amanhã.

Há, portanto, importantes semelhanças entre a política fiscal discutida nesse capítulo e a política monetária abordada no capítulo passado. Como no caso da política monetária, uma política fiscal irresponsável pode gerar instabilidade macroeconômica, afugentar investimentos e atrapalhar o crescimento do país. Cuidar das finanças quando a economia vai bem para poder estimular a produção com impostos menores ou mais gastos governamentais em épocas de recessão pode ajudar a suavizar as flutuações econômicas e evitar crises. Da mesma maneira, é desejável que um Banco Central mantenha a inflação no nível desejado para poder baixar os juros quando a economia carece de estímulos.

Assim como no caso da política monetária, a política fiscal não é um instrumento para a geração de crescimento econômico no longo prazo e maior renda para as pessoas. Mudanças nos gastos, impostos e nas taxas de juros de acordo com o ciclo econômico não podem fazer muito mais que suavizar as flutuações e evitar crises maiores. A renda das pessoas de um país depende de quanto se produz, da capacidade de produção da economia. É isso que gera as enormes diferenças entre a renda por habitante dos diversos países.

Os temas tratados nos primeiros capítulos desta parte (a lei do conteúdo local, o BNDES) estão intimamente relacionados à produtividade da economia. A especialização em atividades nas quais somos melhores nos torna mais produtivos. Alocar crédito para empresas ou setores com menor produtividade faz com que o país tenha uma menor capacidade de produção.

Contudo, de modo geral, essas questões são mais difíceis de serem avaliadas. Quando um país não cuida bem de suas finanças ou de sua moeda, os resultados negativos aparecem logo, podem ser vistos no índice de inflação, nas contas do governo e no prêmio de risco atrelado à dívida do país. Por outro lado, com frequência, os efeitos de medidas que afetam a produtividade de uma economia, de forma positiva ou negativa, ficam escondidos por bastante tempo. Se o crédito é alocado para empresas que investem em projetos pouco produtivos, observaremos, com o passar dos anos, um crescimento menor do produto, mas será difícil mensurar esse efeito, pois há inúmeros fatores diferentes afetando o desempenho da economia.

Tributar o quê?

Embora as questões sobre o tamanho dos déficits e ajustes fiscais seja pouco conectada com questões distributivas, a decisão sobre quais impostos devem ser aumentados ou reduzidos, ou quais gastos governamentais devem ser expandidos ou cortados, é bastante relacionada com os embates do mundo animal, onde o ganho de um é a perda do outro. Reduzir o IPI dos automóveis hoje implica aumentar outros impostos no presente ou no futuro para cobrir o que deixou de ser arrecadado. É difícil discutir as alíquotas do IPI que incidem sobre carros e perfumes sem lembrar que cada uma delas afeta diretamente pessoas que hoje estão em cada um desses setores.

Contudo, é um erro limitar essa discussão apenas à batalha entre grupos distintos por uma carga tributária menor. Alguns impostos são melhores que outros em um sentido mais geral: há impostos que atrapalham mais a economia como um todo. Uma questão ausente no mundo animal, mas ensinada para os humanos desde o século XIV.

Como explicado por Ibn Khaldun há mais de 600 anos e por muitos economistas desde então, o grande problema dos impostos é que tributar uma atividade reduz os incentivos para que as pessoas façam exatamente o que gera a base da tributação. Uma lição é que devemos evitar altos tributos que desencorajam a geração de renda, as trocas e o emprego. Outra implicação, não menos importante, é que devemos tributar atividades que queremos desencorajar.

Quando usamos nosso carro, estamos poluindo o ar da cidade e piorando o trânsito, mas normalmente não consideramos esses fatores nas nossas escolhas. Nossas decisões levam em conta os custos incorridos ao usar o carro (gasolina, desgaste do veículo), os benefícios (conforto, praticidade) e também os custos e benefícios de opções alternativas de transporte (caminhar, taxi, ônibus). Porém, de modo geral, não consideramos em nossas escolhas os custos do uso do carro que incidem sobre as outras pessoas (o aumento no trânsito e na poluição). Se considerássemos, haveria menos automóveis nas ruas.

Do ponto de vista da sociedade como um todo, temos o nível ideal de utilização de carros quando só sai com um automóvel pelas ruas quem está disposto a compensar os demais pelo aumento no trânsito e na poluição causado pelo carro. Embora seja impossível calcular esse número, sabemos que do ponto de vista da sociedade como um todo, as decisões individuais levam a carros demais nas ruas. Portanto, um imposto nesse caso reduziria incentivos para uma ação que queremos mesmo desencorajar.

Há várias maneiras de tributar a circulação de automóveis, como o pedágio urbano; o imposto sobre combustíveis; e o imposto sobre a compra ou posse de carros. Está fora do escopo desse livro a discussão sobre o modo de tributação mais adequado. O ponto aqui é que um imposto desse tipo seria um bom imposto. Noto também que um imposto sobre a circulação de automóveis não fere nosso direito de ir e vir. Também temos o direito de trabalhar e de comprar pasta de dente, mas pagamos impostos nesses casos, apesar de não poluir o ar nem atrasar a viagem dos outros.

Desde o final dos anos 90, há em São Paulo um rodízio de automóveis. Em um dia na semana, os carros não podem circular em boa parte da capital paulista (o dia é determinado pelo último algarismo da placa do automóvel). Há dois motivos pelos quais um imposto que levasse à mesma quantidade de carros nas ruas seria melhor que o rodízio para a sociedade como um todo.

O primeiro é que um imposto permitiria que as pessoas usassem o automóvel nos momentos em que isso fosse realmente importante e tiraria de circulação aqueles cuja utilização não é importante o suficiente quando se leva em conta os custos impostos aos outros. Com o rodízio, a cada dia, há inúmeros paulistanos proibidos de usarem seus carros que estariam felizes de compensar à sociedade pela poluição e pelo trânsito que geram, e vários outros que usam o carro mas teriam alternativas quase tão boas.

O segundo é que um imposto maior sobre a circulação de automóveis permitiria que se reduzisse algum outro imposto sem que fosse alterada a arrecadação do governo. Assim, no final das contas, estaríamos pagando a mesma quantidade de impostos; a quantidade de carros nas ruas estaria de acordo com as vontades da sociedade; mas a redução do outro imposto teria efeitos benéficos para a economia como um todo.

O imposto, afinal, desencoraja exatamente a atividade que gera a base para tributação. Uma redução em uma alíquota de imposto sobre a produção de bens ou serviços, por exemplo, faz com que esses produtos fiquem mais baratos para o consumidor ou que sua produção fique mais lucrativa para as empresas. Isso estimula as trocas e a produção e gera benefícios para todos. A alíquota menor também torna a informalidade menos atraente, o que aumenta a base onde incide o imposto e nos permite reduzir ainda mais as taxas de impostos, para uma dada arrecadação desejada.

Hoje em dia, tributamos, de várias maneiras, a produção de bens e serviços, a renda de quem trabalha e de quem investe, a receita das empresas e mais ainda. Todos esses impostos reduzem os incentivos para produzir, investir e trabalhar, não porque assim queremos, mas porque é esse o efeito dos impostos na economia. Por outro lado, os impostos que cobramos sobre a compra, posse e circulação de automóveis não são suficientes para que tenhamos, na cidade de São Paulo, desestímulos suficientes para atingirmos o número de carros desejados nas ruas – por isso, temos o rodízio. Ainda assim, continuamos cobrando impostos de atividades que gostaríamos de estimular, e deixando de cobrar o suficiente por ações que queremos desencorajar.

Há, pelo menos, dois motivos comuns para a oposição a impostos que tornam o trânsito e a poluição mais custosos. O primeiro é que propostas de aumento de taxas raramente vêm casadas com reduções em outros tributos. Se a expectativa é que a receita extra não gerará benefícios palpáveis, não é surpreendente que as pessoas se oponham a mais impostos.

O segundo é o efeito distributivo. Toda mudança nas regras de tributação tem efeitos distintos sobre cada um de nós. No caso específico, aumentar ou instituir impostos sobre combustíveis ou sobre a compra ou circulação de carros afeta negativamente os envolvidos nessas atividades (como as montadoras de automóveis e os trabalhadores do setor). Além disso, mesmo que o aumento desses impostos seja acompanhado da redução de outros, alguns passarão a pagar mais do que pagavam antes. Crucialmente, muitos entendem esse tipo de efeito, mas são poucos os que compreendem como os impostos afetam a economia como um todo.

A crise financeira de 2008 teve impactos negativos na produção de muitos países. Para amenizar as recessões que se avistavam, muitos países optaram por reduzir impostos temporariamente. Como explicado anteriormente, quando a economia vai mal, faz sentido arrecadar menos do que se gasta. O Brasil não foi exceção: também reduzimos alguns impostos para lidar com a crise em 2009. Contudo, as reduções no Brasil foram direcionadas para setores específicos da economia.

O setor automobilístico foi agraciado com a redução do IPI sobre a compra dos carros. Um imposto tem o efeito de reduzir a produção e as compras do bem sobre o qual ele incide. Em geral, isso é ruim, gostaríamos de ter mais empregos e mais produção dos diversos bens. Contudo, no caso dos automóveis, não é claro que esse efeito do imposto seja indesejável. Pelo menos na cidade de São Paulo, estamos tomando providências para que haja menos carros nas ruas, portanto esse efeito negativo sobre a produção de carros vai de encontro ao que querem os paulistanos. A poluição urbana e o trânsito são preocupações importantes dos habitantes de outras grandes cidades. Ainda assim, escolhemos reduzir o IPI justamente desse setor.

As contas do governo

As questões sobre as contas públicas englobam três aspectos importantes. O primeiro diz respeito ao papel do governo e, consequentemente, à proporção dos seus gastos sobre o produto da economia. Hoje em dia, os gastos dos governos (federal, estaduais e municipais) correspondem a cerca de 37% de tudo o que é produzido no Brasil. Quanto mais queremos que o governo faça, mais impostos precisamos arrecadar.

Em segundo lugar, temos que escolher se queremos maiores variações nos déficits e superávits ou se queremos que o governo busque sempre um orçamento equilibrado. Uma possibilidade é fixar regras que limitam a possibilidade de endividamento do governo (como a Regra de Ouro adotada no Reino Unido pelo Partido Trabalhista em 1998).[25] Além disso, a cada momento, é preciso decidir se um maior déficit é adequado ou se é hora de gerar superávit nas contas públicas para reduzir o tamanho da dívida.

Por fim, devemos decidir sobre como tributar. Aqui, é importante ter sempre em mente que a escolha sobre a carga tributária não afeta apenas a distribuição de recursos na economia. A tributação reduz os incentivos para as atividades sobre o qual incidem os impostos. Quanto maior a alíquota do imposto, maior esse efeito.

O Muqaddimah de Ibn Khaldun não se restringe a lições de sociologia, política e economia. Discutindo o “mundo da criação”, Ibn Khaldun escrevia que o “estágio humano é alcançado a partir do mundo dos macacos, no qual encontramos sagacidade e percepção, mas não reflexão e pensamento”. Mais de 600 anos se passaram, mas no Brasil de hoje, o debate sobre as contas do governo e a política fiscal fica, com frequência, restrito às questões distributivas. Aparecem pouco nas discussões justamente os pontos que diferenciam a nossa economia do mundo dos chimpanzés.

8. Direitos trabalhistas

Timothy estava desempregado. E muito feliz.

Sentado ao meu lado no avião que vinha dos Estados Unidos para o Brasil, ele estava entusiasmado com a perspectiva de passar 45 dias viajando pela América do Sul. Profissional de informática, seu último trabalho tinha acabado há pouco mais de uma semana. Ele havia ficado pouco mais de um ano nesse emprego, a produção de uma espécie de um videogame, guardava boas lembranças desse período e estava feliz com o resultado. Todavia, enquanto conversávamos, sua cabeça estava focada nos planos da viagem. Depois, voltaria e procuraria outro trabalho. Esperava rapidamente encontrar outro emprego interessante.

Timothy estava de férias. Tecnicamente desempregado, sem dúvida, mas nada naquele momento de sua vida remetia às angústias e preocupações típicas de quem amarga o desemprego. Aquele era um período reservado para o turismo, para o lazer, que seguia e seria seguido por períodos de trabalho, mais longos. Férias.

Desemprego e férias. Parecidos? Em geral, não. Na grande maioria dos casos, as pessoas estão particularmente contentes nas férias e se sentem especialmente mal quando desempregadas. Apesar de não estarem trabalhando nos dois casos, desemprego e férias são momentos completamente distintos na vida de uma pessoa.

À primeira vista, pode parecer que a diferença é que as férias são remuneradas enquanto o desemprego não é, mas isso não é verdade. Afinal, Timothy não estava recebendo pagamento algum enquanto viajava. Timothy também não tinha direito a décimo terceiro salário, férias remuneradas, fundo de garantia por tempo de serviço (FGTS) e outros benefícios desse tipo. Ainda assim, ele se sentia muito satisfeito com sua vida e de fato tinha uma situação profissional que a grande maioria das pessoas pelo mundo adoraria ter.

O mercado de trabalho, afinal, é um mercado.

De onde vêm os salários e os empregos

É razoável assumir que as empresas, de modo geral, gostariam de pagar relativamente pouco para seus funcionários, a fim de maximizar seus lucros, e que as pessoas gostariam de receber salários altos, para maximizar seu padrão de vida. O que então determina os salários?

Uma teoria bastante simples parece implicitamente guiar a maneira de pensar de muitas pessoas: os salários dependem da luta dos trabalhadores por melhores condições, das negociações de seus sindicatos, das leis que lhes garantem direitos, do poder de barganha das empresas e de quanto valor elas dão ao bem-estar de seus empregados.

À primeira vista, a teoria parece fazer sentido. O sindicato negocia um dissídio de 7% e um aumento de R$ 1,63 no ticket refeição para a categoria e, no mês seguinte, o pagamento de todos na empresa passa a incorporar esses ganhos. A Constituição dá aos trabalhadores o direito de receber um adicional de um terço do salário mensal nas férias e todos os trabalhadores do setor formal ganham esse adicional. Quem tem direito ao décimo terceiro salário recebe um salário a mais por ano.

Contudo, um pouco de reflexão mostra que essa não é uma boa teoria para a determinação dos salários. Há enormes diferenças na remuneração das pessoas pelo mundo e dentro de um mesmo país. A teoria baseada na barganha é completamente incapaz de explicá-las. Variações na capacidade de negociação dos sindicatos, nas leis trabalhistas pelo mundo, na generosidade e no poder de barganha das empresas devem ser capazes de explicar, no máximo, uma fração ínfima das diferenças salarias.

Afinal, se é o poder de negociação de empresas e trabalhadores que determina os salários, por que pagar ao diretor de engenharia 50 vezes o que recebe a faxineira? É a generosidade dos banqueiros que gera a remuneração milionária de alguns de seus funcionários? E por que tanta diferença salarial entre os países? São os salários especialmente altos nos EUA por conta da benevolência dos americanos? A teoria de que os salários dependem da luta e da barganha prevê que os trabalhadores teriam remuneração maior onde as leis trabalhistas lhes dão mais direitos, mas não observamos isso no mundo. De fato, muitas pessoas arriscam suas vidas para trabalhar ilegalmente nos Estados Unidos, apesar dos poucos direitos garantidos aos trabalhadores pelas leis norte-americanas. Essa teoria implica que essas pessoas prefeririam trabalhar na Venezuela, onde a lei confere muito mais benefícios e segurança aos trabalhadores.[26]

Faltou considerar que o mercado de trabalho é um mercado. Uma teoria um pouco mais sofisticada que a anterior continua assumindo que empresas visam o lucro e trabalhadores buscam maior remuneração, mas substitui a barganha e o poder das leis trabalhistas pelas leis de oferta e demanda. Empresas demandam profissionais e concorrem com outras empresas para contratá-los; pessoas ofertam trabalho e concorrem com outras pessoas pelas vagas de emprego.

Empresas estão dispostas a pagar mais a um profissional se julgam que ele pode contribuir mais para as atividades da empresa. Preconceitos e falta de informação podem também afetar essa disposição a pagar. Daí sai a demanda por trabalho. As pessoas buscam as oportunidades mais rentáveis e agradáveis. De suas escolhas, sai a oferta de trabalho. A concorrência das outras empresas por um tipo de profissional puxa os salários para cima. A concorrência de outras pessoas pelos empregos puxa os salários para baixo.

Essa teoria faz muito mais sentido. Não é a generosidade do FC Barcelona mas a concorrência do Real Madrid CF que leva a remuneração do Neymar às alturas. O mesmo vale para explicar os altos salários dos profissionais mais qualificados e os baixos salários dos menos demandados.

Muitas mulheres vão da Indonésia a Cingapura para trabalhar como empregadas domésticas. De fato, seus salários são muito mais altos em Cingapura, mas não porque os patrões de Cingapura sejam mais bondosos ou porque suas leis trabalhistas protejam mais os empregados – as leis de Cingapura garantem muito poucos direitos aos trabalhadores. Os salários são mais altos porque a demanda por empregadas em Cingapura é grande (há muitas pessoas com condições de pagar pelos serviços de uma doméstica) e não há muita gente no país que quer esse tipo de trabalho (as pessoas com maior qualificação profissional normalmente escolhem fazer outras coisas).

Essa teoria, baseada nas escolhas de empresas e profissionais e na concorrência, explica as grandes diferenças de salários entre diferentes profissionais em um país e entre pessoas com a mesma profissão pelo mundo. Apesar de ser muito simples, ela serve como um ótimo guia para entender como a grande maioria dos salários é determinada.

Uma implicação importante dessa teoria é que não há qualquer espaço para muitos dos fatores que parecem, na discussão cotidiana, fundamentais para a determinação dos salários. Por exemplo, uma lei que institui o pagamento do décimo terceiro salário não afeta nem a demanda por trabalho das empresas, nem a concorrência entre elas, nem as escolhas do trabalhador. A teoria nos diz, portanto, que essa lei será inócua.

A empresa, ao decidir se contrata ou não um funcionário, considera todos os custos (salários, adicionais, impostos, encargos) e leva em conta que durante um mês aquele funcionário não estará trabalhando. Da mesma maneira, ao fazer suas escolhas profissionais (por exemplo, ao decidir entre um emprego com carteira e uma ocupação no setor informal), um trabalhador considera os ganhos extras, como o pagamento durante as férias.

Para uma empresa, dá no mesmo pagar 13 salários de R$ 12 mil ou 12 salários de R$ 13 mil pelo trabalho de um profissional a cada ano. Do mesmo modo, para quem recebe o pagamento, as duas situações são praticamente equivalentes. Assim, esse tipo de lei não vai mudar de fato a remuneração das pessoas. Hoje em dia, trabalhadores recebem o décimo terceiro salário e um adicional de um terço sobre o salário mensal nas férias. Uma lei que desse ao trabalhador o “direito à remuneração estável”, ou seja, que incorporasse ao salário mensal esses adicionais sem afetar o percentual que é tributado, não teria efeito na renda anual das pessoas e no mercado de trabalho.

É claro que um trabalhador que recebe R$ 2 mil por mês mais o décimo terceiro salário e o adicional de férias ganha mais que um trabalhador com o mesmo salário sem esses outros pagamentos. Mas esse salário de R$ 2 mil não é um dado da natureza, é o resultado das escolhas de empresas e trabalhadores e da interação entre essas escolhas. Mudanças nas regras contratuais afetariam os salários pagos na economia.

Uma implicação direta desse argumento é que o décimo terceiro salário e o adicional de um terço do salário normal nas férias não são exatamente direitos trabalhistas: são regras que determinam como a empresa deve pagar o funcionário. Empresas e trabalhadores não têm o direito de escolher um contrato de trabalho diferente especificando outras regras para o pagamento do salário anual, como uma remuneração estável pelos 12 meses no ano.

Nem todos os salários são determinados dessa maneira. Por exemplo, essa lógica não se aplica bem aos salários de funcionários públicos, pois o governo não visa à maximização de lucros e demitir funcionários concursados é muito difícil. Nesse caso, assim como no setor privado, se a remuneração (que inclui salário e benefícios) for suficientemente baixa, as pessoas podem escolher outros trabalhos, mas diferentemente do que em geral ocorre no setor privado, as forças de mercado que impedem salários mais altos nem sempre estão presentes. Por conta disso, o salário médio de um ascensorista no setor privado está em cerca de mil reais, mas pode ultrapassar 10 mil reais em alguns casos extremos no setor público.[27] Esses casos são exceções, mas evidenciam uma limitação do modelo de oferta e demanda nesse contexto. Da mesma maneira, se não há competição entre os empregadores (por exemplo, se há apenas uma empresa demandando um tipo de profissional especializado), uma força de mercado que contribui para aumentar os salários está ausente.

Ainda assim, para a grande maioria das pessoas, os salários são próximos do que prevê uma teoria simples baseada apenas nas forças de demanda e oferta no mercado de trabalho.

Ao entender o mercado de trabalho como um mercado, entendemos como a demanda por profissionais escassos leva a altos salários e como a abundância de pessoas com menos qualificação leva a baixos salários. Percebemos, também, as limitações das leis trabalhistas. Contudo, essa teoria simples deixa de fora um elemento importante.

Uma teoria um pouco mais completa leva em conta que o mercado de trabalho é caracterizado por relações de longo prazo entre empregador e empregado. Para uma empresa, substituir um funcionário é difícil e custoso e pode demorar até que o novo contratado passe a desempenhar bem seu trabalho. Para uma pessoa, encontrar outro emprego também pode ser uma tarefa difícil e cheia de incertezas. Assim, em geral, variações modestas nos salários ou benefícios não vão levar uma empresa a demitir seus funcionários nem levarão estes a mudarem de emprego.

Por conta disso, o dissídio de 7% de fato leva a um aumento imediato nos salários maior que um dissídio de 5%. A lei que prevê um adicional de um terço do salário normal nas férias aumenta a remuneração dos trabalhadores do setor formal (em pouco menos de 3%) no momento que a lei é aprovada. Contudo, cabem algumas observações importantes aqui.

A primeira é que o efeito desse tipo de mudança nos salários é diferente no curto prazo e no longo prazo. Se a lei ou as negociações levam a um aumento maior nos salários, as empresas vão buscar contratar menos e serão menos resistentes a demitir funcionários. No longo prazo, isso contribui para uma redução nos salários na direção de cancelar o aumento inicial. Da mesma maneira, se o reajuste nos salários é baixo demais, as empresas passam a concorrer por trabalhadores, o que empurra os salários para cima, no longo prazo.

Em segundo lugar, o escopo desse tipo de mudança é relativamente pequeno. Se um sindicato negociasse um aumento real nos salários de 100% com empresas do setor privado, é quase certo que haveria demissões em massa e muito poucas contratações em um período posterior a essa decisão. De fato, em geral, os dissídios consideram a inflação mais algum pequeno aumento real dependendo do desempenho das empresas do setor (que afeta a disposição destas a pagar maiores salários).

Assim, uma lei que obrigue as empresas a pagar 14 salários anuais vai, no curto prazo, levar a um aumento na remuneração de quem continuar trabalhando no setor formal, pois a legislação não permite quedas no salário mensal. Porém, essa medida não vai aumentar a renda das pessoas no longo prazo. De fato, em países como Estados Unidos ou Inglaterra, os salários são relativamente altos, não há leis estabelecendo um décimo terceiro salário, e isso não faz parte da agenda dos representantes dos trabalhadores.

Uma implicação importante dessa teoria mais completa é que as decisões das empresas sobre abrir vagas e contratar vão levar em conta suas expectativas com relação ao futuro. Em particular, as escolhas das empresas vão considerar fatores como os custos de demitir e as variações esperadas na demanda por seus produtos.

Em suma, salários dependem primordialmente da interação entre a demanda e a oferta por profissionais. Leis e negociações entre empresas e trabalhadores afetam os salários por um período de tempo e influem nas decisões sobre contratações e demissões das empresas.

Esse arcabouço teórico nos explica porque Timothy era bem pago. Seus serviços se traduzem em altos lucros para as empresas onde trabalha. Assim, há muitas empresas dispostas a pagar bastante a profissionais da informática altamente qualificados.

Mas e sua sensação de estar de férias?

O desemprego e as férias

De acordo com a lei, quem sai de férias por um mês recebe não só o salário, mas também um adicional naquele período. Contudo, esse dinheiro é na verdade uma parte do pagamento pelo trabalho prestado pelo funcionário durante o ano que se passou. Uma implicação da lógica do mercado de trabalho é que se não existisse o pagamento nas férias, o salário mensal seria maior de maneira que o pagamento anual da empresa ao trabalhador, no final das contas, fosse o mesmo. Não é que as férias sejam remuneradas – empresas, em geral, não pagam para as pessoas não trabalharem. É mais correto dizer que parte da remuneração pelo trabalho é paga durante as férias. Os professores nas universidades americanas frequentemente recebem salários referentes a apenas 9 ou 11 meses de trabalho por ano, mas isso não faz diferença alguma. Eles estão dentre os professores universitários mais bem remunerados do mundo.

A diferença importante entre as férias e o desemprego é que ao sair de férias, nós sabemos que voltaremos a trabalhar no mês seguinte. As férias são esperadas, nós planejamos a viagem, as atividades e os gastos do período. Da mesma maneira, Timothy estava certo que teria outro trabalho quando voltasse a procurar, por isso se sentia de férias. Por outro lado, o desemprego prolongado pode ter sérias consequências negativas para uma pessoa ou família e a incerteza quanto à sua duração causa grandes aflições.

O desempregado não está recebendo enquanto busca trabalho e não sabe quando vai voltar a receber salário. Pode demorar. Esse é seu grande problema.

Uma implicação dessa ideia é que a duração média do desemprego é um indicador muito importante. Normalmente, prestamos atenção na taxa de desemprego, mas essa não é a única variável relevante. Se as pessoas ficassem sem trabalho por um mês, em média, e quase ninguém ficasse desempregado por mais de dois meses, o desemprego seria mais parecido com as férias.

Essa lógica não vale apenas para profissionais bem remunerados que podem aproveitar o tempo entre empregos para viajar pela América do Sul. Um trabalhador mais pobre pode ter poucas economias para enfrentar a incerteza de um ou dois meses sem trabalho, mas para essa pessoa, a possibilidade de ficar sem emprego por um período de vários meses ou um ano é muito mais alarmante.

Os direitos trabalhistas

Os chamados direitos trabalhistas são vistos como maneiras de proteger o trabalhador contra o risco do desemprego e lhe proporcionar uma renda maior. Contudo, de modo geral, os direitos trabalhistas são regras contratuais, restrições aos tipos de contrato que podem ser estabelecidos entre uma empresa e um profissional. Reza a cartilha do mundo unidimensional que os direitos trabalhistas garantem maior remuneração ao trabalhador e o protegem contra o desemprego na luta perene entre explorados e opressores. Mas por que restrições contratuais melhorariam a vida do trabalhador? Quais os efeitos das leis trabalhistas sobre o bem-estar das pessoas?

Alguns dos chamados direitos trabalhistas são regras contratuais que determinam como a empresa deve dividir o pagamento de um funcionário no tempo, quando e por quanto tempo ele deve sair de férias e como cada parte dessa remuneração deve ser tributada. Regras desse tipo podem, em princípio, ajudar as pessoas a entender os termos do contrato e evitar que alguns sejam enganados. Por exemplo, qualquer trabalhador no setor formal sabe que receberá 13 salários mais um terço por ano e terá direito a 30 dias de férias anuais e outros benefícios como o Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS) – ainda que, de modo geral, seja difícil avaliar o valor exato desses benefícios.

Contudo, regras também acabam por proibir arranjos que seriam bons para ambas as partes, empresa e funcionário. Uma empresa não pode fazer uma oferta de emprego com regras diferentes para as férias, como um determinado número de dias úteis de folga por ano por exemplo. Isso é um problema porque, em muitos casos, a regra imposta pela legislação não é a mais conveniente para nenhum dos envolvidos. Pode parecer que a ausência de uma lei estabelecendo 30 dias de folga levaria as empresas a oferecer muito menos tempo de férias e seria prejudicial ao trabalhador, mas essa impressão deixa de considerar que o mercado de trabalho é um mercado. De fato, para o empregador, é melhor que o funcionário trabalhe por mais tempo, mas também é melhor que ele receba menos. Ainda assim, a grande maioria de nós recebe mais que o mínimo determinado por lei. As regras para as férias seriam também determinadas pelas forças do mercado, assim como o salário.

Além disso, as leis trabalhistas brasileiras não parecem ter o objetivo de deixar os contratos mais transparentes. Dentre outros vários exemplos, uma regra que estipula o pagamento de salários iguais todo mês é muito mais clara que a regra atual que determina o pagamento de 13 salários e um terço por ano.

Algumas regras impostas pelas leis trabalhistas têm efeitos importantes sobre o mercado de trabalho. As regras sobre o Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS) estipulam que um valor equivalente a 8% do salário mensal deva ser depositado em uma conta em nome do trabalhador, com regras bastante peculiares. Nenhum imposto incide diretamente sobre esse pagamento. Contudo, os recursos no Fundo de Garantia rendem pouco mais de 3% ao ano, muito menos que a inflação e, no momento que escrevo este parágrafo, uns 7% ou 8% a menos que o rendimento líquido de uma aplicação sem risco.

Com o FGTS, o governo está efetivamente tomando recursos emprestados das pessoas a uma taxa de juros muito menor que a de mercado. Dessa maneira, o governo está efetivamente taxando os recursos do FGTS. A alíquota implícita nessa estranha forma de tributação depende de quanto tempo esse dinheiro fica aplicado. Se o dinheiro fica no FGTS por um ano apenas, a pessoa perde o rendimento extra por um ano, cerca de 7% hoje em dia. Mas os recursos depositados no FGTS há 10 anos valem hoje cerca de 35% a menos do que valeriam se tivessem sido aplicados em um fundo com rendimento apenas razoável (já considerando o imposto de renda que incide sobre os rendimentos). Esses 35% são a alíquota do imposto implícito nos recursos depositados no FGTS há 10 anos.

Uma pessoa pode sacar os recursos do Fundo de Garantia quando for demitida, quando se aposentar ou para comprar um apartamento (de acordo com certas regras). Não pode sacar esses recursos se quiser comprar uma geladeira ou um carro, se pedir demissão ou se quiser abrir um negócio. Faz sentido essa imposição?

