Anthony Giddens

A política da mudança climática

Apresentação à edição brasileira:

Sérgio Besserman Vianna

Professor do Departamento de Economia, PUC-Rio

Tradução:

Vera Ribeiro

Revisão técnica:

André Piani

Ambientalista e jornalista

Sumário

Apresentação, SÉRGIO BESSERMAN VIANNA

Introdução

1.  Mudança climática, risco e perigo

2.  Esgotamento ou diminuição?

3.  O movimento verde e o que veio depois

4.  O histórico, até agora

5.  Retorno ao planejamento?

6.  Tecnologias e impostos

7.  A política da adaptação

8.  Negociações internacionais, a União Europeia e os mercados de carbono

9.  A geopolítica da mudança climática

Posfácio

Notas

Bibliografia

Agradecimentos

Índice remissivo

Apresentação

A MUDANÇA GLOBAL DO CLIMA é um dos eixos permanentes da agenda do século XXI e irá implicar profundas transformações econômicas, políticas, sociais e no pensamento humano.

O leitor de A política da mudança climática, de Anthony Giddens, estará convencido dessa ideia muito antes de chegar ao final do livro. Giddens vai muito além de dimensionar os riscos e perigos da mudança climática e fazer um apelo à racionalidade. Na verdade, até combate essa forma ilusória de compreensão da realidade.

Com uma análise sempre integrada e multidisciplinar, em nenhum momento retira os pés do terreno firme da história, e com isso demonstra que o enfrentamento da mudança climática é um processo de grande complexidade e que sua análise precisa ser feita no contexto dos processos decisórios da economia, da política e da geopolítica mundiais.

Esse é um importante mérito do livro, uma vez que não é rara uma percepção do problema reduzida à sua dimensão tecnológica. É muito provável que o caminho para economias de baixo teor de carbono venha a ser uma das mais aceleradas transições tecnológicas da história. No entanto, isso só ocorrerá se os valores por trás do objetivo de evitar os piores cenários da mudança climática forem, a partir de decisões políticas, incluídos na formação de preços da economia de mercado global.

Al Gore, um dos líderes mundiais na mobilização da opinião pública sobre o tema, declarou recentemente: “Não acho que seja otimista demais, de jeito nenhum. Mas o ingrediente essencial continua a ser vontade política. … Se nos lançarmos em uma guinada para formas de energia renováveis e de baixo carbono em transportes, imóveis residenciais e comerciais e agricultura e silvicultura sustentáveis, podemos solucionar totalmente a crise do clima, com folga.” (Folha de S. Paulo, 15 mar 2010, A16)

A política da mudança climática é um livro engajado e é com essa perspectiva que Giddens analisa cuidadosamente o contexto geral e os interesses econômicos, políticos, sociais e geopolíticos por trás dos obstáculos e dos impulsos para que a humanidade, pela primeira vez em sua história, exerça “vontade política” enquanto civilização global.

O livro foi escrito em 2009, pouco antes da Conferência de Copenhagen, a décima quinta Conferência das Partes da Convenção sobre Mudança do Clima (COP-15), ocorrida no final daquele ano. A inédita mobilização da opinião pública mundial em torno da Conferência gerou certo sentimento de frustração de expectativas em relação aos seus resultados.

O sentimento de frustração é injustificado. Em todas as cidades da Terra, em todos os cantos do planeta, algo que não existia está surgindo: a opinião pública mundial, a semente de uma sociedade civil planetária. Esse, em si, já é um fenômeno inédito e quase revolucionário, do qual a mudança climática vem sendo um forte catalisador desde 2007.

Esse processo se fortaleceu com a reunião de Copenhagen. Além disso, só uma visão ingênua poderia supor que na COP-15, ou em qualquer outro momento semelhante, um acordo sobre um tema que afeta tantos interesses pudesse surgir tendo como base apenas uma altruísta consciência ambiental ou as evidências científicas sistematizadas e relatadas pelo Painel Intergovernamental sobre Mudança Climática das Nações Unidas (IPCC, na sigla em inglês).

Além disso, o texto de Copenhagen se tornou, com a adesão de mais de cem países, o mais representativo acordo político global sobre o clima desde que a Convenção-Quadro sobre Mudanças Climáticas, estabelecida na Cúpula da Terra no Rio de Janeiro em 1992, a ECO-92, entrou em vigor.

O objetivo determinado na Convenção-Quadro de 1992 era estabilizar a composição atmosférica no nível adequado para “impedir interferência antropogênica perigosa no sistema climático” e alcançar tal objetivo sem causar ruptura da economia global. Definir o nível de aquecimento que constitui “interferência antropogênica perigosa” sempre foi, portanto, uma parte crítica do problema.

O conhecimento científico de ponta em 2007, apresentado nos cenários do IV relatório do IPCC, indicava que seria extremamente perigoso admitir um aumento da temperatura superior à faixa entre 2,0°C e 2,4°C. Acima desse patamar, as ameaças passam a incluir consequências como mais de 1 bilhão de pessoas sofrendo de crescente falta de água, quedas expressivas de rendimentos agrícolas, comprometimento irreversível da maior parte da floresta amazônica e outras florestas tropicais, desaparecimento de geleiras, duas centenas de milhões de refugiados ambientais ou mais, e muitos outros efeitos igualmente impactantes.

Essas calamidades, porém, não constituem os riscos mais graves. Estes residem na possibilidade de ocorrência de feedbacks positivos que levem a extremos alguns processos sobre os quais o conhecimento existente hoje ainda é insuficiente para a realização de previsões mais seguras. Dentre esses processos estão a aceleração da crise de biodiversidade, com a extinção de 15% a 40% de todas as espécies existentes; a liberação do imenso estoque de metano (CH4, gás 21 vezes mais potente como causador do efeito estufa do que o dióxido de carbono, o CO2) do solo congelado siberiano, conhecido como permafrost; e a degradação não linear dos mantos de gelo da Antártida e da Groenlândia, causando elevação do nível do mar muito maior do que a prevista nos cenários do IPCC – que, atualmente, consideram apenas o processo linear de derretimento das camadas de gelo. Além desses, pode haver outros processos desconhecidos com potencial de impacto igualmente abrangente.

Para evitar um aquecimento do planeta superior a 2,4°C, seria preciso estabilizar as concentrações de dióxido de carbono (e equivalentes) em 450ppm (partes por milhão). Para isso, as emissões mundiais teriam que ser reduzidas abaixo dos níveis de 1990.

Reduzir as emissões em relação aos níveis de 1990, período de população menor e anterior ao robusto crescimento econômico dos países emergentes, é um desafio gigantesco. Basta considerar que a Agência Internacional de Energia (AIE), ao projetar as tendências recentes e as políticas existentes, faz previsão de um aumento de 50% da demanda energética até 2030, com continuada dependência dos combustíveis fósseis.

Em Copenhagen, informados pelos relatórios científicos de instituições de seus próprios países e do IPCC, sob pressão da opinião pública e dos diversos fatores aqui analisados cuidadosamente por Giddens, os chefes de Estado assumiram em nome de suas nações o compromisso de evitar um aquecimento global superior a 2°C neste século.

Esse foi um grande avanço. A “vontade política” à qual Gore presta reverência teve seus objetivos fixados. Já no primeiro capítulo do livro, “Mudança climática, risco e perigo”, Giddens deixa claro por que é necessário fixar um limite em um nível que, a esta altura, já é tão ambicioso e difícil de ser obtido.

A mudança climática é a dimensão mais urgente, mais grave e mais profunda da crise ambiental do século XXI. É urgente porque resta pouco tempo para estabilizar a concentração de gases de efeito estufa em níveis aceitáveis na atmosfera. É grave porque aumenta significativamente a desertificação, a crise de recursos hídricos e a crise de biodiversidade. Além disso, destrói muita infraestrutura existente, traz grandes prejuízos às atividades econômicas e afeta com severidade as populações pobres do planeta. E é profunda porque não existe solução apenas tecnológica. Trata-se da busca de fontes renováveis de energia, mas isso significa também o fim de uma civilização baseada nos combustíveis fósseis e na depreciação acelerada de imensos volumes de capital imobilizados nela.

Acima de tudo, porém, está o fato de que a avaliação sobre os perigos da mudança climática deve ser feita no contexto de uma análise de risco essencialmente igual à que cada indivíduo utiliza no seu dia a dia ou que empresários utilizam ao tomar decisões sobre seus negócios. Esse é um dos aspectos mais importantes da forma como Giddens apresenta o problema.

A pergunta sobre a extensão e a profundidade dos riscos dos piores cenários de aquecimento global deve especificar quem é o objeto desses riscos. Quais são, por exemplo, os riscos para a natureza do planeta Terra? Até onde é possível saber hoje, eles são muito pequenos, se considerada a escala de tempo adequada. É importante notar que o desenvolvimento atual é insustentável para a humanidade, para a civilização humana, mas não para a natureza. De fato, na escala de tempo do planeta, de dezenas, centenas de milhões de anos, a humanidade é completamente impotente para gerar dano significativo à natureza.

Para ilustrar com um exemplo, o asteroide cuja queda na península de Iucatã, há 65 milhões de anos, desferiu o golpe final no processo de extinção de espécies iniciado alguns milhões de anos antes, gerou um impacto muitas e muitas vezes superior a todo o arsenal nuclear existente hoje na Terra.

Esta foi a grande extinção do fim do Cretáceo, famosa pelo fim dos dinossauros e por ter tido sua principal causa descoberta: o asteroide. Os reduzidos poderes destrutivos da humanidade ficam ainda menores se comparados à grande extinção do fim do Permiano, há cerca de 235 milhões de anos, que causou o desaparecimento de 10% das espécies marinhas e 70% dos vertebrados terrestres.

Muitas foram as perdas de biodiversidade em grande escala; cinco delas, por sua extensão, são conhecidas como as grandes extinções. O significado do nome das grandes eras é precisamente esse: Paleozoico, era da vida antiga; Mesozoico, era da vida média; Cenozoico, era da vida recente.

Ainda que, com o aumento do seu poder sobre a natureza, a humanidade tenha desenvolvido um ingênuo sentimento de onipotência, a verdade é que, na escala de tempo adequada – que não é a das décadas da nossa existência, ou dos séculos e milênios da nossa história, ou mesmo das poucas centenas de milhares de anos do Homo sapiens, mas sim a de dezenas de milhões de anos –, a nossa espécie não tem capacidade de gerar um dano notável à natureza do planeta. No máximo, provocaríamos mais uma grande extinção, ao final da qual uma nova era, com uma nova biodiversidade, surgiria (calcula-se entre 5 e 10 milhões de anos o tempo de recuperação da natureza após cada uma das cinco grandes extinções). Nós, certamente, não estaríamos aqui.

Se considerando a escala geológica de tempo, o tempo profundo, a natureza do planeta não está sob risco, o que dizer, por outro lado, dos riscos a que está submetida a civilização humana?

Com base no estado atual do conhecimento, não se configura uma perspectiva de apocalipse ou catástrofe insuperável. Entretanto, certamente estamos diante de uma realidade de elevados custos para a economia e as sociedades humanas, de alta probabilidade de extremismo político e conflitos militares e de fortes impactos para centenas de milhões de pessoas, especialmente as populações pobres, mais vulneráveis e com menos recursos para se defender.

O fato de o conhecimento científico atual não trazer projeções apocalípticas não deve ser motivo para um sentimento de tranquilidade. Além da imensa perversidade social presente em qualquer perspectiva de inércia frente a esse quadro, existe, sim, em um patamar já inaceitável, o risco de estarmos gerando processos irreversíveis que trariam no futuro consequências potencialmente catastróficas para a civilização e a espécie humana.

Como foi comentado anteriormente, pouco sabemos sobre a dinâmica dos mantos de gelo da Groenlândia e da Antártida, determinante para os cenários de elevação do nível do mar, sobre a liberação de metano que o aquecimento global pode provocar no permafrost e sobre a resiliência do atual equilíbrio ecológico à brutal taxa de extinção das espécies.

É comum que essa forma de ver o problema seja respondida com alegações relativas às incertezas existentes na ciência da mudança climática. Esse não é um argumento inteligente. As incertezas atuam nas duas direções. Ao reduzi-las, com o avanço da ciência, a chance de surgirem boas notícias é, na melhor das hipóteses, tão grande quanto a de surgirem más noticias.

Infelizmente, contudo, é bem provável que essa não seja uma curva normal de probabilidades. Os efeitos cumulativos do aquecimento global tendem a forçar rupturas muito aceleradas no equilíbrio atual do clima do planeta. A chance de surgirem graves problemas imprevistos é maior do que a chance de ocorrerem fenômenos que compensem o acúmulo dos gases de efeito estufa (feedbacks negativos) ou de boas notícias sobre a capacidade de resistência da natureza da qual dependemos.

No que diz respeito à mudança climática, já superamos em muito o grau de exposição ao risco aceitável. Considerada a gravidade dos impactos, o princípio da precaução é um imperativo. Mas a humanidade e o movimento da história são complexos e vale repetir que é ingênuo supor que o conhecimento de uma ameaça, mesmo com imensos impactos como o aquecimento global, seja suficiente para assegurar um processo de decisão racional.

Giddens analisa com argúcia a história e os desafios colocados hoje para o “movimento verde”, o papel do Estado, do planejamento e dos incentivos econômicos na “descarbonização” da economia global, as políticas de adaptação, as negociações internacionais, os mercados de carbono e a decisiva questão da energia.

A conclusão é uma análise essencial sobre a geopolítica da mudança climática que não se detém na mecânica dos acordos internacionais ou nas implicações do clima para o quadro da política internacional. O futuro das ações globais no enfrentamento da mudança climática articula-se com o futuro da governança global. A crescente demanda por recursos naturais, suprimentos de energia cada vez mais escassos e, em especial, o petróleo e as lutas centradas nele são os principais pontos em disputa.

O leque de possibilidades da história está em aberto. Como diz Giddens, “talvez pareça que reagir à mudança climática trará uma contribuição intrínseca à colaboração internacional. No entanto, os processos e interesses que promovem a divisão são de grande peso. … [Poderia haver] uma deterioração progressiva da cooperação internacional, na qual a segurança é mais e mais vista como divisiva. O que deveria ser a meta prioritária de reduzir as emissões de poluentes pode tornar-se vítima de uma luta competitiva pelos recursos naturais, exacerbando tensões e divisões já existentes.”

As relações entre Estados Unidos e China são decisivas não apenas do ponto de vista dos fundamentos da macroeconomia global, da obtenção de um novo padrão de equilíbrio entre países deficitários e superavitários em conta corrente, mas também em função das questões energética e climática. Todas compõem um único quadro.

Os Estados Unidos, para Giddens, “já estão começando a ver o mundo pelo prisma de uma luta pelos recursos energéticos, tendo como pano de fundo os danos infligidos pelas mudanças climáticas”. A China terá que escolher entre, de um lado, maior segurança energética associada ao uso na forma atual do carvão e às tecnologias do passado, e, de outro, manter competividade na economia global, o que provavelmente dependerá da transição para uma economia de baixo teor de carbono.

A forma como irá se desenrolar a relação entre esse dois gigantes é muito importante, mas o quadro completo envolve uma questão ainda maior: a governança global, em que se destaca a experiência ambiciosa e ainda cheia de desafios da União Europeia.