Há, de fato, motivos para que o governo se preocupe com o risco de uma pessoa perder seu emprego. Não existem mercados que vendem seguros contra o risco do desemprego (por motivos bem conhecidos pelos economistas). O seguro desemprego do Estado é uma maneira imperfeita de suprir essa deficiência. Há outras possibilidades e, dentre essas, é possível encontrar argumentos em favor de forçar (ou, pelo menos, incentivar) uma pessoa a poupar para um eventual período de desemprego.[28]

Mesmo assim, é difícil achar que o Fundo de Garantia que temos hoje é uma boa solução para esse problema. Afinal, por que esses pagamentos da empresa ao trabalhador seriam tributados de maneira tão indireta e tão estranha, prejudicando fortemente aquele que fica muitos anos em um emprego? Por que punir uma pessoa que pede demissão de um emprego ao forçá-la a deixar seu dinheiro rendendo tão menos que qualquer aplicação financeira? Essas questões raramente aparecem nas discussões sobre o tema porque de acordo com a lógica do mundo animal, o Fundo de Garantia é uma maneira de aumentar o salário dos funcionários às custas dos lucros dos patrões. No mundo dos humanos, o Fundo de Garantia é apenas uma poupança forçada – com elementos um tanto bizarros.

Afinal, se a ideia é proteger os trabalhadores com menos condições de negociar os termos de seus contratos com as empresas, por que não tornar facultativos os direitos trabalhistas a quem recebe mais do que um certo valor? Suponha que as empresas pudessem dar aos funcionários o direito de optar entre dois contratos, um seguindo as leis trabalhistas de hoje e outro com outras características quaisquer. É quase certo que muitos profissionais escolheriam a segunda opção, sem direitos como o FGTS, mas com um salário maior, por exemplo. Isso significa que a flexibilização das regras trabalhistas seria um privilégio para vários assalariados. A implicação é que o conjunto de leis determinando as características dos contratos de trabalhos não é um direito, é uma imposição.

Outras regras trabalhistas impõem custos às demissões. Por exemplo, de acordo com a lei brasileira, ao demitir uma pessoa, o empregador deve pagar-lhe uma multa. O valor da multa equivale a 40% dos recursos do funcionário em seu Fundo de Garantia, mas em princípio, a multa e o Fundo de Garantia são duas regras completamente distintas, qualquer um dos dois poderia existir sem que houvesse o outro.

Queremos impor custos às demissões?

As barreiras a demissões

As empresas levam em conta os custos de demitir na hora de decidir sobre a contratação de um funcionário. Então, esses custos acabam desestimulando tanto demissões quanto contratações. Assim, não é claro o efeito desse tipo de lei sobre a taxa de desemprego. Porém, outros de seus efeitos são bastante claros.

Por conta das constantes mudanças pelas quais passa a economia, atividades produtivas e valorizadas passam a ser dispensáveis em pouco tempo; novos produtos entram no mercado a cada dia, enquanto outros deixam de ser produzidos, exigindo realocação de pessoas e tarefas; novos empregos são criados, outros deixam de existir. O desemprego é uma consequência natural desse processo.

A tecnologia que nos permite produzir e ler um livro eletrônico ilustra bem esse ponto. Até pouco tempo atrás, livros tinham que ser impressos. O processo de produção de um livro requeria o trabalho na produção da celulose e do papel, serviços de gráficas e editoras, transporte dos insumos para as fábricas e dos livros para os mais diversos pontos de venda. A possibilidade de produzir livros em formato eletrônico elimina todas essas etapas do processo. Um livro que custaria R$ 60 em papel passa a custar R$ 8 sem que a remuneração do autor seja alterada. Há também o custo do leitor de livros eletrônicos ou tablets, mas ainda assim, ler se torna muito mais barato.

Muito do trabalho que era empregado na produção de um livro não se faz mais necessário. Há, portanto, menos empregos para quem trabalha nas editoras, gráficas, fábricas de papel e celulose e transportadoras. São criados empregos para quem desenvolve a tecnologia empregada nos livros eletrônicos, mas esses não são suficientes para compensar os empregos perdidos. Contudo, o processo não para por aí.

A um custo inferior a R$ 10, livros passam a ser comprados por muito mais gente. Isso não significa apenas que mais pessoas comprarão os livros existentes: passa a ficar mais interessante escrever e lançar livros. Novos autores passam a despontar no mercado – como FML Pepper, escritora brasileira de sucesso que talvez nunca tivesse publicado um livro se não houvesse a possibilidade de vendê-los eletronicamente. Fica, também, mais barato estudar e aprender novas ideias. Algumas dessas ideias serão incorporadas em atividades produtivas existentes ou gerarão novas maneiras de produzir bens ou serviços.

A tecnologia expande o acesso à leitura, mas também gera menos negócios para fábricas de papel, transportadoras, gráficas e editoras. A vantagem da nova tecnologia é justamente a possibilidade de produzir mais com menos recursos. O livro mais barato para todos vem acompanhado do desemprego de uma série de pessoas. Contudo, outros empregos são gerados.

Os grandes avanços tecnológicos das últimas décadas levaram a uma enorme mudança na natureza dos empregos e a uma realocação de pessoas na economia, mas não alteraram a taxa de desemprego. Em 1920, a taxa de desemprego norte-americana era de pouco mais de 5%, assim como no momento em que escrevo este parágrafo. Como resultado de um século de acelerada evolução tecnológica, um número muito pequeno de pessoas seria capaz de produzir tudo o que era produzido nos Estados Unidos em 1920. Isso não levou a uma taxa de desemprego superior a 90%. Muitas outras coisas são hoje produzidas e a maior parte dos empregos de 2015 nem existia há 100 anos.

O ponto aqui é que a mobilidade no mercado de trabalho é um ingrediente importante para o progresso tecnológico e o desenvolvimento. Não queremos que a sociedade fabrique tantas máquinas de escrever como produzia há 30 anos. É importante que as pessoas mudem de atividade. Contudo, com frequência, períodos de desemprego fazem parte desse processo de mudança.

O desemprego pode ser muito custoso para quem trabalhava em uma atividade que perdeu o valor no mercado. Políticas de amparo ao desempregado, como o seguro desemprego e a poupança forçada para o desemprego (no Brasil, implementada pelo Fundo de Garantia), servem para dar renda ao desempregado no momento em que ele mais precisa. A multa pela demissão é outra medida que tem o objetivo de ajudar quem perde o emprego. Mas qual seu efeito de fato?

A multa não tem apenas os efeitos de inibir demissões e induzir um pagamento a quem perde o emprego. O custo de demitir um funcionário também desestimula contratações. Países da Europa continental que impõem severas restrições no mercado de trabalho estão entre os que apresentam as maiores taxas de desemprego do mundo. De modo geral, não é claro como restrições a demissões afetam a quantidade de empregos. Mas é claro o efeito na qualidade dos empregos.

Estando as empresas mais cautelosas para contratar, há pouca criação de empregos. Há, portanto, poucas opções boas para o funcionário que trabalha na fábrica de máquinas de escrever ou na gráfica que produzia livros. Como é caro demiti-lo e ele não tem alternativas boas em vista, essas empresas continuam operando e empregando pessoas por mais tempo. Mais pessoas continuam em atividades que já não são mais tão valiosas, os salários não sobem mais, os lucros são baixos.

Assim, restrições a demissões não têm um efeito claro na taxa de desemprego, mas aumentam a sua duração. Ao desestimular contratações e demissões, esse tipo de lei tende a deixar o mercado de trabalho menos flexível. Se quem tem emprego está mais seguro de que permanecerá empregado, em geral, quem não tem emprego acha mais difícil encontrar trabalho.

Essa relação pode parecer estranha à primeira vista e, portanto, merece uma explicação mais detalhada. Em primeiro lugar, note que, em média, a taxa de desemprego se mantém constante entre um mês e outro. Às vezes ela sobe, às vezes cai, mas como está sempre oscilando em torno de um mesmo patamar, no longo prazo esses aumentos e reduções na taxa de desemprego se cancelam.

A taxa de desemprego aumenta por conta das pessoas que deixaram o emprego e diminui por conta dos desempregados que acharam trabalho. Se a taxa de desemprego está constante, esse aumento tem que ser igual a essa diminuição. Assim, se menos gente deixa o emprego, menos gente encontra trabalho.

Quando a economia entra em recessão e a taxa de desemprego sobe, fica mais difícil encontrar trabalho e mais demissões ocorrem. Da mesma maneira, quando a economia sai de uma recessão, há poucas demissões e é mais fácil achar um novo emprego. Em média, porém, a quantidade de pessoas deixando o emprego é igual ao numero de novas contratações. Assim, em uma economia com poucas restrições a contratações e demissões, muitos são demitidos, mas ao mesmo tempo, outros tantos acham trabalho. Consequentemente, os períodos no desemprego são, em geral, mais curtos.

Barreiras às demissões deixam o desemprego ainda mais diferente das férias.

Restrições a demissões (e contratações) têm dois efeitos importantes e normalmente ignorados: (i) a redução da mobilidade das pessoas no mercado de trabalho; e (ii) o aumento na duração do desemprego. Por reduzir as chances de demissões, mas prejudicar quem amarga o desemprego, essas leis afetam de maneira diferente quem está trabalhando e quem está desempregado ou no setor informal.

Os períodos em que uma pessoa está desempregada são, em geral, momentos bastante ruins. Às dificuldade financeiras, somam-se as incertezas quanto ao futuro e a perda de autoestima. Políticas públicas devem se preocupar em tornar esses períodos menos dolorosos para o desempregado. Mas impor barreiras às demissões não ajuda a enfrentar esse problema.

Toda semana, nas sextas-feiras, a maior parte de nós deixa de trabalhar e vai curtir o fim de semana. Esse período de dois dias sem trabalho não é, para a maioria de nós, motivo de tristezas. Para os desempregados, porém, não há fim de semana. Implementar barreiras às demissões leva a um aumento na duração do desemprego e nas incertezas enfrentadas pelos desempregados. Remover os obstáculos para a criação e destruição de empregos não transforma trabalhadores com pouca qualificação em objetos de desejo das empresas. Mas faz com que os períodos de desemprego fiquem um pouquinho mais parecidos com as férias.

9. O sistema de preços

Desde 2013, tem-se debatido se o Passe Livre, o transporte urbano e gratuito, é factível do ponto de vista das Finanças Públicas. A resposta para essa questão é óbvia e a pergunta é irrelevante. O Passe Livre é factível, é em princípio possível taxar mais a população ou cortar outros gastos. A questão relevante é se o Passe Livre é desejável para a sociedade como um todo. Essa pergunta, contudo, precisa ser mais bem definida. Se o Passe Livre for implementado, o que mais deve ser feito, quem arca com os custos? Quais as alternativas de política?

Uma versão dessa pergunta é a seguinte: vamos considerar que podemos modificar não só as regras sobre os preços do transporte coletivo, mas também as outras regras determinando preços de bens, impostos e transferências. O passe livre é desejável? Essa é uma pergunta particularmente relevante e a minha resposta é não.

Todos os dias, de 2ª feira a 6ª feira, Cláudia pega o trem de Carapicuíba a São Paulo para trabalhar como diarista (o nome é fictício, mas a história é real). Do ponto que ela desce na Marginal Pinheiros até as casas onde trabalha, ela anda por 25 minutos. De ônibus, ela viria mais rapidamente. Minha tarefa agora parece mais difícil: eu preciso explicar que o Passe Livre não é desejável e que eu tenho um coração.

Muitas pessoas se sentem atraídas pela proposta do Passe Livre por conta dos efeitos distributivos: taxa-se a população para prover um serviço aos mais pobres. Muitos argumentam que não é claro que ônibus mais barato (e em particular a reversão do aumento das tarifas em 2013) de fato beneficie os mais pobres,[29] mas o ponto aqui é outro. Eu também vejo com bons olhos a distribuição de recursos aos mais necessitados, mas o Passe Livre tem dois tipos de efeito: (i) um efeito distributivo, uns ganham e outros perdem; e (ii) um efeito na eficiência da economia como um todo.

Para a Cláudia, o Passe Livre faria duas coisas: (i) transferiria recursos para ela, no montante equivalente ao custo do transporte de ônibus e (ii) a obrigaria a gastar esses recursos no ônibus. O primeiro é um efeito distributivo, o transporte dela seria financiado com impostos colhidos das pessoas. O segundo é uma restrição às suas escolhas.

Hoje em dia, Cláudia escolhe não gastar com o ônibus. Ela prefere usar o dinheiro economizado no transporte para pagar a academia de ginástica em Carapicuíba (R$ 99 por mês) e comprar produtos para o cabelo (uns R$ 25). Na minha opinião liberal, não cabe a mim ou a você decidir se ela deve gastar com o cabelo, com o ônibus ou com a aula de step. Assim, eu prefiro maneiras de transferir renda que não imponham esse tipo de restrição ao que as pessoas vão gastar com o dinheiro.

O ponto aqui é que o Passe Livre é pior que uma transferência para a Cláudia de um valor equivalente ao custo do transporte de ônibus. Essa diferença pode parecer pouco relevante, mas é bastante importante. Este capítulo busca explicar com mais detalhes o papel do sistema de preços em uma economia.

Os custos do transporte de ônibus são os recursos para comprar e manter os veículos e remunerar o trabalho de quem dirige e conserta os ônibus, administra o funcionamento do sistema, etc. Os custos da academia de ginástica provêm dos equipamentos, das salas e do trabalho dos instrutores, recepcionistas, entre outros. O preço pago para frequentar a academia inclui também o lucro do seu dono, que pode ser visto como sua remuneração pelo risco, pelo seu trabalho e por suas ideias. Se esse lucro fosse alto demais, muitos abririam outras academias. Em uma economia de mercado, é a concorrência que se encarrega de evitar que o preço ao consumidor descole demais dos custos.

Se os preços dos serviços refletem seus custos, as pessoas vão escolher se querem tomar o ônibus ou frequentar a academia de acordo com os custos de prover cada um desses serviços. Assim, a quantidade de ônibus circulando pelas ruas e de academias espalhadas pelo país vai refletir as demandas das pessoas considerando os custos do transporte urbano e dos serviços providos pela academia de ginástica.

O sistema de preços tem o importante papel de mensageiro na economia: os preços transmitem aos consumidores quanto custa produzir um bem ou serviço e transmitem aos produtores as vontades de consumo das pessoas. Esse papel é fundamental para que os recursos escassos desse mundo sejam utilizados de modo eficiente, ou seja, do modo mais satisfatório para as nossas demandas.

A lei do passe livre mata o mensageiro. As pessoas passam a tomar suas decisões considerando que o transporte de ônibus não tem custos. Assim, passa a haver gente demais se transportando pela cidade: considerando os reais custos do transporte urbano, muitos não optariam por usar esse serviço.

Esse efeito é importante se o preço da tarifa do ônibus de fato afetar as decisões das pessoas. No curto prazo, é provável que esse efeito seja pequeno. Porém, com o tempo, as pessoas passam a se adaptar à nova situação e a alterar suas escolhas considerando que o custo do transporte de ônibus é zero.

Pessoas que pagam pelo transporte preferem trabalhar perto de suas casas ao invés de se deslocar para onde o transporte é mais custoso. Tanto a faxineira quanto o estudante universitário que dá aulas particulares a alunos do ensino médio estão dispostos a cobrar mais barato pelos seus serviços se podem caminhar para as casas onde trabalham. Tendo diferentes opções em mãos, eles precisarão ser compensados pelos custos do transporte se precisarem pegar o ônibus para trabalhar. Da mesma maneira, o dono da venda em um bairro da periferia prefere empregar o sujeito que mora perto e não precisa de condução para chegar ao trabalho.

Se o custo do transporte é zero, essa diferença fica menos relevante. Assim, no médio e no longo prazo, o Passe Livre levaria a um aumento considerável na quantidade de pessoas usando o ônibus. Haveria ainda mais gente se transportando pelas vias das grandes cidades brasileiras.

O sistema de preços tem a capacidade de informar aos consumidores sobre os custos financeiros de prover um bem ou serviço. Porém, sem a intervenção estatal, os preços não incluem os custos do uso do serviço que recaem sobre os outros, como o aumento da poluição na cidade e o engarrafamento das vias urbanas. Assim, gostaríamos que os preços do transporte fossem substancialmente maiores que os custos financeiros, não menores.

O transporte coletivo gratuito de fato tiraria alguns carros das ruas (principalmente no médio e longo prazo). Contudo, a melhor solução para esse problema não é subsidiar uma alternativa que causa menos poluição e engarrafamentos: é tributar o transporte de automóveis, a fim de que o preço de andar de carro englobe os custos da fumaça e do trânsito.

Pode-se argumentar que, dadas as limitações para transferir recursos aos mais pobres, o subsídio no transporte coletivo seria uma medida imperfeita para atenuar a desigualdade. Esse ponto merece ser considerado. Contudo, há outras maneiras de transferir recursos que não distorcem tanto o sistema de preços e, portanto, não têm esse forte efeito negativo. Por exemplo, há muitos serviços básicos que podem ser (e não são) providos para a população de baixa renda.

No debate sobre o custo do transporte público, o papel do sistema de preços é completamente ignorado. O Movimento Passe Livre se sente no direito de ocupar as ruas da cidade para forçar o governo a não aumentar as tarifas de ônibus como quem defende os interesses dos oprimidos contra os poderosos da CIA. O ponto é distribuir renda aos mais pobres, mas essa é uma boa maneira de distribuir recursos? Queremos mesmo subsidiar a locomoção pelas ruas das cidades? Não há maneiras melhores de transferir renda? As escolhas de Cláudia, a diarista, mostram que ela preferiria subsídios à academia de ginástica em Carapicuíba.

Que tal Movimento Academia Livre?

O descaso com o mensageiro não é prerrogativa do Movimento Passe Livre. Às vezes, a distorção criada por esse descaso aparece em manchetes diferentes nos jornais de um mesmo dia. Em meados de 2008, as notícias falavam do grande aumento nos preços dos alimentos pelo mundo e de políticos em diversas partes do planeta buscando evitar que a alta do preço do petróleo mexesse nos bolsos do povo ou deixasse o cidadão a pé.

Um dos fatores por trás do grande aumento do preço do arroz em 2008 era a demanda dos milhões de chineses e indianos que estavam saindo da pobreza e consumindo mais alimentos. O preço mandava a mensagem: precisamos de mais comida. Mas outro fator relevante para o aumento dos preços de alimentos era a maior utilização de terra e produtos agrícolas para fabricar biocombustíveis. Por trás do aumento na produção de biocombustíveis, a alta do preço do petróleo.

Com o petróleo mais escasso, há que se utilizar menos gasolina. Cabe ao sistema de preços incentivar os ajustes. Pelo lado da oferta, o alto preço do petróleo estimulava a produção de combustíveis alternativos. O aumento na produção de biocombustíveis atendia ao chamado do mensageiro. Pelo lado da demanda, as pessoas deveriam ser incentivadas a andar menos de carro.

Contudo, como disse Sófocles, "ninguém gosta do mensageiro que traz más notícias". Para não desagradar à população, políticos buscavam meios de evitar que o aumento no preço da gasolina chegasse aos postos. O problema é que o consumidor continuava decidindo se ia de carro ou a pé sem considerar a maior escassez de petróleo. Dessa maneira, o consumo não se ajustava, a demanda não se reduzia. Mas como segurar o preço da gasolina não cria petróleo, os produtores precisavam aumentar ainda mais a oferta de combustíveis.

A importante distorção aqui é que se os consumidores estivessem levando em conta o aumento nos custos de produzir gasolina, alguns deles reduziriam suas viagens de carro. Mas eles não estavam, porque mataram o mensageiro antes dele chegar aos postos de gasolina.  Assim, usávamos gasolina demais, mais do que utilizaríamos se estivéssemos levando em conta os reais custos de produzi-la. Consequentemente, havia incentivos demais pra se produzir biocombustível, e espaço de menos para cultivar arroz.

Governos no mundo todo deveriam ter passado a alta do preço do petróleo para o consumidor para que ele escolhesse seu consumo de combustível levando em conta seu alto custo. Esse tipo de aumento nos preços é importante justamente porque mexe nas nossas decisões, no nosso bolso, porque nos desestimula a consumir o que está escasso.

Às vezes faz sentido influenciar o sistema de preços. Isso se dá quando o consumo de um bem afeta significativamente o bem-estar das outras pessoas. É por isso que faz sentido um imposto para reduzir os incentivos para as pessoas andarem de carro nas cidades. Como mostra a lei do rodízio em São Paulo e as discussões sobre a poluição e o trânsito em vários centros urbanos do país, nós achamos que há carros demais nas ruas hoje em dia, ou seja, que cada carro na rua impõe custos aos outros. Cabe às leis incorporar esses custos no sistema de preços.

Apesar de parecerem exceções, esses casos se apoiam na mesma lógica empregada em todo este livro: o sistema de preços tem fundamental importância em uma economia de mercado por comunicar o custo do transporte e da academia de ginástica às pessoas, o custo dos ovos produzidos localmente ou em outras cidades para as padarias das capitais, o custo de tomar recursos emprestados para as empresas com projetos de investimento e as demandas das pessoas por bens e serviços.

Ao escolhermos entre gastar com o ônibus e pagar a academia de ginástica, estamos indiretamente escolhendo o que a sociedade deve estar produzindo. É desejável que o preço do ônibus reflita esses custos para que as pessoas os considerem no momento de decidir como gastar os recursos que têm. Da mesma maneira, a taxa de juros comunica a quem quer investir o custo de tomar dinheiro emprestado. Empresas que visam o lucro vão investir apenas nos projetos mais lucrativos, que compensam o custo dos empréstimos. Ao propiciar oportunidades de empréstimos a taxas de juros muito mais baixas para algumas empresas, o BNDES está, de fato, matando o mensageiro.

O bom funcionamento do sistema de preços garante que as empresas escutem as demandas de cada um de nós para decidir o que produzir e para quem. Nossas demandas dependem dos nossos recursos. Quem é rico influencia bastante o que é produzido por demandar bastante para o seu consumo. O sistema de preços também comunica as mensagens dos mais pobres, mas por si só, não aumenta o poder de compra deles. Esse importante ponto é o tema do próximo capítulo.

10. Programas de transferência

Milton Friedman, professor da Universidade de Chicago, fez fama na academia principalmente por suas contribuições na área de economia monetária. Um dos grandes defensores do liberalismo econômico no século XX, ele escreveu sobre diversos temas em sua longa carreira. Ao discutir os programas sociais, ele argumentava que “se o objetivo é mitigar a pobreza, deveríamos ter um programa destinado a ajudar o pobre”.[30]

Parece óbvio?

Não é esse o foco de grande parte das propostas de intervenção na economia justificadas por seus efeitos na distribuição de renda. O discurso político é entupido de ideias para ajudar pessoas das mais variadas características, regiões e ocupações, como o trabalhador da indústria, o morador dos estados do nordeste e muitos outros. O Passe Livre, por exemplo, é o programa para ajudar a pessoa (pobre ou rica) que anda de ônibus.

Há muito bons motivos para transferir recursos aos mais pobres, não por trabalharem no campo, na cidade ou no meio do mar, não por se empregarem na indústria, na agricultura ou no processo de reciclagem de latas de alumínio, não por morarem no nordeste do país ou na periferia das grandes cidades, mas porque são mais pobres. Uma quantidade de dinheiro que pode deixar uma família pobre muito mais feliz tem relativamente pouco efeito na felicidade de quem é mais rico. Cinquenta reais nas mãos dos mais abastados compram um vinho de melhor qualidade, mas para os mais pobres, os mesmos cinquenta reais compram um agasalho e colocam mais comida em seus pratos.

Além disso, todos nós preferimos morar em um lugar sem miséria. Recursos transferidos para os mais pobres têm um efeito direto positivo sobre eles e um efeito indireto positivo sobre todos aqueles que passam a viver em um país com menos gente passando dificuldades. A redução da miséria é um bem público e, portanto, faz parte das atribuições de um governo.

Em suma, se cem reais voam dos meus bolsos para as mãos de alguém sem recursos, eu perco relativamente pouco, o pobre que recebe a transferência ganha bastante e isso afeta indiretamente o bem-estar da sociedade como um todo. Assim, ainda que tributar alguns para transferir aos outros tenha os custos na economia enfatizados no capítulo sobre as contas públicas, a intervenção do governo para amparar financeiramente os mais pobres é plenamente justificada. Ações diretas para mitigar a pobreza não são de modo algum contraditórias com o liberalismo econômico.

O problema de ações que visam socorrer a indústria que não é competitiva, subsidiar o transporte de ônibus ou a criação de ovos é que essas políticas têm efeitos na economia como um todo que vão muito além da simples redistribuição de recursos. Ao criar incentivos para que as pessoas se dediquem a ocupações que não são as mais lucrativas, estamos reduzindo o crescimento da produtividade na economia. Ao dar uma passagem de ônibus para quem prefere a aula de step e a caminhada até o trabalho, ficamos, como sociedade, gastando recursos em alguns serviços enquanto preferiríamos gastar em outros.

Esse é um grande mérito dos programas de transferência de renda. Ao invés de tentar incentivar ocupações menos produtivas ou o consumo de determinados bens, esses programas transferem dinheiro para quem lhe dá mais valor sem interferir no sistema de preços, causando poucas distorções.

O Programa Bolsa Família, por exemplo, custa cerca de 0,5% do PIB brasileiro e faz uma diferença substancial na vida de dezenas de milhões de pessoas. A implementação desse tipo de programa não é simples, sempre haverá alguém recebendo benefícios irregularmente, mas é muito mais fácil verificar que as transferências estão chegando às mãos das pessoas do que tecer julgamentos sobre quanto o Estado deveria ter gasto em determinado projetos de infraestrutura. Até as possibilidades de corrupção nesse tipo de política são menores.

Milton Friedman propôs, em 1962, um imposto de renda negativo. Essa proposta é muito semelhante a um programa que transfere um determinado montante aos mais pobres (como faz o Bolsa Família). Uma diferença é que com o imposto de renda negativo, transferiríamos renda para quem ganha pouco, mas ao mesmo tempo, manteríamos os incentivos para que as pessoas buscassem melhorar sua renda. Um problema de um programa que transfere R$ 105 para uma família com três crianças com renda de até R$ 770 mas zero para famílias com renda superior a esse valor é que um casal com três filhos não veria sua renda total aumentar se sua renda do trabalho aumentasse de R$ 750 para R$ 800. Em princípio, um imposto de renda negativo teria a vantagem de fazer com que o benefício fosse se reduzindo continuamente de modo que a relação entre a renda bruta e a renda acrescida das transferências fosse sempre positiva.

Apesar dessas diferenças no formato, um programa de transferências para os mais pobres se encaixa perfeitamente no espírito da proposta liberal de Milton Friedman para mitigar a pobreza. O aspecto mais importante de sua proposta é captado por programas existentes pelo mundo hoje em dia como o Bolsa Família: transfere-se renda sem afetar os outros preços de mercado. Além disso, por conta das dificuldades práticas de se implementar o imposto de renda negativo, não é claro que este de fato seja melhor que um programa de transferências mais simples, como o que temos hoje.[31]

Esse tipo de transferência direta ajuda a reduzir a miséria, mas não vai muito além disso. O governo pode também transferir recursos aos mais pobres em forma de bens públicos, financiados com impostos coletados de toda a população. Outras maneiras de transferir recursos aos mais pobres visam tornar uma pessoa mais produtiva no futuro de modo que um pouco de ajuda hoje tenha um grande efeito em sua renda amanhã.

O financiamento público de educação, por exemplo, é uma ótima maneira de transferir recursos para crianças por capacitá-las a trabalhar em atividades mais valiosas e a ter uma vida mais interessante posteriormente. Nesse caso, de fato estamos recolhendo impostos da população, transferindo recursos às crianças e forçando-as a usar esses recursos em sua educação. Dessa maneira, estamos transformando os recursos obtidos com impostos hoje em possibilidades de ganhos futuros para as pessoas.

A questão sobre o financiamento público pode e deve ser dissociada da questão sobre quem deve prover o serviço. Deve o governo administrar escolas ou é melhor que o governo apenas pague a conta dos serviços de educação, providos pelo setor privado? A questão pode ser colocada da seguinte forma: para um dado nível de gastos, quem proveria educação de melhor qualidade: o Estado ou escolas privadas que receberiam do Estado pelos seus serviços?

Diferentemente do governo, as empresas visam o lucro. É necessário que haja competição entre as empresas para que esse lucro não seja muito grande, mas essa competição nunca é perfeita. Assim, parte dos recursos pagos às escolas privadas seria revertida em lucro. Esse fator joga em favor da provisão direta de educação pelo Estado, como temos hoje.

O governo não visa o lucro, mas também não precisa competir. A motivação proveniente do lucro e a pressão da competição fazem com que o setor privado tenha mais incentivos para administrar bem seu negócio, cortar custos, inovar e desenvolver novas ideias. Além disso, como não há um dono tomando conta dos negócios do governo, severas limitações são impostas aos órgãos e empresas estatais. Por exemplo, de modo geral, compras precisam obedecer a um penoso e burocrático processo de licitação. Como todos sabemos, nem sempre essas limitações conseguem evitar desvios de recursos. Além disso, essas amarras burocráticas acabam tornando a operação menos eficiente e mais custosa. Essas são as principais vantagens de uma provisão privada de serviços de educação.

Para decidirmos entre a provisão de educação privada e pública, as questões relevantes são: em quais escolas as crianças aprenderiam mais? Em quais escolas teríamos menos greves e mais aulas? Seria possível um sistema que garantisse a transparência da qualidade do ensino e estimulasse a competição entre as escolas privadas para que a provisão privada com recursos públicos pudesse funcionar?

A discussão sobre quem deve pagar pelos diversos tipos de serviço de educação é fundamentalmente uma questão sobre a distribuição de recursos na economia. A discussão sobre quem deve prover os serviços de educação pagos pelos contribuintes, se o governo ou o setor privado, é fundamentalmente uma questão sobre a eficiência de cada um desses modelos. Em que pesem os protestos de quem vive no mundo unidimensional das discussões políticas, essas são questões distintas que devem ser tratadas separadamente.

O sistema de preços desempenha papel fundamental em uma economia de mercado. Transferências para os mais pobres são importantes, mas em geral, não precisam afetar os preços, ou seja, não devem forçar o consumo de passagens de ônibus ou academias de ginástica, nem influir na alocação de recursos. Faz sentido, porém, que essa transferência de recursos se dê também em forma de serviços básicos (como educação, saúde), casos em que de fato queremos escolher a destinação de recursos, e em forma de bens públicos (como infraestrutura, saneamento e segurança).

Diferentemente da maior parte dos tópicos deste livro, o Bolsa Família foi uma grande questão na última campanha eleitoral. E não havia diferenças de opinião perceptíveis entre as equipes dos três principais candidatos.

11. Reforma política

Foi em setembro de 1993 que Lula disse haver “uma maioria de uns 300 picaretas que defendem apenas seus próprios interesses" no congresso nacional. Não é surpreendente que um político maldiga seus adversários, mas Lula não acusava os deputados de estarem operando em favor de grupos poderosos ou de representarem interesses contrários aos dos trabalhadores. Picaretas defendiam apenas os interesses de seus próprios bolsos. Mais de 20 anos depois, em março de 2015, o então Ministro da Educação Cid Gomes diria haver na câmara federal uns 300 “achacadores”. A maior parte da população brasileira parece acreditar que há de fato muitos parlamentares picaretas.

Se isso for verdade, um presidente da república terá muita dificuldade de governar se decidir por não negociar com os picaretas. Sem receber nada em troca de seu apoio, o picareta pode opor-se às medidas propostas pelo governo independentemente de seu conteúdo. Apenas o impacto de tal postura na próxima eleição poderia deter a picaretagem do deputado mal intencionado, mas se ele ganhou a eleição uma vez, por que não ganharia outra?

Para ter o apoio dos tais picaretas, o governo teria que agradar seus bolsos. Uma alternativa seria um pagamento direto para votações específicas ou um complemento às suas rendas mensais (que poderia ser chamado de mensalão). Outra possibilidade seria a oferta de um ministério para um grupo de picaretas em troca de seus votos. O ministério, nesse caso, possibilitaria que esse grupo extraísse rendas e as distribuísse entre seus componentes, sem que outros membros do executivo participassem ou mesmo tomassem conhecimento do processo de extração e transferência de recursos.

A existência de um grande número de picaretas explicaria vários fenômenos observados na arena política: períodos de paralisia do governo, quando nada passa no congresso; esquemas para pagamentos a deputados; e escolhas de ministros que não parecem pautadas pela expectativa de desempenho no ministério.

Assim, é importante procurarmos por razões que nos levariam a eleger tantos picaretas em todas as eleições. A meu ver, parte significativa da culpa recai sobre o nosso sistema eleitoral.

Nos anos 1990, a maioria da população queria Fernando Henrique como presidente. Nas eleições seguintes, a maior parte do eleitorado queria eleger o candidato do PT. O resultado das urnas parece ter retratado as preferências das pessoas, em um dado momento, com a informação que elas então possuíam.

É bem mais difícil argumentar que os resultados das eleições para as câmaras de deputados e assembleias legislativas traduzam, de forma razoável, as preferências das pessoas. Todo ano de eleição, os jornais nos revelam que os eleitores, em sua grande maioria, não se lembram em quem votaram para deputado na eleição passada, não acompanharam o desempenho de seu deputado e não sabem em quem votarão. Seguem, então, apelos para que o eleitor se informe melhor, se lembre em quem votou e acompanhe o desempenho de seu deputado no congresso. Apelos estes que não serão ouvidos, como revelará a pesquisa na véspera da eleição seguinte.

O problema é que escolher o candidato é muito difícil. Nos maiores estados da federação, há centenas de candidatos a deputado federal e mais centenas para deputado estadual. Quase ninguém conhece mais que uma pequena fração desses. Além disso, em um estado grande como São Paulo, um deputado eleito tem, tipicamente, menos de 1% dos votos. Assim, o fato da grande maioria da população conhecer e rejeitar um candidato não o impede de ser eleito (nem de ser o mais votado no estado).

As dificuldades não param por aí. Matematicamente elegante, o sistema proporcional distribui as vagas no legislativo de acordo com o total de votos a candidatos de cada partido (ou coligação), incluindo aí os votos na legenda, e as aloca aos mais votados de cada partido (ou coligação). Isso significa que votos em um candidato podem de fato ajudar a eleger outro. Isso não seria um problema se os políticos dentro de uma coligação fossem muito semelhantes, mas o fato de 25% dos deputados eleitos terem mudado de partido entre 2011 e 2013 (apesar das restrições a essas trocas impostas por lei) sugere que os partidos não são fortes assim.[32] As coligações são menos estáveis ainda.

Como exemplo, em 2010, o humorista Tiririca foi o candidato a deputado federal mais votado em São Paulo (e no Brasil) com 1.353.820 votos. As pesquisas de opinião na véspera da eleição já indicavam que ele teria uma grande quantidade de votos e, portanto, estava virtualmente eleito. Assim, na margem, um voto no candidato Tiririca, do PR, teria exatamente o mesmo efeito de um voto na legenda do PT, coligado com o PR naquela eleição. Dizendo de outra maneira, Tiririca teria sido eleito com folga se um milhão de seus eleitores tivessem optado pelo voto nulo, mas nesse caso não teriam sido eleitos Otoniel Lima, do PRB, Delegado Protógenes, do PCdoB, e Vanderlei Siraque, do PT. Não sei o que se passava na mente do eleitor do Tiririca, mas é difícil acreditar que o sistema esteja acertando na tradução de preferências dos eleitores em deputados eleitos.

O ponto aqui é que precisamos escolher um candidato dentro de centenas e, no final, nosso voto tem muita chance de acabar elegendo outra pessoa. Faz sentido então investir nosso tempo para conhecer a fundo cada um dentre centenas de candidatos para, no final, escolher apenas um deles? Ou um candidato dentro de uma coligação? Não surpreende que a gente acabe elegendo tantos picaretas.

Uma alternativa ao modelo atual é o sistema de voto distrital. Em sua forma mais pura, haveria um candidato por partido ou coligação, como na eleição para governador. Seria simples conhecê-los todos. As campanhas seriam mais baratas. Além disso, o candidato precisaria obter grande parte dos votos em seu distrito: o candidato conhecido por todos e rejeitado pela maioria jamais seria eleito. Por outro lado, o apoio de um partido seria bastante importante, o que tenderia a fortalecer os partidos.

Com o voto distrital, é bem possível que um partido ganhe em 80% dos distritos em um estado e, portanto, fique com 80% das cadeiras na câmara federal. É possível (e não é difícil) ganhar em 80% dos distritos com bem menos que metade dos votos para deputado no estado. Assim, o sistema distrital concentra o poder nas mãos de um número menor de partidos e deixando minoritários de fora. Uma consequência disso é que partidos muito pequenos ficam inviáveis. Pequenas agremiações acabam sendo forçadas a unirem forças para sobreviver, o que resulta em um número menor de partidos.

Em suma, o sistema distrital aproxima o cidadão dos candidatos e torna mais fácil para um partido obter a maioria no congresso. Por outro lado, com o sistema proporcional, os tamanhos das bancadas no legislativo refletem de maneira fiel a quantidade de votos nos candidatos de cada coligação.

A reforma política é um tópico que tem sido continuamente levantado pelos últimos presidentes da república. A presidente Dilma Rousseff tem frequentemente mencionado essa questão em resposta a grandes manifestações populares, assim como Lula defendia a necessidade de uma reforma política em 2006. O sistema eleitoral seria apenas uma parte do objeto dessa reforma, mas seria uma parte importante. Fernando Henrique Cardoso é um crítico frequente do sistema proporcional atual.

Ainda assim, a reforma política também não foi assunto de destaque na última campanha eleitoral.

12. Capitalismo

O socialismo também foi um tema pouco debatido na campanha eleitoral. Por ser irrelevante, talvez? Por que ninguém defendia o controle da economia pelo Estado? Bem, o manifesto de um dos partidos na disputa defendia explicitamente a socialização de todos os meios de produção: “a socialização realizar-se-á gradativamente, até a transferência, ao domínio social, de todos os bens passíveis de criar riquezas, mantida a propriedade privada nos limites da possibilidade de sua utilização pessoal, sem prejuízo do interesse coletivo”.

Sua escova de dente seria sua propriedade. Os computadores, bens fundamentais para a produção no mundo de hoje, seriam propriedades do Estado – é isso que “transferidos ao domínio social” pretende significar nessa frase.

O manifesto não poderia ser mais claro na defesa da estatização de todos os “bens passíveis de criar riquezas”. Para não deixar dúvidas, explicava que “o Partido não considera socialização dos meios de produção e distribuição a simples intervenção do Estado na economia.” Depois, explicitava os planos quanto à nacionalização da terra, das indústrias e do crédito. Tudo seria estatizado. Acrescentava também que “o comércio exterior ficará sob controle do Estado até se tornar função privativa deste”.

Com um manifesto defendendo essas ideias, seria de se esperar que o candidato do partido fosse bombardeado com questões sobre o controle pelo Estado de todos os meios de produção:

– Governador Eduardo Campos, por que razões o senhor se posiciona a favor de “socializar todos os bens passíveis de criar riqueza”?

Contudo, não me recordo de ter ouvido qualquer pergunta a Eduardo Campos sobre as ideias expressas no manifesto de seu próprio partido. Aliás, seus projetos e discursos pareciam incongruentes com o plano de socialização dos meios de produção. Seria possível que o Partido Socialista Brasileiro tivesse um candidato à presidência que fosse contra suas ideias fundamentais?[33]

Após o trágico acidente de avião em Santos, Marina Silva sucedeu Eduardo Campos como candidata à presidência do Brasil pelo PSB e, no início de setembro, era apontada como favorita para ganhar a eleição. Não me lembro de ler pergunta alguma sobre a posição dela com relação ao manifesto de seu partido. A forte campanha do PT ligava Marina Silva aos banqueiros e aos poderosos. Membros do partido poderiam ter apontado para o manifesto, afirmando assim o comprometimento do PSB na luta pelo socialismo. Isso posicionaria Marina Silva no lado dos fracos contra os poderosos de acordo com as regras do mundo unidimensional e com todo mundo que defende o socialismo (um conjunto de pessoas que, presume-se, inclui os membros do PSB que redigiram o manifesto). Mas isso não ocorreu.

A conclusão óbvia é que o manifesto não foi levado minimamente a sério. Ninguém achou importante. Talvez porque quase ninguém de fato acreditasse que Eduardo Campos subscrevia ao plano socialista ou que um governo de Marina Silva seria norteado pela estatização dos meios de produção (será que ela leu o manifesto?). E, afinal, tratava-se apenas de um manifesto de um partido político, eles poderiam escrever qualquer coisa, sem a obrigação de cumprir depois.

É exatamente esse o ponto: eles poderiam escrever qualquer coisa. E escreveram isso.

Se o partido que poderia ter vencido as eleições presidenciais de fato acredita no teor do manifesto, este precisa ser levado a sério mesmo que não existam planos imediatos de implementá-lo. Afinal, qualquer teoria sobre o funcionamento do mundo que tenha como ideal a “socialização de todos os bens passíveis de criar riquezas” vai também ter implicações para decisões imediatas de política econômica. As medidas apropriadas para a economia sob uma visão que tem a estatização dos meios de produção como objetivo final devem ser bem diferentes das medidas desejadas por quem é radicalmente contra essa ideia.

Pode ser, porém, que quem publica esse tipo de manifesto não acredite em seu teor ou se esquive afirmando que o objetivo final de uma sociedade onde o Estado detém todos os meios de produção não interfere nas decisões correntes de política. Pode ser que os membros do PSB estejam apenas brincando de socialismo, fingindo para eles mesmos e para o mundo que eles de fato acreditam nas glórias do controle do país pelo Estado, sem de fato levar isso a sério em suas decisões de política econômica. O manifesto fica então menos interessante para quem busca entender o que um candidato desse partido fará no governo – mas passa a ser particularmente importante para quem se interessa pelo surrealismo que permeia o debate de política atual. Portanto, seja lá como for, eu devo levá-lo a sério.

Socialismo

A socialização dos meios de produção é uma péssima ideia. O controle da produção pelo Estado em propriedades comunitárias leva a resultados terríveis. A China começou a escapar dessa armadilha no final dos anos 70. Enquanto os líderes do Khmer Vermelho no Camboja imitavam a tragédia chinesa do final dos anos 50 e matavam de fome uma enorme fatia da população, a China descartava a cartilha de Mao Tsé-Tung e saía a passos rápidos da pobreza.

Em 1978, a China era um país miserável, pobre como a Etiópia. A renda por habitante na China era muito menor que a de países como Bolívia ou Nigéria. Mas a boa notícia para os pobres chineses é que, com a morte de Mao Tsé-Tung em 1976, as reformas estavam prestes a começar.

Entre 1978 e 1984, a produção agrícola na China cresceu mais de 60% (algumas fontes afirmam que a produção agrícola dobrou nesse período, mas eu fico com a estimativa mais conservadora). Considerando o tamanho do país e a importância que a agricultura tinha na economia chinesa na época, esse aumento é enorme. Porém, a dimensão do salto é quase inacreditável quando se leva em conta que ele não foi causado por um acréscimo da área cultivada ou por uma mudança tecnológica que propiciou o acesso a melhores equipamentos ou insumos. O enorme aumento da produtividade foi causado basicamente por uma grande mudança institucional que alterou os incentivos dos camponeses.[34]

Até 1978, o trabalho no campo era organizado em grupos. Cada grupo tinha sua meta de produção, que era entregue ao estado. A renda da produção agrícola era dividida entre o grupo de acordo com quantos dias cada um trabalhava e por avaliações da capacidade de trabalho de cada um. Cerca de 5% da terra era alocada para lotes privados, mas havia severas restrições sobre as trocas individuais (um indivíduo não podia ir à cidade vender sua produção, por exemplo). Além disso, cada região buscava a autossuficiência na produção de grãos. A produtividade agrícola era muito baixa.

Nos anos seguintes, esse sistema seria paulatinamente descartado e substituído pelo “sistema de responsabilidade individual” (household responsability system). O novo sistema transferia o foco do grupo para o indivíduo. As metas de produção foram drasticamente reduzidas. A produção extra pertenceria ao indivíduo e poderia ser negociada no mercado a preços livres. A maior parte das restrições às trocas foi descartada. A política de autossuficiência na produção de grãos foi abolida, abrindo espaço para que cada região se especializasse no que tinha melhores condições de produzir.

Sendo baixas as metas, cada indivíduo sabia que a cumpriria e que, consequentemente, teria a renda de todo o adicional que conseguisse produzir. Na margem, para quem passava da meta, a taxa do imposto no contrato implícito entre o Estado e os camponeses era 0%: uma saca a mais de arroz ficaria integralmente com os camponeses. Para um dado nível de produção, esse é o imposto que leva à maior desigualdade possível e é justamente o oposto do ideal comunista. Entretanto, ao alterar radicalmente os incentivos para cada indivíduo trabalhar e produzir, o novo sistema de responsabilidade aumentou drasticamente a safra de alimentos na China e deu início ao forte crescimento da economia chinesa nos anos que se seguiram.

A lição foi aprendida. À medida que crescia a produção agrícola, outras atividades começavam a se desenvolver no país – afinal, é preciso produtividade alta no campo para que a cidade exista. Sistemas de incentivos nessa linha seriam aos poucos adotados no restante da economia chinesa.

Reformar um país regido por uma ideologia comunista como a China é uma tarefa muito complicada. Muitas das reformas por lá começaram como experimentos locais, sem contar inicialmente com a autorização do governo central. Foi assim com a mudança para o sistema de responsabilidade individual na agricultura, por exemplo: o novo sistema começou como um acordo secreto entre camponeses e líderes locais e só depois foi endossado pelo governo central e espalhado por todo o país.

Um problema é que esse tipo de reforma contradiz completamente a ideologia do partido que tem o poder na China. Temos, então, um dilema. Décadas de miséria devem ter ensinado aos líderes chineses que aderir ao plano socialista era abraçar a pobreza. Por outro lado, um anúncio à população do tipo “pessoal, erramos, nos desculpem pelos milhões de mortos, pelo terror imposto pela ditadura e pela fome, vamos continuar no poder e mudar tudo” não parece politicamente factível. Como resolver o enigma?

Eis, como solução, a mentira.

Em 1992, no congresso nacional do Partido Comunista Chinês, foi oficialmente abraçada a ideia de se construir uma economia de mercado socialista, uma contradição em termos. Em 2005, o setor estatal respondia por apenas 13% dos empregos nos setores de indústria e serviços. Analistas chineses entendem que há praticamente um consenso no país em favor das reformas que transformaram a China em uma economia de mercado.

O discurso oficial, porém, é completamente diferente. Em Dezembro de 2008, em seu discurso marcando o trigésimo aniversário do início das reformas na China, o presidente Hu Jintao reiterou, como usualmente, que a China vai continuar sustentando firmemente os 4 princípios cardinais (colocados por Deng Xiaoping em 1979, que não podem ser contestados): o caminho socialista; a ditadura democrática popular; a liderança do partido comunista chinês; e a ideologia Marxista-Leninista aliada ao pensamento de Mao Tsé-Tung. Em seu discurso, Hu usou os termos “socialismo” cerca de 160 vezes, “socialismo com características chinesas” 60 vezes e “Marx” mais de 30 vezes.[35]

Dos quatro princípios cardinais, resta apenas o poder incontestável do Partido Comunista Chinês. Há décadas, a China abandonou o “caminho socialista” como traçado pela ideologia Marxista-Leninista e por Mao Tsé-Tung (e o que seria uma “ditadura democrática popular”?). Há uma literatura em ciência política que discute os motivos desse descompasso entre o discurso e a ação (“Signal left, turn right” nas palavras do cientista político Haifeng Huang). As explicações mais comuns realçam a legitimação do partido no poder ou questões internas do Partido. Seja lá como for, nós, do outro lado do mundo, nos beneficiaríamos se as autoridades chinesas resolvessem explicar publicamente que a cartilha estatizante foi abandonada há décadas, com ótimos resultados.

A ideia socialista que era péssima no século XX para produzir grãos é completamente bizarra em 2015. Para uma grande parte dos profissionais qualificados, o principal meio de produção é um laptop conectado a internet. De que adianta “socializar” os meios de produção? Para a maioria das pessoas bem remuneradas no mundo, o capital que importa está dentro de nossas cabeças. Ou alguém acha que uma doação de alguns milhares de computadores para a Etiópia (ou qualquer outro país) nos anos 1990 teria levado ao nascimento de um concorrente do Google?

Se a produção de grãos depende fortemente de incentivos individuais, o que dizer sobre inovar e criar produtos e ideias? Em alguns países desenvolvidos, o setor de serviços já é responsável por mais de 80% do produto da economia. Vivemos em um mundo em que empresas como Amazon e Facebook valem cerca de R$ 500 bilhões. O investimento nesse mundo não é a compra de um equipamento sofisticado, mas sim o salário pago a profissionais altamente qualificados em uma startup por uns anos enquanto a receita gerada pela empresa é muito baixa ou nula.

É nesse contexto que os defensores do socialismo deveriam tentar responder o que significa “socializar todos os bens passíveis de criar riquezas” e porque manter “a propriedade privada nos limites da possibilidade de sua utilização pessoal” seria uma boa ideia. Essa prescrição de política não parece vir de uma bem fundamentada visão da economia que incorpore o que aprendemos nos últimos séculos e os avanços tecnológicos das últimas décadas. Parece sair diretamente de inscrições do século XIX ainda veneradas pelo séquito socialista.

Ainda que a pose socialista não deva ser levada muito a sério, é difícil evitar a impressão que, para muitos, o socialismo ainda traz a ideia de uma desejável (e possivelmente inatingível) utopia enquanto o capitalismo é um mal necessário que deve ser tolerado no momento por falta de uma melhor alternativa.

A falta que faz o capitalismo

O desprezo ao capitalismo se traduz em desprezo aos pilares fundamentais que sustentam uma economia de mercado. Como resultado, ficamos com um capitalismo que carece de muitas das suas principais peças e não funciona muito bem. Para que tenhamos crescimento na produtividade e eficiência, precisamos de um bom ambiente de negócios. Para haver competição, deve ser fácil abrir empresas e estabelecer relações comerciais. O sistema de justiça precisa ser rápido e eficiente na garantia do respeito às regras do jogo.

O Banco Mundial divulga, todo ano, um ranking de países de acordo com o ambiente de negócios (disponível no site www.doingbusiness.org). A avaliação de cada país é composta por 10 critérios como: facilidade de abrir uma empresa, conseguir crédito, pagar impostos, importar e exportar; eficiência do sistema legal para resolver casos de insolvência, fazer valer contratos; o respeito aos direitos de investidores minoritários, entre outros. As diferenças entre países são enormes. Abrir uma empresa, por exemplo, leva dois dias em alguns lugares, mas requer vários meses e uma miríade de procedimentos em muitos outros – mesmo sem contar as inevitáveis propinas em vários dos países com processos complicados.

Os 10 primeiros no ranking são, na ordem, Cingapura, Nova Zelândia, Hong Kong, Dinamarca, Coreia do Sul, Noruega, Estados Unidos, Reino Unido, Finlândia e Austrália. Os 10 últimos, de baixo pra cima, são Eritreia, Líbia, República Centro Africana, Sudão do Sul, Chade, Congo, Afeganistão, Venezuela, Angola e Haiti. Fácil saber onde seria melhor estar. São nos países mais pobres do mundo que fazer negócio é particularmente difícil. Cingapura, no topo da lista, é hoje um dos países mais ricos do mundo, com renda por habitante igual a cerca de cinco vezes a do Brasil. Nos idos de 1950, a renda per capita em Cingapura era um pouco maior que a do Brasil e um pouco menor que a da Argentina.

A renda das pessoas de um país equivale ao valor total do que essas pessoas produzem. Não é surpreendente que um bom ambiente de negócios caminhe lado a lado com mais produtividade e eficiência na produção, mais competição, mais investimentos e, consequentemente, maior renda. Os dados confirmam essa relação entre o ambiente de negócios e o nível de desenvolvimento e realçam as enormes diferenças entre países.

O Brasil ocupa a 120ª posição nesse ranking, entre 189 países, logo atrás de Belize e Nicarágua. A comparação com outros rankings de bem estar econômico e social mostra que o ambiente de negócios no Brasil é especialmente ruim. Em termos de produto por habitante, estamos por volta da 75ª posição.[36] Em um índice de educação do UNDP (United Nations Development Programme), o Brasil é o 85º dentre 190 países.[37] No que diz respeito à mortalidade infantil, de acordo com a ONU, estamos em 101º lugar dentre 188 países.[38]

Somos um país de renda média. Por conta da grande desigualdade de renda, nossos indicadores sociais são piores que nossa renda por habitante na comparação com outros países. Nosso ambiente de negócios é ainda pior. O desprezo pelo capitalismo se traduz em uma estrutura que emperra o funcionamento da nossa economia. O problema é que isso afeta quanto conseguimos produzir e, consequentemente, a nossa renda e os nossos indicadores sociais.

Essa é uma questão de extrema importância. Os obstáculos para abrir e operar empresas, fazer negócios e estabelecer contratos fazem com que produzir seja difícil e custoso. Isso afeta negativamente a capacidade de produção de uma economia e, consequentemente, as condições de emprego e a renda média do país.

Dado o estado do nosso ambiente de negócios, não seria estranho que alguns políticos começassem a falar sobre a necessidade de uma revolução capitalista no país. De fato, esse foi o ponto principal das declarações de um governador eleito logo após as últimas eleições.

Quem tem medo do capitalismo?

Flavio Dino, eleito governador do Maranhão em 2014, disse que seu grande desafio era “fazer uma revolução democrática burguesa” em seu estado. Seu partido? O PCdoB, o Partido Comunista do Brasil.

A mensagem de Flavio Dino era clara: a melhora de vida das pessoas do Maranhão dependia do estado adotar condições para que uma economia de mercado pudesse florescer. Flavio Dino ressaltava a importância de “garantir o cumprimento da lei, dos contratos, incentivar os investidores privados” e de focar no “desenvolvimento daqueles que querem empreender, querem investir”. É difícil imaginar um discurso mais liberal do que o proferido pelo primeiro governador de um estado brasileiro eleito pelo PCdoB.[39]

Flavio Dino destacou que sua proposta de revolução capitalista não contradizia os planos do partido para o país, mas o estatuto do partido (disponível online) é enfático ao afirmar justamente o contrário: “o Partido Comunista do Brasil luta contra a exploração e opressão capitalista e imperialista”. O programa é muito claro em sua oposição radical ao capitalismo, caracterizado como “um sistema esgotado historicamente”, “sinônimo de crise, superexploração, violência”. Não é possivel conciliar a visão apresentada nos documentos do partido e a revolução capitalista pregada pelo governador Flavio Dino.

Como é praxe na retórica socialista, o programa do Partido Comunista do Brasil situa o debate sobre economia e política no mundo animal. O socialismo é o sistema que pode “defender [a Nação] com firmeza da ganância estrangeira”. O discurso figura o capitalismo no lado dos opressores contra o socialismo no lado dos libertadores. Flavio Dino, contudo, falava exatamente o contrário: de acordo com ele, as elites locais que governaram o Maranhão nas últimas décadas têm “medo do capitalismo”.

Em sua essência, o capitalismo é o sistema econômico baseado na iniciativa privada, na concorrência, no livre mercado. Um bom sistema capitalista gera incentivos para investimentos e novos empreendimentos. Como resultado, há mais empregos, mais competição pelo trabalho das pessoas do local e, portanto, maiores salários. Há também mais competição no mercado de bens e serviços – mais fábricas mas também mais empresas de transporte e mais jornais de circulação diária. Se um pequeno grupo poderoso é dono das principais atividades econômicas de um estado, maiores salários e mais concorrência vão contra seus interesses. É por isso que Flavio Dino ligava o capitalismo ao “fim ao privilégio que explicava esse poder absoluto que [a elite do Maranhão] ostentava durante esse período”.

O capitalismo é um sistema econômico e, portanto, é apenas um dos componentes de uma sociedade próspera e feliz. Há muitos aspectos importantes para o bom funcionamento de uma sociedade. O capitalismo é um desses aspectos por ser um sistema propício ao desenvolvimento econômico e à liberdade individual.

O programa do Partido Comunista do Brasil enaltece o regime da União Soviética: “seu legado é precioso”. Afirma também que “aquela experiência, embora frondosa, foi derrotada”. Não fracassou, foi “derrotada”. Por quem? Pelos capitalistas, devemos presumir? São louvados países que carregam a bandeira do socialismo, como a Coreia do Norte e a Venezuela. São experiências positivas? Em comum entre países socialistas exaltados pelo programa como China, Coreia do Norte e Cuba, há pouco mais que o poder concentrado nas mãos do partido comunista local. Podemos concluir que o PCdoB é a favor de um partido único no Brasil?

A conclusão é inescapável: há muita gente brincando de socialista em seus discursos e manifestos. Mentindo. E devem saber o que estão fazendo.

Fosse uma marca de uma empresa, “capitalismo” já teria trocado de nome. “Socialismo” é uma denominação bem mais atraente. Às palavras, juntam-se os símbolos. Camisetas estampam a face do belo e forte homem que prega o endurecimento sem a perda da ternura. Quem pode competir com essa marca?

A cor do gato

Na mesma entrevista, Flavio Dino citou a célebre frase de Deng Xiaoping, o líder que começou as reformas na China a partir de 1978: “não importa a cor do gato, o que importa é que mate o rato”. Tomada literalmente, é difícil discordar da frase, mas a cor do gato importa, e muito, tanto no Brasil quanto na China, por motivos diferentes.

Deng Xiaoping começou a transformação de um país de ideologia comunista para um país capitalista mantendo o poder nas mãos do partido comunista chinês. O gato vermelho socialista não dava conta do recado: a centralização das decisões no Estado e a coletivização da produção eram sérios obstáculos ao desenvolvimento. A China precisava desesperadamente do gato capitalista multicolorido, ou seja, da liberdade para trocar e criar, de incentivos para cada indivíduo trabalhar e produzir.

Funcionou. O gato capitalista trouxe prosperidade à China e o partido continua hasteando a bandeira vermelha. Ninguém na China pretende trazer o malfadado gato vermelho de volta à ação, mas os detentores do poder têm evitado uma reforma política que possa dar lugar a uma outra bandeira. Ao dizer que a cor do gato não importa, o regime chinês quer dizer que o sucesso do gato multicolorido capitalista não é motivo para tirar o partido da bandeira vermelha do poder.

No Brasil, diferentemente da China, nós vamos às urnas para escolher presidentes, deputados, prefeitos e tais. Além disso, nossas opiniões, traduzidas em protestos ou captadas por pesquisas, têm forte influência sobre os atos de governantes e legisladores eleitos. Nossos votos, opiniões e protestos se baseiam, em grande parte, na cor das bandeiras. Assim, por conta da desconfiança acerca do liberalismo econômico e de uma admiração, ainda que velada, a bandeiras e gatos vermelhos, políticos acabam evitando colocar o gato multicolorido capitalista em ação.

Persiste assim, em pleno século XXI, uma utopia imaginada no século XIX que virou tragédia no século XX e hoje estampas camisetas com o rosto de Che Guevara sobre um fundo vermelho. Mas como os manifestos e programas socialistas são frequentemente ignorados por seus candidatos e por seus governadores eleitos, acabamos por achar que essa é uma mentira pouco importante. Não é.

A retórica socialista habita um mundo unidimensional, mundo este que continua marcando forte presença no cenário político nacional. Rechaçar o discurso socialista é começar a reconhecer que a discussão sobre políticas econômicas não cabe em um mundo unidimensional, não tem respostas óbvias como no mundo animal, e que os oponentes a políticas de intervenção estatal não são agentes da CIA empenhados em reduzir o bem-estar das pessoas que habitam terras brasileiras.

Com o tempo, o apelo de marketing do socialismo tem se reduzido. Ainda assim, é surpreendente a persistência de uma ideologia tão fracassada que trouxe resultados tão trágicos para tantos países. Por que tanto apego a um sonho que tem invariavelmente se tornado um pesadelo quando implementado? Talvez por falta de uma visão alternativa?

Um sonho de verdade

A declaração de Cid Gomes, em setembro de 2013, sobre seu próprio partido, o Partido Republicano da Ordem Social (PROS), ilustra a falta de ideias para os programas políticos. Ele explicava que “o programa [do PROS] é muito sintético e não tem uma definição ideológica programática. Isso é uma desvantagem para quem pensa ideologicamente um partido, mas eu penso o partido mais como um espaço de organização de afinidades, para que se lute por um projeto”. Que afinidades? Que projeto?

O Partido Popular Socialista (PPS), o antigo Partido Comunista Brasileiro que abandonou o ideal comunista no início dos anos 90 e hoje tem posições próximas às do PSDB, também carece de ideias para o seu estatuto: “o partido se declara humanista, socialista e ambientalista, conceitos enriquecidos com a experiência dos movimentos operários e populares, resgatando a melhor tradição do pensamento marxista e do humanismo libertário. Por sua essência democrática e laica, o Partido exclui dogmatismos e sectarismos, e se concebe como um organismo aberto à renovação das ideias e dos métodos, em um marco de respeito à pluralidade das concepções.” Após as palavras chaves do jargão socialista, segue uma exaltação à ideologia do nada.

Há sonhos muito melhores para sonharmos.

Aqui vai então uma utopia liberal, uma visão para um mundo muito melhor. Melhor em três sentidos importantes: (i) essa é uma visão de um mundo onde gostaríamos de viver, seríamos livres, prósperos, sem agentes do Estado fiscalizando a vida de cada um de nós; (ii) esse mundo é plausível, se caminharmos nessa direção, não tardará para avistarmos esse futuro; e (iii) esse ideal nos aponta caminhos para começar a trilhar hoje. Partidos políticos, fiquem à vontade para adaptar o texto ou, simplesmente, copiar e colar nos seus estatutos:

“Nosso objetivo é alcançar uma situação em que todos os adultos tenham boas escolhas ao seu dispor e possam trilhar os caminhos que mais se adequarem às suas preferências. Queremos um mundo onde as regras do jogo sejam percebidas como justas pela população, o mérito e o esforço sejam recompensados, mas que todos tenham a possibilidade de viver uma vida interessante e confortável. Um mundo em que o desemprego seja parecido com as férias.