Não por acaso, Giddens dedica-se a expor e discutir as ideias de Robert Kagan sobre o “retorno à normalidade” nas relações internacionais, ou seja, o fim do sonho de um novo tipo de ordem internacional depois do término da Guerra Fria e o avanço da globalização. “Foi tudo uma miragem”, diz Kagan em seu novo livro, O retorno da história e o fim dos sonhos. Para Giddens, o que Kagan diz é válido apenas em certa medida. É quando este faz uso de uma citação de Hans Morgenthau, concluindo que não devemos imaginar que em algum momento “descerá a cortina e o jogo da política de poder não mais será jogado”.

Por outro lado, ele é explícito ao afirmar que “a comunidade internacional não é ‘ilusória’. Isso foi um erro quando dito originalmente pela então secretária de Estado norte-americana, Condoleezza Rice, e é um erro ao ser repetido agora por Kagan. … O mundo de hoje é mais interdependente do que nunca.” Também o futuro do Brasil no concerto das nações estará sendo decidido sobre os cenários e as possibilidades presentes no pano de fundo traçado por Giddens.

A mudança climática está no centro da geopolítica mundial. A capacidade de resposta da comunidade internacional a este desafio é o seu mais duro teste. Os gases de efeito estufa são, se podemos nos exprimir dessa forma, os mais tradeable entre os poluentes. Não importa a origem de suas moléculas; a partir do momento em que se acumulam na atmosfera, amplificam o aquecimento global.

O capitalismo é um sistema que tem a necessidade fundamental de renovar permanentemente a sua base técnica. Um novo padrão de eficiência energética e a superação das energias sujas têm o potencial de consubstanciar o próximo grande boom de inovações, favorecendo um impulso para a saída da crise muito mais condizente com o ideal de um desenvolvimento sustentável.

O impacto de decisões ousadas a respeito das metas para a redução das emissões de gases poluentes e de sua implementação eficaz na estrutura de preços relativos da economia mundial pode gerar um enorme potencial para os investimentos. Isso porque, além de novos projetos, com outro padrão tecnológico e outros parâmetros de eficiência energética, haverá a oportunidade de renovação acelerada de todo o estoque de capital existente.

Uma das poucas certezas sobre as condições necessárias para caracterizar uma superação consistente da crise econômica é que ela só será definitiva quando forem recriadas as condições para a retomada do ímpeto dos investimentos privados, isto é, quando for restabelecido o “espírito animal” dos empresários. É extremamente provável que essa retomada dos investimentos seja dominada pelas transformações tecnológicas decorrentes da transição para uma economia de baixo teor de carbono.

Tratar da agenda e do posicionamento do Brasil frente a esta transição equivale a pensar sobre as condições da inserção competitiva do país nesta nova economia mundial. Abandonar o paradigma de desenvolvimento industrial dos séculos XIX e XX e adotar um paradigma novo, regional e específico de baixo teor de carbono pode representar um caminho eficiente em direção ao desenvolvimento e ao aumento da qualidade da democracia e do bem-estar na sociedade brasileira.

O Brasil tem vantagens competitivas para fazer mudanças relativamente rápidas na direção de uma economia de baixo teor de carbono. Além disso, as externalidades positivas são grandes. O maior investimento necessário para a transição é em educação, pesquisa científica e desenvolvimento e engajamento das empresas no processo de inovação tecnológica, criando a base para essa nova economia. Mudar para um padrão de baixo teor de carbono seria uma forma promissora de acelerar o desenvolvimento humano e aumentar a eficiência e a competitividade da economia brasileira.

No início desta apresentação, mencionamos que a análise de Giddens é “sempre integrada e multidisciplinar, em nenhum momento retira os pés do terreno firme da história”. No posfácio, contudo, e felizmente para nós leitores, o autor se permite uma defesa quase apaixonada de uma civilização global democrática e da política como meio para uma humanidade coletivamente capaz de controlar as grandes forças que ela desencadeou.

Apesar do engajamento, Giddens mantém-se apegado a um sóbrio realismo: “Não concordo inteiramente com aqueles a quem chamei de otimistas, pois eles dizem que todos os riscos que hoje enfrentamos foram exagerados, o que é falso. Ladeio com eles no sentido de que risco e oportunidade caminham de mãos dadas: dos maiores riscos também podem brotar as maiores oportunidades, quando sabemos nos mobilizar coletivamente para enfrentá-los.”

O desafio é imensamente complexo. A política da mudança climática envolve o que o autor, logo no início do livro, chamou de “paradoxo de Giddens”: “visto que os perigos representados pelo aquecimento global não são palpáveis, imediatos ou visíveis no decorrer da vida cotidiana, por mais assustadores que se afigurem, muita gente continua sentada, sem fazer nada de concreto a seu respeito. No entanto, esperar que eles se tornem visíveis e agudos para só então tomarmos medidas sérias será, por definição, tarde demais.”

O paradoxo de Giddens nos remete à própria consciência humana. Antônio Damásio, o neurologista que é um dos principais cientistas das recentes investigações sobre o fenômeno da consciência, fez em seu livro O mistério da consciência uma distinção entre a consciência simples, que fornece a diversos organismos um sentido de self, e a consciência complexa, exclusiva dos humanos, utilizando exatamente o horizonte de tempo:

O tipo mais simples, que denomino consciência central, fornece ao organismo um sentido de self concernente a um momento – agora – e a um lugar – aqui; e o tipo de consciência complexa, que denomino consciência ampliada e que possui muitos níveis e graus, fornece ao organismo um complexo sentido de self – uma identidade e uma pessoa, você ou eu – e situa essa pessoa em um ponto do tempo histórico individual, ricamente ciente do passado vivido e do futuro antevisto, e profundamente conhecedora do mundo além deste ponto.

Da consciência individual podemos extrapolar para a consciência da espécie, a consciência histórica. Chegou o momento de a humanidade deixar a infância, abandonar a onipotência, reconhecer seus limites e sua mortalidade e ampliar as fronteiras de sua relação com o tempo, isto é, assumir de forma um pouco mais consciente a sua história em um tempo mais longo.

Seremos capazes? No último parágrafo do livro, Giddens se permite expressar a dúvida e o desejo: “Uma nova Idade das Trevas, uma nova era do Iluminismo, ou, quem sabe, uma confusa mistura das duas – o que estará por vir? Há grandes chances de que a terceira possibilidade seja a mais provável. Nesse caso, todos teremos de torcer para que a balança se incline para o lado iluminista da equação.”

SÉRGIO BESSERMAN VIANNA

Introdução

ESTE É UM LIVRO SOBRE PESADELOS, CATÁSTROFES… E SONHOS. É também sobre as rotinas cotidianas que dão continuidade e substância a nossa vida. É sobre os SUVs – os veículos utilitários esportivos, ou 4×4. É uma longa investigação a respeito de uma única pergunta: por que é que alguém, qualquer pessoa, nem que seja por apenas mais um dia, continua a dirigir um SUV? É impossível que esses motoristas não saibam que estão contribuindo para uma crise de proporções épicas no que tange ao clima mundial. À primeira vista, o que seria mais inquietante do que a possibilidade de eles estarem contribuindo para minar a própria base da civilização humana?

Caso não esteja óbvio, apresso-me a acrescentar que os SUVs são uma metáfora. Somos todos motoristas de SUVs, por assim dizer, já que pouquíssimos de nós estamos preparados para a gravidade das ameaças que temos pela frente. Para a maioria, há um abismo entre as preocupações conhecidas da vida cotidiana e um futuro abstrato, embora apocalíptico, de caos climático. Quase todas as pessoas do mundo devem ter ouvido a expressão “mudança climática” e sabem ao menos um pouquinho sobre o que ela significa. Ela se refere ao fato de que as emissões de gases geradores do efeito estufa, produzidas pela indústria moderna, vêm fazendo o clima da Terra se aquecer, com consequências potencialmente devastadoras no futuro. No entanto, a vasta maioria tem feito muito pouco ou nada para alterar seus hábitos diários, embora esses hábitos sejam a fonte dos perigos que a mudança climática nos reserva.

Não é como se essa mudança nos estivesse pegando desprevenidos. Ao contrário, um grande número de livros foi escrito sobre ela e suas consequências prováveis. Sérias preocupações com o aquecimento do clima terrestre vêm sendo expressas há um quarto de século ou mais, sem causar grande impacto. Nos últimos anos, essa questão saltou para o primeiro plano das discussões e debates, não apenas neste ou naquele país, mas no mundo inteiro. No entanto, como coletividade humana, estamos apenas começando a dar os passos necessários para responder às ameaças enfrentadas por nós e pelas sucessivas gerações que virão. O aquecimento global, todavia, é um problema diferente de qualquer outro, tanto por sua escala quanto por concernir sobretudo ao futuro. Muitos já disseram que, para lidar com ele, precisaremos mobilizar-nos num nível comparável ao de quem trava uma guerra, exceto pelo fato de que, nesse caso, não há inimigos a identificar e confrontar. Estamos lidando com perigos que parecem abstratos e fugidios, por mais que sejam potencialmente devastadores.

Não importa quanto nos falem dessas ameaças, é difícil enfrentá-las, porque dão a impressão de serem meio irreais – e, enquanto isso, há uma vida por viver, com todos os seus prazeres e pressões. A política da mudança climática tem que lidar com o que chamo de “paradoxo de Giddens”: visto que os perigos representados pelo aquecimento global não são palpáveis, imediatos ou visíveis no decorrer da vida cotidiana, por mais assustadores que se afigurem, muita gente continua sentada, sem fazer nada de concreto a seu respeito. No entanto, esperar que eles se tornem visíveis e agudos para só então tomarmos medidas sérias será, por definição, tarde demais.

O paradoxo de Giddens afeta quase todos os aspectos das reações atuais às alterações do clima. É por isso que, para muitos cidadãos, a mudança climática é uma questão que fica no fundo da mente, e não um problema em primeiro plano. Pesquisas de atitude mostram que a maior parte da população reconhece o aquecimento global como uma grande ameaça, mas apenas uns poucos se dispõem a alterar sua vida de modo significativo em decorrência disso. Nas elites, a mudança climática se presta à pantomima política – projetos grandiloquentes, quase sempre desprovidos de conteúdo.

O que os psicólogos sociais chamam de “desconto do futuro” acentua ainda mais o paradoxo de Giddens – em termos mais exatos, poderíamos dizer que é uma subcategoria deste. As pessoas acham difícil atribuir o mesmo nível de realidade ao futuro que ao presente. Assim, uma pequena recompensa oferecida agora costuma ser aceita em detrimento de outra muito maior, oferecida daqui a algum tempo. O mesmo princípio se aplica aos riscos. Por que tantos jovens começam a fumar, mesmo tendo plena ciência de que, como dizem hoje os maços de cigarros, “fumar é prejudicial à saúde”? Ao menos parte da razão é que, para um adolescente, é quase impossível imaginar-se com 40 anos, idade em que os verdadeiros perigos começam a se firmar e se tornam uma ameaça à vida.

O paradoxo de Giddens encontra-se no centro de uma gama de outras influências que tendem a paralisar ou inibir a ação. Pensemos de novo nos SUVs. Nos Estados Unidos, muitas pessoas os dirigem, em parte porque, durante a presidência de George W. Bush, não se fez nenhuma tentativa de impor aos veículos que bebem muita gasolina os impostos criados em alguns outros países. As grandes companhias automotivas, não só nos Estados Unidos, mas também em outros lugares, até certo ponto, continuaram a produzi-los em massa, e tinham um interesse especial em fazê-lo. Havia em suas vendas uma certa lógica justificável. Os utilitários esportivos são vantajosos em terrenos acidentados. Quem os utiliza nas cidades o faz, muitas vezes, por uma ideia de elegância, mas também porque eles proporcionam maior proteção nos acidentes do que veículos menores. E nem todos os motoristas de SUVs são machões, de forma alguma. Às vezes esses utilitários são dirigidos por mulheres, pela sensação de segurança que oferecem.

As pessoas também continuam a dirigir SUVs por outras razões. Há entre os cientistas um alto nível de concordância de que a mudança climática é real e perigosa, e é causada por atividades humanas. Contudo, uma pequena minoria de cientistas – os “céticos” da mudança climática – questiona essas afirmações, e recebe boa dose de atenção da mídia. Nosso motorista sempre pode dizer que “isso não está provado, não é?”, se alguém sugerir que ele altere seus hábitos de desperdício. Outra reação poderia ser “não vou mudar, a não ser que os outros mudem”, e esse indivíduo assinalaria que há quem dirija veículos que bebem ainda mais gasolina, como os automóveis Bentley ou Ferrari. Uma terceira reação seria: “Nada que eu possa fazer como indivíduo isolado fará a menor diferença.” Ou o sujeito poderia dizer, ainda: “Um dia destes faço isso”, porque não devemos subestimar a pura força do hábito. Eu sugeriria que até o ambientalista mais sofisticado e decidido – que nem sequer possui um carro – luta com o fato de que, à sombra do futuro cataclismo, há uma vida a ser vivida, dentro das restrições do aqui e agora.

O que vale para os SUVs vale para o mundo: há um longo caminho a percorrer até que a retórica se torne realidade. Os políticos despertaram para a escala e a urgência do problema, e muitos países introduziram recentemente políticas ambiciosas para lidar com as mudanças climáticas. Nos últimos anos, cruzou-se um limiar: a maioria dos líderes políticos tem hoje plena consciência dos riscos impostos por tais mudanças e da necessidade de responder a eles. Contudo, essa é apenas a primeira onda – a transposição do problema para a agenda dos assuntos políticos. A segunda onda deverá envolver sua introdução em nossas instituições e nas preocupações cotidianas dos cidadãos, e nesse aspecto, pelas razões que mencionei há pouco, há muito trabalho a fazer. A comunidade internacional participará, pelo menos em princípio. Negociações destinadas a limitar o aquecimento global têm ocorrido em reuniões promovidas pela Organização das Nações Unidas, a começar pela do Rio de Janeiro em 1992, passando por Kyoto em 1997 e, em seguida, por Bali em 2007, na tentativa de obter reduções globais nas emissões dos gases causadores do efeito estufa. Elas ainda prosseguem, mas pouco produziram até hoje em termos de resultados concretos.

Grande parte deste livro concentra-se na política relativa às mudanças climáticas nos países industrializados. Foram estes que jogaram na atmosfera a maioria das emissões, para começo de conversa, e cabe a eles assumir a responsabilidade primordial por controlá-las no futuro imediato. Eles têm que assumir a vanguarda na redução das emissões, movendo-se em direção a uma economia com baixa emissão de carbono e implementando as reformas sociais a que essas mudanças terão que se integrar. Se não puderem realizar essas coisas, ninguém mais conseguirá.

Quero fazer a afirmação meio espantosa de que, no momento, não temos nenhuma política referente à mudança climática. Em outras palavras, não dispomos de uma análise bem desenvolvida das inovações políticas que precisam ser introduzidas para que nossas aspirações à limitação do aquecimento global se materializem. Trata-se de uma ausência estranha e indefensável, que tentei reparar escrevendo este livro. Minha abordagem fundamenta-se no realismo. Muitos dizem que lidar com as mudanças climáticas é um problema difícil demais para ser tratado dentro dos limites da política ortodoxa. Até certo ponto, concordo com eles, pois serão necessárias mudanças muito profundas em nossas formas de pensamento político já estabelecidas. Não obstante, temos de trabalhar com as instituições existentes e de modos que respeitem a democracia parlamentar.