Nessa sociedade, teremos um governo relativamente pequeno, ágil e eficiente, apto a responder aos desafios que surgirem e que digam respeito à sociedade como um todo. O Estado não será o provedor que tomará conta do cidadão, nem o senhor adorado e temido por cada um de seus servos. O governo será um meio, um instrumento para nós conseguirmos organizar a sociedade de forma que tenhamos soluções para os problemas que envolvem a coletividade, mas sempre assegurando que cada um tenha a possibilidade e a liberdade de trilhar seus próprios caminhos.

Entendemos que estamos muito distantes desse mundo, mas podemos chegar lá. Para atingirmos o nosso objetivo, é preciso que a nação seja capaz de gerar riqueza e que todos tenham acesso a boas oportunidades. Nesse processo, o governo tem um papel muito importante a desempenhar...”

A partir daí, é só encaixar o programa com os planos do partido.

Parte III: A economia da nação no século XXI

13. Ideias e bandeiras

A divisão sistêmica de Marx sobre os modos de produção me foi ensinada em uma aula de história na escola, em 1988, quase como um fato, sem citação a Marx. Dizia o professor que em tempos antigos, os seres humanos se organizavam de um modo primitivo, que ele chamou de comunista. Esse modo de organização foi dando lugar ao sistema “asiático”, onde o poder estava concentrado nas mãos de um chefe de estado (ou de muito poucos). A seguir, veio o feudalismo, com um bem definido sistema de vassalagem e servidão. O próximo passo foi o capitalismo, o sistema vigente no Brasil da época. Vinha então a pergunta sobre o capitalismo: está bom assim? O professor mesmo respondia:

– Tanto que não está que metade do mundo já mudou.

Caminhando para escrever no quadro a etapa seguinte dessa jornada, ele explicava que ao capitalismo, seguiria o socialismo e essa estrada nos levaria de volta a um modo de organização comunista.

Décadas depois, a parte até o capitalismo me parece, no máximo, como uma aproximação razoável para um breve resumo da evolução dos sistemas políticos no mundo. A vida das pessoas em tribos não só era menos idílica do que sugeria o professor, mas também deixava muito pouco espaço para a liberdade individual, como havia explicado Henry Maine ainda no século XIX. Sobre o modo “asiático” de organização da sociedade, faz pouco sentido criar uma categoria que engloba regimes tão diversos como o da China e o da Índia. A China tem uma longa história de centralização de poder há milênios e está unificada sob uma forte autoridade central pela maior parte de sua história desde o terceiro século antes de Cristo. Na Índia, o poder centralizado de um Estado existiu por relativamente pouco tempo e teve pouco sucesso ao tentar se impor sobre o poder de autoridades tribais e das castas. Além disso, em muitos lugares, é difícil achar algo parecido com o sistema de vassalagem que caracteriza o feudalismo.[40] Mas para quem tem menos interesse sobre história antiga, essa parte não é tão importante.

A parte sobre a evolução do capitalismo ao socialismo, que já começava a ser questionada mesmo por quem se identificava com a esquerda política por conta dos projetos de reforma de Mikhail Gorbachev na União Soviética a partir de 1985 (a Perestroika), passaria a ser bem menos defensável já no ano seguinte. Em 1989, assistiríamos à queda do muro de Berlim e à estrondosa rejeição das pessoas na Alemanha Oriental ao antigo regime. O país criado pela unificação alemã seria organizado como a Alemanha Ocidental, não por conta de uma conquista militar, mas porque era isso que queriam os cidadãos alemães de ambos os lados do muro que eles haviam destruído.

Mudava o mundo. E mudariam opiniões.

Tempo de mudanças

Nos anos 80, dançávamos ao som das bandas de rock que bradavam contra o capitalismo. Cazuza mandava ver com “a burguesia fede”, os Garotos Podres acusavam o Papai Noel de ser um “porco capitalista”, Lobão ecoava Che Guevara ao cantar “há que endurecer sem perder a ternura” (eu sabia de cor a letra comprida e os acordes do violão) e os Titãs faziam enorme sucesso com o refrão “homem primata, capitalismo selvagem”. Roger Moreira, do Ultraje a Rigor, dizia em entrevista que votaria em um partido anarquista se houvesse tal partido.

Enquanto isso, Deng Xiaoping colocava o gato capitalista para gerar riqueza na China, Mikhail Gorbachev tentava reformar o regime soviético e o socialismo entrava em colapso no leste europeu. Ao final da década, o apelo dos regimes socialistas estava em baixa.

O impacto foi sentido em todo o planeta, tanto no mundo real das políticas quanto no mundo das ideias. No mundo das políticas, há cada vez menos economias que seguem o receituário socialista – e os fracassos de países como a Coreia do Norte e a Venezuela contribuem para acentuar a percepção negativa acerca do socialismo. Há, claro, aquelas que empunham a bandeira comunista, mas aposentaram o gato vermelho. Mas mesmo isso mudou. Em 1992, o Partido Comunista Brasileiro foi dissolvido e deu lugar ao Partido Popular Socialista, dissociando-se assim dos regimes que se esfacelavam. Hoje em dia, são poucos os que cantam as glórias da socialismo por aqui. Dentre os roqueiros dos anos 1980, Lobão e Roger são especialmente vocais em suas críticas à chamada “esquerda”.

O que era o capitalismo?

O capitalismo que vivíamos na época era uma espécie muito pouco liberal de capitalismo. O presidente José Sarney era ninguém menos que a figura principal do grupo que seria acusado de ter medo do capitalismo, décadas depois, pelo governador eleito pelo Partido Comunista do Brasil, Flavio Dino. Os principais programas econômicos nacionais eram os planos heterodoxos, chamados assim por se oporem à visão mais liberal, proeminente dentre os economistas acadêmicos pelo mundo. Esses planos buscavam combater a inflação congelando preços, sufocando o mensageiro da economia e, invariavelmente, falhavam.

Era ainda menos claro o que era o socialismo. Pouco a pouco, o conceito de socialismo ia se descolando dos fracassados sistemas contrários à propriedade privada, à economia de mercado e à liberdade individual e se transformava em algo mais abstrato. Velhos conhecidos reagiam a quem chamava de comunistas os países controlados pelo partido comunista como um muçulmano se ofende ao ver pintado o rosto do profeta, para depois explicar que “o comunismo nunca existiu, é um estágio mais avançado do socialismo no qual até hoje nunca chegamos”.

O socialismo continua tendo um forte apelo para um número considerável de pessoas. A grande maioria dos livros de história no Brasil tem uma base marxista. Crianças e jovens continuam aprendendo uma história interpretada por autores com uma visão de mundo similar à do professor que me deu aula em 1988. Ainda assim, há menos gente hoje que realmente acredita que o socialismo é um bom caminho. Além disso, para muitos de seus defensores, o socialismo acabou se tornando menos bem definido, o que o torna menos sujeito a críticas mas também pouco útil para nortear políticas públicas. Há ainda os que gostam do socialismo para estampar manifestos, mas até onde posso perceber, não como diretriz para ações concretas.

As mudanças desde então não se restringiram à escolha entre socialismo e capitalismo. Foram englobados diversos aspectos da política e da economia. Em linhas gerais, na esteira do fim da guerra fria, muita gente deixou de acreditar no imperialismo americano como razão para a pobreza espalhada pelo planeta. Além disso, muitos passaram a adotar uma visão mais crítica sobre a intervenção estatal mesmo em países capitalistas. De modo menos visível, houve também importantes mudanças no modo de pensar dos pesquisadores de ciência econômica no mundo todo.

Começo pela mudança na visão sobre o papel do estado na economia em países capitalistas ocorrida nas últimas décadas. Nos Estados Unidos e na Inglaterra, essas mudanças foram grandes e visíveis.

Em uma declaração particularmente emblemática, em janeiro de 2008, o então pré-candidato à presidência Barack Obama disse que Ronald Reagan havia colocado os Estados Unidos em uma trajetória fundamentalmente diferente. Ele se referia explicitamente aos excessos de intervenção governamental dos anos 60 e 70 e a um senso de dinamismo e empreendedorismo que estava faltando. O democrata Obama dizia também que o republicano Reagan havia afetado os rumos de seu país de uma maneira que o democrata Clinton não havia. Traduzindo para o contexto brasileiro, isso seria equivalente a um pré-candidato à presidência pelo PSDB comparar Lula favoravelmente a FHC ou a um pré-candidato à presidência pelo PT comparar FHC favoravelmente a Lula.

A declaração de Obama é o reconhecimento explícito de um político do Partido Democrata de que as políticas liberais de Ronald Reagan, então combatidas pelo seu partido, foram boas para os Estados Unidos. Há hoje em dia grandes divergências entre democratas e republicanos no cenário político norte-americano, mas o foco do debate mudou muito desde então. Políticas às quais os membros do Partido Democratas se opunham nos anos 80 são mais amplamente aceitas hoje em dia.

Da mesma maneira, o trabalhista Tony Blair tomou posse como primeiro ministro do Reino Unido em maio de 1997 sem visar reverter as reformas liberais que Margaret Thatcher implementou no país nos anos 1980. Margaret Thatcher continua sendo uma figura que divide opiniões dos ingleses nas conversas de bar e nos discursos políticos, mas no debate concreto sobre políticas econômicas, ninguém defende a volta para o papel que o governo britânico tinha nos anos 1970. Há muitos trabalhistas que não poupam críticas à Margaret Thatcher, mas é muito difícil encontrar algum deles defendendo as políticas que vigoravam quando o Partido Trabalhista deu lugar a Thatcher – o nome do então primeiro ministro James Callaghan deve ser desconhecido pela grande maioria dos leitores deste livro.

Em segundo lugar, de modo geral, há menos apoio para ideias que têm o imperialismo norte-americano como explicação para as mazelas da América Latina e, em especial, para a chamada Teoria da Dependência. O discurso do governo do PT reconhece o investimento de estrangeiros no país como uma coisa boa (ainda que, por vezes, de modo implícito, ao ressaltar que o país merece o grau de investimento das agências de rating, por exemplo) e são poucas as ocasiões em que o comércio internacional é retratado como uma exploração dos pobres brasileiros nas mãos dos gananciosos estrangeiros. Claro que às vezes o inimigo externo é citado como responsável pela oposição às políticas do governo. Em um exemplo recente, no dia 14 de março de 2015, o líder do PT na Câmara Sibá Machado atribuiu à própria CIA a responsabilidade pelos protestos contra o governo de Dilma Rousseff. Mas em geral, há menos receptividade a esse tipo de declaração do que havia há 30 anos.

Todavia, algumas ideias subjacentes a essa visão de mundo ainda têm bastante força. Um ponto importante da Teoria da Dependência é que países como o Brasil se especializam em produtos primários, de “baixo valor agregado”, enquanto países ricos se especializam em produtos industrializados e os vendem a um preço alto para nós. Segue como conclusão que o governo deve estimular a industrialização com ações diretas – e que quem é contra isso está representando os interesses dos imperialistas norte-americanos.

Há, de fato, uma enorme literatura realçando a importância do desenvolvimento da indústria para as economias latino-americanas. De acordo com essa literatura, o imperialismo americano usa de todas as suas armas para nos manter subdesenvolvidos e focados na agricultura. Em um exemplo emblemático da década de 1970, no livro “Para ler o Pato Donald”, Ariel Dorfman e Armand Mattelart argumentam que em Patópolis, a cidade das histórias em quadrinhos onde vive o Pato Donald, há agricultura e serviços, mas não há indústria. Dorfman e Mattelart concluem que essa é uma maneira subliminar do imperialismo americano convencer a América Latina a não se industrializar e, portanto, continuar dependente dos produtos industriais americanos. O livro deles foi um sucesso de vendas no nosso continente.[41]

Curiosamente, o setor de serviços já representa 82% do que é produzido nos Estados Unidos e esse número só cresce. A indústria não passa de 15%. Nem por isso, a economia norte-americana deixa de ficar cada vez mais rica – a renda por habitante já passa de 53 mil dólares anuais per capita. No momento que escrevo este parágrafo, isso equivale a uma renda média superior a R$ 12.500 por pessoa por mês, ou R$ 50 mil mensais para uma família de quatro pessoas.

Ainda que hoje em dia o imperialismo norte-americano seja menos mencionado na defesa das políticas desenvolvimentistas, a obsessão com a industrialização continua marcando forte presença na política brasileira. A defesa da indústria nacional é o ponto de partida para justificar a Lei do Conteúdo Nacional e várias das operações do BNDES. Na oposição, o programa do PSOL grita contra o recente processo de desindustrialização no Brasil e faz estridente apelo para políticas de apoio à indústria nacional. O programa do PSOL, aliás, explicita a concordância entre a esquerda desenvolvimentista de hoje e as ações pró-indústria do regime militar nos anos 70 ao declarar que “o planejamento estatal já teve papel central no desenvolvimento do Brasil. Porém, a onda neoliberal que varreu o país a partir dos anos 90 acabou com isso.”[42] Em partidos de oposição como o PSDB, há muitas pessoas que se definem como desenvolvimentistas e defendem políticas de apoio ao setor industrial.

Por fim, houve também nas últimas décadas uma mudança na maneira que a comunidade acadêmica pensa a economia. Até os anos 1980 e 1990, assuntos como inflação, política monetária, cambial e fiscal eram os principais focos da atenção de pesquisadores interessados em economias emergentes, como a brasileira. Hoje, a maior parte da academia entende que um governo deve cuidar bem de sua moeda e de suas contas, mas para compreender o que gera crescimento econômico consistente e melhorias na vida da população, outros aspectos tem ganhado proeminência.

Em linhas gerais, a visão contemporânea é que para entender a capacidade de uma economia produzir, gerar empregos e riqueza, precisamos entender as escolhas de pessoas que buscam o melhor para si e reagem a incentivos. Contas do governo fora de ordem e inflação fora de controle de fato desestimulam investimentos, mas há muitos outros aspectos importantes para as decisões de investir, trabalhar e inovar. São particularmente enfatizadas as “regras do jogo” de uma economia de mercado – por exemplo, os critérios de avaliação usados pelo ranking do Banco Mundial sobre a facilidade de fazer negócios (doing business). Para a maior parte dos pesquisadores de hoje em dia, são fundamentais para o desenvolvimento fatores como: a existência de uma infraestrutura institucional que não dificulte a vida das empresas; impostos que tenham menos efeitos negativos sobre os incentivos para investir e produzir; e confiança no cumprimento de leis e contratos.

Em suma, nos últimos 30 anos, o socialismo perdeu muito do seu apelo, aumentou-se o número de críticos à forte intervenção estatal na economia e o imperialismo norte-americano perdeu um pouco de sua força como explicação para nossas mazelas. Claro, há no Brasil e no mundo muitas pessoas defendendo um forte papel do Estado na economia, bastante gente se define ainda hoje como socialista, e o imperialismo continua aparecendo implicitamente em muitos discursos, mas de modo geral, houve uma mudança na maneira como o cidadão médio encara essas questões. Além disso, o modo dos acadêmicos pensarem a economia também se alterou nos últimos anos.

Políticos e governantes não são imunes a essas mudanças. Fernando Henrique Cardoso fez fama entre os sociólogos por suas contribuições acerca da Teoria da Dependência. Ele diria, décadas depois, já como presidente, que sua “maneira básica de encarar o mundo [continuava] a mesma”,[43] mas devem ser poucos os que acham que seu trabalho como sociólogo define bem suas ações na presidência. É natural esperar que alguém que pensasse como ele nos anos 1990 e fosse eleito presidente 20 anos depois faria um governo ainda mais diferente. Da mesma maneira, é provável que um governo de Lula em 1990 buscasse implementar políticas muito diferentes das adotadas pelo seu governo entre 2003 e 2010. Todos esses anos e todas essas mudanças devem ter levado muitas pessoas dentro do PT a reavaliar suas posições.

Essas mudanças não afetam todo mundo, muita gente continua fiel às suas antigas opiniões. Muitas pessoas podem não ter sido convencidas pelos novos acontecimentos, ou podem ter encontrado novos argumentos em favor de suas velhas posições. Não é porque muita gente adota um novo ponto de vista que esse ponto de vista está correto. Além disso, as dificuldades de comunicação sobre questões econômicas discutidas na introdução deste livro constituem um importante obstáculo ao fluxo de ideias.

Contudo, não é apenas a força dos argumentos que afeta as posições políticas das pessoas.

Resistência a mudanças

Além da força dos argumentos, duas coisas nos levam a resistir a mudanças e a persistir no caminho que trilhávamos anteriormente.

A primeira é que somos, em geral, resistentes a mudanças de opinião. É fácil perceber que muitos de nós, em vários momentos da vida, continuamos apegados por um bom tempo a ideias, projetos e identidades que não mais funcionam. Nossa posição política define, em larga margem, a nossa identidade. Para quem sempre se definiu como socialista, mudar de opinião política requer o abandono de uma identidade e a reinvenção de uma outra.

Uma implicação desse padrão de comportamento é que deveria haver uma fração maior de pessoas apegadas às antigas ideias dentre os mais velhos. Diz-se por aí que jovens são mais românticos e mais propensos a ideias socialistas, enquanto adultos de meia-idade, pragmáticos, tendem a se opor mais a intervenções do governo. Se questões sobre identidade pessoal causam resistências a mudanças, os dados deveriam mostrar um enfraquecimento ou até uma inversão nessa tendência.

Muitas pesquisas pelo mundo de fato mostram essa inversão nos perfis ideológicos de pessoas em diferentes faixas etárias. Esse efeito é particularmente forte na Inglaterra. Lá, pesquisa realizada em 2013 revela que mais de dois terços das pessoas nascidas antes de 1939 consideram o welfare state (o Estado provedor de um grande número de serviços às pessoas) uma conquista de grande orgulho para os britânicos, enquanto menos de um terço dos jovens concordam com isso. Quem é a favor de “aumentar os benefícios do welfare state, ainda que isso leve a maiores impostos”? Cerca de 20% dos mais jovens, mas quase 40% dentre os mais velhos. A pesquisa mostra que cada geração é menos “coletivista” que a geração anterior.[44]

Não encontrei pesquisa semelhante para o Brasil. Há pesquisas que perguntam se a pessoa se considera de “esquerda”, “centro” ou “direita”, mas se essa caracterização unidimensional mistura coisa demais quando o assunto é a economia, ela é ainda menos útil quando tenta englobar todos os tipos de políticas públicas. Os jovens ingleses são bem mais liberais que os mais velhos em termos de liberdades individuais (legalização do uso de drogas, casamento de homossexuais, etc.) o que os colocaria na esquerda do espectro de acordo com a classificação usual para essas questões que adotamos no Brasil.

A diferença entre intenções de voto em Dilma Rousseff e Aécio Neves pode ser vista como uma medida, ainda que imprecisa, para as opiniões das pessoas quanto ao papel do estado na economia. Em pesquisa divulgada pelo Ibope no dia 24/10/2014, dois dias antes da eleição presidencial, Dilma ganhava de Aécio por cerca de 3 pontos percentuais no eleitorado com 16-34 anos, mas abria uma vantagem superior a 10 pontos dentre aqueles com mais de 35 anos. Na pesquisa divulgada na véspera da eleição, dia 25/10/2014, Aécio era o vencedor dentre o eleitorado de 16-24 anos, mas perdia em todas as outras faixas etárias.[45]

A segunda explicação alternativa para resistências a mudanças, e a mais importante para os propósitos deste livro, envolve as ligações políticas que se formam em torno de uma ideia. Um grupo político que se define como socialista tem essa ideologia como o fator que une seus membros. Um líder de um grupo deve defender o que quer sua base. Essas ligações são particularmente relevantes para grupos e partidos políticos que, de fato, em algum momento do tempo, se pautam por alguma ideologia.

Esse ponto me traz de volta ao Encontro de Juventude do PT (municipal de São Paulo, creio), do qual participei em algum ponto no início da década de 1990, quando juventude e PT eram condizentes com minha faixa etária e preferência partidária, respectivamente. A agenda do encontro incluía o debate sobre algumas questões da política nacional e a eleição de delegados para os encontros municipal, estadual e nacional do partido. O número de delegados eleitos para cada um desses encontros dependia do número de participantes no encontro de juventude, com regras bem estabelecidas (algo do tipo “para cada 10 pessoas no encontro de juventude, há uma vaga para delegado no encontro municipal”).

O PT era (e ainda é) dividido em uma série de “tendências”. Uma série delas era Trotskista. Trotsky foi o criador e comandante do Exército Vermelho Soviético. Ele defendia a “revolução permanente” e a “internacionalização do socialismo”. Para os seguidores, Trotsky era uma espécie de porquinho bonzinho da Revolução dos Bichos, cujo triunfo teria mudado o final do livro. Quais tendências exatamente eram Trotskistas eu não sei dizer – e afinal, o que significava defender a internacionalização do socialismo e a revolução permanente pregada pelo comandante do Exército Vermelho no final do século XX, com regimes comunistas caindo pelo mundo, deixando uma história macabra recheada com dezenas de milhões de mortos?

As tendências mais “à esquerda” tinham nomes como O Trabalho, Força Socialista, Militante Socialista e Na Luta PT. A Convergência Socialista e a Causa Operária, ainda mais “à esquerda”, já não faziam mais parte do partido. Acredito que a Democracia Socialista e a Vertente Socialista estavam um pouco mais para o “centro” – não pela minha avaliação de seus ideários, mas pela recordação de como essas tendências eram vistas na época. A corrente principal, a Articulação, incluía a maioria das lideranças do PT e tinha rachado. Um dos grupos era chamado de A Hora da Verdade, por conta de um manifesto. Eu me identificava com a tendência mais “à direita” do partido, a Democracia Radical, ou Projeto para o Brasil e, até onde me lembro, na época, éramos os únicos que se opunham completamente ao regime de Fidel Castro.

Mas aquela era a década de 1990. Era um tempo em que o termo socialismo ia se tornando, aos poucos, menos bem definido. As tendências “de esquerda” ainda se pronunciavam socialistas, mas o que exatamente significava essa identidade ideológica? Naturalmente, o Partido dos Trabalhadores acabava se entendendo como o partido que defendia o interesse dos trabalhadores. Essa definição faz muito sentido no mundo animal, mas é muito pouco útil para guiar decisões de política econômica no mundo real.

Durante boa parte do tempo do encontro, as pessoas das várias tendências ou grupos faziam alianças para formarem chapas que disputariam as vagas de delegados para os outros encontros do PT. Essas votações eram potencialmente importantes, pois poderiam afetar decisões tomadas no encontro nacional do partido. De certa maneira, os líderes do partido dependiam do apoio dessas pessoas e, principalmente, de lideranças menores nessa hierarquia.

E aqui chegamos ao ponto fundamental. Um grupo político não é apenas um conjunto de pessoas com certa crença ou visão de mundo. Um grupo político é um time, um conjunto de pessoas que joga junto para alcançar suas metas. O objetivo do time é ganhar a eleição e ocupar o poder. Como recompensas pela vitória, cargos no governo e no legislativo.

Em princípio, o time poderia continuar no jogo mesmo que a fé na ideologia acabasse se esvaindo, mas como manter a união entre as pessoas, como manter a identidade do grupo? Se todos nós decidirmos que deixaremos de ser “socialistas que seguem a IV Internacional”, como encontrar outra definição que satisfaça uma maioria? E, afinal, quais as outras definições disponíveis?

Como consequência, grupos acabam sendo particularmente resistentes a mudanças. Mudar de ideia é difícil, mas mudar de bandeira é ainda mais custoso.

Uma implicação possível é que, por conta disso, mantenham-se intactas as posições de uma tendência, um grupo, ou um partido por mais tempo. Mas essa não é a única possibilidade. Em muitos casos, o discurso resiste inalterado, mas vai aos poucos deixando de ser considerado nas decisões relevantes. Como ilustra o exemplo do Partido Comunista Chinês, mantem-se a cor da bandeira, mas troca-se a cor do gato.

E assim, o rei socialista já está nu há muito tempo, mas o estatuto do Partido Socialista Brasileiro continua louvando a socialização de todos os bens passíveis de criar riqueza e descrevendo detalhadamente a bela roupa de seu rei. Enquanto isso, os candidatos do partido escolhem ignorar o assunto em suas campanhas.

E se...

Em suma, nas últimas décadas, passamos por mudanças importantes no mundo real das políticas econômicas e no mundo das ideias. Contudo, as posições de muitas pessoas e de muitos grupos políticos continuam inalteradas – ainda que, em alguns casos, o discurso e a prática estejam divergindo. Essa persistência de opiniões pode refletir a avaliação de cada um sobre a força dos argumentos a favor e contra cada opção de política. É provável, porém, que a dinâmica que se estabelece dentro de grupos políticos tenha contribuído para reduzir o ritmo da mudança.

Diferentemente da maior parte dos partidos, os líderes do PT se apoiavam sobre um grupo organizado de militantes. O time petista era composto por um grande número de jogadores (organizados em sub-times). Muitos desses se definiam como socialistas – ainda que não todos. A bandeira vermelha era (e é) um componente fundamental da identidade desse time.

Apesar do processo que elegia delegados para os mais variados encontros ser aberto a todos os militantes, a liderança de Lula não era contestada no partido. No meu breve período como membro do PT, nunca ouvi ninguém considerar a possibilidade de o partido lançar um outro candidato à presidência. Mas Lula dependia do apoio do time para continuar com a braçadeira de capitão.

E se Lula pensasse, ou um dia passasse a pensar, que um governo que colocasse o gato vermelho em ação instauraria o desastre econômico no país e perderia a eleição seguinte?  E se lideranças importantes do PT julgassem, ou passassem a julgar, que as prescrições de política dos economistas de esquerda eram receitas para o fracasso?

14. Bravatas

O certo é que quando Lula assumiu a presidência em 2003, as decisões econômicas do novo governo não passaram pelo crivo de encontros municipais, estaduais ou nacionais do PT. E jamais teriam passado.

Henrique Meirelles acabava de se aposentar depois de trabalhar por anos nos Estados Unidos como um alto executivo de um banco internacional. Por alguns anos, ele havia ocupado o cargo mais alto no BankBoston. Enquanto Lula se elegia presidente, Meirelles era eleito deputado federal em Goiás com 7% dos votos no estado. Pelo arquirrival PSDB. É óbvio e ululante que, se escolhido por um governo de outro partido para a presidência do Banco Central, o PT o classificaria como um representante dos rentistas, dos banqueiros internacionais, dos “coxinhas do São Paulo”. O novo governo, porém, ignorou a gritante diferença entre a cor do gato e a da bandeira e o empossou na presidência do Banco Central.

Em termos práticos, o Banco Central deu continuidade ao trabalho do governo anterior. Arminio Fraga havia instituído o regime de metas de inflação em 1999 e não houve mudança alguma com o novo governo. Várias pessoas da equipe de Arminio continuaram na diretoria do Banco Central por algum tempo durante o governo Lula,[46] e os diretores do Banco Central escolhidos a partir de 2003 tinham perfil semelhante aos que partiam.[47] Nos primeiros anos do governo Lula, a política monetária foi caracterizada pelo foco total na inflação e por juros muito altos – por vezes até altos demais, de acordo com artigos escritos nos jornais por muitos economistas liberais, como eu mesmo. Henrique Meirelles não presidiu o Banco Central apenas em um período de transição, para que Lula conquistasse a confiança dos mercados. Ele permaneceu no cargo até o final do segundo mandato de Lula, em 2010.

Assim como a política monetária, a política fiscal optou pelo caminho normalmente criticado pela chamada “esquerda” e continuou no rumo traçado durante o governo de Fernando Henrique.[48] O documento “Política Econômica e Reformas Estruturais” divulgado em abril de 2003 pelo Ministério da Fazenda fixava uma meta de superávit primário de 4,25% do produto. Isso implicava uma economia de recursos públicos até maior do que a sugerida pelo FMI, comumente visto como o arauto da austeridade fiscal. Além disso, o documento enfatizava que esse objetivo deveria ser atingido sem a criação de novos impostos, ou seja, pelo corte de gastos públicos. De fato, a meta de superávit primário seria cumprida e cortes nas despesas do governo teriam papel fundamental nesse ajuste.

O receituário liberal não se restringiu à esfera das políticas fiscal e monetária. Baixada a poeira, o Ministério da Fazenda e o Ministério da Justiça colaborariam para implementar medidas visando aumentar as garantias aos credores, aqueles que emprestam dinheiro a juros. O objetivo era estimular o crédito na economia. São exemplos de medidas desse tipo a criação do crédito consignado e a reforma nos procedimentos de alienação fiduciária de automóveis, ambas de 2004.

O crédito consignado permite a uma pessoa oferecer o salário que receberá no futuro como garantia de pagamento por um empréstimo. O banco empresta os recursos e o pagamento da dívida é descontado do salário da pessoa e pago diretamente ao banco pelo empregador. O trabalhador que contraiu a dívida não tem a chance de escolher não pagar o banco, mesmo que se veja precisando dos recursos. Em um mundo em que a falta de garantias é uma importante barreira ao crédito, essa medida levaria a juros muito mais baixos nessa modalidade de empréstimos e a uma grande expansão no crédito pessoal. Foi exatamente isso o que aconteceu e há sólida evidência empírica mostrando esse resultado.[49]

A Lei de Alienação Fiduciária de agosto de 2004 facilitou a revenda de veículos confiscados por instituições financeiras por conta de calote no pagamento das prestações do empréstimo. De acordo com o procedimento antigo, o banco precisava esperar autorização legal para revender o carro, procedimento que demorava anos e envolvia a justiça. De acordo com a nova lei, o banco poderia vender o carro sem essa autorização. O antigo dono do carro poderia entrar na justiça contra o banco e seria indenizado se ganhasse a causa. Se a falta de garantias é uma importante barreira ao crédito, a nova lei deveria aumentar o acesso a financiamentos de veículos, principalmente para aqueles que anteriormente não conseguiam empréstimos. Novamente, esse efeito é demonstrado por sólida evidência empírica.[50]

Esses são dois exemplos de medidas desse período visando melhorar o ambiente de negócios, frutos do trabalho conjunto das equipes dos ministérios da fazenda e da justiça.  Há outros: a formulação de novas regras para execução de dívidas, em espírito similar ao das leis mencionadas acima; a súmula vinculante, criada ao final de 2004, que basicamente dá força de lei a algumas decisões do Supremo Tribunal Federal e, consequentemente, contribui para desobstruir um pouco o nosso moroso sistema de justiça; e a nova lei de falências (que transitara na câmara por uma década e foi finalmente aprovada em 2004).

Esse tipo de medida busca permitir um melhor funcionamento do mercado. Como explicado no capítulo sobre o capitalismo, o Brasil é um país com um ambiente de negócios particularmente ruim. Essas leis visavam agir nesse ponto crucial para o desenvolvimento econômico e a geração de riqueza no país.

Enquanto medidas para melhorar a produtividade afetam a economia por prazos mais longos, os efeitos das ações de políticas fiscais e monetárias são rapidamente percebidos. Lula tomou posse em meio a uma crise de confiança. A inflação ameaçava disparar e a estabilidade macroeconômica parecia estar em risco. Em poucos meses, por conta das austeras políticas monetária e fiscal, a crise seria contornada e as expectativas dos agentes econômicos mudariam completamente.

Além disso, as reformas visando melhorar as garantias dos credores levariam a uma substancial expansão do acesso ao crédito e contribuiriam para o crescimento da economia nos anos seguintes. O gato capitalista, afinal, é bom para caçar ratos. O mundo via o Brasil implementando reformas liberais, se desenvolvendo e rejeitando o receituário econômico intervencionista, o que deixava investidores otimistas com relação ao país.

Contudo, essas políticas causavam desconforto a membros do PT e enfrentavam resistências dentro do próprio governo. Essa reação não era surpreendente. O Ministério da Fazenda havia escolhido um caminho que contradizia fortemente os programas e economistas do partido.

Agendas

Os principais candidatos a presidente em 2002 eram, em ordem de sucesso nas urnas, Lula (PT), José Serra (PSDB), Garotinho (PSB) e Ciro Gomes (PPS). O PSDB estava coligado com o PMDB. Por conta disso, Wellington Moreira Franco, então presidente da Fundação Ulysses Guimarães, vista como o “braço programático do PMDB”, encomendou a um grupo de economistas um conjunto de propostas para o programa de governo. Essas propostas seriam entregues a José Serra. Dentre os economistas neste grupo, estavam Marcos Lisboa e Ricardo Henriques.[51]

O documento foi apresentado ao candidato José Serra em uma reunião em um hotel no Rio de Janeiro. É fato, porém, que não rolou química, de nenhum dos lados. Os economistas não saíram com boas impressões do candidato José Serra. Este, por sua vez, diria ao final do encontro a Moreira Franco: “Pô, Wellington, como você gosta desse pessoal de direita! Você não tem jeito, você só anda com a direita!”.[52] A colocação fazia sentido e foi um dos motivos da falta de sintonia entre o candidato a presidente pelo PSDB e o grupo de economistas. As propostas do grupo de economistas eram liberais demais para o gosto de José Serra, frequentemente classificado como desenvolvimentista.

Alguns meses depois, o candidato Ciro Gomes entrou em contato com José Alexandre Scheinkman, então professor de Princeton (hoje em Columbia) e, sem dúvida, o economista brasileiro de maior impacto na comunidade acadêmica internacional. Scheinkman aceitou assessorá-lo e contatou Marcos Lisboa. Dessa vez, Marcos disse que gostaria de elaborar um documento com diagnósticos sobre os problemas brasileiros e propostas de políticas, mas que gostaria que esse documento fosse distribuído aos assessores econômicos de todos os candidatos a presidente.

Esse documento se chamaria “A Agenda Perdida: diagnósticos e propostas para a retomada do crescimento com maior justiça social”. A Agenda Perdida seria coordenada e escrita por José Alexandre Scheinkman e Marcos Lisboa com base em trabalhos e discussões com outros 17 economistas.

Marcos Lisboa concluiu seu doutorado em economia pela Universidade da Pensilvânia em 1996 e foi contratado como professor pesquisador pelo departamento de economia da Universidade de Stanford. Essa é uma proeza ao alcance de muito poucos. Tipicamente, a cada ano, as universidades formam 10 ou 20 doutores em economia e contratam 1 ou 2. Assim, de cada 10 pessoas que completam o doutorado em economia em uma universidade como Stanford, menos de uma irá conseguir um emprego como professor pesquisador num departamento de economia desse nível. Sua estadia em Stanford, porém, seria curta. Marcos acabou escolhendo voltar ao Brasil depois de poucos anos e em 2002, atuava como professor da Fundação Getúlio Vargas no Rio de Janeiro.

No contexto do debate sobre políticas públicas brasileiras, Marcos Lisboa era (e é) um economista bastante liberal com uma visão moderna da economia. A Agenda Perdida ecoava essa visão liberal. Em particular, as propostas realçavam a necessidade de melhorar o ambiente de negócios no Brasil.

As propostas de reforma tributária focavam na redução das distorções causadas pelos impostos. Como vimos, um imposto reduz os incentivos para a produção e as trocas. Alguns impostos são particularmente ruins nesse sentido. A Agenda Perdida identificava esses impostos e propunha mudanças. Falava também sobre a necessidade de diminuir o custo de abrir e fechar empresas, um dos quesitos que deixam o Brasil em posição ruim no ranking de fazer negócios (doing business) do Banco Mundial, discutido no capítulo sobre o capitalismo.

Para os mercados de crédito, a Agenda Perdida realçava a importância de garantias rapidamente executáveis e de um sistema legal que garantisse de maneira eficaz os direitos dos credores. Esse enfoque parece semelhante às importantes reformas no mercado de crédito adotadas em 2004? Não seria coincidência. No que tange o comércio internacional, o documento era favorável à abertura comercial e contrário a políticas desenvolvimentistas de substituição de importações. As políticas monetária e fiscal deveriam buscar acabar com a instabilidade macroeconômica a fim de não atrapalhar o crescimento da economia. Em suma, a visão liberal norteava as propostas da Agenda Perdida.

Os planos do PT para a presidência apresentavam uma visão da economia completamente diferente. Enquanto a Agenda Perdida propunha desatar as amarras que atrapalhavam o trabalho do gato multicolorido capitalista, as resoluções do Encontro Nacional do PT de dezembro de 2001 tinham como objetivo central “derrotar o neoliberalismo”. O modelo neoliberal era apontado como responsável pelas mazelas que assolavam o país. Era preciso, porém, enfrentar a “blindagem internacional que sustenta o neoliberalismo globalizado”. Essa blindagem era “gerenciada pelas instituições multilaterais como o Banco Mundial, o FMI e a OMC que monitoram a liberalização comercial para garantir as práticas monopolistas das grandes corporações transnacionais e favorecem o capital financeiro.” A resolução 14 do documento referia-se aos Estados Unidos como “o Império”.[53]

A “Carta ao Povo Brasileiro”, assinada por Lula e divulgada em junho de 2002, teria um tom mais conciliador.[54] Entretanto, nada nesse documento antecipava as medidas que seriam tomadas nos primeiros anos do governo Lula. A Carta era um manifesto de 4 páginas, um tanto vago sobre as ações que seriam tomadas, sem propostas detalhadas. Por meio dessa Carta, Lula prometia respeitar os contratos e obrigações do país (ou seja, pagar a dívida pública), prometia “preservar o superávit primário” para que isso fosse possível e afirmava o compromisso com o combate à inflação (mas quem diria o contrário?). A atenção que esses pontos receberam demonstra, mais que qualquer outra coisa, o tipo de dúvida que então pairava sobre as ações de um possível governo de Lula em 2003.

De modo geral, a Carta ao Povo Brasileiro de fato apontava para uma transição tranquila e responsável. Contudo, o objetivo do novo governo seria “a superação do atual modelo”. Em princípio, isso pode significar qualquer coisa, mas considerando todos os outros documentos do PT, é impossível interpretar a Carta como uma proposta de aprofundamento de um modelo capitalista liberal.

Lula venceria a eleição e nomearia o médico e deputado eleito pelo PT Antonio Palocci como Ministro da Fazenda. Contudo, as ideias dos economistas do PT sobre a economia não entrariam no Ministério.

Para a Secretaria de Política Econômica, Palocci chamaria Marcos Lisboa, que aceitaria o desafio. Marcos Lisboa, o economista liberal que queria colocar em campo o gato multicolorido capitalista, era muito “de direita” para o candidato do PSDB e completamente antagônico às ideias dos economistas “de esquerda”. Mas era a sua agenda que o Ministro Palocci buscava trazer para o Ministério da Fazenda.

O time

Como seria de se esperar, coube ao PT e a pessoas próximas ao partido a maior parte dos cargos mais importantes no novo governo Lula. Nesse sentido, a equipe de secretários do Ministério da Fazenda destoava da maior parte das pessoas nos postos chaves do executivo a partir de 2003. Mesmo na Economia, pessoas ligadas às propostas historicamente relacionadas ao PT marcavam presença. Guido Mantega, próximo ao PT desde os anos 1980, seria o Ministro do Planejamento. Na presidência do BNDES, seria empossado Carlos Lessa, tido como “um nacionalista de ideias desenvolvimentistas que defende um Estado planejador e indutor do crescimento”.[55]

Ainda assim, as ações do Ministério da Fazenda e do Banco Central ocupavam o papel central no início do novo governo e, consequentemente, geravam uma série de desconfortos. A óbvia contradição entre o que o PT pregara na oposição sobre a economia e o que buscava fazer no governo era realçada em todos os meios de comunicação, por petistas e oposicionistas. Em março de 2003, Lula diria: “quando a gente é de oposição pode fazer bravata porque não vai ter de executar nada mesmo. Agora, quando você é governo tem de fazer e aí não cabe a bravata.” A frase pretendia ser uma crítica à oposição ao seu governo, mas parecia uma caracterização precisa de suas próprias ações antes e depois das eleições de 2002.

Apontando a inegável discrepância entre discursos e ações, uma minoria de militantes e deputados logo deixou o partido. Contudo, atos desse tipo foram exceções. A grande maioria dos militantes e deputados continuava com o apoio firme ao novo governo.

O time, afinal, havia ganhado o campeonato. Vencida a eleição, era a hora de desfrutar. Os prêmios pela vitória chegavam na forma de cargos na administração pública no primeiro, segundo e terceiro escalões do governo federal.[56] E a retórica política oferece uma enorme coleção de frases para justificar essas contradições: “às vezes é preciso dar um passo atrás para poder dar dois a frente”, “não importa a cor do gato”, “o governo está apenas começando”. Combinando-as com um punhado de analogias históricas e referências a antigas revoluções, era possível criar um discurso vazio coberto por um verniz de coerência.

É fato, porém, que medidas que o PT atribuía às forças do mal enquanto estava na oposição, agora viravam propostas de governo. A reforma da previdência era apenas um exemplo, mas um exemplo que saltava aos olhos. A proposta de reforma do governo Lula era, em espírito, bastante semelhante às propostas do governo de Fernando Henrique. Como justificar a ferrenha oposição do PT a uma medida que o presidente Lula buscaria implementar logo de cara? O PT tinha um projeto alternativo? Se sim, por que não votou a favor das medidas que defenderia depois quando no governo e focou sua oposição nos casos em que de fato havia discordância nos planos?

Não havia outra explicação possível: era óbvio que as ações e os votos do partido na oposição haviam sido determinados pelo objetivo de ganhar eleições, posicionando o PT como uma alternativa, e não pelo que o partido de fato faria quando eleito.

A única maneira de justificar esse tipo de postura é apelar a um contexto maior. Por conta de alguma questão mais fundamental, o objetivo de vencer a eleição justificaria os meios. No caso do Partido dos Trabalhadores, é fácil ver uma porta aberta para essa ideia. O PT se apresentava (e se apresenta) como o partido que se preocupa com os pobres, o que está ao lado dos mais fracos na disputa que se sobrepõe a todas as outras, a mitológica batalha entre poderosos e oprimidos. Por conta dessa disputa de suprema importância, talvez fosse aceitável votar contra algo visto como bom para o país (ou seja, algo que o partido defenderia se estivesse no governo) se isso aumentasse as chances do partido ganhar o poder.

O então presidente da câmara, deputado do PT João Paulo Cunha, colocaria em palavras essa ideia ao ser perguntado sobre a posição do partido sobre a proposta de reforma da previdência do governo Fernando Henrique: “claro que ficamos contra. Porque era o contexto da disputa política nacional. Não estávamos disputando só aquele ponto da reforma. Estávamos disputando o poder do país.”[57]

O primeiro ponto aqui é que, nesse momento, a mentira está aceita como estratégia legítima. O PT na oposição não dizia “vamos votar contra por conta do contexto”, o discurso era claro: “vamos votar contra porque achamos que seria ruim para as pessoas do país”. Ficava claro em 2003 que algumas lideranças importantes do partido não pensavam como os manifestos do partido. No que será que acreditavam? Como pensavam então? Parece que as mudanças no mundo das ideias da década de 1990 afetaram as opiniões de vários capitães de times que mantiveram intactas suas bandeiras.

O segundo ponto, e o mais importante para esta seção, é que essa visão de um contexto maior precisa ser corroborada por alguma realização do novo governo. Seria difícil para o PT convencer os eleitores que o partido de fato representava os pobres na mitológica luta entre poderosos e oprimidos sem ações concretas que ao menos parecessem suficientemente diferentes das políticas de seus antecessores.

Ao vencer a eleição, Lula tinha como prioridade de governo um plano para acabar com a fome e a miséria. Se tivesse tido sucesso, esse programa poderia ter sido a peça que faltava no quadro para justificar o contexto maior da disputa política. A história, porém, parece gostar de roteiros encharcados de ironia.

15. Os neoliberais infiltrados

“Quase tive um ataque quando li aquilo”, bradava Maria da Conceição Tavares, economista desenvolvimentista do PT, em entrevista à Folha de São Paulo publicada no dia 21 de abril de 2003. De acordo com suas próprias palavras, ela estava histérica. Os alvos de sua fúria eram o documento “Política Econômica e Reformas Estruturais” divulgado pelo Ministério da Fazenda, e Marcos Lisboa, apontado por ela como o principal elaborador do documento.

“Esse Marcos Lisboa é um garoto semi-analfabeto”, ela esbravejava. Em outro momento da entrevista, ela dizia que “há gente infiltrada [no governo] que escreveu uma porcaria chamada Agenda Perdida”. Nas palavras dela, os autores da Agenda Perdida eram “um grupo de débeis mentais do Rio de Janeiro“ e Marcos Lisboa o autor de documentos com “aquela babaquice que o consenso de Washington quer que a gente aplique”.[58]

Naquelas semanas, Marcos Lisboa e Ricardo Henriques, os principais expoentes dos chamados neoliberais da política social do governo Lula, seriam alvo da fúria de Conceição Tavares e de forte e aberta oposição de vários ministros de Estado, incluindo José Graziano Silva (segurança alimentar), Carlos Alberto Christo, o Frei Betto (assessor especial do presidente), Miguel Rossetto (desenvolvimento agrário) e Jacques Wagner (trabalho).[59]

As críticas não se limitavam ao mérito das propostas. Marcos Lisboa seria acusado de ser algo como um agente financiado pelo Banco Mundial infiltrado no governo. A acusação, insana e bizarra, ocuparia bastante espaço na Folha de São Paulo naqueles dias e levaria os então deputados do PT Ivan Valente e Lindbergh Farias a protocolar um pedido formal de esclarecimentos.[60]

Qual o motivo de tão forte reação?

O principal alvo da fúria era a forte defesa da focalização das políticas sociais. O documento traçava uma agenda de reformas institucionais que provocava forte oposição dentro do governo, mas era a proposta de focalização o ponto que mais incomodava a críticos como Maria da Conceição Tavares. Ela afirmava que o Banco Mundial queria “empurrar a focalização goela abaixo” do Brasil. A imprensa noticiava que os ministros José Graziano Silva e Miguel Rossetto estavam dentre os que “não suporta[vam] ouvir falar em focalização”.[61]

De fato, o diagnóstico e as propostas no documento “Política Econômica e Reformas Estruturais” eram completamente diferentes do principal plano de Lula para a área social no início de seu governo, o programa Fome Zero. Coordenado por José Graziano Silva e pelo Frei Betto, esse programa ocupava todas as manchetes no momento da transição. Em seu discurso de posse, Lula realçava sua importância: “defini entre as prioridades de meu governo um programa de segurança alimentar que leva o nome de Fome Zero”.

Nas palavras de Eduardo Suplicy, o Fome Zero era um “programa transversal, que pretend[ia] estabelecer uma nova articulação com a esfera produtiva, estimulando a agricultura e a economia locais”. Seriam “tomadas ações para promover produção e distribuição de alimentos de qualidade em base sustentável, além de promover a inclusão social, educação alimentar e nutricional”.[62] O principal coordenador do programa, José Graziano da Silva, professor de Economia da Unicamp, “chegou a anunciar que a burocracia federal elaboraria listas de alimentos que poderiam ser comprados pelos beneficiários, a serem distribuídas a supermercados do país”.[63]

Rapidamente, o programa Fome Zero se mostraria um fracasso. Não demorou para o presidente Lula se convencer que era preciso mudar. Em uma reunião em setembro de 2003 com a presença de vários ministros e secretários, Ricardo Henriques apresentaria e receberia o aval de Lula para sua proposta de um programa de transferência direta de renda visando à focalização dos gastos sociais. O programa Fome Zero seria logo colocado em escanteio. A política social do governo Lula passaria a partir de então a dar mais e mais ênfase a um programa focalizado nos mais pobres, que unificaria e expandiria programas existentes.[64]

O programa se chamaria Bolsa Família.

A focalização dos gastos sociais

Programas como Bolsa Família ou Bolsa Escola não eram novidade alguma. Haviam sido implementados em cidades como Campinas e Brasília em meados dos anos 1990, e em 2001 em nível nacional pelo então presidente Fernando Henrique Cardoso. Havia um programa similar cobrindo todo o México desde 1997 (na época, chamado Progresa) e desde então vários outros países haviam aplicado programas com ideias e objetivos semelhantes.

Esses programas são focalizados: visam distribuir recursos diretamente aos mais pobres. Em geral, estipulam contrapartidas como a exigência de que as crianças frequentem a escola e tomem vacinas. Contudo, a existência de programas focalizados não significa que a política social como um todo seja focalizada.

A Agenda Perdida, o documento elaborado em setembro de 2002, colocava em números o baixíssimo impacto na distribuição de renda das nossas políticas sociais e mostrava que “a falta de efetividade da política social brasileira não adv[inha] da ausência de recursos.” O diagnóstico era claro. Dois fatores eram apontados como os principais culpados por esse fracasso: a má focalização dos gastos sociais e a falta de avaliação dos resultados dos programas.

De fato, havia (e ainda há) uma miríade de programas sociais destinados aos mais variados grupos, inclusive os mais necessitados. Contudo, observava-se que vistos como um todo, esses programas não melhoravam a distribuição de renda no país. As várias políticas que efetivamente transferiam renda não compunham um conjunto focalizado nos mais pobres. Milton Friedman havia dito, 40 anos antes, que “se o objetivo é mitigar a pobreza, deveríamos ter um programa destinado a ajudar o pobre.” A Agenda Perdida mostrava que não era isso que de fato tínhamos no Brasil, e defendia a focalização da política social.

A Agenda Perdida também explicava que “é sempre melhor combater a pobreza de forma estrutural que a partir de políticas compensatórias”, mas que considerando “o altíssimo grau de desigualdade” no caso brasileiro, “programas compensatórios abrangentes têm de ser parte importante da política social”. E completava que essas políticas deveriam “se basear mais em transferências diretas que em intervenções no sistema de preços”. A ideia aqui é que devemos, sempre que possível, deixar o mensageiro da economia, o sistema de preços, fazer seu trabalho.

Políticas públicas focalizadas tributam as pessoas para transferir recursos aos mais pobres. Políticas sociais universais tributam as pessoas para transferir recursos a toda a população, ou a vários grupos, normalmente em forma de serviços públicos. Quando as políticas são focalizadas, precisamos tributar muito menos. Essa é uma vantagem importante da focalização.

Para entender melhor esse ponto, considere uma política de transferências que tribute as pessoas e deposite R$ 50 na conta de cada um de nós, todo mês. Quais seriam os custos dessa política? Há, decerto, os custos operacionais e a possibilidade de desvios de dinheiro público. Mas além disso, tributar gera as distorções discutidas no capítulo sobre as contas do governo. Ao tributar, tornamos a produção e as trocas mais custosas, e assim desestimulamos o que gera riqueza para a economia como um todo.

As transferências precisam ser financiadas com impostos. Quando aumenta o imposto sobre a circulação de mercadorias, por exemplo, os bens ficam mais caros e algumas transações que ocorreriam sem o imposto deixam de acontecer. Isso é uma perda para a sociedade como um todo. Assim, o custo efetivamente imposto pela tributação é maior do que a quantia arrecadada.

Por conta das distorções impostas pela tributação, e também dos custos operacionais das ações do governo e dos eventuais desvios de recursos, um gasto do governo de R$ 50 custa muito mais que R$ 50 para a sociedade. Assim, quando se tributa para retirar R$ 50 de cada um e distribuir os recursos de volta a todos em partes iguais, todos perdem.

Políticas de transferência focalizadas nos mais pobres têm, portanto, dois méritos muito importantes: não interferem no sistema de preços e minimizam os custos impostos pela tributação.

Por outro lado, a existência de um grande número de programas sociais que transferem renda das mais variadas maneiras aos mais variados grupos sem melhorar a distribuição de renda impõe custos à sociedade como um todo sem gerar benefícios. Cada programa beneficia diretamente um grupo à custa dos outros, mas no final das contas, estamos simplesmente tributando a população para transferir de volta às pessoas, como no exemplo da política que transfere R$ 50 para cada um. Cada um parece se beneficiar de um programa, mas os custos para a sociedade superam os benefícios que chegam a cada um.

Implementar um programa de transferências focalizado nos que mais necessitam não é simples. É preciso conseguir identificar os que de fato devem receber o auxílio e fazer o dinheiro chegar até eles. Como quase metade da população está no mercado informal de trabalho, é muito difícil saber quem realmente é pobre. Inevitavelmente, haverá gente no cadastro de beneficiários que não deveria estar lá. Mas em comparação com os custos atrelados aos gastos públicos de modo geral, esse problema é relativamente menos importante.

O diagnóstico e a prescrição de políticas liberais da Agenda Perdida seriam reforçados no documento “Política Econômica e Reformas Estruturais” de abril de 2003. Mais completo e aprofundado que a Agenda Perdida, esse documento causaria um alvoroço dentro do governo.[65] Meses depois, o Bolsa Família surgiria a partir da unificação de quatro programas sociais (Bolsa Escola, Bolsa Alimentação do Ministério da Saúde, Auxílio Gás e o Cartão Alimentação do Fome Zero) e da criação de um cadastro único de beneficiários.

O Programa Fome Zero seria logo esquecido. Entraria para a história oficial como um programa que “foi posteriormente incorporado ao Bolsa Família” e para a história real como um fracasso retumbante.

O Bolsa Família, por sua vez, foi muito bem-sucedido. Custa hoje em dia cerca de 0,5% do produto brasileiro (menos que o subsídio implícito nas operações do BNDES), atinge quase um quarto da população do Brasil e de fato beneficia os mais pobres. Nos anos seguintes à implementação do programa, houve uma substancial redução da pobreza no país. O Bolsa Família não foi o fator mais importante, mas contribuiu para a redução da pobreza e da desigualdade.[66]

As contradições e a redenção

O início do governo Lula surpreendeu em duas dimensões: foi muito mais liberal do que se esperava em muitos aspectos e teve muito mais sucesso do que muitos previam. A economia brasileira foi bem nesse período. Foi ajudada por fatores que nada tinham a ver com o novo governo (como o cenário internacional favorável, questões demográficas e a melhoria no nível educacional da população por conta de políticas anteriores), mas as ações do governo contribuíram muito.

Lula assumiu em meio a uma crise de confiança, mas o pessimismo inicial foi logo dissipado. Em particular, as políticas monetária e fiscal ajudaram a evitar uma crise de confiança e geraram estabilidade na macroeconomia. Além disso, as reformas estruturais tiraram um pouquinho das amarras que emperram o trabalho do gato multicolorido capitalista. Além do benefício direto sobre a economia, essas políticas liberais afetavam positivamente a imagem do Brasil no exterior e o país passava a atrair mais atenção e investimentos.

Entretanto, no mundo das ideias, essa combinação de políticas teve um efeito perverso.

Até 2002, o discurso do PT bradava contra o liberalismo econômico. Porém, em 2003, as políticas defendidas e adotadas pelo Ministério da Fazenda combinavam muito mais com o governo anterior que com a bandeira do PT. A oposição do PT durante o governo de Fernando Henrique a medidas que o governo de Lula buscaria implementar logo de cara evidenciavam que as ações e votos do partido haviam sido determinadas pelo objetivo de ganhar eleições. O fim necessário para justificar os meios seria a melhoria nas condições de vida dos mais pobres.

O Bolsa Família mostrava essa intenção e apresentava resultados. Esse grande programa social focalizado nas famílias de baixa renda acabaria sendo o elemento que daria respaldo à visão do PT como o partido que de fato se preocupa com os mais necessitados. A retórica do papel do PT na mitológica luta entre poderosos e oprimidos tinha como exemplo principal um programa que era, em um primeiro momento, não muito mais que a expansão de um programa iniciado no governo anterior.

Ironicamente, o caminho para a redenção do PT sairia da agenda dos chamados neoliberais. Classificados pelo candidato do PSDB como “o pessoal de direita”, eles defendiam uma ação do governo na área social focalizada nos mais pobres desde antes da eleição. Justamente pela defesa da focalização dos programas sociais, foram acusados de estarem infiltrados no governo defendendo os interesses do Banco Mundial e atacados por vários ministros e economistas petistas. Acabariam por criar o maior símbolo das políticas sociais dos governos de Lula e Dilma, o Bolsa Família.

O ímpeto reformista do governo Lula na área econômica não duraria muito. Guido Mantega assumiria o Ministério da Fazenda no inicio de 2006 e o tal grupo neoliberal logo sairia desse ministério. A partir de então, as reformas estruturais apontadas na Agenda Perdida e no documento “Política Econômica e Reformas Estruturais” sairiam da pauta de objetivos do governo. Contudo, as contas do governo estavam em ordem, a inflação estava sob controle e o Brasil contava com a confiança dos investidores. Estava armado o cenário para o crescimento econômico nos próximos anos.

Em 2008, a crise financeira internacional abalaria a economia mundial e acabaria por desempenhar um papel importante no debate político. Antes de falar dos impactos da crise sobre o Brasil, explico em linhas gerais a crise financeira internacional. Uma explicação mais completa não caberia em um capítulo e iria muito além do escopo deste livro, mas um entendimento básico sobre a crise é importante e suficiente para os nossos propósitos.

16. A marolinha

De zero não passa. Uma empresa pode quebrar e ficar sem recursos para pagar suas dívidas com credores, mas o valor da ação nunca será negativo. Quem investe R$ 10 mil na compra de ações pode perder os R$ 10 mil, mas não corre o risco de acordar com um oficial de justiça lhe batendo à porta com um documento o autorizando a levar o carro para saldar as dívidas da empresa.

Nem sempre foi assim. A primeira lei estabelecendo a responsabilidade limitada de acionistas sobre uma empresa foi promulgada em Nova York no ano de 1811. No decorrer do século XIX, esse tipo de lei foi se espalhando pelo mundo até se tornar comum em qualquer lugar onde se negociam ações.

Leis de responsabilidade limitada podem parecer pouco importantes, mas têm papel fundamental no mercado financeiro. Por conta da responsabilidade limitada, uma pessoa pode se tornar sócia de uma empresa e, portanto, financiar suas operações sem temer o risco de perder sua casa ou de ser colocada na prisão. Isso possibilita a execução de projetos inovadores, mas arriscados, que poderiam não sair do papel se o empreendedor não pudesse dividir o risco com pessoas que não o conhecem. De fato, a edição do milênio da revista The Economist apontou as leis de responsabilidade limitada como fundamentais para o sucesso da Revolução Industrial.[67]

A lei de responsabilidade limitada reduz um pouco o risco que corre o acionista, mas por outro lado, aumenta o risco de um simples contrato de dívida. Se a empresa quebra, as ações perdem seu valor, o acionista perde todo o dinheiro que investiu, mas podem também faltar recursos para saldar a totalidade das dívidas da empresa. Assim, um empréstimo passa a ser mais arriscado que seria sem a responsabilidade limitada, justamente porque não é permitido confiscar o carro do acionista para pagar as dívidas da empresa.

Para bancos, empresas que fazem intermediação financeira, a responsabilidade limitada tem consequências particularmente importantes.

Quando passa de zero

Podemos entender um banco como uma empresa que toma recursos emprestados de uns e empresta para outros. Os poupadores têm recursos que querem guardar para o futuro (e receber juros por isso), enquanto os que tomam empréstimos querem consumir ou investir no presente e pagar com o dinheiro que será recebido, espera-se, futuramente. Assim como o supermercado compra comida dos produtores e vende ao consumidor, os bancos ligam poupadores e tomadores de empréstimo.

Os ativos de um banco são os recursos que este deve receber no futuro – por exemplo, os empréstimos feitos a pessoas que usaram esses recursos para comprarem casas. O passivo é a dívida do banco com quem lhe emprestou dinheiro – pessoas, empresas e outros bancos.

Considere, por exemplo, um banco que tem dívidas de R$ 9 bilhões e ativos no valor de R$ 10 bilhões. Esses R$ 10 bilhões são dados pelo valor de mercado dos recursos emprestados pelo banco para financiar investimento de empresas, hipotecas, consumo de pessoas e operações de empréstimo de outros bancos. Tudo está bem com esse banco. Suas dívidas com pessoas, empresas e outros bancos valem R$ 1 bilhão a menos que seus ativos.

Suponha, porém, que algumas pessoas, empresas ou instituições financeiras não paguem o que deviam ao banco, ou que fique claro que elas não pagarão no futuro. Os ativos do banco passam então a valer menos, por exemplo, R$ 8 bilhões. Agora, o que o banco tem a receber não paga suas dívidas. O banco quebrou.

De zero não passa. As ações do banco passam a valer zero, os acionistas saem de mãos abanando e os credores não vão receber o valor integral das dívidas. Até aqui, essa é apenas uma história de falência de uma empresa. O mesmo poderia acontecer com qualquer outro tipo de empresa – um açougue, um parque de diversões ou uma rede social virtual.

Mas em um aspecto importante, instituições financeiras são diferentes de outras empresas: suas operações estão interligadas, pois elas emprestam e tomam recursos emprestados umas das outras. Isso faz com que o crédito flua para onde ele é mais valioso, mas também deixa o sistema financeiro mais frágil.

Para entender esse ponto, vamos considerar um exemplo fictício. Digamos que a safra foi boa para os fazendeiros do Kansas, eles acabaram de receber pela venda de grãos e aplicaram boa parte desse dinheiro no banco local. Contudo, não há, no momento, oportunidades de negócio mais interessantes para o banco no Kansas que um empréstimo para um banco na Califórnia. Este banco não captou recursos suficientes para todos os empréstimos que quer fazer e, portanto, quer tomar emprestado de outros bancos. O mercado interbancário permite que os recursos poupados pelos fazendeiros do Kansas financiem oportunidades de negócios lá na Califórnia, desconhecidas pelos bancos locais. O crédito flui para quem está disposto a pagar mais por ele e, portanto, para os projetos que parecem ser mais rentáveis.