O Estado será um ator importantíssimo, uma vez que inúmeros poderes continuam em suas mãos, quer falemos de política interna, quer de política internacional. Não há como obrigar os Estados a assinarem acordos internacionais e, mesmo que eles optem por fazê-lo, a implementação de qualquer acordo será responsabilidade, em larga medida, de cada Estado. Os mercados de emissões só poderão funcionar se for estabelecido um teto para o preço do carbono, e num nível exigente – uma decisão a ser tomada e implementada politicamente. O avanço tecnológico será vital para nossas chances de reduzir as emissões de gases do efeito estufa, mas o apoio estatal será necessário para dar a partida nesse avanço. A única entidade supranacional de peso que já existe, a União Europeia, depende de forma maciça das decisões tomadas pelas nações que a compõem, uma vez que seu controle sobre elas é bastante limitado.

Na mitigação das mudanças climáticas, os mercados têm um papel muito maior a desempenhar do que na simples área do comércio de emissões. Há muitos campos em que as forças de mercado podem produzir resultados que nenhuma outra agência ou estrutura seria capaz de conseguir. Em princípio, quando for possível estipular um preço para um bem ambiental sem afrontar outros valores, isso deve ser feito, visto que em seguida a competição criará um aumento da eficiência a cada vez que esse bem for negociado. Entretanto, também nesse caso se faz necessária a intervenção estatal ativa. Os custos ambientais acarretados pelos processos econômicos formam, com frequência, o que os economistas chamam de “externalidades” – que não são pagas pelos que incorrem nelas. O objetivo da política pública deve ser o de assegurar que, sempre que possível, esses custos sejam internalizados, isto é, introduzidos no mercado.

“O Estado”, é claro, abarca uma multiplicidade de níveis, que incluem governos locais, regionais e nacionais. Numa era global, ele funciona no contexto do que os cientistas políticos chamam de governança em múltiplas camadas, a qual se estende à arena internacional, no sentido ascendente, e às regiões, cidades e localidades, no sentido descendente. Enfatizar a importância do Estado para a política da mudança climática não equivale a defender o retorno a um governo de cima para baixo. Ao contrário, é provável que as iniciativas mais drásticas brotem das ações de indivíduos de grande visão e da energia da sociedade civil. Os Estados terão de trabalhar com uma diversidade de outros órgãos e agências, bem como com outros países e com organizações internacionais, se quiserem ser eficazes.

Não se pode discutir a política da mudança climática sem mencionar o movimento ambientalista, que tem sido uma influência preponderante na política ambiental há muitos anos. Ele surtiu grande impacto ao forçar a introdução do problema da mudança climática na agenda política. “Tornar-se verde” praticamente virou sinônimo dos esforços feitos para limitar as mudanças climáticas. Mas há grandes problemas. O movimento verde originou-se nos sentimentos hostis despertados pelo industrialismo nos primeiros conservacionistas. Sobretudo em seu desenvolvimento recente, na Alemanha das décadas de 1970 e 1980, os verdes se definiram em oposição à política ortodoxa. Nenhuma dessas posturas é particularmente útil para a tarefa de integrar as preocupações ambientais às nossas instituições políticas estabelecidas. É preciso discernir o que é ou não valioso nas filosofias políticas ambientalistas.

Não é possível – ou assim pretendo argumentar – endossar nenhuma abordagem que tente “retornar à natureza” em algum sentido. O conservacionismo pode ser um valor defensável, mas não tem nada a ver, intrinsecamente, com o combate ao aquecimento global. Na verdade, pode até prejudicar nossos esforços. Em decorrência do avanço da ciência e da tecnologia, faz muito tempo que atravessamos as fronteiras que nos separavam do mundo natural. Será necessária uma dose maior – e não menor – desse mesmo avanço, se quisermos enfrentar com seriedade os problemas da mudança climática. Em parte por essa razão, rejeito uma das ideias centrais do movimento verde – o princípio da precaução que manda “não interferir na natureza”. Além disso, na tentativa de refrear a mudança climática, a despeito do que muitas vezes se diz, não estamos procurando “salvar o planeta”, que sobreviverá, independentemente do que façamos. A ideia é preservar e, se possível, aprimorar um estilo de vida digno para os seres humanos que vivem na Terra.

A palavra “verde” vem tendo um uso tão difundido que não tenho qualquer esperança de afastá-la. Hoje, porém, ela mais constitui um problema do que uma ajuda, quando se trata de elaborar medidas políticas para enfrentar as mudanças climáticas. Evitarei usar esse termo no texto que se segue.

É preciso formular e responder a toda uma gama de perguntas. Listarei aqui apenas algumas, sucintamente. Mais adiante, tentarei responder a todas as indagações, sem dúvida com graus variáveis de sucesso.

Para enfrentar o aquecimento global, é preciso introduzir na política uma perspectiva de longo prazo. Tem que haver algum tipo de planejamento. “Planejar” não é uma palavra de conotações particularmente agradáveis, uma vez que evoca imagens de autoritarismo, por um lado, e de incompetência, por outro. O planejamento estatal caiu em desgraça, em parte por ser opressivo, em parte por não funcionar. Se houvesse um retorno a esse esforço, que forma ele deveria assumir?

E há também a questão de lidar com os riscos e incertezas. A política da mudança climática tem tudo a ver com o risco e com a maneira de administrá-lo, e essa é uma ideia que aparece em quase todas as páginas deste volume. Não temos como conhecer o futuro: o filósofo Karl Popper dizia que, se pudéssemos conhecê-lo, não seria o futuro. A reflexão a longo prazo, necessária para combatermos as mudanças climáticas, tem que funcionar tendo por pano de fundo a incerteza. Não raro, é possível atribuir probabilidades a eventos futuros, mas há muitos contextos em que os conhecimentos existentes estreitam-se e as grandes áreas de incerteza aumentam. De que estratégias políticas precisamos para enfrentar esse tipo de problemas?

Para conseguirmos mitigar a mudança climática, os componentes da população precisam participar. No momento, a maioria não o faz. Como desarticular o paradoxo de Giddens? Devem as pessoas ficar mais assustadas do que já estão? Sim, mas não decorre daí que o medo seja o melhor motivador para fazê-las reagirem. Ademais, há outros riscos que precisam ser enfrentados e que se cruzam com os criados pela mudança climática – por exemplo, as pandemias, o terrorismo internacional e a disseminação de armas nucleares.

Nos países democráticos, os governos vêm e vão. Além disso, nos contextos da vida real, muitos problemas disputam nossa atenção, inclusive questões imediatas que, num dado momento, podem parecer de importância avassaladora. Sendo assim, como manter a continuidade da política da mudança climática? A mudança climática, como pretendo argumentar, não é um problema da direita ou da esquerda. Não devemos mais continuar a dizer que os “verdes são os novos vermelhos”. É preciso montar algum tipo de estrutura suprapartidária para desenvolver uma política de longo prazo, mas como? O combate à mudança climática custará dinheiro – e de onde virá ele? Os países que se encontram na vanguarda da política de mudança climática, como aqueles desenvolvidos têm que estar, talvez enfrentem problemas de competitividade. É possível que suas indústrias sejam prejudicadas, por terem de competir com produtos fabricados a um custo mais baixo em lugares onde não existam impostos ambientais ou restrições regulamentares. Que dimensões tenderá a assumir esse problema? Com certeza, muitas empresas comerciais e grupos de empregadores já o utilizaram como motivo para desacelerar o passo no que concerne às iniciativas ligadas à mudança climática.

Por fim, há muitas questões difíceis em torno da tecnologia. O investimento em recursos energéticos renováveis é crucial para combater as mudanças climáticas. Mas esses recursos não se desenvolverão automaticamente nem serão estimulados apenas pela operação das forças de mercado. O Estado tem que subsidiá-los, a fim de que eles sejam competitivos no cotejo com os combustíveis fósseis, e também para proteger os investimentos diante das oscilações a que ficam sujeitos os preços do petróleo e do gás natural. Só é possível prever a mudança tecnológica dentro de certos limites. Como devem os governos decidir quais tecnologias respaldar? Como podem eles lidar com o fato de que as inovações tecnológicas mais radicais – como a internet – amiúde não são previstas por ninguém?

Para desenvolver uma política da mudança climática, são necessários novos conceitos, um bom número dos quais apresento neste livro. Um deles é a ideia do Estado assegurador. No que concerne à mudança climática, o Estado tem que agir como um facilitador, um viabilizador – tem que ajudar a estimular e a apoiar a diversidade de grupos sociais que levarão adiante as medidas. Mas não pode ser apenas um órgão facilitador, pois tem de assegurar que se alcancem resultados definidos – muito particularmente, uma redução progressiva das emissões de carbono. O Estado assegurador é aquele que tem a capacidade de produzir resultados definidos, um Estado em que não apenas seus cidadãos podem confiar, mas com o qual também podem contar os dirigentes de outros Estados.

Outros dois conceitos fundamentais são os de convergência política e convergência econômica. O primeiro se refere ao grau em que a política da mudança climática se superpõe de maneira positiva a outros valores e objetivos políticos. A convergência política é crucial para determinar até que ponto a política da mudança climática se tornará inovadora e enérgica, mas também para decidir se ela receberá amplo apoio popular. Por exemplo, diminuir a dependência dos automóveis (todos), aprimorar os meios de transporte coletivos e melhorar a qualidade do meio ambiente construído, tudo isso converge para o objetivo de reduzir as emissões de carbono. Há também convergências muito mais profundas. Nos países desenvolvidos, já não se pode equiparar o progresso ao desenvolvimento econômico. Acima de certo nível de riqueza, o crescimento já não tem uma correlação elevada com critérios mais amplos de bem-estar. Situar no primeiro plano essa concepção do bem-estar pode interligar-se muito de perto com as metas da política da mudança climática. O crescimento econômico aumenta as emissões; de que adianta fazer desse crescimento um fetiche, se, em larga medida, ele mais diminui do que promove o bem-estar? Lidar com as mudanças climáticas, como tentarei mostrar, oferece uma oportunidade de desenvolver um leque de outras metas políticas. Ao mesmo tempo, essas metas dão ensejo a que se leve adiante a agenda da mudança climática.

A convergência econômica diz respeito ao grau em que as inovações econômicas e tecnológicas desenvolvidas para combater o aquecimento global também geram uma vantagem competitiva para aqueles que as empregam. Mencionei antes que a meta de reduzir as emissões pode entrar em conflito com a competitividade das empresas, mas seria possível inverter essa relação? Parecemos caminhar rapidamente para uma situação na qual as empresas que desdenham dos objetivos ambientais saem perdendo em termos de competitividade, ou não tardarão a fazê-lo no futuro. Quanto maior o nível de convergência econômica, melhores as possibilidades de sucesso na limitação das mudanças climáticas. É essencial que os políticos e líderes empresariais aproveitem e ampliem as oportunidades oferecidas, como muitos vêm tentando fazer. Sem sombra de dúvida, a área mais importante da convergência econômica e política é a superposição entre a mudança climática e a segurança energética, sobre a qual teremos mais a dizer adiante. Administrando esta última, é muito provável que consigamos lidar com a primeira.

Acrescento a essas ideias a de imperativo do desenvolvimento. As nações mais pobres fizeram apenas uma contribuição marginal para o aquecimento global; precisam ter uma chance de se desenvolver, mesmo que esse processo eleve as emissões acentuadamente, durante certo período. O desenvolvimento é imperativo, não apenas por motivos morais. As consequências das mudanças climáticas agravarão as imensas tensões que já derivam das desigualdades globais, com implicações no mundo inteiro. Através da transferência de tecnologia e outros meios, há de ser possível para os países em desenvolvimento evitar uma recapitulação generalizada do caminho seguido anteriormente pelos países industrializados, mas o essencial é que é preciso chegar a um acordo entre as partes mais desenvolvidas e menos desenvolvidas do mundo.

Assim como a mudança climática, de repente a energia ficou sob os refletores como um problema fundamental para muitas nações e para o mundo em geral. Em certa medida, as causas subjacentes são as mesmas. As necessidades energéticas dos países industrializados criaram a maioria das emissões que vêm causando o aquecimento global. O rápido crescimento econômico das nações em desenvolvimento, sobretudo a China, dado o imenso tamanho de sua população, vem impondo um ônus adicional às fontes energéticas disponíveis, além de aumentar o nível de gases do efeito estufa na atmosfera. A resposta às mudanças climáticas tem que se aliar de perto às questões da segurança energética. Tornou-se convencional fazer esta afirmação nos últimos tempos, mas fiquei impressionado ao ver como é frouxa a ligação entre elas, na verdade, na maioria dos textos atuais.

Em que momento o mundo começará a ficar sem petróleo e gás natural, as duas fontes energéticas de que hoje depende nossa civilização? Há uma intensa discussão a respeito de quando atingiremos o pico das reservas mundiais de gás e petróleo – em outras palavras, o ponto em que metade delas, se não mais, terá sido consumida. Se de fato nos aproximamos do pico mundial dessas reservas, graves problemas assomam no horizonte. Nosso motorista de SUV está no meio deles de novo, é claro. Em 2008, as vendas desses veículos começaram a despencar. Por quê? Não por causa das mudanças climáticas, mas do preço do petróleo, que, naquele momento, andou tendo altas acentuadas, em função das preocupações com o abastecimento. A sociedade moderna se baseia maciçamente no petróleo, não só no que concerne à energia, mas também pelo fato de ele figurar em inúmeros produtos manufaturados que fazem parte da vida das pessoas. Cerca de 90% das mercadorias vendidas nas lojas envolvem alguma forma de utilização do petróleo.

Estamos vivendo numa civilização que, até onde somos capazes de determinar os riscos no futuro, parece insustentável. Não é de admirar que os últimos anos tenham assistido ao surgimento de uma literatura apocalíptica, centrada na possibilidade de uma catástrofe. Outras civilizações surgiram e desapareceram; por que haveria a nossa de ser intocável?

Mas risco é risco – o outro lado do perigo é sempre a oportunidade. Muitos erros políticos têm sido cometidos no momento. Quase todas as receitas sobre como lidar com as mudanças climáticas são negativas. Falam em economizar, reduzir, recuar, diminuir despesas. Muitas delas são importantes. Por exemplo, dirigir carros mais econômicos, reduzir as viagens aéreas, diminuir as contas de energia em casa, caminhar com mais frequência, tomar menos banhos, tudo isso são pequenos atos que podem resultar numa grande diferença em termos de diminuição das emissões.

Todavia, dado o paradoxo de Giddens, nenhuma abordagem essencialmente baseada na privação dará resultado. Devemos criar um modelo positivo de um futuro com baixa emissão de carbono – e um futuro que, além disso, conecte-se à vida cotidiana comum no presente. No momento, esse modelo não existe e precisamos chegar a ele paulatinamente. Não se tratará de uma visão verde, mas de um modelo impulsionado por considerações políticas, sociais e econômicas. Ele não pode ser uma utopia, mas haverá componentes utópicos envolvidos, já que estes fornecem ideais por que lutar. É necessária uma mescla de idealismo e teimosia. Por exemplo, os estilos de vida que servem para reduzir as emissões terão implicações econômicas diretas. Se ajudarem a gerar um número maior de postos de trabalho ou empregos melhores do que os atualmente disponíveis, terão um valor imediato e pragmático.