Investimentos, em geral, envolvem riscos. Suponha que os projetos dos clientes do banco da Califórnia não deem o retorno esperado e que eles não sejam capazes de pagar os empréstimos ao banco. Os ativos deste perdem valor. Se o volume de calotes for suficientemente grande, essa perda pode quebrar o banco, como no exemplo numérico acima.

O ponto aqui é que se o valor do banco da Califórnia passa abaixo de zero, seus acionistas saem de mãos abanando, mas o problema chega ao banco do Kansas. Este agora vale menos, pois o valor total que lhe era devido pelo banco da Califórnia não será pago. E se o valor do banco do Kansas passa abaixo de zero, o problema bate em quem lhe havia emprestado dinheiro – um conjunto que pode incluir outros bancos.

O problema é acentuado porque quando um banco quebra e é liquidado, seus ativos devem ser vendidos. Contudo, é difícil vender um produto a um bom preço quando se tem muita pressa para vender, e esse problema é ainda mais relevante quando os objetos a serem vendidos são ativos financeiros cujo valor é difícil de ser estimado. Por conta disso, liquidar um banco acaba por reduzir o valor dos seus ativos, diminuindo o que pode ser pago aos credores e amplificando o tamanho do problema.

Nesse sentido, bancos são diferentes de outras empresas. A falência de uma rede de supermercados ou de uma fábrica de automóveis não coloca seus concorrentes em dificuldades – pelo contrário, de modo geral, um concorrente a menos no mercado é boa notícia para essas empresas. Por outro lado, a falência de um banco deixa outros em situação frágil e o problema pode, em princípio, se espalhar por boa parte do sistema financeiro.

Assim, a quebra de um banco pode causar uma espécie de efeito dominó no sistema financeiro. E o problema não para por aí. Mesmo que não leve outros bancos à falência, a quebra de uma instituição financeira pode afetar severamente o mercado interbancário e, consequentemente, a economia como um todo.

Em momentos de crise, os efeitos negativos da falência de uma instituição financeira são acentuados por um problema que os economistas chamam de informação assimétrica. A ideia é que um banco sabe melhor sobre a qualidade e os riscos de seus investimentos que outros bancos. Pode parecer pouco relevante, mas essa assimetria de informação desempenha um papel central no desenrolar de crises financeiras.

Os pormenores dos investimentos de um banco não são de conhecimento público. Assim como a Apple não divulga seus projetos de novos produtos antes de lançá-los e a Coca-Cola não publica a fórmula secreta de seu refrigerante, uma instituição financeira não divulga os detalhes de suas estratégias de investimento. Muita informação relevante é publicada nos balanços, mas mesmo estes não são divulgados todo dia. Assim, um banco conhece muito melhor o risco que corre em seus empréstimos do que outras instituições: no exemplo simples desta seção, o banco na Califórnia vai detectar o risco de calote de seus clientes muito antes do banco do Kansas receber essa informação. Uma instituição financeira tem informações relevantes sobre as outras, mas tem muito mais informação sobre si mesma.

Quando quebra uma instituição financeira, cai o valor dos ativos de todos os bancos que a financiavam, mas quais são esses bancos? Quem estava financiando o banco da Califórnia? Quem financia os bancos que financiavam o banco da Califórnia e que agora estão correndo sérios riscos? No momento que ocorre o choque, ninguém sabe. Alguns vão ouvir os boatos que o banco do Kansas havia emprestado uma bela quantia ao banco californiano, mas ninguém vai de fato saber se o banco no Kansas corre risco ou não.

O que se sabe é que os bancos que estão com problemas estão loucos para tomar recursos emprestados a fim de continuar sobrevivendo na esperança que a sorte mude e seus investimentos de risco acabem sendo bem-sucedidos. Só que é justamente para esse tipo de banco que as outras instituições financeiras não querem emprestar. O problema é que a existência desse banco em dificuldades, aliado à dificuldade de distingui-lo de outros bancos, pode acabar travando o mercado interbancário.

Seguindo nosso exemplo, considere um banco no Alabama que estava se financiando no mercado interbancário, mas não tem nada a ver com o problema do banco da Califórnia. O problema é que não é claro para as outras instituições financeiras que o banco do Alabama está de fato financeiramente saudável. Quem quer emprestar dinheiro não consegue saber que esse banco não foi afetado pela quebra do banco californiano. O resultado é que o banco no Alabama, que não tinha nada a ver com a história, pode passar a ter dificuldades para captar recursos.

Assim, o problema pode chegar até bancos que não têm qualquer relação com o banco da Califórnia e pode afetar alguns de seus clientes que não vão conseguir tomar recursos emprestados.

Em suma, a quebra de um banco pode, em princípio, contagiar boa parte do sistema financeiro. A estrutura financeira que canalizava os recursos de poupadores para as empresas deixa de funcionar. Empresas que precisam de crédito para continuar operando podem não conseguir financiar suas operações e podem acabar quebrando também. Consequentemente, despenca o nível de produção, investimentos e empregos.

Por conta disso, quando o valor de uma instituição financeira passa abaixo de zero, o governo é tentado a socorrê-la. Esse suporte financeiro pode custar caro, mas mais custoso ainda seria o risco do problema se espalhar por toda a economia. Se o valor do banco está pouco abaixo de zero, injetar capital e possibilitar a operação do banco por mais um tempo pode ser o melhor remédio.

A antecipação dessa possibilidade de socorro justifica a regulação do sistema financeiro pelo estado. O ponto é que o mecanismo de mercado que disciplina outros setores da economia não é suficiente no caso dos bancos, pois quando passa de zero, o problema pode ser espalhar para todo mundo. Assim, cabe às autoridades regular as instituições financeiras. O objetivo é minimizar riscos que possam colocar o sistema financeiro em perigo.

Essa breve explicação teórica sobre crises financeiras nos mostra que um problema localizado pode se espalhar por toda a economia. Parece, então, que sempre há um risco de crise. Se um banco for suficientemente azarado e seus clientes forem à falência, o banco também quebra e isso pode contagiar outros bancos. É verdade, mas tanto azar assim acontece raramente. Um ingrediente importante na crise financeira de 2008-2009 é que havia risco demais no sistema financeiro.

Risco demais no sistema

O exemplo da seção anterior com bancos espalhados pelos Estados Unidos usou prosaicas operações de empréstimo para ilustrar (i) como a quebra de um banco pode se alastrar pelo sistema financeiro e (ii) como problemas de informação assimétrica podem travar o mercado interbancário e o fluxo de crédito. As simples operações de empréstimo são úteis para explicar esses mecanismos, mas as operações financeiras na raiz da crise financeira da década passada eram muito mais sofisticadas. Para entender um desses produtos financeiros, vamos considerar um exemplo que ilustra, de maneira bem simplificada, a securitização de hipotecas.

Duas pessoas, os tomadores de empréstimos, estão em busca de financiamento para comprar casas. Outras pessoas, os poupadores, querem investir seu dinheiro. As instituições financeiras podem ligar essas duas pontas de maneiras distintas.

Um banco pode tomar emprestado dos poupadores a uma taxa de juros fixa e emprestar esse dinheiro aos que querem comprar casas. Nesse caso, o banco fica com o risco, pois se os tomadores de empréstimos não pagarem, é o caixa do banco que é afetado, não o do poupador (a não ser que o banco quebre).

É também possível transferir todo o risco ao poupador. O banco pode emprestar recursos a quem quer comprar as casas, mas mudar a forma de financiar essas operações. Ao invés de tomar emprestado a uma taxa fixa dos poupadores, o banco pode emitir um título que dá direito ao pagamento de certa quantia apenas se quem comprou a casa pagou o que devia, e vender esse título ao poupador. Dessa forma, o banco não corre risco. O calote afeta diretamente o poupador.

Uma terceira alternativa, a mais relevante para os nossos propósitos, envolve a securitização desses empréstimos. Depois de emprestar os recursos para as duas pessoas comprarem suas casas, uma instituição financeira pode criar dois tipos de títulos para financiar esses empréstimos. O título mais arriscado dá direito ao pagamento de certa quantia (por exemplo, 100 dólares) apenas se as duas pessoas pagarem o que devem. Se uma pessoa não pagar, este não recebe nada. O título mais seguro dá direito ao pagamento da mesma quantia se pelo menos um dos tomadores de empréstimos pagar suas dívidas.

A venda dos títulos transfere recursos dos poupadores ao banco, e esses recursos são emprestados a quem compra as casas. Depois, à medida que as hipotecas vão sendo pagas, os poupadores vão recebendo seus pagamentos, dependendo da taxa de calote. Quem comprou o título mais arriscado recebe apenas se os dois tomadores pagarem. Quem comprou o mais seguro só não recebe se ninguém pagar.

Naturalmente, os preços de mercado levarão em conta os riscos de cada um desses contratos. No exemplo, cada título paga 100 dólares se não houver calote. O mais arriscado será mais barato (custará, digamos, 60 dólares), pois há uma boa chance de que ao menos um dos dois tomadores não pague seu empréstimo. Se todos pagarem, quem comprou o título mais arriscado obterá um rendimento mais alto. Quem investiu 60, recebe 100. O título mais seguro é mais caro (custará, digamos, 90 dólares) e, portanto, o retorno não será muito alto, pois o risco é menor. A menos que nenhum dos dois pague seus empréstimos, quem investiu 90 dólares, recebe 100.

Produtos financeiros com características semelhantes a estes foram emitidos e transacionados no mercado financeiro antes da crise. Poupadores com mais apetite para o risco podiam comprar títulos mais arriscados, mas com uma chance de rendimento maior. Outros poupadores poderiam escolher títulos que só não seriam pagos se houvesse uma taxa anormalmente alta de calote, um evento muito improvável. Mas quão improvável?

Em um dos eventos marcantes na crise do mercado de hipotecas, títulos considerados como sendo de baixíssimo risco acabaram não sendo integralmente pagos. Esses títulos pagariam uma determinada quantia a não ser que houvesse uma quantidade anormalmente grande de calotes, como no exemplo acima. Hoje, acreditamos que o evento então considerado muito improvável não era tão improvável assim. De onde vem o erro?

Há dois motivos para esse tipo de erro. Em primeiro lugar, é muito difícil estimar a chance de um evento improvável, porque há muito poucos destes nos dados do passado. Assim, há muito pouca informação para estimar esse risco. Se a fração média de calote nas hipotecas de um determinado tipo é 3%, não é muito difícil estimar as chances de essa fração passar de 5%, pois isso deve ter acontecido no passado, e espera-se que aconteça novamente quando a economia for mal e o desemprego atingir um certo nível, por exemplo. Mas qual a chance da taxa de calote passar de 15%? Digamos que isso não aconteceu nos últimos cinquenta anos. Podemos dizer que é impossível? Claro que não. Mas qual a chance? É preciso extrapolar a partir dos dados que temos, o que torna as estimativas muito menos confiáveis.

Em segundo lugar, conflitos de interesse colaboraram para exacerbar o problema. Por exemplo, agências de classificação de risco estavam trabalhando como consultoras para as instituições financeiras que criavam esses títulos securitizados e calculando exatamente qual seria o máximo risco possível para um título ainda assim entrar na categoria de baixíssimo risco. Como ilustração, digamos que títulos com classificação A sejam aqueles com risco de calote entre 0 e 1%: as agências de classificação estavam ajudando as instituições que emitiam os títulos a criar um pacote cujo risco de calote fosse quase 1% para ainda assim merecer a classificação A. O problema é que o risco dos títulos em geral não é calibrado para cair no limite superior de uma certa categoria (no exemplo, se a dívida de uma empresa está na categoria A, seu risco de calote é tipicamente bem menor que 1%). Então, quem comprava esse título securitizado poderia acreditar que o risco seria menor do que de fato era.

Além disso, por conta do conflito de interesses, não seria impossível que as agências de risco acabassem classificando títulos de alguns de seus clientes de forma excessivamente otimista. Da mesma maneira, conflitos de interesse podem ter levado consultores a recomendar a compra de títulos que eles no fundo consideravam arriscados demais pelo preço.

Esse é apenas um exemplo, mas ilustra bem o problema de vários produtos e operações financeiras que acabaram por ter papel importante na crise financeira de 2008. Há um produto financeiro com características interessantes, mas complicado. No exemplo, a securitização permite aos investidores a compra de um título com um risco mais apropriado às suas necessidades, mas é difícil entender qual o risco de cada título securitizado. Seja por erros de avaliação ou por conflitos de interesse e má fé, muitos investidores acabam com títulos que em teoria tem baixíssimo risco, mas na verdade, não são tão seguros assim. A complicação também torna a regulação mais difícil. Ficamos, assim, com risco demais no sistema financeiro.

Havia regulação? Sim, claro.

Um importante aspecto da regulação é o limite na alavancagem dos bancos, ou seja, um limite na razão entre o valor dos ativos e o patrimônio líquido do banco. O patrimônio líquido é a diferença entre o valor dos ativos e suas dívidas. Por exemplo, o banco que tem ativos de R$ 10 bilhões e dívidas de R$ 9 bilhões, tem um patrimônio líquido de R$ 1 bilhão, 10% do valor dos ativos. Podemos pensar no patrimônio líquido como o valor do banco.

A regulação determinava um valor mínimo para o patrimônio líquido de acordo com o valor dos ativos. A ideia por trás dessa regra é que o banco esteja sempre suficientemente longe do zero. Dessa maneira, apenas uma mudança muito grande no cenário pode fazer o banco quebrar. Essa regra limita as ações do banco, mas deixa o sistema mais estável.

O problema é que os bancos encontraram formas criativas de driblar esse tipo de regra. Por exemplo, o banco cumpria o limite, mas uma empresa ligada ao banco que, por suas características, não estava sujeita à regulação, ficava extremamente alavancada. Assim, a regulação que existia não foi capaz de impedir um excesso de risco no sistema financeiro.

Embora essa explicação tenha focado em bancos, muitas empresas não financeiras também estavam correndo mais riscos que deveriam. Por exemplo, empresas exportadoras que receberão dólares no futuro podem se proteger de variações cambiais vendendo dólares no mercado de derivativos. O problema é que algumas tesourarias de empresas estavam operando com derivativos não para se proteger de riscos, mas para fazer apostas. Isso contribuiu para o excesso de risco no sistema financeiro. De fato, no momento da crise, algumas dessas empresas passaram por dificuldades e não tiveram condições de honrar seus compromissos com os bancos.

A crise financeira

As seções passadas mostraram como a quebra de uma instituição financeira pode disparar uma crise bancária e explicaram que havia risco demais no sistema financeiro. Essa combinação tem um potencial explosivo. A partir de 2007, a taxa de calote no mercado de hipotecas passou a ser grande o suficiente para colocar em risco algumas instituições financeiras. A ligação entre essas instituições e outros bancos ameaçava o sistema como um todo.

O estopim da crise se deu no dia 15 de setembro de 2008, quando o banco de investimentos americano Lehman Brothers declarou não ter, naquele momento, condições de honrar suas dívidas. Passou abaixo de zero.

Problema para os seus credores. Em particular, problema para a Merrill Lynch, um dos grandes bancos de investimento do mundo, cuja situação se tornava praticamente insustentável, não por algum envolvimento direto no mercado de hipotecas, mas por seus empréstimos ao Lehman Brothers. No mesmo dia, a Merrill Lynch aceitou ser comprada pelo Bank of America, para evitar prejuízos maiores.

O problema não parou por aí. Nenhum banco tinha incentivos para anunciar perdas de dinheiro com a quebra do Lehman, ou que corria risco se outras instituições financeiras passassem abaixo do zero – quem quer sinalizar que está correndo perigo de quebrar quando procura um empréstimo? Assim, era difícil identificar os bancos saudáveis e os que estavam com problemas. Como consequência, por conta do problema de assimetria de informação explicado anteriormente, o mercado de crédito interbancário ficou temporariamente parado, congelado. Instituições que estariam saudáveis em situações normais passaram a ter problemas por conta da escassez de crédito.

De maneira geral, empresas pequenas e médias tomam empréstimos dos bancos, mas grandes empresas conseguem captar recursos diretamente dos investidores. Assim, as grandes empresas multinacionais não financeiras estavam em posição confortável. Pairavam dúvidas sobre as finanças dos bancos, um possível efeito dominó poderia contagiar boa parte do sistema financeiro internacional, mas isso não afetaria as grandes empresas do setor industrial. O problema de informação assimétrica tornava difícil para bancos conseguirem empréstimos, mas não afetava as grandes empresas não financeiras.

Em um evento que realça a importância do problema de assimetria de informação, no auge da crise, algumas dessas grandes empresas conseguiram captar recursos a taxas de juros nominais negativas. Poupadores estavam efetivamente pagando para que as empresas mais sólidas tomassem conta de seu dinheiro.

Empresas médias e pequenas, porém, tinham mais dificuldades de se financiar e, consequentemente, várias dessas quebraram. Por conta da grande queda no volume de transações no mercado interbancário, a estrutura financeira que canalizava crédito de poupadores para tomadores deixou de funcionar por um tempo, deixando de abastecer empresas que não conseguiram sobreviver sem crédito. Essa pane nos canais de crédito afetou os investimentos, a produção e o nível de emprego.

A produção mundial aumenta a cada ano. Nas últimas décadas, a única exceção a esse fato é o ano de 2009. Com a crise, o valor da produção mundial em 2009 foi praticamente o mesmo que em 2008 (até um pouco menor). A partir de 2010, a produção mundial voltou a crescer todo ano de modo similar ao que temos observado nas últimas décadas.

A discussão sobre regulação

Quando os ativos financeiros começam a se desvalorizar, bancos precisam se desalavancar para cumprir os limites impostos pela regulação, o que acaba amplificando o tamanho da queda. A ideia é a seguinte: considere o banco que tem ativos de R$ 10 bilhões, dívidas de R$ 9 bilhões e, portanto, um patrimônio líquido de R$ 1 bilhão. Suponha que a regulação exija que o patrimônio líquido seja pelo menos 8% dos ativos. Nesse caso, o banco está cumprindo a regulação com folga (pois seu patrimônio líquido de R$ 1 bilhão equivale a 10% dos ativos).

Suponha, porém, que o valor dos ativos do banco caia de R$ 10 bilhões para R$ 9,5 bilhões. O patrimônio do banco agora é de R$ 500 milhões, muito mais que zero, mas muito menos que os 8% de R$ 9,5 bilhões que a regulação impõe. Essa situação não pode continuar por muito tempo. Para se adequar às regras de alavancagem, o banco pode vender alguns de seus ativos para pagar suas dívidas. Por exemplo, ao vender R$ 4 bilhões de ativos e usar esses recursos para saldar dívidas, o banco ficaria com R$ 6 bilhões de ativos e com R$ 5,5 bilhões de dívida. O patrimônio líquido agora estaria dentro dos limites de alavancagem impostos pela regulação (pois R$ 500 milhões totalizam um pouco mais que 8% de R$ 6 bilhões).

O problema é que a hora da crise é o pior momento para vender os ativos. Muitos outros bancos estão querendo vender também. Quem vai comprar? É muito difícil conseguir um preço razoável pelos ativos. Para piorar, por conta da crise, há bancos querendo vender ativos que de fato valem muito pouco, e como nem sempre os potenciais compradores conseguem distinguir os ativos bons dos ruins, fica ainda mais difícil conseguir um preço bom por um ativo que de fato tem valor (de novo, o problema de informação assimétrica). Assim, reduzir os ativos e as dívidas para desalavancar acaba sendo muito difícil e custoso.

Vender os ativos não é a única solução. Uma injeção de capital de um novo acionista resolve o problema. No nosso exemplo numérico, um novo acionista pode colocar mais R$ 500 milhões no banco de forma que os ativos agora passem a totalizar R$ 10 bilhões (dinheiro em caixa também é um ativo, e o banco pode usá-lo para comprar títulos). Note que nesse caso, a dívida não aumenta, pois os R$ 500 milhões são convertidos em ações para o novo sócio. Assim, o patrimônio líquido aumenta para R$ 1 bilhão, satisfazendo novamente as regras que exigem que este esteja suficientemente longe de zero.

Contudo, em momentos de crise, ninguém quer virar sócio de um banco. Os bancos que mais precisam de injeções de capital são justamente os que estão quebrados. Bancos que não correm risco também podem estar buscando novos acionistas, mas, novamente, é muito difícil para um potencial interessado distinguir o banco quebrado do que apenas precisa de um pouco mais de capital.

Em suma, na hora da crise, muitos bancos precisam vender seus ativos, mas quem vai comprar? Muitos bancos buscam uma injeção de capital, mas quem se habilita? Surge em cena, então, o governo.

A crise financeira de 2008 levou governos e bancos centrais de países como os Estados Unidos e a Inglaterra a comprar uma grande quantidade de ativos dos bancos e a injetar capital neles. O cidadão britânico se tornou sócio de alguns dos grandes bancos de seu país. Ao recompor o patrimônio líquido dos bancos dessas maneiras, esses governos evitaram um alastramento da crise para outros setores da economia.

Comprar ativos e ações de bancos quando o preço desses despencou não é necessariamente um mau negócio. De fato, de acordo com os cálculos do tesouro norte-americano, foram gastos US$ 426 bilhões no programa TARP (Troubled Asset Relief Program) de compra de ativos e estes foram posteriormente vendidos por US$ 441 bilhões, gerando assim um ganho nominal de cerca de US$ 15 bilhões. Ao contrário do que muita gente pensa, o programa de compras de ativos pelo governo norte-americano para socorrer o setor financeiro do país não gerou grandes prejuízos para quem paga impostos.

Há ainda controvérsias sobre a intervenção do Banco Central norte-americano e o suporte ao setor financeiro. É fato, porém, que a economia norte-americana foi aos poucos voltando ao seu ritmo usual de crescimento (cerca de 2% ao ano) a partir de 2010 e que o ousado programa de compras de ativos não se mostrou custoso para o contribuinte como bradavam os que se opunham a essas políticas.

Ainda assim, se cabe ao governo agir quando a crise estoura, cabe ao governo também regular os mercados financeiros para minimizar os riscos de crise. O objetivo deve ser evitar que os bancos corram riscos demais e coloquem o sistema todo em risco. Porém, quando é difícil entender as operações complicadas dos bancos, regular se torna mais difícil.

A discussão sobre como regular o sistema financeiro persiste até hoje. Por um lado, uma boa regulação reduz os riscos de crises. Por outro, restringir as ações das instituições financeiras pode fazer com que produtos e operações que seriam benéficos para a economia como um todo deixem de existir. O ideal é, portanto, minimizar os riscos sem afetar as operações mais importantes do mercado financeiro.

Preservar o bom funcionamento do mercado financeiro é mais importante do que pode parecer. Nas últimas décadas, o sucesso do mercado de capitais dos Estados Unidos é parte fundamental do recente progresso tecnológico que afetou positivamente o bem-estar da maior parte do mundo. Grande parte dos avanços do mundo da internet e das comunicações que facilitam nossas vidas e ajudam empresas de todo o mundo a fazer negócios foram gerados por empresas norte-americanas. Um fator essencial por trás do predomínio norte-americano é seu muito bem desenvolvido mercado de capitais.

A maior parte dos novos projetos nesse mundo da tecnologia de ponta fracassa. Para cada startup que se torna uma empresa de grande sucesso, há várias outras que geram pouca ou nenhuma receita e encerram suas operações após poucos anos. Mas os casos de sucesso compensam todos os fracassos, pois geram altos lucros para os investidores, muita renda para quem trabalha na empresa e produtos ou serviços utilizados em todo o mundo.

Os mercados de capitais norte-americanos são capazes de canalizar recursos de investidores dispostos a correr riscos para empresas que desenvolvem novos produtos. Essas empresas são tipicamente formadas por jovens profissionais da informática altamente qualificados, cada um com seu computador, com uma sala para eles trabalharem. Computadores e aluguéis de sala são baratos. Profissionais com essa capacitação são menos comuns, mas não são privilégio dos Estados Unidos. O que explica o predomínio norte-americano nessa indústria? Por que meu cunhado francês que fez doutorado em ciência da computação em uma universidade inglesa hoje trabalha em uma empresa da Califórnia?

O sistema financeiro é parte da explicação. O arranjo financeiro que permite o desenvolvimento dessas tecnologias não é trivial. O investidor que ainda tem dificuldade para usar o seu tablet e nunca viu nenhuma dessas empresas se sente suficientemente confortável para colocar seus recursos em um fundo que avalia oportunidades de negócios e gerencia os investimentos. O investidor sabe que se a empresa der resultado, parte do lucro será seu: quem gerencia a empresa, em geral, não conseguirá escapar com os eventuais lucros e a justiça resolverá eventuais disputas de modo rápido. Quem trabalha na empresa tem incentivos para tentar gerar resultado. A estrutura institucional gera uma cooperação entre quem tem recursos para investir e quem tem capacidade de gerar novos produtos.

A conclusão é que minimizar o risco de crises e preservar a eficiência do sistema financeiro são dois objetivos importantes. Eu acho que são relativamente baixos os custos de limitar as atividades dos bancos mais complicadas e menos transparentes. Vale a pena regular as instituições financeiras para reduzir esses riscos. A securitização de hipotecas gerava um benefício ao permitir aos investidores comprar títulos mais apropriados ao risco que queriam correr, mas esse benefício não é assim tão grande se é difícil avaliar o risco dos títulos emitidos. Entendo que é fundamental preservar a eficiência do mercado de capitais onde ele é bem desenvolvido (seria, aliás, altamente desejável que o mercado de capitais se desenvolvesse no Brasil), mas também é importante reduzir os riscos de grandes crises e esses objetivos não são tão conflitantes assim.

Longe do tsunami

Em outubro de 2008, enquanto a crise financeira derrubava os mercados dos Estados Unidos e de todo o mundo, o então presidente Lula dizia: “lá (nos EUA), ela é um tsunami; aqui, se ela chegar, vai chegar uma marolinha que não dá nem para esquiar”.[68]

Marola ou tsunami, o fato é que em 2009, economias pelo mundo todo foram afetadas pela crise. Como discutido no capítulo sobre as contas do governo, nesses momentos pode fazer sentido baixar impostos ou aumentar gastos do governo de modo temporário. De fato, governos pelo mundo todo lançaram mão de estímulos fiscais no intuito de reduzir os impactos negativos da recessão sobre o produto e o nível de emprego. Pelos mesmos motivos, e como explicado no capítulo sobre política monetária, bancos centrais pelo mundo reduziam as taxas de juros.

O governo brasileiro também lançou mão de políticas de estímulos. Os superávits fiscais até 2008 haviam contribuído para uma substancial redução da dívida pública brasileira (como proporção do produto). Com as contas em ordem, o governo pôde aumentar gastos e reduzir tributos para estimular a demanda quando a economia mundial passava pela crise.

Todavia, muitas das medidas aqui foram direcionadas, e não gerais para a economia como um todo. Enquanto na Inglaterra, a taxa de juros caía para perto de zero, aqui assistíamos a uma enorme expansão do crédito do BNDES. Enquanto o governo britânico reduzia o imposto sobre valor agregado (similar ao ICMS) para todos os produtos e deixava o mensageiro (o sistema de preços) fazer seu trabalho, aqui o governo reduzia o IPI para o setor automobilístico.

Medidas de estímulos monetários e fiscais eram esperadas e foram adotadas no mundo todo. O direcionamento dos estímulos merecia uma discussão mais profunda, mas acabou recebendo menos atenção – talvez por ter aparecido, em maior ou menor escala, em pacotes de estímulos de outros países. Além disso, essas políticas aqui tiveram um efeito mais duradouro. Por exemplo, o aumento do estoque de crédito do BNDES não foi temporário. Ao contrário do governo americano que interveio comprando títulos durante a crise para vendê-los posteriormente, a intervenção do governo na economia brasileira veio para ficar.

Muita gente quis ver na crise financeira um sinal de uma crise mais profunda do capitalismo. Quase duas décadas depois da queda do muro de Berlim, a recessão mundial trazia uma chance para aqueles que procuravam uma demonstração de que os antigos escribas do socialismo tinham razão e que o capitalismo estava fadado ao fracasso. A crise passou, mas esse efeito ainda perdura.

A crise financeira nos trouxe muitos ensinamentos e, principalmente, levantou muitas questões que ainda não foram adequadamente respondidas. Economistas pelo mundo todo têm estudado a interação entre o sistema financeiro e o lado real da economia e as várias falhas nesses mercados. Contudo, a explicação teórica do início desse capítulo não é nova.

O efeito que a quebra de um banco pode ter no sistema financeiro como um todo, o fato de governos normalmente escolherem socorrer grandes instituições financeiras em apuros para evitar que a crise se espalhe por toda a economia e a consequente necessidade de regulação são conhecidos há décadas. Estavam até nas minhas notas de aula para o curso de crises financeiras internacionais em 2004, quando comecei a dar esse curso na London School of Economics.[69] A ideia que problemas de informação assimétrica podem fazer mercados pararem de funcionar é conhecida desde os anos 1970 e rendeu o prêmio Nobel para George Akerlof em 2001.

A crise ressaltou a importância desses efeitos, apontou para outros e revelou aspectos sobre os quais não dávamos tanta importância. Conhecíamos os mecanismos básicos, aprendemos mais e ainda há muito a aprender. Mas a crise não mostrou aspectos que até então desconhecíamos sobre uma economia de mercado.

A lógica do sistema capitalista enfatiza os incentivos para transacionar e inovar, a importância do mensageiro e as falhas de mercado, sobre as quais deve agir o governo. Essa lógica continua intacta. Para os biólogos, a descoberta de um comportamento estranho em certos animais não vai, em geral, levá-los a descartar a teoria da evolução, mas vai modificar aspectos do entendimento sobre a interação entre forças evolutivas e a seleção natural. Da mesma maneira, a crise afetou a importância que damos a algumas das falhas de mercado e modificou nosso entendimento sobre importantes aspectos de uma economia (envolvendo especialmente, mas não apenas, o sistema financeiro).

Outras crises virão e passarão. A partir de 2010, a economia dos Estados Unidos voltou a crescer e o desemprego por lá anda por volta de 5,5%, valor próximo da média das últimas décadas até 2008. A Inglaterra, outro epicentro da crise, demorou mais para voltar ao ritmo anterior de crescimento, mas cresceu cerca de 2,6% em 2014, valor próximo do que se espera para um país desenvolvido. Continuam estagnadas as economias de vários países da Europa continental, afogadas em dívidas de seus governos.

Ainda assim, a crise acabou ganhando o status de justificativa legítima para um maior grau de intervenção estatal e menos respeito ao funcionamento dos mercados.