Uma liderança enérgica por parte das empresas, ONGs e cidadãos será necessária para buscar esses objetivos; o mesmo se aplica ao desenvolvimento de novas formas de ação e colaboração recíprocas, utilizando, quando necessário, toda a panóplia das modernas redes de comunicação. Os governos devem ter objetivos mais ambiciosos em suas metas. Por exemplo, pode haver concursos para promover novas ideias ou tecnologias, talvez combinados com o reconhecimento público e com prêmios para os que fizerem contribuições inovadoras.

Não quero parecer panglossiano. Muito pelo contrário, certas medidas políticas terão que ser duras; várias delas serão impopulares e provocarão uma resistência ativa. Em muitos casos, interesses poderosos se oporão às reformas e terão de ser enfrentados. O que quero dizer é que até as restrições severas, se adequadamente manejadas, podem gerar – e, de fato, quase sempre geram – novas oportunidades. Podemos prever e devemos fazer o melhor possível para incentivar uma onda de inovações tecnológicas, em resposta às mudanças climáticas e à questão da segurança energética. Sem essas inovações, é impossível dizer como poderemos romper nossa dependência do petróleo, do gás e do carvão, as três maiores fontes de poluição ambiental. A transição para recursos energéticos renováveis é essencial, e tem de ocorrer em larguíssima escala. No entanto, as pesquisas mostram que a mudança tecnológica pode levar anos para perpassar toda a economia e sociedade. Não existe solução rápida para lidar com os problemas que enfrentamos – será um trabalho árduo, mesmo com as inovações de que necessitamos e que, a rigor, temos de ter.

A recompensa será gigantesca. Há um outro mundo à nossa espera, se conseguirmos encontrar o caminho para ele. Trata-se de um mundo em que não só as mudanças climáticas terão sido evitadas, mas no qual o petróleo terá perdido sua capacidade de ditar a forma da política mundial.

Resumindo alguns dos temas centrais que discuto neste livro, minhas recomendações aos responsáveis pelas decisões políticas seriam as seguintes:

1.  Sempre que possível, promovam a convergência política e econômica, e façam isso ativamente. É importante, por exemplo, cultivar uma guarda avançada de empresários que maximizem as vantagens econômicas de uma política ambiental esclarecida. Trabalhem com o que chamo de aspectos positivos da mudança climática – como já se disse com muita propriedade, Martin Luther King não instigou as pessoas a agirem proclamando “Eu tenho um pesadelo!”. O medo e a angústia não são necessariamente bons motivadores, especialmente quando os riscos percebidos são abstratos ou constituem perigos vistos como distantes. Além disso, os riscos provenientes das mudanças climáticas, tal como vivenciados pela população, constituem apenas um conjunto de preocupações entre outros.

2.  Antes e acima de tudo, procurem introduzir a preocupação com a mudança climática na vida cotidiana das pessoas, ao mesmo tempo reconhecendo os enormes problemas envolvidos nisso. Às vezes, os meios indiretos podem ser a melhor maneira. Por exemplo, a população pode ser mais receptiva a um impulso em busca da eficiência energética do que a alertas referentes aos perigos das mudanças climáticas. Não discutam demais sobre as metas. No momento, o que importa é o “como” da política da mudança climática. Planejem com bastante antecedência, mas lembrem-se de que o curto prazo é a chave do longo prazo. A estipulação de metas pode acabar sendo uma desculpa para a inatividade, e não o inverso. Não depositem demasiada confiança nos mercados de carbono. Não se trata apenas de que o nível de sua probabilidade de êxito é difícil de avaliar no presente, mas também de que eles podem facilmente tornar-se uma desculpa para um recuo político. Parecem indolores, ainda que não o sejam. Os impostos sobre o carbono são o caminho a seguir, mas não devem ser introduzidos aos pouquinhos. Faz-se necessária uma auditoria completa do sistema tributário.

3.  Evitem transformar o aquecimento global em capital político. A tentação de fazê-lo pode ser grande, especialmente quando um governo ou um partido está sob pressão. Se possível, estabeleçam acordos com os principais rivais partidários, para garantir a continuidade da política da mudança climática. Introduzam a preocupação com essa mudança em todos os órgãos de governo e trabalhem para produzir coerência nas diferentes áreas políticas. De nada adianta introduzir políticas ambientais progressistas e depois subvertê-las, em função de decisões tomadas em outras áreas. Não descuidem das questões de justiça social. As pessoas mais pobres terão maior probabilidade de ser afetadas pelas consequências das mudanças no clima, a menos que a política seja especificamente orientada para se opor a essas influências.

4.  Criem procedimentos detalhados de avaliação de riscos, que se estendam até o longo prazo, uma vez que as implicações da política da mudança climática são complexas. Temos de construir um futuro em que as fontes renováveis abarquem o grosso da utilização de energia. Será realmente uma transição de longo alcance, com toda uma coleção de efeitos sociais e econômicos complexos. Cooperem com outros países, regiões ou cidades de forma intensiva e contínua, com a difusão mais global que puderem. Temperem a política com uma pitada de pensamento utópico. Por quê? Porque, como quer que isso aconteça, estamos abrindo caminho para uma forma de sociedade que acabará sendo muito diferente desta em que hoje vivemos. Temos de arriscar a sorte.

Nos três capítulos finais, desloco a discussão para um nível mais internacional. Dado o volume de emissões já existente na atmosfera, qualquer que seja o nosso sucesso ou insucesso de agora em diante, teremos de enfrentar algumas consequências da mudança climática e nos adaptar a elas da melhor maneira possível. A “adaptação” não pode significar simplesmente suportar essas mudanças depois de elas ocorrerem. Na medida do possível, temos de nos preparar para elas – a adaptação deve ser proativa. Tem que se valer dos mesmos recursos de engenhosidade de nossas tentativas de mitigar as mudanças climáticas. Devemos preparar-nos agora para enfrentar desafios (e também para aproveitar oportunidades) que virão um pouco mais adiante. Todos os países serão afetados, porém nas nações mais pobres o sofrimento será maior que nas desenvolvidas. O mundo rico tem a obrigação de ajudar.

Há um claro desequilíbrio entre as literaturas especializadas sobre a segurança energética e sobre a mudança climática. As análises da segurança energética concentram-se – acertadamente, aliás – nas tensões, interesses e discordâncias que caracterizam a política global. Nas discussões sobre a mudança climática, ao contrário, a geopolítica surge como uma presença obscura no pano de fundo, quando se negocia a redução das emissões. Esse desequilíbrio precisa ser corrigido. Assim como não temos uma política desenvolvida sobre a mudança climática, falta-nos também a geopolítica referente a ela. Que instituições, mecanismos ou relações internacionais tenderão, na vida real, a cumprir as metas referentes à mudança climática? As tentativas de criar acordos internacionais para restringir as emissões de carbono têm sido profundamente influenciadas por considerações geopolíticas, mas estas raramente são exibidas às claras. Quase todos os debates concentram-se nos detalhes das negociações, ou dizem respeito às prováveis consequências geopolíticas das mudanças climáticas. O que falta é uma análise das influências geopolíticas que afetam as decisões tomadas pelos líderes políticos.

Por mais crucial que venha a ser a política interna na resposta às mudanças climáticas, a resposta efetiva terá de ser multilateral – deverá envolver nações trabalhando em conjunto, e até mesmo países cujos interesses pareçam opor-se em outros aspectos. A União Europeia é uma organização intrinsecamente multilateral e tem-se esforçado por assumir uma posição de liderança na elaboração dessa resposta. Sou um pró-europeu engajado e torço para que os esforços da UE sejam coroados de êxito. Mas será difícil. Os programas da UE só funcionarão se seus próprios Estados-membros conseguirem implementar as mudanças estruturais que analiso neste livro. Pelas razões que explicarei, também não creio que as discussões internacionais posteriores a Bali tendam a produzir grande coisa em matéria de resultados concretos, embora eu tenha a esperança de estar errado.

Outras formas de colaboração terão de ser descobertas para complementar essas discussões. Por exemplo, convém que os países desenvolvidos explorem formas de cooperação bilateral direta uns com os outros, criem medidas políticas em comum e compartilhem os frutos do avanço tecnológico. Em termos de relações de poder, o futuro do clima do planeta, em larga medida, encontra-se nas mãos de apenas dois países – os Estados Unidos e a China –, uma vez que, juntos, eles contribuem com uma proporção altíssima das emissões mundiais de gases do efeito estufa. Ambos estão incansavelmente vasculhando o mundo em busca de novos suprimentos de energia para abastecer suas economias. Entrarão eles numa disputa pelos recursos naturais, ou serão capazes de aprender a cooperar? Muitas coisas dependem dessa resposta. Faz-se necessária uma mudança da Gestalt nas atitudes do governo norte-americano perante as alterações climáticas, mudança esta que o presidente Obama prometeu instaurar.

“Sim, nós podemos!”, disse ele, referindo-se à capacidade de renovação norte-americana. Não devemos esquecer que seu predecessor fez basicamente a mesma afirmação, se bem que de maneira bem diferente – o ex-presidente George W. Bush acreditava que os Estados Unidos eram tão poderosos que poderiam passar por cima do resto do mundo, se assim lhes aprouvesse. “Não, vocês não podem!”, foi a resposta, que constituiu um duro alerta. A nação norte-americana só conseguirá liderar mediante a colaboração com outras nações e com a comunidade mundial como um todo, e só o fará mediante a consciência das limitações de seu poder. A humildade de que Bush falava, mas com a qual nunca agiu, deve ser a base do papel dos Estados Unidos no mundo, à medida que o país for retornando ao multilateralismo.

É claro que o impacto da desaceleração econômica mundial em tudo isso será considerável. Na esteira da crise dos mercados financeiros em 2008, o Estado como que reapareceu. Acabou-se o período da desregulamentação completa. Todavia, o retorno ao Estado não deve significar, em absoluto, uma volta ao passado. Não é assim que encontraremos as respostas. Muito pelo contrário: também temos de encontrar um novo papel para o governo e para os mecanismos de mercado.

No momento em que este livro é redigido, os mercados financeiros encontram-se sob uma nuvem negra; mas eles exercerão um papel fundamental na luta contra o aquecimento global, no contexto da legislação apropriada. Como em todas as outras áreas da política da mudança climática, essa legislação deverá ser mais facilitadora do que proibitiva e promover novas parcerias entre o governo e o mercado. De repente, alguns instrumentos financeiros complexos saíram de moda, responsabilizados pelo colapso do mercado. Mas precisaremos deles, porque, adequadamente regulados, eles às vezes constituem, na verdade, a chave para os investimentos a longo prazo, e não uma força contra estes. Por exemplo, muita engenhosidade se fará necessária para obtermos cobertura de seguros para eventos climáticos extremos, mesmo considerando o avanço do aquecimento global até o momento. Será preciso que as seguradoras privadas forneçam a maior parte dos aportes necessários, já que, dadas as suas muitas outras obrigações, o Estado só pode ser o segurador de último recurso.

O fim da era da desregulamentação significa que o governo terá um papel dominante no planejamento da reconstrução econômica depois da recessão. Haverá uma oportunidade de promover investimentos em larga escala em novas empresas e tecnologias, orientadas para um futuro com baixa emissão de carbono. O importante é que se instalem as estruturas certas para os próximos 20 anos e além.

Muito se tem escrito sobre a possibilidade de instituir um “New Deal da mudança climática”, destinado a combinar a recuperação da recessão com investimentos em larga escala em fontes energéticas renováveis. Simpatizo com a ideia, mas ela teria de ser executada com cuidado e prestando a devida atenção a soluções mais duradouras. Entrementes, é possível que haja um caminho difícil a trilhar. O desemprego crescente, aliado à queda acentuada ocorrida no preço do petróleo, reintroduz tentações às quais talvez seja difícil resistir. Se os preços mais baixos forem simplesmente repassados ao consumidor, talvez contribuam para a recuperação, mas reintroduzirão maus hábitos. O nosso motorista voltará para seu SUV, com poucos motivos para se desfazer dele. No entanto, é certo que o preço do petróleo voltará a ter uma alta acentuada, assim que o mundo der sinais de estar saindo da recessão. O pior de todos os resultados seria deixarmos a política da mudança climática cozinhando em banho-maria até ocorrer essa recuperação, e isso é algo que devemos empenhar todos os nossos esforços para evitar.

Este não é um livro sobre a mudança climática, mas sobre a política da mudança climática. Nos capítulos iniciais, ofereço apenas uma exposição minimalista do debate sobre o aquecimento global. Há muitas discussões detalhadas à disposição do leitor em outros lugares.[1] Gastarei muito mais tempo, na verdade, com a segurança energética, para compensar o fato de que as duas coisas não costumam ser discutidas em conjunto.

1. Mudança climática, risco e perigo

NOSSA COMPREENSÃO DO EFEITO ESTUFA, origem do aquecimento global nos tempos atuais, remonta ao trabalho do cientista francês Jean-Baptiste Joseph Fourier, na primeira parte do século XIX. A energia vinda do Sol chega à Terra sob a forma de luz solar; é absorvida e irradiada para o espaço como uma luz infravermelha. Ao calcular a diferença entre a energia que chegava e a que saía como radiação infravermelha, Fourier descobriu que, em tese, o planeta deveria estar congelado. Concluiu que a atmosfera agia como uma manta, conservando uma proporção do calor – e, desse modo, tornando o planeta habitável para os seres humanos, os animais e a vida vegetal. Fourier especulou que o dióxido de carbono (CO2) agiria como um cobertor na atmosfera, aprisionando o calor e causando a elevação das temperaturas da superfície.

Observadores posteriores, notadamente John Tyndall, um cientista que trabalhava na Royal Institution, em Londres, investigaram exatamente quais seriam os elementos atmosféricos que aprisionavam a radiação infravermelha. Os gases que compõem a maior parte da atmosfera, o nitrogênio e o oxigênio, não constituem uma barreira contra a perda de calor. Os que produzem o que veio a ser chamado de efeito estufa, como o vapor d’água, o CO2 ou o metano, só estão presentes em quantidades relativamente pequenas. Os cientistas utilizam o cálculo de “partes por milhão” (ppm) para medir o nível de gases do efeito estufa no ar, uma vez que as cifras percentuais são muito pequenas. Uma ppm equivale a 0,0001%. É pelo fato de uma proporção minúscula causar tamanho impacto que os gases do efeito estufa criados pela indústria humana podem surtir efeitos profundos no clima (o CO2 responde por menos de 0,04% da composição do ar, e os outros gases do efeito estufa, por menos ainda). Visto que o CO2 é o mais importante dos gases causadores desse efeito, em termos de volume, às vezes ele é usado como padrão de medida na avaliação das emissões. Também se emprega com frequência a concepção de “CO2 equivalente, ou carbono equivalente”. Trata-se da quantidade de emissão de CO2 que estaria envolvida para gerar a mesma produção de todos os gases do efeito estufa em conjunto. Em geral, grafa-se essa medida como CO2e.

Nos últimos 150 anos, mais ou menos, os gases do efeito estufa na atmosfera aumentaram progressivamente com a expansão da produção industrial. A temperatura média mundial elevou-se 0,74°C desde 1901. Sabemos por estudos geológicos que as temperaturas do planeta oscilaram no passado, e que essas oscilações se correlacionaram com o teor de CO2 na atmosfera. Mas os dados mostram que em nenhuma ocasião, nos últimos 650 mil anos, o teor de CO2 no ar foi tão alto quanto agora. Sempre ficou abaixo de 290ppm. No início de 2008, chegou a 387ppm e vem subindo cerca de 2ppm a cada ano.