Mar de almirante

Em junho de 2010, Lula diria que o Brasil já havia passado pela crise internacional. Ele tinha razão. Como ele mesmo havia predito em 2008, aqui só chegou uma marolinha. O Brasil passou por uma recessão em 2009, mas em 2010 o produto do país cresceu mais que 7%, nossa maior taxa de crescimento em duas décadas, compensando a retração da economia do ano anterior.

Durante esse período, o Estado passou a intervir mais na economia. Reformas liberais estavam definitivamente fora da agenda. Mas essa era uma época de crise e essa guinada poderia ter sido uma mudança de rumo temporária.

A marola havia passado. O mundo estava otimista a respeito do Brasil.

Em janeiro de 2011, assumia a presidência Dilma Rousseff.

17. A crise nacional

A agenda do governo em 2011 era completamente diferente da que o Ministério da Fazenda buscou adotar em 2003.

A Lei 12.351 que dispõe sobre a exploração e a produção de petróleo e gás natural é de 22 de dezembro de 2010, dias antes da posse da nova presidente. A lei diz que licitações e contratos de concessão e partilha devem “induzir o incremento dos índices mínimos de conteúdo local de bens e serviços”. A partir de 2011, contratos para compras de equipamentos para empresas como a Petrobras passaram a ter como requerimento uma participação cada vez maior de componentes produzidos nacionalmente. Naquela semana de dezembro de 2010, a ação da Petrobras valia cerca de R$ 26 (o equivalente a R$ 33, considerando a inflação de 4 anos). A exigência de conteúdo local nos seus equipamentos aumentaria seus custos e, consequentemente, contribuiria para a dramática redução em seu valor de mercado.

Medidas desse tipo são comumente chamadas de “políticas para fortalecer a indústria local”. A ideia é que ao reduzir a possibilidade de importar componentes do exterior, essa lei beneficia as indústrias nacionais que competiriam com as estrangeiras. Esta parte está correta, mas a história está incompleta. Para pagar pelos equipamentos importados, a Petrobras precisaria trocar seus reais por dólares. Essa maior demanda por dólares levaria a um aumento da taxa de câmbio, tornando as exportações mais vantajosas, beneficiando os exportadores. Colocando de outro modo, na ausência da política do conteúdo local, teríamos que exportar mais para pagar pelo que importamos. A lei do conteúdo local gera demanda para os componentes dos equipamentos da Petrobras, mas reduz a demanda por outros bens que poderiam ser exportados.

Assim, esse tipo de lei beneficia diretamente um tipo de indústria, mas reduz a demanda por exportações de muitas outras empresas. O benefício é concentrado no setor protegido pela lei, enquanto a redução na demanda por exportações tem um pequeno efeito em vários setores da economia. Esse tipo de política, portanto, não fortalece a indústria local como um todo, apenas beneficia um setor à custa dos outros.

Seguindo a toada desenvolvimentista, a grande expansão do crédito pelo BNDES em resposta à crise internacional não seria revertida. O volume de empréstimos pelo BNDES se expandiria ainda mais, muito mais. Ao final de 2014, o BNDES tinha R$ 877 bilhões em ativos. Quando Dilma tomou posse, os ativos do BNDES somavam R$ 549 bilhões (cerca de R$ 700 bilhões considerando a inflação até dezembro de 2014). Em dezembro de 2007, esse valor era R$ 203 bilhões (o equivalente a R$ 304 bilhões em dezembro de 2014). Em termos reais, em sete anos, o tamanho do BNDES quase triplicou.

Como explicado anteriormente, os empréstimos do BNDES favorecem quem se financia a juros subsidiados, mas tornam o crédito ainda mais caro para os demais. Assim como no caso da lei do conteúdo local, o BNDES não estimula os investimentos em geral, mas beneficia alguns à custa dos outros.

Como vimos, o efeito líquido direto desse tipo de política sobre a economia é negativo: o sistema de preços nos diz que importar os equipamentos seria mais lucrativo e que outros projetos de investimento seriam mais rentáveis. Será que os efeitos indiretos dos investimentos nas indústrias beneficiadas são suficientemente grandes para compensar o efeito direto negativo (e outros efeitos indiretos que se perdem)? Será que é nisso que o governo acreditava?

Parte da defesa dessas políticas parece de fato sugerir que alguns setores da economia são particularmente importantes. Contudo, o argumento nunca é colocado por completo de maneira satisfatória. Em uma entrevista que retrata bem esse ponto, em agosto de 2010, a então candidata a presidente Dilma Rousseff defendia a concentração de empréstimos do BNDES em grandes grupos empresariais porque dessa maneira, teríamos, segundo ela, melhores condições de competir internacionalmente. Mas ao ser indagada sobre o efeito dessas políticas nas pequenas e médias empresas, Dilma respondeu que “defend[ia] um tratamento diferenciado por meio de um novo ministério, específico para elas.”[70]

E aí, a equação não fecha. Se, de acordo com alguma visão econômica, as empresas do tipo A (sejam essas as grandes indústrias de base, as fábricas de pirulitos ou os comerciantes de peixes ornamentais) são mais importantes que as empresas do tipo B, segue-se que as empresas do tipo B são menos importantes que as do tipo A. Uma conclusão lógica muito simples com uma implicação também simples, mas importante. A resposta correta para questões sobre as empresas que não se beneficiam da lei do conteúdo local ou do acesso ao crédito subsidiado é que essas empresas são consideradas menos importantes.

Contudo, essa resposta nunca vem. A resposta usual é que para esses setores, o governo deve ou vai preparar outro tipo de medidas para beneficiá-las. Outras linhas de crédito especiais, outras vantagens fiscais. Todo mundo é prioritário? Seguindo por aí, o BNDES foi ampliando as suas ações e hoje empresta para uma vasta gama de empresas. Claro, a maior parte da economia não tem acesso a esse crédito subsidiado. Mas as ações e discursos parecem querer dizer que todo mundo merece condições especiais. E isso é impossível.

Porque o subsídio para um é necessariamente um imposto para outro.

Essas medidas desenvolvimentistas nada mais são que condições especiais para setores especiais. A hipótese subjacente a essas políticas é que o produtor nacional de equipamentos para a Petrobras é mais importante do que os que exportariam para pagar pelo equipamento importado. A empresa que consegue crédito do BNDES é considerada mais importante que a empresa que não tem esse acesso.

A visão liberal fornece respostas distintas para os mesmos problemas econômicos e propõe caminhos completamente diferentes para fomentar a geração de riqueza. A Agenda Perdida mostrava que o crédito era caro e inacessível para muitos. Contudo, a resposta não era subsidiar o crédito para alguns, o que necessariamente implicaria taxar outros. A solução era implementar políticas que melhorassem o funcionamento desses mercados e, portanto, ampliassem o acesso ao crédito de modo geral. O que, de fato, ocorreu.

A abordagem liberal vai sempre buscar respeitar o sistema de preços e evitar transferir ao governo a tarefa de escolher os campeões nacionais. O foco é nas regras do jogo, na melhoria das condições para o investimento, o trabalho e as trocas. Cabe ao Estado prover a infraestrutura básica para a economia operar, mas não escolher quem deve receber crédito.

Contudo, essa visão liberal estava, naquele momento, completamente fora da pauta. E assim, nesses anos todos, nada foi feito para melhorar o nosso capitalismo. Como consequência, hoje em dia, seguimos logo atrás de Belize e da Nicarágua no ranking sobre a facilidade de fazer negócios em cada país (doing business), preparado pelo Banco Mundial.

Além da maior intervenção do Estado nas escolhas da economia, o governo vinha com a chamada “Nova Matriz Econômica”. Em artigo para a imprensa, o Ministro Guido Mantega anunciava essa nova peça de política como uma “mudança estrutural” na economia brasileira.[71] Os principais componentes da Nova Matriz Econômica eram: juros baixos; taxa de câmbio competitiva; e a “consolidação fiscal amigável ao crescimento”.[72]

Para a primeira parte, o ponto central do plano para chegar a juros baixos foi o seguinte: o Banco Central reduziu a taxa de juros, a Selic. Simples, não?

As altas taxas de juros vigentes no Brasil devem ser tratadas como um problema. Porém, aqueles que veem o Banco Central como um árbitro de uma simples disputa entre rentistas e trabalhadores parecem acreditar que a solução é assim trivial. Basta o Banco Central baixar os juros. Isso é verdade? A questão é que a taxa de juros escolhida pelo Banco Central tem consequências para a inflação. Como explicado no capítulo sobre política monetária, uma taxa mais baixa do que se esperava torna mais atrativo o consumo e o investimento no presente. Isso estimula a produção, mas também contribui para aumentar os preços.

No Brasil, a taxa de juros controlada pelo Banco Central, a Selic, não tem um efeito tão forte na economia quanto em outros países porque (i) boa parte do nosso crédito é direcionada e segue outras taxas básicas de juros (TR, TJLP) que não têm relação com a taxa Selic; e (ii) a diferença entre a taxa básica de juros e os juros cobrados pelos bancos é bastante alta. Assim, mudanças na taxa básica de juros (para baixo ou para cima) não provocam tantas alterações nas decisões de pessoas e empresas e, portanto, não geram mudanças tão grandes na economia.

Como seria de se esperar, a grande queda de juros da Nova Matriz Econômica não fez a inflação disparar, mas levou a uma inflação superior ao limite máximo estabelecido pelo sistema de metas de inflação. Para que o índice de inflação não refletisse esse aumento, o governo passou a segurar os preços administrados, aqueles escolhidos pelo próprio governo. O índice de inflação é uma espécie de média entre todos os preços da economia. Assim, com essa manobra, o índice ficaria abaixo de 6,5% ao ano. Mas a inflação dos chamados preços livres, aqueles escolhidos pelas pessoas e empresas, estaria a partir de então acima do teto da meta de inflação durante a maior parte do tempo.

A grande queda de juros também contribuiria para aquecer a economia. Ou, pelo menos, era essa a ideia. Por muitos e muitos anos, ouvíamos que as altas taxas de juros praticadas pelo Banco Central eram o grande entrave ao crescimento do Brasil. Entre 2011 e 2012, o Banco Central reduziria as taxas de juros em mais de 5 pontos percentuais. Fundos de investimentos livres de risco ficaram com um rendimento líquido inferior à inflação. Os juros de fato chegaram a níveis baixos. E a economia, a partir de 2012, foi muito mal, e desde então, não mais se recuperou.

Juros mais baixos, de modo geral, tendem a estimular a economia. Bancos Centrais pelo mundo todo manobram suas taxas de juros para incentivar o consumo e o investimento em tempos de recessão. Porém, as ações do Banco Central também afetam as expectativas das pessoas.

Em 2003, quando Lula tomou posse, os juros altos contribuíram para acalmar os mercados. Naquele momento, o aumento de meio ponto percentual na taxa de juros teve seu efeito direto na economia, mas, mais importante, ajudou a comunicar uma mensagem aos mercados: o novo governo estava disposto a tomar medidas que o novo presidente, enquanto candidato, criticava com veemência. Isso mexeu com as expectativas de pessoas e empresas e o Brasil logo passou a ser considerado um país mais seguro para o investimento. O desempenho da economia em 2003 não foi muito bom, mas foi bem melhor do que muitos esperavam.

Em 2012, a queda na taxa de juros ajudou a comunicar uma mensagem diferente: o governo julgava ter descoberto a solução para os juros baixos, sem causar aumento da inflação. Não seria preciso mexer nas outras várias operações de crédito do país, como as operadas pelo BNDES, nem era requerido um hercúleo esforço fiscal. O componente central da fórmula era simples: o Banco Central iria derrubar os juros.

Não choveu investimento.

As ações no início do mandato de Dilma Rousseff deixavam clara a orientação desenvolvimentista do novo governo e o pouco respeito a alguns princípios básicos da economia. O governo assumia um papel mais e mais ativo na economia. O BNDES cumpria sua função de emprestar enormes quantidades de recursos a taxas baratas, alocando dinheiro para projetos de investimento menos lucrativos. Reformas liberais estavam absolutamente fora da pauta, o governo trilhava o caminho inverso. Para economistas com uma visão liberal da economia, essa é a fórmula para o fracasso.

De fato, o produto de 2012 seria mais baixo que o esperado pelo governo e por todos os analistas. O Ministro Guido Mantega, ao final de 2012, justificaria o desempenho ruim da economia brasileira por ser aquele um ano de mudança estrutural, mas afirmava que a partir de 2013, o Brasil começaria a colher os frutos. Ele estava errado. Desde então, até hoje, a economia brasileira está praticamente estagnada.

Já em 2013, o Banco Central voltaria a subir os juros. A taxa básica, que começara o ano em 7,25%, chegaria em janeiro de 2014 a 10,5%. A economia não se recuperava, mas era preciso impedir um aumento ainda maior da inflação. Contudo, a essas alturas, a inflação dos preços livres (aqueles não escolhidos pelo governo) já andava acima do teto da meta. Taxas de juros ainda maiores teriam sido necessárias para reparar o erro inicial. O governo continuava então segurando os preços administrados para que os números da inflação não ultrapassassem 6,5% ao ano.

Talvez para evitar uma retração maior da economia, o governo aumentava seus gastos. Assim, as contas do governo se deterioraram mais e mais. O déficit público, a diferença entre quanto o governo gasta e arrecada, passou a ficar mais e mais alto. Para que os números não parecessem grandes demais, o governo passou a adotar maneiras de esconder o déficit de suas contas. Por exemplo, repasses de recursos aos bancos públicos foram propositalmente atrasados para o governo contabilizar um saldo maior em caixa. Dessa maneira, estima-se que R$ 37 bilhões tenham sido omitidos da dívida pública em 2014.[73] A imprensa especializada chamou essas artimanhas de “contabilidade criativa” e “pedaladas fiscais”.

Assim como a política monetária deixava a inflação efetivamente acima da meta, a política fiscal levava a déficits e a um aumento da dívida pública. Esse tipo de ação empurra o problema para o futuro. Para a inflação voltar à meta, seria preciso elevar ainda mais a taxa de juros. Além disso, os preços administrados eventualmente teriam que ser reajustados, o que tornaria muito difícil segurar a inflação abaixo do teto estipulado pelo regime de metas. Da mesma maneira, para zerar o déficit, seria preciso um sério ajuste fiscal.

Até 1994, o Brasil era um país estagnado, atolado na hiperinflação. Em 2010, o Brasil era visto com otimismo pelo mundo. A impressão é que havíamos resolvido alguns dos nossos problemas fundamentais e encontrado um caminho para o progresso. Havia muito a se fazer, não eram poucos os obstáculos e os erros de política, mas o Brasil parecia ter entendido o rumo, parecia querer escolher políticas que geram incentivos para as pessoas produzirem e trocarem. Em 2012, porém, voltavam à cena o pessimismo e a estagnação. Ao final de 2014, a economia estava em frangalhos e a produtividade não mais crescia.[74]

Além disso, o governo deixava uma alta conta a ser paga em 2015.

Crise internacional?

Se a economia mundial cresce pouco, é natural que o país acabe sendo afetado. Há duas razões para isso. A primeira é que a demanda por nossas exportações e a capacidade de investimento estrangeiro crescem junto com a economia mundial. Quando os clientes de uma confeitaria estão sem dinheiro, é natural que a confeitaria acabe sofrendo as consequências da baixa demanda por seus doces e bolos. Da mesma maneira, se a economia mundial cresce pouco, o gasto dos estrangeiros com produtos e bens brasileiros deve crescer pouco também.

Em segundo lugar, os motivos que fazem a economia mundial crescer pouco também devem afetar o Brasil, sejam lá quais forem esses motivos. Analogamente, novas tecnologias que nos permitem produzir mais com os nossos recursos e, portanto, geram crescimento econômico no mundo, podem ser também usadas no Brasil e fomentar o crescimento da nossa economia.

De acordo com o discurso oficial do governo, o Brasil sofreu nesse período com a crise internacional. É muito simples verificar essa hipótese. Só precisamos ver quanto a economia mundial cresceu recentemente e quanto crescia antes. Os dados estão disponíveis, por exemplo, no site do FMI.[75]

A economia mundial cresceu 3,6% ao ano no período 2011-2014. Em 1995-1998, a economia mundial cresceu 3,5% ao ano, exatamente a mesma taxa observada em 1999-2002 e 2007-2010. No período correspondente ao primeiro mandato de Lula, 2003-2006, a economia mundial cresceu 5% ao ano.

O crescimento de 2007-2010 pode parecer surpreendente, por conta da crise financeira internacional. Em 2009, a economia mundial de fato fica estagnada, mas o alto crescimento de 2007 até meados de 2008 compensa essa queda para chegar a uma média de 3,5% ao ano no período, a taxa usual para as últimas duas décadas. O período entre 2003 e 2007 é bastante atípico, com crescimento muito alto, e o ano de 2009 é uma exceção, com estagnação.

O ponto aqui é que em 2011-2014, a economia mundial cresceu ao seu ritmo usual, nem um pouquinho a menos, e sem solavancos. Esse dado pode parecer estranho para uma época em que os jornais mencionavam constantemente a crise na Europa. A Europa de fato cresce pouco, mas os países emergentes têm se desenvolvido bastante. Além disso, na década de 1990, os países asiáticos tinham um peso modesto na economia mundial. Assim, naqueles tempos, um crescimento de 10% ao ano na China não afetava tanto a economia do mundo como um todo. Desde então, as economias asiáticas cresceram muito e passaram a ter um peso muito maior no produto do mundo. Hoje, um crescimento de 7% na China corresponde a um aumento substancial na demanda e na capacidade de investimento mundial.

O cenário internacional é até melhor do que a taxa de crescimento mundial sugere. Os países emergentes, os mais parecidos com o Brasil, estão crescendo bastante. Quem vai devagar é a velha Europa. Não há um problema específico a países como o Brasil.

Uma variável bastante importante para países como o Brasil é a taxa de juros vigente nos países desenvolvidos. A taxa de juro norte-americana em termos reais (já descontada a inflação do dólar) pode ser vista, de maneira bastante simplificada, como uma espécie de taxa Selic do mundo. Quando os juros reais americanos estão baixos, qualquer oportunidade de investimento razoável fica atraente. Consequentemente, empresas e governos de países emergentes são capazes de tomar emprestado a taxas de juros menores.

Nos últimos anos, a taxa de juros reais nos Estados Unidos e na Europa tem sido sempre negativa. Assim, o crédito para o Brasil está particularmente barato. Além disso, a economia mundial continua crescendo a sua taxa normal de cerca de 3,5% ao ano, por conta do rápido desenvolvimento dos países emergentes. Portanto, desde 2011, o cenário internacional não tem sido menos favorável que o normal. Há, claro, outras variáveis no cenário internacional, mas um breve passar de olhos nos dados mostra claramente que não há uma recessão mundial em curso, nem mesmo uma pequena desaceleração.

Muito se fala sobre o efeito dos preços internacionais de minérios e produtos agrícolas (as chamadas commodities) sobre a economia brasileira. Quanto mais caras as commodities, maior a receita das empresas que vendem esses produtos ao exterior. Assim, variações nesses preços têm efeitos diretos sobre a renda do país. Podemos então atribuir as variações no desempenho da economia brasileira a flutuações nesses preços? Qual a magnitude desse efeito?

Em 2014, a exportação de produtos não industriais foi responsável por 38,5% do valor total exportado pelo Brasil. Contudo, cerca de 88% da produção brasileira é destinada ao mercado interno, apenas 12% do que produzimos é exportado. Assim, as exportações de commodities são cerca de 5% do produto brasileiro. Além disso, cerca de 2% do produto brasileiro é gasto com a importação de produtos não industriais.[76] Quando as commodities estão baratas, recebemos menos pela soja exportada, mas também pagamos menos pelo trigo que importamos. Portanto, uma queda de 15% no preço de todas as commodities (algo incomum) seguida por alguns anos de estabilidade de preços nesse nível mais baixo tem um efeito direto sobre o produto brasileiro inferior a 0,5% no primeiro ano e nenhum efeito nos anos seguintes (pois os dados de crescimento comparam um ano com o ano anterior).

Em suma, variações nos preços de commodities têm efeitos importantes no mercado de câmbio porque as exportações de produtos não industrializados são responsáveis por uma fração considerável dos dólares que entram no Brasil, mas seus efeitos sobre a economia como um todo não são assim tão grandes.

Se a crise financeira de 2008-2009 contribuiu para a crise instaurada no país nos últimos anos, seu efeito não foi direto, pelas condições econômicas mundiais. A crise internacional pareceu se tornar uma justificativa válida para ignorarmos todo o conhecimento que temos sobre economia. Intelectuais contrariados com as mudanças no mundo das ideias que se alastraram desde os anos 1980 proclamavam a derrota do liberalismo econômico. Ideias antigas e fracassadas recebiam uma nova chance.

Desmontar a mentira da crise internacional é muito simples. Os dados sobre o crescimento mundial são facilmente acessíveis. Ainda assim, uma suposta retração da economia mundial foi usada exaustivamente pelo governo como justificativa pelo pífio desempenho da economia brasileira. Muitos economistas ligados ao PT ou ao governo que recebem atenção da imprensa confirmavam a tese da crise mundial. O assunto chegou até a ser debatido. Mas os dados, estes quase não apareceram. Acredito que seria fácil para qualquer veículo da imprensa encontrar esses números e publicar, mas isso praticamente não ocorreu. Talvez porque, nesse ponto, o surrealismo já houvesse tomado conta do debate político.[77]

O falso debate

Julgando pelas escolhas do governo de Dilma Rousseff em seu primeiro mandato, a eleição presidencial de 2014 trazia um embate entre duas propostas para a economia completamente diferentes.

Dilma Rousseff havia escolhido uma trajetória desenvolvimentista, exemplificada neste livro pela lei do conteúdo nacional e pelo grande aumento no volume de crédito do BNDES desde a crise. A grande novidade na política monetária e cambial de seu governo era a Nova Matriz Econômica, anunciada como uma mudança estrutural que traria juros baixos. O resultado disso tudo era um fracasso retumbante.

Do outro lado do embate, o candidato Aécio Neves havia escolhido e anunciado Arminio Fraga como o seu Ministro da Fazenda. Arminio, por sua vez, era assessorado por um grupo de economistas muito bons, com uma visão moderna e liberal da economia. Por conta da participação em debates públicos, era razoável supor que pessoas como Mansueto Almeida e Samuel Pessoa ocupariam posições de destaque no seu ministério.

A equipe liderada por Arminio Fraga planejava um rumo muito mais liberal para a economia. Teríamos no Ministério da Fazenda um programa na linha da Agenda Perdida, mas com melhorias e atualizações depois de 10 anos – e acredito que sem tanta oposição de outros setores do governo, como havia acontecido na época de Lula. As políticas monetária e fiscal garantiriam uma inflação baixa e o equilíbrio nas contas públicas sem solavancos na economia. Reformas liberais para melhorar o nosso capitalismo voltariam à pauta.

Marina Silva também era assessorada por economistas muito bons, mas o cenário na sua campanha era um pouco mais confuso. Não havia apenas um grupo afinado e unificado em torno de um líder, como no caso de Arminio Fraga na campanha de Aécio. O cenário era compreensível pelas circunstâncias de sua candidatura e pelo pouco tempo que ela teve para organizar sua equipe. Mas pelo menos aparentemente, a orientação da campanha era liberal. Marcos Lisboa era um dos nomes cotados para o Ministério da Fazenda.

Preparava-se então um embate entre duas orientações completamente distintas para a economia. As discordâncias não estavam em questões sobre a distribuição de renda. O que estava em questão era o modelo econômico que geraria desenvolvimento e prosperidade para a nação. Esse era o objetivo declarado das medidas desenvolvimentistas e da Nova Matriz Econômica, e também das políticas liberais da equipe de Arminio Fraga.

Esse embate, contudo, jamais ocorreu.

A campanha de Dilma Rousseff retratava uma batalha surreal entre dois grupos. De um lado, o PT, com sua bandeira vermelha, que defendia os mais pobres. De outro, aqueles com a bandeira azul e amarela, que defendiam os mais ricos. A disputa política cabia em um mundo unidimensional. As questões econômicas podiam ser entendidas como manifestações de uma batalha maior entre interesses de grupos distintos. Cabia ao eleitor escolher sua cor. Quando Marina entrou na disputa, Dilma Rousseff tratou logo de taxá-la de neoliberal, a fim de colocá-la no grupo dos opressores.[78]

O governo de Dilma nunca aparecia sozinho. Eram sempre os 12 anos de PT contra os 8 anos do governo do PSDB na época de Fernando Henrique. Entretanto, as medidas para a economia em 2003-2005 e em 2011-2014 haviam sido completamente diferentes. Pelo menos na área econômica, essa classificação PT x PSDB não fazia sentido algum. Porém, funcionava no mundo animal e era muito conveniente para a sua campanha. Nas entrevistas e nos programas de TV, Dilma Rousseff repetia sempre o mesmo mantra: o PT não queria apenas a estabilização da economia, o PT também visava à melhoria de vida dos mais pobres. A ideia é que não havia diferença relevante em outros pontos, a distinção que importava era o foco do PT nas questões distributivas.

A verdade era justamente o contrário. O Bolsa Família, o legado dos neoliberais infiltrados, era o símbolo da preocupação do PT com os mais necessitados. Mas não havia discordância entre as equipes dos candidatos de oposição e do governo sobre esse programa. Todos os envolvidos sabiam disso.

A oposição não trouxe o debate para as questões relevantes. O programa de Marina Silva parecia criticar a Lei do Conteúdo Nacional, afirmando que: “outra indispensável ação da política industrial será a revisão em profundidade de todos os programas atuais que demandem incentivos e proteção, incluindo os casos em que é aplicada a política de ‘conteúdo nacional’”.[79] Dilma não esperou e afirmou estar “muito preocupada” com o efeito que isso teria em nossa economia.[80] Marina retrucou dizendo que não era bem isso, que “a política de conteúdo local era importante e deveria ser aperfeiçoada”.[81] Como se a frase de seu programa tivesse saído de um livro de medicina em francês que, afinal, é bom para embrulhar as coisas.

Da mesma maneira, Arminio Fraga foi alvo de severas críticas do PT quando falou em reduzir o papel do BNDES.[82] Aécio Neves poderia ter aproveitado a deixa para criticar esse braço da política desenvolvimentista, mas preferiu deixar passar. Falta de convicção ou medo de ser fuzilado pelo eleitor? O fato é que a defesa veemente desses pontos nunca apareceu na campanha.

E assim, o surrealismo tomou conta do debate nacional. Em propaganda política, Dilma Rousseff atacava a campanha de Marina Silva dizendo que “tornar o Banco Central independente é tirar do presidente da República e do Congresso Nacional as decisões sobre a política econômica para o país para entregá-las aos bancos”. Aos bancos? Completar a frase com “entregá-las à CIA” não seria mais bizarro. Ainda assim, o TSE entendeu que isso era só “crítica política”.[83] Muita gente não entendia mais nada.

Os economistas envolvidos na eleição bem que tentaram trazer as questões econômicas para o debate. Marcos Lisboa explicava que era incorreto “associar a redução da desigualdade a interesses que foram contrariados – e que por isso seriam oposição a esse governo”. Do outro lado do debate, o então ministro-chefe da Secretaria de Assuntos Estratégicos Marcelo Neri discordava, afirmando que a queda da desigualdade “mexe com interesses” e colocando a eleição como uma escolha sobre “quanto a desigualdade importa ou não importa”. Marcos Lisboa se exasperava: “esse é o falso debate”![84]

De fato, era, mas colou. Pesquisa do Instituto Datafolha na semana do segundo turno da eleição presidencial pedia que os eleitores comparassem Dilma Rousseff e Aécio Neves em uma série de critérios. Eles estavam praticamente empatados em todos os casos, exceto em dois: na questão “quem mais defenderá os mais pobres?”, Dilma ganhava de 57% a 26%; na pergunta “quem mais defenderá os mais ricos?”, Aécio era citado por 56% contra 17% de Dilma.[85]

E assim, Dilma Rousseff foi reeleita presidente do Brasil.

Quem ganhou?

Em geral, espera-se menos incerteza sobre os rumos da política econômica quando uma eleição acaba com o incumbente reeleito. Em 2014, contudo, era a candidata à reeleição, Dilma Rousseff, quem levantava as maiores dúvidas com relação ao gerenciamento da economia em sua segunda gestão. A presidente já havia antecipado que o Ministro Guido Mantega não continuaria em um segundo mandato. Mas era impossível extrair qualquer outra informação de seus discursos. A campanha, afinal, era uma mentira.

Em novembro de 2014, Joaquim Levy aceitaria o cargo de Ministro da Fazenda. A mensagem era clara: o governo buscaria recuperar as contas públicas e o controle da inflação, apertando as políticas monetária e fiscal. A escolha dessa direção não era nada surpreendente para os economistas com os quais eu convivo. O fiasco da tentativa de reduzir os juros da Nova Matriz Econômica e o desequilíbrio nas contas do governo eram óbvios demais e a alternativa era muito clara.

É, porém, incorreto concluir que a eleição não afetou tão fortemente os rumos da política econômica. Primeiro, porque Armínio Fraga teria mais apoio do restante do governo e já havia formado uma ótima equipe. Por outro lado, Joaquim Levy caiu de paraquedas no ministério, sofre forte oposição dentro do próprio governo e tem muito mais dificuldade para formar um bom time – dentre outros motivos, porque não é fácil achar economistas de ponta dispostos a participar do governo nas atuais circunstâncias.

Em segundo lugar, as políticas monetária e fiscal são apenas parte do conjunto de políticas econômicas importantes para o país. São as mais visíveis, mas não são as mais importantes. Considerando a política econômica como um todo, o contraste entre as ações do governo que temos e o que poderia estar acontecendo é muito grande. De modo geral, este governo continua rejeitando a agenda liberal e apostando no caminho desenvolvimentista – ainda que não esteja claro o plano para a economia como um todo e que paire no ar a impressão de um governo essencialmente perdido.

Em um exemplo revelador, logo após a eleição, no dia 29/10/2014, o Banco Central aumentaria a taxa de juros Selic em 0,25%. No dia seguinte, líamos no jornal que o tesouro injetaria mais R$ 20 bilhões ao BNDES.[86] Uma medida tornava o crédito mais caro, enquanto a outra expandia o crédito. Esse tipo de ação pode ser visto como um passo consciente na direção de mais empréstimos direcionados pelo governo e menos empréstimos pelo mercado – a ser seguido por outros, na mesma direção. Ou como mais um passo de barata tonta.

Apesar dessas importantes diferenças, é óbvio o contraste entre a escolha de Joaquim Levy para o ministério e o discurso de campanha. Não surpreende, portanto, que partidários de Dilma Rousseff se oponham a esse tipo de decisão – seja porque de fato acreditaram no discurso de campanha ou porque querem marcar posição.