O índice de aumento de 2007 foi de 2,14ppm, medido pelos cientistas do observatório de Mauna Loa, no Havaí. Esse foi o quarto dos seis anos anteriores a testemunhar uma elevação superior a 2ppm. Foi um aumento consideravelmente maior do que os cientistas do observatório haviam esperado. Talvez indique que os escoadouros naturais da Terra estão perdendo sua capacidade de absorver os gases do efeito estufa. A maioria dos modelos de mudança climática presume que aproximadamente metade das futuras emissões será absorvida pelas florestas e oceanos, mas talvez essa suposição seja otimista demais. Visto que o CO2 e a maioria dos outros gases do efeito estufa, uma vez na atmosfera, tendem a permanecer nela por muito tempo, e considerando que a temperatura demora um pouco para se elevar, um aquecimento médio de pelo menos 2°C na superfície, ou possivelmente mais, talvez já seja inevitável, mesmo que as emissões sejam reduzidas de imediato – o que não acontecerá, é claro.

O aquecimento é maior em áreas terrestres do que nos oceanos, e é mais acentuado nas latitudes setentrionais do que noutros pontos. Estudos muito recentes mostram que as temperaturas dos oceanos vêm subindo várias vezes mais rápido do que se supunha provável há alguns anos. As temperaturas mais elevadas produzem mais acidez na água, o que poderia ser uma grave ameaça para a vida marinha. Os mares mais aquecidos liberam mais CO2, acelerando o efeito de aquecimento global. Segundo as medições feitas no período de 1982 a 2006, as temperaturas tiveram suas maiores elevações no mar Báltico (1,35°C), no mar do Norte (1,3°C) e no mar da China Meridional (1,22°C).

Os dados obtidos por satélite, disponíveis desde 1978, mostram que a cobertura média anual de gelo sobre o mar Ártico vem encolhendo quase 3% a cada década, com reduções maiores no verão, acima de 7%. A calota de gelo do Ártico está com menos da metade do tamanho que tinha há 50 anos. Ao longo desse período, as temperaturas médias na região do Ártico aumentaram cerca de 7°C, como resultado de um ciclo específico de feedback que existe por lá. Os raios solares atingem o Ártico num ângulo mais agudo do que em qualquer outro lugar do planeta durante o verão, num período em que o gelo dá lugar às águas de mar aberto, que absorvem mais radiação solar.

Alguns dos modelos de previsão apresentados na reunião anual da American Geophysical Union, em 2007, sugeriram que o Ártico poderia ficar sem nenhum gelo durante o verão já em 2030,[1] o que então permitiria que se iniciassem viagens transoceânicas pelo Ártico. Seria possível ir da Europa setentrional ao Leste Asiático ou à costa noroeste dos Estados Unidos, evitando os canais de Suez e do Panamá.

As geleiras vêm-se reduzindo nos dois hemisférios e, em média, a cobertura de neve está menor do que era. O nível dos mares elevou-se ao longo do século XX, embora haja controvérsias consideráveis entre os cientistas a respeito de um número exato. É provável que o aquecimento intensifique o risco de secas em algumas partes do mundo e leve a um aumento da precipitação pluviométrica em outras. Os dados indicam que há hoje mais vapor d’água na atmosfera até mesmo do que poucas décadas atrás, o que exerce grande influência em padrões meteorológicos instáveis, inclusive tempestades tropicais e inundações. Nos últimos 40 anos, os ventos de oeste para leste ganharam mais força. Os ciclones tropicais tornaram-se mais frequentes e mais violentos no Atlântico durante esse período, provavelmente como resultado do aquecimento.

O órgão mais qualificado de monitoramento das mudanças climáticas e suas implicações é o Painel Intergovernamental sobre Mudança Climática das Nações Unidas (IPCC, na sigla em inglês), criado em 1988. Ele tem exercido enorme impacto na reflexão mundial sobre o aquecimento do planeta. Seus objetivos declarados são reunir o máximo possível de dados científicos sobre as condições climáticas, submetê-los a uma crítica rigorosa e tirar conclusões gerais sobre o estado da opinião científica. Em diversos relatórios abalizados, esse órgão vem mapeando em detalhe a mudança no clima do mundo, mostrando que as consequências potenciais vão de preocupantes a desastrosas. No quarto desses relatórios, publicado em 2007, o IPCC afirmou que “o aquecimento do sistema climático é inequívoco”. Essa é a única parte do documento em que tal termo é usado. Todo o restante é enunciado em termos de probabilidades. Há uma “probabilidade de 90%” de que o aquecimento observado seja resultante de atividades humanas, mediante a introdução de gases do efeito estufa na atmosfera – provenientes do consumo de combustíveis fósseis na produção industrial e nas viagens, e de novas formas de agricultura e utilização da terra.[2] Os registros da temperatura da superfície global remontam a 1850. Desde aquela ocasião, 11 dos anos mais quentes ocorreram entre os últimos 13. Observações vindas de todas as partes do mundo mostram elevações progressivas nas temperaturas médias do ar e dos oceanos.

O IPCC avalia as implicações das mudanças climáticas em termos de alguns diferentes cenários possíveis durante o período que irá até o fim do século atual. Há seis grupos diferentes de cenários possíveis – em outras palavras, de possibilidades futuras –, dependendo de fatores como os níveis de crescimento econômico, escassez de recursos, aumento populacional, expansão de tecnologias com baixa emissão de carbono e intensificação das desigualdades regionais. No mais favorável desses cenários, o aquecimento global ainda ocorrerá, numa faixa entre 1,1°C e 2,9°C. Os níveis do mar se elevarão entre 18 e 38 centímetros ao final do século. Por outro lado, se o mundo continuar a funcionar com base em petróleo, gás e carvão, como acontece hoje, e se continuar a lutar por altos níveis de crescimento econômico, é possível que as temperaturas mundiais tenham-se elevado mais de 6°C ao chegarmos a 2100. Nessas circunstâncias, talvez o nível do mar suba 26 a 50 centímetros.

O cenário “mais provável” distinguido pelo IPCC, no qual os combustíveis fósseis seriam amplamente usados, mas compensados por formas mais limpas de geração de energia, e no qual o crescimento populacional estaria sob controle, ainda é preocupante. Nesse cenário, as temperaturas poderiam elevar-se mais de 4°C, com uma subida de 48 centímetros no nível dos mares. Provavelmente, haveria um decréscimo de 20% no índice pluviométrico das áreas subtropicais, ao mesmo tempo que haveria mais chuvas nas latitudes norte e sul.

O IPCC e a Comissão Europeia declararam que a meta da política de controle das emissões deve ser a limitação do aquecimento global a 2°C e que, para termos ao menos 50% de probabilidade de obter esse resultado, as concentrações atmosféricas de gases do efeito estufa devem estabilizar-se em 450CO2e. Todavia, dado o acúmulo existente das emissões, há quem pense que já é impossível atingir essa meta.

É provável que os efeitos das mudanças climáticas já se estejam fazendo sentir. O relatório de 2007 do IPCC declarou que podemos afirmar com “Alto Grau de Confiança” (probabilidade de acerto de oito em dez, ou mais) que o aquecimento global já levou a um aumento do número e das dimensões dos lagos glaciais, a índices mais acelerados de degelo nas áreas de solo permanentemente congelado (permafrost) na Sibéria ocidental e noutros lugares, a alterações em alguns ecossistemas árticos e antárticos, ao escoamento maior e mais precoce da água de rios alimentados por geleiras e pela neve, à antecipação do período da primavera em regiões setentrionais e ao deslocamento de algumas espécies de animais e plantas para os polos.[3]

O IPCC diz que o século atual pode vir a ser dominado por guerras travadas em função de recursos naturais; que pode haver inundações de cidades costeiras, provocando miséria em massa e migrações em massa, e que o mesmo pode ocorrer à medida que áreas mais secas se tornem mais áridas. Dada a sua localização e a falta de recursos, as regiões mais pobres do mundo serão mais gravemente afetadas do que os países desenvolvidos. Mas estes terão seu quinhão de problemas, que incluirão um número cada vez maior de episódios climáticos violentos. Os Estados Unidos, por exemplo, têm extremos climáticos maiores do que quase todas as outras partes do mundo, e é provável que estes se intensifiquem ainda mais.

Os céticos e seus críticos

Cenários dizem respeito a possibilidades futuras, e por isso não admira que haja quem os questione, ou quem objete à própria tese de que os processos atuais de aquecimento global são produzidos pela atividade humana. Visto que os céticos são minoria, eles se veem não só como questionando um amplo consenso científico, mas também se opondo a toda uma indústria que cresceu em torno desse consenso.

Fred Singer e Dennis Avery, por exemplo, propõem a tese de que “o aquecimento moderno é moderado e não é produzido pelo Homem”.[4] Sua visão, queixam-se eles, não tem grande audiência, por causa da atenção que cerca as afirmações feitas pelo IPCC. “Uma campanha de relações públicas de proporções estarrecedoras”, dizem esses autores, “vem sendo conduzida para nos convencer de que o aquecimento global é obra humana e constitui uma crise … grupos de defesa do meio ambiente, órgãos de governo e até os meios de comunicação não têm poupado despesas para disseminar [essa] mensagem pavorosa.”[5]

Para Singer e Avery, não há nada de novo nas temperaturas cada vez mais altas que hoje observamos. O clima mundial sempre esteve em oscilação. Um ciclo de mudanças climáticas a cada 1.500 anos, moderadas mas irregulares, impulsionado por variações nas manchas solares, foi bem documentado pelo trabalho dos geólogos. No momento, estamos justamente na fase de aquecimento de um desses ciclos. A grande preocupação que devemos ter quanto ao futuro a longo prazo é, na verdade, com a era glacial que virá quando nosso período relativamente ameno for chegando ao fim.

Outros céticos em relação às mudanças climáticas tomam um rumo um pouco diferente, apesar de também enfatizarem que as ideias heréticas não recebem muita atenção, e menos ainda financiamentos para a pesquisa. Patrick Michaels, por exemplo, afirma que os resultados e projeções do IPCC são intrinsecamente falhos.[6] Há um excesso de indivíduos e grupos, no dizer dele, interessados em prever futuros desastres e cataclismos. Apenas dos que produzem a documentação do IPCC são de fato cientistas; a maioria é de burocratas do governo. Os dados e as descobertas que não combinam com o roteiro principal são suprimidos ou ignorados.

O autor dinamarquês Bjørn Lomborg é comumente misturado aos céticos e, com efeito, deu a seu primeiro livro sobre a mudança climática o título de O ambientalista cético.[7] A forma de seu ceticismo, entretanto, não é usual. Ele admite que o aquecimento global vem acontecendo e foi acarretado pela atividade humana. O que é muito mais discutível, a seu ver, “é se a histeria e os gastos precipitados em programas extravagantes de redução do CO2, por preços sem precedentes, são a única resposta possível”.[8] Lomborg questiona a ideia de que os riscos ligados à mudança climática devem ter precedência sobre todos os demais, inevitavelmente. Por ora, a pobreza mundial, a disseminação da aids e as armas nucleares constituem problemas maiores.

Outros autores, que escrevem em linhas mais gerais sobre os riscos, e não apenas sobre o aquecimento global, sugeriram que estamos vivendo uma “era de pavores”, um dos quais é a mudança climática. Nossas preocupações e angústias, como dizem Christopher Booker e Richard North, marcam a emergência de uma “nova era da superstição”, semelhante a episódios de histeria em massa ocorridos no passado, como a caça às bruxas do período pós-medieval. Os pavores, quase todos os quais se revelaram infundados, tornaram-se parte de nossa vida cotidiana, “desde novas bactérias e vírus misteriosos e letais em nossa alimentação, ou flutuando pelo ambiente, até substâncias tóxicas em nossas casas e locais de trabalho; e tudo isso culmina nas supremas visões apocalípticas evocadas pelo medo do aquecimento global”.[9]

Conviria prestarmos alguma atenção ao que dizem os céticos, levando em conta que eles são uma minoria reduzida, embora eloquente? Muitos cientistas creem que os escritos desses autores são irresponsáveis, pois transmitem ao público a ideia de que há ampla margem para dúvidas sobre as origens e as prováveis consequências do aquecimento, quando, a rigor, elas são poucas. Houve um furor quando um canal de televisão do Reino Unido, o Channel 4, produziu em março de 2007 um documentário chamado O grande golpe do aquecimento global, com a participação de vários dos céticos mais eminentes.

No entanto, os céticos merecem ser ouvidos e devem receber atenção. O ceticismo é a força vital da ciência e é igualmente importante na elaboração de políticas públicas. É correto que todas as afirmações feitas sobre as mudanças climáticas e suas consequências sejam examinadas com olhar crítico e até hostil, e de maneira contínua. Não há dúvida de que a “ciência de grande porte” pode atingir uma dinâmica própria. O IPCC não é simplesmente um órgão científico, mas um órgão político e burocrático. Os céticos têm razão em dizer que, na mídia e às vezes nos discursos dos políticos, a mudança climática é invocada com frequência como se explicasse todos os episódios meteorológicos: “Toda vez que há algum tipo de evento climático inusitado – ondas de calor, tempestades, secas ou inundações –, podemos contar com algum apresentador a descrevê-lo como ‘mais uma confirmação da mudança do clima’.”[10]

Todavia, os céticos não detêm o monopólio do exame crítico rigoroso. O autoexame crítico é obrigação de todo cientista e pesquisador. O fato de os resultados do IPCC quase sempre se expressarem em termos de probabilidades e possibilidades dá o devido reconhecimento às muitas incertezas que existem, bem como às lacunas presentes em nossos conhecimentos. Além disso, os cientistas que contribuem com dados de pesquisa para o IPCC têm entre si muitas divergências quanto à progressão do aquecimento global e suas consequências prováveis.

O risco e a insegurança são uma faca de dois gumes. Dizem os céticos que os riscos são exagerados, mas é perfeitamente possível afirmar o inverso. Há quem diga que subestimamos tanto a extensão quanto a iminência dos perigos representados pela mudança climática. Essas pessoas afirmam que, na verdade, o IPCC é uma organização meio conservadora, que se mostra reservada em seus julgamentos, exatamente por ter que abarcar um amplo leque de opiniões científicas.

Fred Pearce, que escreve para a revista New Scientist, diz que o clima mundial não é chegado a mudanças gradativas, como mostra a história pregressa das variações climáticas. O clima (como também argumentam os céticos) sofreu toda sorte de alterações no passado, muito antes de os seres humanos entrarem em cena e bem antes do advento da moderna produção industrial. Entretanto, Pearce extrai dessa observação uma conclusão muito diferente da dos céticos. As transições de uma situação climática para outra costumam ser muito abruptas, e em nossa era, diz ele, é provável que aconteça o mesmo. Segundo Pearce, podemos estabelecer uma distinção entre os processos Tipo 1 e Tipo 2 de mudança climática. As mudanças do Tipo 1 evoluem devagar e seguem as trajetórias delineadas na maioria dos cenários hipotéticos do IPCC. A mudança do Tipo 2 é radical e acentuada – ocorre quando se chega a um ponto de desequilíbrio que desencadeia uma guinada repentina de um tipo de sistema para outro. Alterações desse tipo não fazem parte dos modelos comumente usados para calcular o risco das mudanças climáticas.[11]

Atualmente, diz Pearce, é grande o potencial para as mudanças do Tipo 2. Algumas áreas antes largamente consideradas estáveis podem ser, na verdade, dinâmicas e voláteis – entre elas os mantos de gelo que cobrem a Groenlândia e a Antártida, as turfeiras congeladas do oeste da Sibéria, a floresta amazônica e o padrão climático conhecido como El Niño.