Em um exemplo emblemático, o manifesto “Em defesa do programa vitorioso nas urnas” protestava contra a indicação de Joaquim Levy para o Ministério da Fazenda, entre outras coisas. O primeiro signatário do manifesto era o professor da Unicamp Luiz Gonzaga Belluzzo.[87] O interessante é que a culpa sobre a escolha de Levy era atribuída à oposição! Com toda a verborragia típica dos manifestos desse mundo unidimensional, o manifesto dizia que “a oposição não deu tréguas depois das eleições, buscando realizar um terceiro turno em que seu programa saísse vitorioso” e que “no terceiro turno que está em jogo, a presidenta eleita parece levar mais em conta as forças cujo representante derrotou do que dialogar com as forças que a elegeram.”

Se essa ideia é bizarra no mundo real, no mundo animal ela parece compreensível, à primeira vista. Há as forças conservadoras a favor dos ricos (a oposição) e as forças progressistas a favor dos pobres (os signatários do manifesto). As forças conservadoras perderam a eleição, mas são poderosas e estão tentando forçar sua agenda por outros meios, o misterioso terceiro turno. Mas que outros meios? Ninguém pode estar falando de coerção explícita.  O que será que eles têm em mente?

Eu arrisco um palpite: as tais forças conservadoras poderosas reagiriam a políticas “progressistas” reduzindo investimentos, tirando o capital do país, retraindo a produção e os empregos, baixando os salários. Essa ameaça estaria forçando Dilma Rousseff a escolher um ministro que priorizasse o ajuste das contas públicas.

Creio que é isso mesmo que aconteceria, mas não por conta de uma conspiração de forças misteriosas, e sim pelo efeito que as políticas públicas têm nas decisões de milhões de agentes econômicos. Essa lógica de fato explica as restrições impostas aos formuladores de políticas, não por forças conspiratórias do atraso, mas pelas leis da economia. Sai desse raciocínio uma implicação importante: não há um embate entre políticas “conservadoras” e “progressistas”, mas entre políticas boas e ruins para o país como um todo.

Contudo, quaisquer que fossem as ações da presidente, o ano de 2015 esperava com uma alta conta a ser paga. Os preços administrados precisariam subir e o Banco Central precisaria aumentar a taxa de juros para a inflação não disparar, apesar da recessão. Da mesma maneira, o controle das contas públicas requereria um ajuste fiscal substancial. Para piorar, empresas que estavam esperando o resultado da eleição para tomar suas decisões agora já sabiam: medidas para melhorar nosso capitalismo não viriam tão cedo. Era o momento de demitir, não de investir.

O ano de 2015 de fato veio com recessão e desemprego. Mas veio também com raiva, pela constatação da mentira escancarada na cara de todos. Em princípio, a raiva era dos que haviam preferido a oposição, mas em pouco tempo, foi alcançando os que haviam votado na presidente. Há, também, bastante animosidade nas discussões políticas. Alguns partidários da presidente continuam insistindo na tese de que toda a raiva decorre de uma disputa entre grupos, o que coloca ainda mais lenha na fogueira. O economista desenvolvimentista Luis Carlos Bresser Pereira, por exemplo, afirmou em entrevista que a classe alta tem ódio de Dilma porque o governo dela revelou uma preferência forte e clara pelos pobres sobre os ricos.[88] Naturalmente, a maioria que nesse momento se opõe ao governo fica ainda mais frustrada com esse tipo de declaração.

Mas para mim, 2015 veio também com esperança. Está ficando claro para a maioria que há muita coisa errada no debate político. Há muita gente tentando de fato entender. A tecnologia e o potencial estão disponíveis. Quem sabe começaremos, finalmente, a ter no país uma discussão sobre política econômica de verdade.

18. Epílogo

Um fantasma saiu de dentro do livro e quebrou o copo.

Foi isso que pesquisadores de psicologia infantil disseram a crianças de 3 a 6 anos em um experimento publicado numa revista científica. A maior parte das crianças de 3 e 4 anos acreditava na lorota. Por outro lado, de modo geral, as de 5 e 6 anos não só duvidavam da história do fantasma como também passavam a achar que o contador da mentira era de fato o culpado pelo copo quebrado.[89] Ainda deve haver debate entre os psicólogos sobre a idade em que esse comportamento começa a surgir em crianças, mas qualquer adulto entende que culpar fantasmas pelos vidros quebrados tem o efeito negativo de manchar a credibilidade de quem conta a história e nenhum efeito positivo – pelo menos para aqueles que não acreditam em almas penadas destruindo copos por aí.

No dia 27/10/2014, a segunda-feira após Dilma Rousseff vencer o segundo turno da eleição presidencial, o índice da Bolsa de Valores caía bastante, puxado pela queda de 12% das ações da Petrobrás. Perguntado, o então Ministro Guido Mantega culpou o fantasma do cenário internacional pela ação quebrada. Mais especificamente, citou as oscilações nas bolsas de valores pelo mundo naquele dia como responsáveis pela queda nos preços das ações no Brasil. De fato, a bolsa americana caía naquele momento. Cerca de 0,15%.

Uma pequena mentira. Uma mentira pouco importante. Mas uma mentira estranha por uma combinação de 3 motivos: (i) a história não era plausível para quase todas as pessoas que leriam sua declaração; (ii) a mentira era desnecessária; e (iii) uma suposta crise internacional era uma questão importante da campanha eleitoral.

Quase qualquer pessoa com algum interesse, ainda que pequeno, nas bolsas de valores e alguma ideia sobre os movimentos no mercado de ações sabia que nas semanas que antecederam as eleições presidenciais de 2014, o índice da Bolsa de Valores de São Paulo flutuava de acordo com as perspectivas sobre o resultado eleitoral. No início de setembro, a ação da Petrobrás PN chegara a custar mais de R$ 24 quando as pesquisas apontavam para uma vitória de Marina Silva. Um mês depois, com as pesquisas mostrando larga vantagem de Dilma Rousseff, a ação valia cerca de R$ 17, uma queda de 30% em um mês, muito raramente observada no mercado financeiro. Duas semanas depois, com Aécio Neves liderando as pesquisas, a ação era cotada a R$ 22, mas voltaria a cair para cerca de R$ 16 na véspera do 2o turno com a perspectiva da reeleição de Dilma Rousseff. A queda no preço de ações da Petrobrás no dia após as eleições só não era ainda maior porque o preço já refletia o favoritismo de Dilma. Além disso, pequenas quedas de 0,15% nos mercados internacionais são observadas com muita frequência e nunca geram uma queda de 12% no preço de ações no Brasil. Claro, muita gente não acompanha a evolução dos preços na bolsa de valores, mas muito poucas dessas leriam a notícia com essa declaração do ministro.

A mentira era também desnecessária. Essa questão não chamaria muita atenção em um momento cheio de notícias sobre as eleições. Seria fácil desconversar ou responder algo que não gerasse notícia ou interesse de jornalistas. Um ministro com anos de experiência certamente seria capaz de se esquivar de questões muito mais complicadas, não?

Por fim, a mentira tocava em um assunto perigoso. Durante toda a campanha eleitoral, o pífio crescimento da economia brasileira era atribuído pelo governo a uma suposta crise internacional. Um passar de olhos nos dados sobre o crescimento do produto mundial entre 2011 e 2014 seria suficiente para destruir essa teoria, mas para o cidadão que acompanhava o noticiário, não era óbvio que a crise internacional fosse um fantasma. Porém, culpar o cenário internacional por um copo que ele claramente não havia quebrado poderia levantar dúvidas sobre a culpa desse mesmo cenário pelo fraco desempenho da economia nos últimos anos.

Entretanto, a pequena mentira do ministro não teve qualquer efeito. Não foi notícia. Não foi estranha.

Os jornais do dia seguinte poderiam ter publicado uma análise baseada em dados sobre o desempenho da bolsa de valores mostrando que a história do ministro era tão implausível que ele só poderia ter mentido. Não publicaram e eu imagino que poucos se interessariam por essa notícia. Para os eleitores da oposição, essa era apenas mais uma dentre as inúmeras mentiras do governo. Para quem votou em Dilma Rousseff, me parece que a notícia seria mais um sinal de que aquele jornal comprado pelos poderosos estava fazendo tudo que podia contra o PT – para que tanta tempestade em um copo d’água? – e apenas uma pequena mentira, dentro de tantas mentiras de políticos e, afinal, todos mentem.

Uma longa tradição nas ciências sociais nos ensina a enxergar um embate entre grupos (pobres contra ricos) por trás de todos os debates sobre questões de política econômica. Essa maneira de pensar aparece, normalmente de maneira implícita, em aulas de história, em análises políticas e em conversas informais. De acordo com essa cartilha, as alternativas de políticas são classificadas em uma métrica unidimensional, num espectro entre as que favorecem os pobres e as que favorecem os ricos.

Essa visão unidimensional tem sido muito conveniente para o PT, seja para legitimar as grandes contradições entre discurso e ação no início do governo Lula, ou para esconder as fracassadas escolhas de políticas no governo Dilma. O marketing do partido tem tido muito sucesso em estimular essa maneira de encarar as discussões políticas, com a ajuda de circunstâncias históricas.

Essa maneira de ver o mundo afeta drasticamente a natureza do debate. Onde deveria haver uma discussão sobre questões econômicas, aparece um embate entre grupos. O eleitor passa a se comportar como um torcedor, não como um analista.

Quando essa visão unidimensional toma força, fica difícil segurá-la. Políticos acabam escolhendo falar o que agrada o eleitor a fim de evitar o fuzilamento sumário de suas chances de vitória. Assim, seus discursos evitam ou são explicitamente contra as questões classificadas dentre as favoráveis aos interesses da CIA. Se alguém flagra o candidato (ou seu futuro ministro) com o livro de medicina em francês, bem, não é pelo conteúdo, o livro é bom para embrulhar as coisas. E se ninguém defende o livro, fica ainda mais claro na cabeça do eleitor que suas propostas devem, de fato, ser muito danosas aos interesses populares. E assim, fica ainda mais difícil para qualquer político defender o tal livro.

Depois de eleito, com frequência, o político vai seguir algumas receitas do livro proibido. Afinal, não basta dizer o que o eleitorado quer ouvir: é preciso tomar medidas que de fato gerem melhorias na vida das pessoas. Nesse momento, os atos contradizem as palavras. Alarmes soam na cabeça de alguns, apontando para as patentes inconsistências, mas para o cidadão confinado no mundo animal da política, esse é apenas mais um exemplo de um script conhecido e que remete à Revolução dos Bichos de George Orwell: o poder torna bem-intencionados animais em homens maldosos. Para alguém preso nesse mundo, toda a discussão sobre política econômica fica muito confusa e, depois de um tempo, não se espera mais a verdade.

Nesse ponto, a única coisa que resta é a crença pessoal sobre o papel de cada político ou partido nos embates do mundo unidimensional. Não há mais comunicação. Qualquer mentira passa incólume. Mesmo aquelas que despertariam fortes suspeitas nas crianças de 6 anos de idade.

Agradecimentos

Meu entendimento de economia que serve como base para esse livro foi obtido ao longo dos anos no mestrado na USP, no doutorado em Yale, e como professor pesquisador na London School of Economics e na Escola de Economia de São Paulo – FGV. Aprendi muito com os estudantes e professores dessas escolas. Para os assuntos tratados nesse livro, merecem um agradecimento especial meus colegas da EESP-FGV.

Pelos comentários em versões preliminares deste livro, agradeço a Braz Camargo, Carlos Eduardo Gonçalves, Estefânia Guimarães, Mariana Guimarães, Marcos Lisboa, Daniel Monte, Mariana Newport, Emanuel Ornelas, Simon Schwartzman, Rodrigo Soares, André Portela Souza e Pablo Uhart. Os comentários e as trocas de ideias foram muito úteis, tanto em itens pontuais quanto em questões mais gerais.

André Portela Souza e eu preparamos e ministramos, em conjunto, um curso aos alunos da EESP-FGV sobre microeconomia brasileira contemporânea. O curso buscava colocar a discussão sobre políticas públicas dentro do arcabouço formal dos modelos de microeconomia. Aprendi muito sobre a economia brasileira com ele nesse processo e o livro se beneficiou desse aprendizado.

Marcos Lisboa encontrou tempo em sua agenda para esclarecer episódios importantes da história contada na terceira parte do livro e me confirmar que os fatos são mesmo tão surreais quanto parecem. Por conta de seus comentários, em alguns pontos, parte do crédito que eu dava a ele apenas na versão preliminar é dividida com outras pessoas na versão final.[90]

É difícil exagerar a importância para minha formação das conversas e discussões sobre economia com Carlos Eduardo Gonçalves, ao longo dos últimos 17 anos. Minha primeira incursão no mundo dos livros para o público geral foi coautorada com ele e, desde então, tomamos gosto pela coisa. Este é um projeto solo, mas faz parte de um caminho que trilhamos juntos. Carlos Eduardo me incentivou muito a escrever este livro desde que mencionei a ideia, no final de outubro de 2014.

Quem mais me ajudou nesse projeto foi Mariana Newport. Apesar da agenda abarrotada de trabalho, Mariana leu e comentou diferentes versões (teria lido muitas vezes mais se eu houvesse pedido), nunca demonstrou se cansar com as inúmeras conversas que tivemos sobre o livro e me ajudou muito com seus comentários e sugestões. Além disso, foi muito importante sua contribuição nas decisões não relacionadas ao conteúdo (divulgação, publicação). A capa que veste o livro é de sua autoria. E é para ela que o livro é dedicado.

[1] Esses dados e a história do livro de medicina foram retirados do livro “Survival in the killing fields”, uma autobiografia de Haing Ngor, co-autorada com Roger Warner.

[2] Além das semelhanças entre as ações do Khmer Vermelho e do regime liderado por Mao Tsé-Tung, correspondências do governo do Camboja da época se referem constantemente a um “super grande salto adiante”.

[3] A estimativa de 45 milhões de mortos é resultado do trabalho de Frank Dikotter que pesquisou os arquivos da época e escreveu o livro “Mao’s Great Famine”.

[4] “Chimpanzee Politics: Power and Sex among Apes”, Frans de Waal, tradução minha.

[5] “An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations”, Adam Smith, tradução minha.

[6] Ver a palestra de Matt Ridley, “When ideas have sex”, em www.ted.com.

[7] Gráficos com a evolução da distribuição de renda no mundo de forma muito clara são encontrados em http://www.gapminder.org/tag/income-distribution/.

[8] Esses dados podem parecer surpreendentes por conta do debate corrente acerca da desigualdade e do livro de Thomas Piketty, “O Capital no século XXI”. Thomas Piketty foca na fração da renda que fica com os 10% ou 1% mais ricos dos países desenvolvidos, enquanto eu estou falando sobre os mais pobres no mundo todo. Ele também argumenta que há motivos para temermos uma maior concentração de renda nas mãos dos mais ricos no futuro, mas esse ponto é bastante controverso. Uma das principais objeções é apresentada no artigo de Per Krusell e Anthony Smith, “Is Piketty’s “Second Law of Capitalism” Fundamental?”, Journal of Political Economy, no prelo.

[9] Frase citada no livro “Quantum: Einstein, Bohr and the great debate about the nature of reality” de Manjit Kumar, tradução minha.

[10] Explicar os princípios básicos da ciência econômica de maneira mais geral está fora do escopo deste livro. Há outros livros com esse objetivo, incluindo “Economia sem Truques”, escrito por mim e por Carlos Eduardo Gonçalves, que busca ensinar o substrato da lógica da Economia e mostrar como alguns princípios básicos podem ser utilizados para entender uma vasta gama de questões econômicas.

[11] Trecho citado no livro “Quantum: Einstein, Bohr and the great debate about the nature of reality” de Manjit Kumar, tradução minha.

[12] Ver transcrição de sua palestra “A rosetta stone for a lost language” em http://www.ted.com.

[13] “Adolf Hitler: The Definitive Biography”, John Toland, tradução minha.

[14] Ver “Nazi ideology before 1933: a documentation”, Barbara Miller Lane and Leila Rupp. São exemplos de líderes nazistas com posição anticapitalista Gottfried Feder, Ernst Rohm e os irmãos Gregor e Otto Strasser.

[15] O bom senso nos diz que leis esdrúxulas desse tipo são obstáculos à prosperidade. A petição do dono do “Bar do Capelão” em Viçosa-MG, requisitando pela internet a proibição da internet em sua cidade para proteger os comerciantes locais, é uma ótima ilustração desse ponto: http://www.peticaopublica.com.br/pview.aspx?pi=BR82626. Porém, entender exatamente como essas medidas afetam a economia nos ajuda a avaliar restrições ao comércio seriamente consideradas (e implementadas).

[16] Ver, por exemplo, notícia no site do Estadão em 17/10/2012, “Petrobras recebe 1° guindaste com conteudo local”.

[17] “Acompanhamento das Medidas Setorias”, Novembro de 2013, http://www.brasilmaior.mdic.gov.br/images/data/201404/89e2a364293e428a0ebf09ca160e8403.pdf.

[18] Ver http://netmarinha.uol.com.br/congresso-quer-discutir-politica-de-conteudo-local/.

[19] Boa parte dos trabalhos empíricos não consegue nem identificar um aumento nos investimentos das empresas que se beneficiam do crédito subsidiado do BNDES. Esse é precisamente o resultado de 2 trabalhos publicados em 2015: Sergio Lazzarini, Aldo Musacchio, Rodrigo Bandeira de Mello e Rosilene Marcon, "What Do State-Owned Development Banks Do? Evidence from BNDES, 2002-2009", World Development 66: 237-53; e Marco Bonomo, Ricardo Brito e Bruno Martins, “The after crisis government-driven credit expansion in Brazil: a firm level analysis”, Journal of International Money and Finance, no prelo. Para justificar as ações do BNDES, seria necessário mostrar que (i) as empresas beneficiadas com seus empréstimos subsidiados investem mais e (ii) esse investimento gera ganhos importantes para o restante da economia. O segundo ponto é muito mais difícil de mostrar e de acreditar, mas estudos empíricos com frequência não detectam nem o primeiro.

[20] Para um estudo mais aprofundando das relações entre o estado e as empresas no Brasil, ver “Capitalismo de Laços”, Segio Lazzarini, Elsevier, 2011.

[21] Ver http://advivo.com.br/blog/roberto-sao-paulo-sp-2010/em-defesa-do-bndes.

[22] Janet Yellen é Chair of the Board of Governors of the Federal Reserve System, que é o cargo mais alto no Banco Central dos Estados Unidos.

[23] Essa declaração pode ser encontrada no blog do professor Fernando Nogueira da Costa: https://fernandonogueiracosta.wordpress.com/2014/09/25/entrevista-sobre-independencia-do-banco-central-na-globo-news/.

[24] Neste século, 2003, 2011 e 2015 foram anos de ajuste fiscal na economia brasileira.

[25] Em linhas gerais, a Regra de Ouro permite déficits públicos apenas em tempos de recessão e o valor do déficit é limitado pelos superávits gerados quando a economia vai bem.

[26] O jornalista Leandro Narloch discute a relação entre leis trabalhistas e a migração de trabalhadores em seu blog: http://veja.abril.com.br/blog/cacador-de-mitos/2015/04/17/por-que-os-trabalhadores-fogem-dos-paises-com-melhores-leis-trabalhistas/.

[27] De acordo com http://www.catho.com.br, quando escrevo este parágrafo, o salário médio de um ascensorista no Brasil é R$ 930,69. Há várias referências a ascensoristas ganhando R$ 10 mil ou mais, por exemplo, no jornal O Globo de 21/02/2013, “No DF, salário de R$ 12,8 mil para motorista e garçom”.

[28] As possíveis razões para forçar quem tem emprego a poupar são bastante relacionadas com os motivos para a existência de um sistema de previdência. Esse assunto é discutido no livro “Economia sem Truques”, escrito por mim e por Carlos Eduardo Gonçalves.

[29] Ver, por exemplo, o artigo de Ciro Biderman (2013), “Vem pra Rua! Por mais qualidade no transporte público”, GV Executivo vol 12 n. 2.

[30] “Capitalismo e liberdade”, Milton Friedman.

[31] A dificuldade para implementar o imposto de renda negativo é a falta de informação sobre a renda da maior parte dos potenciais beneficiados. Quase metade das pessoas empregadas no Brasil está no setor informal da economia.

[32] A Gazeta do Povo noticiou dia 03/01/2014 que “nos três primeiros anos da atual legislatura (2011-2015), foram registradas 142 trocas de legenda envolvendo 128 deputados – número correspondente a 25% da bancada total de 513 parlamentares”.

[33] O manifesto está disponível no site do Partido Socialista Brasileiro (www.psb40.org.br).

[34] Ver, por exemplo, John McMillan, John Whalley and Lijing Zhu, 1989, “The Impact of China's Economic Reforms on Agricultural Productivity Growth”, Journal of Political Economy 97, 781-807 e Chenggang Xu, 2011. “The Fundamental Institutions of China’s Reforms and Development”, Journal of Economic Literature 49, 1076-1151.

[35] Haifeng Huang, 2013, “Signal Left, Turn Right: Central Rhetoric and Local Reform in China”, Political Research Quarterly 66, 292-305.

[36] O Brasil é o 76º em uma lista de 187 países de acordo com dados do FMI de 2013 e o 74º em uma lista de 185 países de acordo com o Banco Mundial (dados de 2011 a 2013).

[37] Dados de 2013 do Human development reports - Education Index.

[38] Dados de 2011, United Nations World Population Prospects report.

[39] Ver transcrição da entrevista de Flavio Dino à Folha e ao UOL gravada em 3/11/2014, disponível no site http://www1.folha.uol.com.br/.

[40] Para um apanhado histórico, ver “The Origins of Political Order”, Francis Fukuyama, 2011.

[41] Há um resumo bem humorado desse livro no “Manual do Perfeito Idiota Latino-Americano” de Plinio Apuleyo Mendonza, Carlos Alberto Montaner e Alberto Vargas Llosa.

[42] Ver http://lucianagenro.com.br/programa/economia/. Como seria de se esperar, o programa não menciona explicitamente o regime militar, mas é improvável que eles estejam tecendo loas ao planejamento estatal do governo Sarney.

[43] Entrevista concedida por Fernando Henrique Cardoso ao jornal O Globo do dia 24/8/1997.

[44] The Economist, 1º de junho de 2013, “Generation Boris”.

[45] Ver http://www.eleicoes.ibopeinteligencia.com/Paginas/Home.aspx.

[46] Luiz Fernando Figueiredo ficaria até março/2003, Ilan Goldfajn até maio/2003 e Beny Parnes até setembro/2003.

[47] Afonso Bevilaqua, normalmente identificado como o principal arquiteto da política de juros altos durante o primeiro mandato de Lula, tomou posse em maio/2003. Alexandre Schwartsman, outro diretor do Banco Central empossado em 2003, seria, anos depois, um crítico mordaz da política macroeconômica do governo Dilma Rousseff.

[48] Apesar dos discursos políticos invocarem uma “herança maldita”, a nova equipe do Ministério da Fazenda reconhecia que a política fiscal do governo Lula só era possível por conta das reformas fiscais do governo anterior, lideradas por Pedro Parente e Amaury Bier.

[49] Ver Christiano Coelho, João Manoel de Mello e Bruno Funchal, “The Brazilian Payroll Lending Experiment,” Review of Economics and Statistics 94, 925-934 (2012).

[50] Ver Juliano Assunção, Efraim Benmelech, e Fernando Silva, “Repossession and the Democratization of Credit”, Review of Financial Studies 27, 2661-2689 (2014).

[51] O grupo de economistas incluía também José Márcio Camargo e Ricardo Paes de Barros, entre outros.

[52] Citação extraída da matéria “Ricardo Paes de Barros: o liberal contra a miséria” publicada na Revista Piauí em Novembro de 2012. Muitas das informações dos primeiros parágrafos desta seção foram retiradas de lá.

[53] As resoluções do XII Encontro Nacional do PT estão disponíveis em: http://www.fpabramo.org.br/uploads/resolucoes-xii-encontro.pdf.

[54] Disponível em http://www.fpabramo.org.br/uploads/cartaaopovobrasileiro.pdf.

[55] Definição retirada da matéria “O Desenvolvimentista”, na Revista Piauí de Outubro de 2010.

[56] Sobre o PT e os cargos para os militantes, ver o artigo “A tragédia petista” do professor de sociologia Zander Navarro publicado no Estado de São Paulo no dia 26/10/2014.

[57] Citação extraída da matéria “João Paulo critica fetiche pelas reformas”, Folha de São Paulo, 12 de abril de 2003.

[58] Entrevista de Maria da Conceição Tavares à Folha de São Paulo, publicada no dia 21 de abril de 2003.

[59] Ver, por exemplo, “Guinada social opõe Graziano a Palocci”, Folha de São Paulo, 20 de abril de 2003.

[60] Ver http://www.camara.gov.br/sileg/integras/127552.pdf.

[61] Ver, por exemplo, as reportagens da Folha de São Paulo citadas anteriormente.

[62] Eduardo Suplicy, “Programa Fome Zero do Presidente Lula e as perspectivas da Renda Básica de Cidadania no Brasil”, Saúde e Sociedade 12, 61-71, 2003.

[63] Ver a matéria “Ricardo Paes de Barros: o liberal contra a miséria” publicada na Revista Piauí em Novembro de 2012.

[64] A matéria “Ricardo Paes de Barros: o liberal contra a miséria” publicada na Revista Piauí em Novembro de 2012 conta a história dos programas de transferência de renda de maneira bem mais detalhada.

[65] Outros documentos divulgados pelo Ministério da Fazenda continuariam aprofundando o diagnóstico e as propostas de reformas estruturais. Em dezembro de 2004, seria divulgado o documento “Reformas microeconômicas e crescimento de longo prazo”. Sob o ponto de vista técnico, cada um desses trabalhos acrescentava bastante ao anterior, mas todos tinham a mesma visão liberal da economia, já presente na Agenda Perdida.

[66] Trabalhos empíricos estimam que o Bolsa Família tenha sido responsável por 15% a 20% da redução da desigualdade de renda no Brasil na década passada. Ver o artigo de Sergei Soares e Natália Sátyro, “O Programa Bolsa Família: desenho institucional, impactos e possibilidades futuras”, 2009.

[67] “The key to industrial capitalism: limited liability”, Revista The Economist, 23/12/1999, Millennium issue.

[68] Ver, por exemplo, “Lula: crise é tsunami nos EUA e, se chegar ao Brasil, será ‘marolinha’”, jornal O Globo, 04/10/2008.

[69] A versão mais recente dessas notas de aula está aqui: https://dl.dropbox.com/u/33676191/internationalcrises.pdf. O material da seção 3.2 é essencialmente o mesmo que eu tinha já naquela época.

[70] Ver, por exemplo, O Globo, 12/08/2010, “Dilma defende empréstimos do BNDES e concentração econômica em alguns setores”.

[71] “O primeiro ano da nova matriz econômica”, publicado no Valor Econômico em 19/12/2012.

[72] Ver entrevista no Valor Econômico com o então Secretário de Política Econômica Marcio Holland, “Transição para nova política econômica afetou PIB, diz Holland”, em 17/12/2012.

[73] Ver reportagem no Estado de São Paulo, dia 13/06/2015, “Relatório do TCU diz que governo omitiu R$ 37 bilhões de dívida em 2014”.

[74] Em Novembro de 2009, o otimismo estava estampado na capa da revista The Economist, com o Cristo Redentor voando como um foguete sob a manchete “Brazil takes off”. Em Outubro de 2013, a revista trazia uma capa bem mais pessimista. O Cristo Redentor caía, voando fora de controle e a manchete perguntava: “Has Brazil blown it?”

[75] Os dados podem ser encontrados em: http://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2015/01/weodata/weoselagr.aspx.

[76] Esses dados estão disponíveis no site do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior:  http://www.mdic.gov.br/sitio/interna/interna.php?area=5&menu=1113&refr=608.

[77] O blog de Alexandre Schwartsman colocou esses dados de maneira simples e clara: http://maovisivel.blogspot.com.br/2014/10/ovo-por-carne.html. Na tabela em seu blog, o crescimento entre 2011-2014 é 3,5%, não 3,6% como aqui, porque ele usou a estimativa então existente para o crescimento de 2014. Mas os leitores de blogs especializados de economia são justamente os que já sabiam que não havia uma recessão mundial em curso.

[78] Ver, por exemplo, “Dilma chama de ‘extremamente conservadora e neoliberal’ política econômica de Marina”, O Globo, 25/09/2014.

[79] Disponível em http://marinasilva.org.br/programa/.

[80] “Programa de Marina 'reduz a pó política industrial', afirma Dilma”, matéria publicada no Estadão em 02/09/2014.

[81] Ver, por exemplo, “Marina manterá estratégia da política de conteúdo local”, publicada dia 11/09 em O Povo online.

[82] Entrevista de Arminio Fraga no jornal o Globo, “Arminio Fraga: O ataque do PT demonstra uma fraqueza incrível”, em 15/10/2014.

[83] Reportagem em g1.globo.com de 11/09/2014, “TSE nega direito de resposta a Marina para contestar propaganda de Dilma”.

[84] “Diálogos: Desigualdade”, debate entre Marcos Lisboa e Marcelo Neri, publicado em 15/09/2014 no Estado de São Paulo.

[85] Ver matéria no site g1.globo.com em 21/10/2014, “Maioria afirma que Dilma é candidata dos pobres, e Aécio, dos ricos, diz Datafolha”.

[86] Reportagem no Estado de São Paulo, “Tesouro Nacional vai injetar mais R$ 20 bi no BNDES”, 30/10/2014.

[87] Ver http://www.peticaopublica.com.br/pview.aspx?pi=BR77149.

[88] Entrevista de Luis Carlos Bresser Pereira à Folha de São Paulo, dia 01/03/2015, “’Ricos nutrem ódio ao PT e a Dilma’, afirma ex ministro”.

[89] Kang Lee, Catherine Ann Cameron, Joanne Doucette and Victoria Talwar, 2002, “Phantoms and Fabrications: Young Children's Detection of Implausible Lies”, Child Development 73, 1688–1702.

[90] Por exemplo, a “Agenda Perdida” é assinada por Marcos Lisboa apenas. Outros 17 economistas são creditados pela participação nas discussões, mas com a ressalva que consenso nem sempre é possível e nem todos necessariamente concordam com todo o conteúdo da Agenda. A versão preliminar, portanto, não tinha José Alexandre Scheinkman como co-coordenador e atribuía um papel menor aos 17 economistas listados.

Table of Contents

Parte I: Introdução

1. O mundo da CIA

2. O mundo animal

3. O mundo unidimensional

Parte II: As questões de política econômica

4. Lei do Conteúdo Local

5. BNDES

6. Política monetária

7. As contas do governo

8. Direitos trabalhistas

9. O sistema de preços

10. Programas de transferência

11. Reforma política

12. Capitalismo

Parte III: A economia da nação no século XXI

13. Ideias e bandeiras

14. Bravatas

15. Os neoliberais infiltrados

16. A marolinha

17. A crise nacional

18. Epílogo

Agradecimentos