O IPCC sugeriu que, se o mundo viesse a ter um aquecimento superior a 3°C, a camada de gelo da Groenlândia poderia começar a derreter, processo este que, uma vez iniciado, seria irreversível. O IPCC vê essa possibilidade como algo ligado ao futuro distante. Mas alguns especialistas em estudos glaciais, como assinala Pearce, alertam para o fato de que esse processo poderia acontecer muito mais depressa. À medida que prossegue o aquecimento e em conjunção com certos processos naturais, formam-se lagos nos cumes das geleiras. Tais lagos dão origem a fluxos d’água que escoam pelas fissuras profundas do gelo e ao mesmo tempo as alargam, de tal sorte que, em vez de a água levar muitos anos para chegar ao fundo das geleiras, pode fazê-lo quase instantaneamente. O resultado, ao que se diz, seria a fratura de vastas áreas de gelo, com consequências profundamente desestabilizadoras. Se tais efeitos viessem a se generalizar, poderia ocorrer um derretimento em larga escala em questão de até mesmo uma década.

A vasta área de turfeiras que se estende da Sibéria ocidental até o Canadá e o Alasca, passando pelo norte da Escandinávia, é coberta por uma camada de gelo sólida e aparentemente permanente, mas ela começou a degelar – um fenômeno “que amedronta até os cientistas mais sóbrios”.[12] A camada permanentemente congelada do Ártico aprisiona uma imensa quantidade de vegetação decomposta, repleta de carbono. À medida que o gelo derrete, as folhas, raízes e musgo que se encontram por baixo começam a se desintegrar e liberam não apenas CO2, mas também metano. O metano é um gás do efeito estufa várias vezes mais potente do que o CO2. Um dos problemas existentes é que, até o momento, houve relativamente poucos estudos sobre exatamente até que ponto esses processos estão avançando, sobretudo pelas dificuldades de acesso à Sibéria por cientistas que não sejam russos. Segundo uma das estimativas, a liberação de metano pelas turfeiras do oeste da Sibéria já equivale a mais do que os gases causadores do efeito estufa emitidos pelos Estados Unidos durante um ano.

E há também El Niño, ligado à chamada “Oscilação Meridional”.[13] Esse termo se refere a condições oceânicas incomumente quentes, passíveis de surgir no oceano Pacífico ao longo da costa do Equador e do Peru. “El Niño” significa “o menino” em espanhol, numa referência ao Menino Jesus. O nome veio do fato de que o fenômeno normalmente ocorre na época natalina. Acontece a cada três a cinco anos e pode ter um enorme efeito nas condições climáticas mundiais. À medida que El Niño se desloca pelo mundo, seguindo uma trilha que acompanha a linha do equador, um clima diruptivo segue em sua esteira, causando tempestades e chuvas abundantes em certas áreas, bem como secas em outras. Em geral, passados uns 12 a 18 meses, ele inverte abruptamente a direção, provocando temperaturas oceânicas incomumente frias no Pacífico equatorial, as quais também surtem efeitos destrutivos nas condições climáticas (ao se deslocar nessa direção, o fenômeno é conhecido como La Niña).

Pouco se sabe sobre a história de El Niño a longo prazo, porém, nos últimos anos, ele ocorreu com frequência maior e com consequências cada vez mais graves. Como sucede com muitas outras alterações climáticas, não sabemos até que ponto o aquecimento global tem um papel nisso. El Niño pode atuar como moderador do aquecimento, porém, ao menos com igual probabilidade, serviria para acentuar condições climáticas turbulentas.

James Hansen, diretor do Goddard Institute for Space Studies, da Nasa, é um dos autores mais influentes a dizer que os perigos das temperaturas em elevação têm sido subestimados. Esse é um assunto que ele estuda há mais de 20 anos. Diz Hansen que a meta de limitar o aquecimento global a 2°C, já muito difícil de alcançar, não é suficiente para impedir as consequências perigosas. O nível seguro de dióxido de carbono na atmosfera é de 350ppm – inferior ao que já existe.[14]

Os autores que escrevem sobre pontos de desequilíbrio nas mudanças climáticas não são excêntricos, mas sim, em sua maioria, pessoas que um dia acreditaram que os efeitos dessas mudanças não seriam drásticos e se estenderiam longamente no tempo. Fred Pearce, por exemplo, tal como Lomborg, descreve-se como um “ambientalista cético” – com o que pretende referir-se a uma pessoa que investiga minuciosamente as afirmações suspeitas, onde quer que alguém as faça. Pearce reconhece que as certezas são poucas ou nulas nas mudanças climáticas. Os limiares que ele e outros identificam são ocasionalmente chamados de curingas no baralho da mudança climática.[15]

As três posturas diferentes a que nos referimos acima tendem a se ligar a concepções variáveis da Terra e do impacto nela exercido pelos seres humanos. De acordo com os céticos, a Terra é robusta e nada do que façamos tenderá a ter grande impacto sobre ela. Para os que estão mais próximos da corrente dominante, por outro lado, a Terra – ou seus ecossistemas, pelo menos – é frágil e tem que ser protegida de nossas intromissões nocivas. E há ainda autores como Pearce, que mais veem a Terra como um animal selvagem, pronto e apto a reagir de maneira violenta e impetuosa, uma vez suficientemente provocado. Nas palavras de Pearce, “ela é forte e guarda um contragolpe poderoso. … É muito provável que a vingança da natureza pelo aquecimento global criado pelo Homem desencadeie forças planetárias irrefreáveis. E elas serão súbitas e violentas.”[16]

Os “gegês”

A mudança climática vem acompanhada de uma literatura apocalíptica. A história assistiu à ascensão e à queda de muitas civilizações. Segundo o antropólogo Jared Diamond, as civilizações ficam sob a ameaça de colapso quando rompem os limites de sua sustentabilidade ambiental.[17]

Um exemplo microcósmico é o que aconteceu na Ilha de Páscoa, no oceano Pacífico. Houve uma época em que a ilha possuía um ecossistema exuberante e era capaz de sustentar uma civilização monárquica desenvolvida. Com o tempo, no entanto, o status dos reis passou a ser marcado pelo tamanho das estátuas que eles conseguiam erigir, construções que consumiam um número substancial de recursos naturais, inclusive uma grande quantidade de madeira. Todo monarca que tentava sustar esse processo era derrotado por outros que davam continuidade à tradição. O resultado foi o desmatamento da ilha, que tornou seu ambiente árido e inóspito. “O quadro geral da Ilha de Páscoa é o exemplo mais extremo de destruição florestal no Pacífico e se acha entre os mais extremos do mundo – toda a floresta desapareceu e todas as suas espécies de árvores se extinguiram.”[18]

Os paralelos possíveis com nossa civilização, numa escala imensamente maior, não são difíceis de identificar. Diamond os chama de “assustadoramente óbvios”:

Graças à globalização, ao comércio internacional, aos aviões a jato e à internet, todos os países da Terra, hoje em dia, compartilham recursos e afetam uns aos outros, tal como se afetavam os 12 clãs da Ilha de Páscoa. Essa ilha polinésia era tão isolada no oceano Pacífico quanto é a Terra no espaço. Quando os ilhéus passaram a enfrentar dificuldades, não houve lugar algum para onde pudessem fugir, ou a que pudessem recorrer em busca de ajuda; e tampouco nós, terráqueos modernos, poderemos recorrer a outros locais, se nossos problemas aumentarem.[19]

O aquecimento global, assinalam outros autores, não é o único perigo de criação humana que poderia causar estragos no nosso estilo de vida. Outras ameaças provêm da proliferação nuclear, que, em algum momento, poderia convergir com as tensões iniciadas pelo aquecimento global; da nanotecnologia autorreprodutora, cujas partículas poderiam penetrar na pele, chegar à corrente sanguínea e nela serem transportadas para o cérebro; de uma crise alimentar que produza níveis de inanição e migração em massa numa escala gigantesca; ou do crescimento populacional desenfreado.[20] No livro Our Final Century, o ilustre cientista Martin Rees discute seriamente a possibilidade de que nós, a raça humana, não sobrevivamos ao século XXI, por causa da quantidade de perigos criados por nossas diversas intervenções na natureza (no que era a natureza).[21]

Alguns desses “livros apocalípticos” concentram-se em catástrofes potenciais nas quais as atividades humanas têm pouca ou nenhuma participação. Trata-se de ocorrências extremamente infrequentes, mas que, de acordo com alguns cientistas, “são hoje realmente vistas como parte do compêndio de riscos que temos de considerar”, ao pensarmos nas vulnerabilidades da Terra.[22] Tais fenômenos foram rotulados de Eventos Geofísicos Globais – EGGs, ou, posto que é grande a propensão humana para a brincadeira, “gegês”. Os “gegês” são catástrofes de escala suficiente para afetar o planeta inteiro, ou para causar devastações regionais de tamanha intensidade que podem danificar severamente o tecido social ou a economia do mundo como um todo.

Um gigantesco tsunami oceânico seria uma dessas catástrofes. Estima-se que o tsunami ocorrido em dezembro de 2004 tenha matado 250 mil pessoas, espalhadas por áreas distantes da fonte em si. As ondas produzidas por esse tsunami atingiram, em sua maioria, menos de dez metros de altura. Se ocorresse um tsunami gigante, ele poderia gerar ondas muito maiores. Um evento desse tipo poderia ser acarretado – entre diversas possibilidades – pela erupção do vulcão Cumbre Vieja, em La Palma, uma das ilhas do arquipélago das Canárias. Faz algum tempo que os cientistas o monitoram; ele tem uma série de fraturas extensas em sua vertente voltada para o mar, resultantes de uma erupção em 1949. Numa nova erupção semelhante àquela, todo o flanco do vulcão poderia ser violentamente lançado ao mar, desencadeando um megatsunami que dispararia pelo Atlântico.

Outro “gegê” seria um terremoto que atingisse em cheio um grande centro populacional. Tóquio é um bom exemplo. A cidade experimenta tremores constantes, embora o último grande terremoto tenha sido em 1923. Num tremor que durou apenas cerca de um minuto, 360 mil prédios foram destruídos em Tóquio e em sua cidade gêmea, Yokohama. Mais de 70% dos habitantes da primeira e 85% dos da segunda perderam suas casas. Ao todo, mais de 100 mil pessoas morreram naquele desastre.[23]

Hoje em dia, há três vezes mais pessoas morando na área da Grande Tóquio do que na década de 1920 – mais de ¼ da população do país. As moradias e locais de trabalho têm construção mais sólida do que antes, mas, por causa da densidade populacional, outro grande terremoto provavelmente resultaria num número de mortos igual ou superior ao dos que pereceram há 80 anos. Os danos materiais tenderiam a ser consideravelmente maiores do que no passado, porque a sociedade é muito mais rica. Um estudo financiado pela companhia de seguros suíça Swiss Re calculou que o custo desses danos ficaria em torno de 4,3 trilhões de dólares.

A possibilidade de a Terra ser atingida por um grande asteroide ou cometa é um terceiro “gegê”. Só nos últimos 20 anos, mais ou menos, em decorrência dos avanços no mapeamento infravermelho e por satélites, é que a progressão de corpos estranhos pelo espaço pôde ser mapeada e monitorada com precisão. Uma escala de 11 pontos – a escala de Turim, assim denominada por ter sido estabelecida numa conferência realizada nessa cidade – é usada para avaliar a probabilidade de que asteroides e cometas recém-descobertos representem uma ameaça à Terra. De fato, umas 3 mil pedras de pequenas dimensões atingem o planeta todos os dias, a grande maioria delas incendiando-se na atmosfera. Cerca de 100 atravessam a atmosfera e atingem o solo sob a forma de meteoritos. Comparados a estes, os asteroides e cometas são gigantescos. Se um asteroide de um quilômetro de diâmetro se chocasse com a Terra, geraria uma explosão equivalente a 60 mil bombas de Hiroshima. Um evento desse tipo não está tão fora dos limites da possibilidade quanto se poderia imaginar. No dia 13 de janeiro de 2004, durante várias horas, de acordo com alguns cálculos, o asteroide AL00667 teve uma chance em quatro de atingir a Terra. Ele media 30 metros de diâmetro e seria capaz de destruir por completo um grande centro populacional.

Por que mencionar os “gegês” num livro sobre a mudança climática? São várias as razões. Em primeiro lugar, saber desses riscos contribui para os temores que tendem a nos inundar a consciência hoje em dia. Bill Mc-Guire, cujo trabalho usei extensamente nos últimos parágrafos, escreveu uma série de livros apocalípticos, entre eles Apocalypse, Raging Planet e A Guide to the End of the World, antes de produzir seu trabalho mais recente, Surviving Armagg edon. Todos se baseiam nas mais recentes e mais avançadas descobertas e possibilidades de pesquisas científicas. Simplesmente temos maior conhecimento dos riscos descritos do que tínhamos apenas dez anos atrás.

Em segundo lugar, alguns “gegês” poderiam combinar-se com os perigos provenientes da mudança climática. Por exemplo, os tsunamis poderiam tornar-se mais letais, se houvesse uma elevação significativa nos níveis da água do mar, deixando as cidades costeiras mais vulneráveis do que antes.

Em terceiro lugar, algumas das estratégias sugeridas para reduzir a ameaça dos “gegês” seriam pertinentes, em princípio, em matéria de controle das mudanças climáticas. À primeira vista, talvez pareça que seria impossível fazer alguma coisa para influenciá-los. No entanto, os cientistas estão de olho em alguns “gegês”. A Nasa vem testando métodos para alterar a trajetória de asteroides ameaçadores, por exemplo. Seria necessária apenas uma ligeira cutucada para desviá-los de seu curso e, quanto mais longe estivesse o asteroide ao se fazer isso, menor teria que ser a deflexão. Uma possibilidade que tem sido examinada consistiria em fazer pousar no asteroide um motor de foguete, o qual, quando acionado, daria o empurrão necessário. Obras de engenharia em larga escala também têm sido propostas para limitar o aquecimento global, tais como suspender no espaço espelhos gigantescos que reflitam uma proporção dos raios solares (ver adiante, p.172-3).

Entram em cena os otimistas

Ao discutir por que o pensamento apocalíptico parece tão predominante na atualidade, Frank Furedi, que já escreveu muito sobre riscos e perigos, afirma que isso provém, em parte, da mudança cultural ocorrida nas últimas duas ou três décadas. Passamos a nos preocupar com a segurança e por isso tendemos a ver ameaças em todo canto – o que se traduz em sentimentos de apreensão e impotência. Furedi considera que os autores que escrevem sobre a mudança climática têm exercido um papel fundamental no desencadear disso tudo – eles escrevem a pré-história de desastres e catástrofes do futuro, atiçando angústias que invadem outras áreas da vida. Nosso atual sentimento de vulnerabilidade, no dizer dele, “não tem precedentes”. E está por trás de nossa “atitude [predominantemente irracional] de pessimismo, medo e maus presságios” em relação ao futuro.[24] Furedi alia-se aos críticos do pensamento apocalíptico que afirmam, como disse um deles depois de um extenso levantamento dos riscos, que “nunca houve melhor época para se viver”.[25]

Um desses críticos, Dan Gardner, oferece uma análise persuasiva de algumas ideias incoerentes ou inconsistentes que o público tem sobre os riscos. As pessoas tendem a se preocupar muito mais com certos riscos do que com outros, muito embora a probabilidade de sua ocorrência seja menor. Por exemplo, durante um período, depois do 11 de Setembro, muitas pessoas nos Estados Unidos desistiram de andar de avião e preferiram viajar de carro. Na verdade, dirigir um automóvel é mais perigoso para a vida e os membros do corpo do que voar. Todos os anos, morre muito mais gente nas estradas norte-americanas do que as pessoas que foram mortas no ataque às Torres Gêmeas. Se os terroristas sequestrassem e espatifassem um jato comercial por semana nos Estados Unidos, o risco de uma pessoa morrer num desses episódios seria uma fração de seu risco de morrer numa viagem de carro que cobrisse a mesma distância.[26]

A percepção dos riscos, mostra Gardner em seguida, é influenciada por muitos fatores, que incluem, em especial, a maneira como são enunciadas as mensagens. Por exemplo, num dado experimento, os sujeitos foram solicitados a se imaginar como portadores de câncer de pulmão que tivessem que decidir entre cirurgia ou radioterapia. Eles foram divididos em dois grupos. Informou-se aos integrantes de um destes que eles teriam uma probabilidade de 68% de estarem vivos um ano depois da cirurgia. Aos outros se disse que havia uma probabilidade de 32% de morrerem antes dessa data. No primeiro grupo, 44% dos sujeitos optaram pela cirurgia em vez da radioterapia, enquanto a proporção dos que fizeram essa escolha no segundo grupo foi de apenas 18%. Resultados parecidos foram obtidos em muitos outros estudos similares.

Não raro, as percepções de risco do público destoam da realidade, como na área da criminalidade, por exemplo. Gardner cita o caso da onda de pavor de sequestros de crianças que varreu os Estados Unidos na década de 1980. Em resposta, o governo encomendou uma pesquisa para descobrir a extensão do problema. Constatou-se que o número total de casos anuais de crianças abaixo de 14 anos sequestradas por estranhos correspondia a 90, o que resultava num fator de risco anual de 1 em cada 608.696. Mais de 2 mil crianças morrem todo ano nos Estados Unidos em acidentes de automóvel – parte delas sem usar o cinto de segurança, cujo uso constitui uma precaução bastante simples. A extensão da agitação popular a respeito de sequestros não tinha qualquer relação real com o fator de risco, comparada às atitudes relativamente displicentes das pessoas diante de outros perigos.[27]

A maioria dos que estudaram a evolução das atitudes contemporâneas perante os riscos identificou os primórdios da preocupação com a segurança e o atiçamento dos temores na década de 1970 – a época em que, como já se assinalou muitas vezes, a expansão dos meios de comunicação eletrônicos realmente deslanchou. Haverá uma ligação causal entre essas duas tendências? Seria difícil negar uma espécie de relação, sobretudo considerando-se o preceito central da apresentação nos meios de comunicação – o de que “má notícia é boa notícia”. Inúmeras pesquisas demonstram que a mídia dá uma cobertura muito maior às causas dramáticas e/ou violentas de morte do que às mais corriqueiras, e com isso transmite ao público uma falsa impressão de risco.[28] Mesmo quando os índices perigosos de criminalidade estão em queda, o público pode ser levado a crer que, na verdade, eles estão em alta.

As matérias sobre riscos, como mostram os estudos, raramente situam os cálculos deles num contexto. Assim, um jornal pode noticiar que o número de pessoas assassinadas em Londres nos últimos dez anos teve um aumento de 25%, dando a impressão de que há uma desordem violenta nas ruas. No entanto, como os números globais são muito baixos, totalizando menos de 30 por ano, o verdadeiro nível de risco de se morrer dessa maneira é de 0,0001%; levando em conta o aumento em questão, o risco ainda seria absolutamente ínfimo para cada membro da população.[29] A mídia é um dos principais filtros por meio dos quais as descobertas e discussões científicas são disseminadas, e tem havido muitos casos em que as reportagens sensacionalistas substituem a cautela.

A administração política dos riscos tem que trilhar um caminho difícil entre o alarmismo e a tranquilização. Creio que não devemos julgar o pensamento apocalíptico pelas aparências. Ao contrário, devemos vê-lo como um conjunto de histórias de advertência. Ele diz respeito ao que pode dar errado se não ficarmos atentos nem tomarmos as medidas corretivas apropriadas. Os perigos de que fala Martin Rees, por exemplo, situam-se na fronteira entre o risco e a incerteza – é difícil atribuir-lhes mais do que probabilidades extremamente vagas.[30] No caso dos riscos do novo estilo – os que se relacionam com o avanço da ciência e da tecnologia –, fazemos um esforço para decidir com que seriedade interpretá-los, dada a maneira como eles resvalam para a incerteza.

É difícil manter um dado risco – inclusive o aquecimento global – na consciência do público, no contexto de outros perigos percebidos que surgem e desaparecem. O fenômeno da fadiga da atenção tem sido bem documentado em estudos especializados. As pesquisas de opinião já revelam que, mesmo quando alguns respondentes admitem como reais os riscos do aquecimento global, eles informam estar fartos de ouvir falar tanto nesse assunto. Essa reação também se alia a uma tendência a simplesmente “esquecer essa história toda e levar adiante a vida corriqueira”. Há uma reação semelhante ao que é percebido como alarmismo – “se a situação é tão ruim quanto vocês dizem, melhor seria a gente parar de se preocupar”.

Todos os fatores citados são relevantes, ao considerarmos qual deve ser, na política pública, a resposta aos que afirmam que a mudança climática está avançando mais depressa do que supõe a maioria dos cientistas. Devemos tomar cuidado com quais podem ser as implicações dessas visões para a ação prática. Como sabe Pearce que haverá uma “vingança da natureza” por nossa influência no clima? Que força tem seu “é muito provável”?[31] A concentração nas piores hipóteses raramente ou nunca é a melhor maneira de lidar com riscos. Ao contrário, pode provocar reações exageradas, que paralisam as medidas políticas, em vez de promovê-las.

Alguns “riscos rivais” da sociedade mundial em que também devemos concentrar-nos, como diz Lomborg com muito acerto, são rigorosamente tão perigosos quanto as mudanças climáticas, se considerarmos apenas as possibilidades da pior hipótese. Não conter a disseminação de armas nucleares, por exemplo, poderia levar a conflitos em que morreriam milhões de pessoas. Mas creio que não seria apropriado respondermos a isso com uma reação de pânico. Talvez a frase “nunca houve melhor época para se viver” não seja literalmente verdadeira, certamente não para um grande número de pessoas no mundo, mas descreve um sentimento a ser levado a sério. Temos a obrigação de fazer a avaliação mais equilibrada e sensata dos riscos que nos for possível, o que constitui um tema a que voltarei mais adiante.

No próximo capítulo, passarei a outro conjunto de riscos – os ligados à segurança energética. À primeira vista, eles têm uma composição bem diferente e dão uma impressão bastante distinta da relacionada com a mudança climática. Uma breve perspectiva histórica será necessária para introduzi-los. Quem fala em petróleo fala em geopolítica. Manter constante o fluxo de petróleo foi e continua a ser um dos principais objetivos da política externa dos países desenvolvidos, nos últimos 60 ou 70 anos. Durante um longo período, garantir o abastecimento afigurou-se um problema inteiramente político. Pensava-se que haveria petróleo suficiente para distribuir e para atender às necessidades mundiais durante muitas décadas, futuro adentro, desde que os produtores continuassem a fornecê-lo. Agora há sérias dúvidas a respeito dessa suposição.

2. Esgotamento ou diminuição?

PETRÓLEO, GÁS NATURAL E CARVÃO, as três fontes de energia que predominam no mundo, são todos combustíveis fósseis, produtores em larga escala de gases causadores do efeito estufa. Reduzir nossa dependência deles, ou (sobretudo no caso do carvão) torná-los muito mais limpos em termos ambientais do que são hoje, é imperativo para mitigar as mudanças climáticas. As tecnologias necessárias para reduzir nossa vulnerabilidade à escassez de energia e diminuir as emissões de carbono são as mesmas: incluem as energias eólica, solar e das ondas, hidrelétrica e termelétrica. A modificação do estilo de vida tenderá a ser de importância fundamental nas duas esferas, particularmente quando orientada para cercear os hábitos de desperdício no uso da energia.

Em seu país de origem, a Grã-Bretanha, a Revolução Industrial foi alimentada pelo carvão – ou, para sermos mais exatos, pelas descobertas científicas e tecnológicas que o transformaram numa fonte dinâmica de energia. A transição para ele, deixando de lado a queima de lenha – a fonte primordial de energia até então –, não foi fácil, pois significou uma transformação de hábitos. Em meados do século XVII, a madeira estava se esgotando como fonte de combustível, mas, de início, muitos detestaram o carvão fuliginoso que veio substituí-la e que, no final das contas, de fato ajudou a criar todo um novo estilo de vida, baseado nas cidades e na produção mecanizada.

A transição para o carvão foi introduzida no mundo que hoje habitamos, no qual a energia do cidadão ou trabalhador individual é de importância irrisória, comparada à produzida a partir de recursos inanimados. Como observou Richard Heinberg em relação aos Estados Unidos:

Se somássemos a energia de todas as máquinas movidas a combustível das quais dependemos para iluminar e aquecer nossas casas, para nos transportar e, em diversos sentidos, manter-nos no estilo de vida a que nos acostumamos, e se então comparássemos esse total com a quantidade de energia passível de ser gerada pelo corpo humano, constataríamos que cada norte-americano tem o equivalente a mais de 150 “escravos energéticos” a seu serviço, 24 horas por dia.[1]

O petróleo nunca substituiu o carvão, mas começou a desafiar a dominação deste a partir da chegada do século XX. Durante algum tempo, na primeira parte desse século, os Estados Unidos foram os maiores produtores de petróleo do mundo, desfrutando durante um longo tempo de autossuficiência petrolífera. Em boa parte desse período, o país foi uma potência anti-imperialista, de filosofia bem diferente da que vinha da formação imperial dominante, o Império Britânico; por exemplo, em 1956, os Estados Unidos se opuseram à intervenção franco-britânica em Suez, em parte por motivos estratégicos, mas também por razões morais. Posteriormente, é claro, esses papéis se inverteram, à medida que a nação norte-americana passou a ver o Oriente Médio como uma região cada vez mais vital para seus interesses. Todavia, vale a pena reafirmar o óbvio – a história do petróleo é a história do imperialismo, sob este ou aquele disfarce.

O petróleo da Grã-Bretanha derivava principalmente de suas colônias no Oriente Médio, onde ela ditava as condições do relacionamento. A empresa de petróleo anglo-iraniana (originalmente chamada Anglo-Persian Oil Company, e que mais tarde viria a ser British Petroleum, ou BP – também conhecida como “Bloody Persians”, e, mais recentemente, sob a liderança do diretor executivo John Browne, “Beyond Petroleum”) foi criada mediante um arranjo unilateral de “concessões”, um sistema também adotado pelas companhias norte-americanas. O país que precisava do petróleo fornecia os conhecimentos especializados e a tecnologia para localizar e extrair o produto; o país que o possuía era pago em termos do volume extraído. Assim, os países coloniais ou ex-coloniais tornaram-se Estados “rentistas” – a renda fluía para eles sem os processos correspondentes de desenvolvimento econômico. Mesmo dentro da própria indústria petrolífera, os conhecimentos especializados raramente eram partilhados com as nações anfitriãs. Esses fenômenos, aos quais retornarei no último capítulo, encontram-se na origem da tão discutida “maldição do petróleo” que aflige inúmeros países baseados nele. A considerável riqueza gerada pela presença do petróleo e de outros recursos minerais é transportada para o exterior ou acaba nas mãos das elites locais. Não é à toa que as reservas de petróleo e gás natural têm uma concentração tão grande em países intrinsecamente autoritários e corruptos.

A Opep (Organização dos Países Exportadores de Petróleo) foi criada em 1960 pelas nações produtoras para contrabalançar a influência das empresas petrolíferas. Seguiu-se a isso, ao longo dos anos, a tomada generalizada e progressiva das reservas de petróleo por empresas estatais nessas nações. Durante algum tempo após a fundação da entidade, não houve grandes choques que afetassem os preços da energia ou o abastecimento mundial. Entretanto, os dirigentes da Opep ficaram indignados com o apoio dado a Israel pelos Estados Unidos e outros países do Ocidente na Guerra do Yom Kippur, o conflito árabe-israelense de 1973. As exportações de petróleo para os Estados Unidos, a Grã-Bretanha e alguns outros países foram bloqueadas, enquanto a Opep elevava o preço do petróleo em 70%, o que precipitou uma recessão econômica nos países industrializados.

Menciono esses famosos episódios porque eles deixam claro o quanto são (e continuarão a ser) estreitas, em alguns pontos, as ligações entre a política internacional e a segurança energética, e também porque eles servem de lembrete de que saber se o petróleo fluirá ou não é algo que não depende apenas da avaliação das reservas, mas também de como essas reservas se interligarão com a geopolítica.

As emissões francesas de gases do efeito estufa são hoje acentuadamente menores do que poderiam ser porque, depois da crise do petróleo provocada pelos atos da Opep, a França tomou a decisão de se tornar mais independente dos mercados mundiais de energia e fez investimentos maciços na energia nuclear. O Japão também entendeu o alerta e introduziu medidas para regular o uso da energia e promover sua conservação. Hoje em dia, situa-se entre as nações com maior eficiência no setor energético dentre os países industrializados, além de estar na vanguarda da tecnologia da energia limpa – por exemplo, na indústria automobilística. Ainda assim, suas emissões são relativamente altas, em função de sua dependência do carvão para produzir eletricidade. A Suécia instituiu um leque de medidas para economizar energia e começou a reduzir sua dependência do petróleo, processo este que ainda vem tendo continuidade. Atualmente, recicla-se muito mais lixo no Japão e na Suécia do que na maioria dos outros países industrializados. Não dispondo de recursos nativos próprios na década de 1970, a Dinamarca assustou-se e começou a tomar providências destinadas a transferir parte de sua produção de eletricidade para fontes energéticas renováveis, especialmente a energia eólica. Ao mesmo tempo, o Brasil tomou a decisão de investir em biocombustíveis e tem hoje uma percentagem maior de veículos a motor abastecidos por eles do que qualquer outro país, embora os benefícios ambientais sejam duvidosos, por causa do desmatamento envolvido.

Os Estados Unidos também foram obrigados a reagir. Suas respostas incluíram o exame de planos de invasão da Arábia Saudita, bem como, em termos mais realistas, a introdução de medidas para economizar energia, sob a forma da Lei sobre Política de Conservação da Energia.[2] Foi uma intervenção de peso, pois mostrou que os hábitos de desperdiçar energia dos consumidores norte-americanos podiam ser restringidos, desde que houvesse um impulso suficientemente forte. O objetivo de uma das seções da lei era duplicar a eficiência energética dos carros novos num prazo de dez anos. Essa meta não foi alcançada, mas, ainda assim, obtiveram-se grandes melhoras. No entanto, à medida que se atenuou a sensação de crise, o consumo de combustíveis tornou a aumentar, ainda que não tenha tardado a ficar mais baixo por quilômetro percorrido do que tinha sido antes.

Pico do petróleo

O debate sobre os limites das reservas mundiais de combustíveis fósseis é de grande importância para a política da mudança climática. Em 1956, o geólogo norte-americano Marion King Hubbert fez a previsão, hoje famosa, de que a produção nacional de petróleo dos Estados Unidos atingiria seu auge em 1970 – uma previsão largamente rejeitada, a princípio, mas que acabou por se revelar válida, embora o nível real de produção de petróleo ainda estivesse crescendo em 1970. Os cálculos do pico de produção dependem de avaliações daquilo que é conhecido na indústria petrolífera como “reservas finais” de um dado país ou campo petrolífero. Isso não se refere à quantidade de petróleo existente, mas à quantidade que pode ser extraída – em geral, um volume muito menor.[3]

As controvérsias em torno do pico do petróleo são tão intensas quanto as referentes ao aquecimento global e, a rigor, os dois debates se assemelham estreitamente. Há os que acreditam que existe uma abundância de petróleo e gás natural para suprir a todos. Essas pessoas não admitem que devamos preocupar-nos com futuras fontes de abastecimento. A seu ver, há reservas suficientes para durar um longo tempo, mesmo considerando os níveis cada vez maiores de crescimento econômico dos grandes países em desenvolvimento e até levando em conta o aumento da população mundial. David Howell e Carol Nakhle, por exemplo, afirmam haver uma quantidade suficiente do “material conhecido, relativamente fácil de extrair,” para durar pelo menos mais 40 anos. E é certo, continuam eles, descobrirem-se outras reservas. Sob o gelo que se derrete no Ártico há “bilhões de toneladas de petróleo e bilhões de metros cúbicos de gás à nossa espera”. Novos campos petrolíferos estão disponíveis para exploração no Alasca, no litoral da África e em alto-mar, na plataforma brasileira. Até no exploradíssimo Oriente Médio é possível que outra cornucópia nos aguarde.[4]

Autores como esses são os equivalentes funcionais dos céticos da mudança climática; eles dizem: “Crise? Que crise?” A opinião da corrente dominante é menos otimista, ou pelo menos passou a sê-lo nos últimos anos, e é representada pelo grosso dos analistas da indústria e das publicações oficiais dos grandes países produtores. Diz ela que talvez haja petróleo suficiente (e uma quantidade ainda maior de gás natural) para continuarmos a ampliar os níveis de produção por algum tempo. Contudo, quase por definição, ninguém sabe quanto petróleo existe nos campos ainda inexplorados nem quais serão as dificuldades para extraí-lo. A AIE (Agência Internacional de Energia), criada para monitorar a produção de petróleo depois do embargo da década de 1970, previu em 2007 que não haverá um pico da produção petrolífera antes de 2030.[5]

Outros creem que o mundo se aproxima rapidamente do pico do petróleo e que os ajustes que terão de ser feitos pelos países industrializados e em fase de industrialização, talvez num futuro muito próximo, são de proporções épicas. Como se expressou um autor de destaque, é provável que nos confrontemos com “o tipo de crise dramática, abaladora, que ameaça periodicamente a própria sobrevivência da civilização. Em termos mais explícitos, trata-se de uma crise energética acarretada pelo conflito entre a demanda global crescente de energia e nossa incapacidade cada vez maior de aumentar sua produção”.[6] Essas palavras vieram do analista de investimentos Stephen Leeb, que, no início da década de 2000, previu que os preços mundiais do petróleo chegariam a 100 dólares/barril – declaração tida por muitos como ridícula, na época. Antes de 2008, Leeb foi um dos pouquíssimos indivíduos a falar da possibilidade de os preços do petróleo chegarem a 200 dólares/barril, ou até mais. Em meados do mesmo ano – antes da crise financeira – tornou-se lugar-comum falar dessa possibilidade; ao mesmo tempo, ela foi publicamente endossada pelo banco de investimentos Goldman Sachs. Em julho de 2008 o preço do barril de petróleo havia subido para 147 dólares, mas em dezembro, quando a recessão começou a se fazer sentir, ele caiu de novo para 40 dólares.

Figura 2. Consumo mundial de energia primária.

Fonte: Administração de Informações Energéticas,

Ministério da Energia dos Estados Unidos.

Leeb é um dentre um punhado de autores que afirmam que as declarações ortodoxas de que a produção mundial de petróleo não chegará ao pico em menos de 40 ou 50 anos estão fundamentalmente equivocadas.[7] As discordâncias entre aqueles que escrevem sobre a produção petrolífera centram-se em duas perguntas principais: qual é o volume de petróleo recuperável nos campos já existentes e quais são as probabilidades de que se encontrem novos grandes depósitos de petróleo. Tal como na discussão da mudança climática, fará uma enorme diferença para o futuro da humanidade saber quem está com a razão, ou mais próximo de estar certo.

A quantidade de novas reservas de petróleo descobertas a cada ano vem declinando há algum tempo. De acordo com David Strahan, as descobertas atingiram seu ponto mais alto nos idos de 1965: “Hoje em dia, para cada barril que descobrimos, consumimos pelo menos três.”[8] Quase todos os maiores campos de petróleo do mundo foram identificados muito antes daquela data. Dos 50 países de produção mais elevada, 18 já passaram do pico, mesmo segundo as estimativas mais conservadoras. Se incluirmos os de menor produção, veremos que mais de 60 países produtores de petróleo também já o fizeram. Até o presente, suas perdas na produção foram contrabalançadas pelo crescimento em outras áreas e por avanços na tecnologia de extração e processamento.

Esses autores rejeitam a ideia de que grandes novos campos de petróleo e gás sejam abertos sob o Ártico ou em qualquer outro lugar, e apontam para as dificuldades de extração envolvidas. Argumentam que a produção em áreas mundiais fora dos países da Opep e da Rússia tem permanecido estagnada durante anos, apesar de descobertas bem-sucedidas em diversas nações. A produção petrolífera da Rússia, embora esteja em alta no momento, parece propensa a cair. É provável que o mundo tenha de continuar a recorrer à Opep e ao Oriente Médio, com todas as suas tensões e problemas.

Em 2008, na época em que os preços do petróleo atingiram seu ponto alto, a AIE elaborou um novo relatório sobre a produção global.[9] Mais uma vez, o levantamento asseverou que o pico da produção de petróleo não é iminente, porém constatou que a produção de alguns dos maiores campos mundiais vem declinando mais depressa do que as estimativas anteriores haviam sugerido. Só para manter o nível atual de produção, será necessário um aumento significativo em investimentos. A AIE calcula que os países produtores e as empresas de petróleo terão de investir um total de aproximadamente 360 bilhões de dólares anuais até 2030, a fim de repor a queda na produção e conseguir atender à demanda provável dos países em desenvolvimento. As decisões de investimento da Opep serão cruciais. A AIE espera que o petróleo produzido a partir de fontes não convencionais, como as areias petrolíferas do Canadá, desempenhe um papel decisivo na manutenção dos níveis de produção. Todavia, os métodos de extração usados nesses casos são sumamente poluentes em termos de emissões de gases do efeito estufa.

Supondo que os teóricos do pico de petróleo estejam certos, pode o gás natural substituir o petróleo em alguma medida? Afinal, o gás produz emissões mais baixas do que o petróleo ou o carvão, e pode ser usado pelo menos para algumas das finalidades a que o petróleo se destina – por exemplo, é possível converter os carros, sem demasiada dificuldade, para que eles funcionem com gás natural comprimido. Afirma-se com frequência que as reservas mundiais de gás superam em muito as de petróleo – há quem diga que existe gás natural suficiente para abastecer o mundo por uns 70-80 anos, a contar de agora, mesmo considerando a demanda crescente. David Victor e seus colaboradores sugeriram que haverá uma transição mundial para esse recurso energético.[10] Em 2050, afirmam eles, é possível que o gás suplante o petróleo, tornando-se a fonte energética mais importante do mundo. De acordo com eles, há gás suficiente para durar um século, aos índices de consumo atuais. Entretanto, como em quase todos os aspectos da segurança energética, também nesse ponto há controvérsias. Com efeito, há uma grande distância entre a estimativa mais otimista das reservas recuperáveis de gás (20 quatrilhões de pés cúbicos) e a mais baixa (8 quatrilhões de pés cúbicos).

Segundo Julian Darley, o problema energético mais difícil a ser enfrentado pelos Estados Unidos – e, por extensão, também pelos outros grandes países industrializados –, no futuro próximo, na verdade não terá a ver com o petróleo, mas com o gás natural.[11] No começo da década de 2000, tal como já havia acontecido com o petróleo, pela primeira vez se consumiu mais gás do que foi descoberto – “é a mão pavorosa do esgotamento escrevendo o aviso da desgraça que virá”.[12] O gás natural tem um papel vital na produção de fertilizantes – foi chamado de o ingrediente mais importante nas dietas dos seres humanos. No momento, não se conhece nada que o substitua nesse papel. Há mais de 6 bilhões de pessoas no mundo, e é provável que esse total se eleve para 9 bilhões ainda neste século, mais adiante. Apesar dos danos que os fertilizantes causam ao solo, não se imagina como seria possível, sem eles, alimentar esse número de seres humanos.

Normalmente se supõe que, em contraste com o petróleo e o gás natural, uma coisa de que podemos ter certeza é que o mundo dispõe de vastas reservas de carvão. No entanto, algumas pessoas têm dito que as reservas mundiais talvez sejam mais limitadas do que se supunha até agora.[13] Talvez tenha havido comunicados exagerados e em larga escala sobre as reservas carboníferas. O Energy Watch Group, uma consultoria alemã sobre energia, examinou as reservas listadas pelos países produtores de carvão e constatou que elas se mantiveram inalteradas, apesar de esses países terem continuado a intensa mineração. Por exemplo, embora a China tenha minerado 20% de seu carvão desde 1992, suas reservas listadas permanecem as mesmas. Os países que revisaram suas cifras o fizeram numa direção nitidamente descendente, sugerindo que as técnicas aperfeiçoadas de avaliação produziram estimativas mais sóbrias do que as feitas em épocas anteriores. O Energy Watch calculou que as reservas de carvão poderão atingir seu pico de produção muito antes do que se pensava convencionalmente, talvez já em 2025. A opinião majoritária, repito, é contra essa conclusão. De fato, uma das grandes preocupações a respeito de o mundo vir a esgotar suas reservas petrolíferas é que poderia haver uma alta no uso do carvão.

Maximizando os lucros e o uso dos recursos

A geração de eletricidade é uma grande fonte de consumo de energia e produção de gases do efeito estufa. Para saber o que aconteceu nessa área, temos de examinar, antes de mais nada, as instituições e as práticas instauradas na época em que a energia era barata, porque a reflexão por trás delas afigura-se, hoje em dia, notavelmente superficial. No período subsequente à Segunda Guerra Mundial, a energia era o locus classicus do planejamento estatal que estava na moda em todo canto. A mineração de carvão foi largamente nacionalizada e os mineiros de numerosos países gozaram de um status quase mítico, um pouco pelos riscos de sua atividade, mas também pela importância de seu trabalho para a economia.

Em parte por uma ressaca dos anos de guerra, a segurança do abastecimento de energia era uma preocupação central, e o controle do governo foi a resposta a isso. A guinada geral para a energia nuclear, nas décadas de 1950 e 1960, também foi conduzida pelo Estado em todos os lugares. Muitos acreditavam que essa fonte acabaria fornecendo energia em abundância; em vez disso, ela se revelou obstinadamente cara e, pelo menos na mentalidade do povo, arriscada. Salvo por um ou dois países – particularmente a França, como já mencionamos –, a opção nuclear foi basicamente suspensa. Em muitas nações, usinas nucleares construídas há décadas ainda estão em uso, embora agora se aproximem do fim da vida.

O Estado recuou para o segundo plano na fase posterior de desregulamentação do mercado, a partir da década de 1980. A contar do fim dos anos 70, houve uma guinada mais ou menos universal para a concorrência direta no fornecimento de energia. Ao anunciar a posição do governo britânico em 1982, o ministro da Energia, Nigel Lawson, declarou:

Não considero que seja tarefa do governo tentar planejar a forma futura da produção e do consumo de energia. Essa tarefa nem é, primordialmente, tentar equilibrar a demanda e a oferta de energia do Reino Unido. Nossa tarefa consiste, antes, em criar uma estrutura que assegure o funcionamento do mercado no setor energético com um mínimo de distorção.[14]

A maioria dos outros países industrializados seguiu a mesma linha, em maior ou menor grau, o mesmo acontecendo com a política energética da União Europeia. A privatização e a liberalização dos mercados energéticos passaram a ser a norma, ainda que encontrassem resistência em alguns círculos. Na verdade, não havia uma política energética como tal, exceto pela abertura de certos setores à concorrência, a fim de que os mercados pudessem fazer seu trabalho de estimular a eficiência e descobrir os preços adequados para os produtos energéticos. A segurança do fornecimento praticamente não foi considerada enquanto os preços caíam e a eletricidade e o petróleo continuaram abundantes.

Entretanto, essas medidas viriam a solapar a si mesmas. Como havia um excesso de capacidade e, por conseguinte, nenhuma preocupação com o abastecimento, as companhias de energia passaram a se concentrar em reduzir os custos operacionais, efetivamente cancelando investimentos preexistentes. Fizeram-se poucos investimentos novos na modernização das usinas, a não ser em alguns setores da indústria petrolífera. A situação, especialmente nos países em que a privatização mais tinha avançado, “continha as sementes de sua própria destruição”, como disse Dieter Helm, num tom marxizante.[15] Nos últimos tempos, em toda uma ampla faixa de países, houve interrupções em larga escala no fornecimento de energia, o que expôs vulnerabilidades que em parte derivam da insuficiência dos investimentos, em parte das falhas de mercado.

Desde o princípio da década de 2000, emergiu o que Helm chama de novo paradigma energético. Ele é (ou foi) marcado por elevações dos preços do petróleo e do gás que foram muito além dos que os observadores tarimbados haviam julgado possível. Mas também envolve um retorno à proteção do abastecimento nacional de energia, a modernização das fábricas, os investimentos no futuro, a consciência da finitude das reservas de petróleo e gás natural, o reconhecimento da importância vital da política externa para a segurança energética – e a consciência da necessidade de integrar a política energética e a luta para limitar as mudanças climáticas. Mais uma vez, as considerações políticas intrometeram-se a fundo nos mercados de energia, pela concentração destes nas mãos de Estados que os usam como instrumentos de política interna e externa.

Os Estados Unidos têm enorme dependência dos produtores de petróleo do Oriente Médio, assim como a Europa e o Japão, embora todos estejam lutando para diversificar suas fontes de abastecimento. A tentativa da Rússia de ressurgir como uma grande potência baseia-se em suas reservas de combustíveis fósseis e nos preços elevados que estes vêm impondo no momento. O ritmo sumamente acelerado do crescimento econômico da China levou esse país a assumir um papel muito mais internacional do que fizera antes, e sua presença se faz sentir no Oriente Médio, na África e na América Latina, à procura de petróleo, gás natural e minerais.

Os países da União Europeia importam quase metade de seu gás da Rússia, assim como uma parcela substancial de seu petróleo. Por ambos os lados, as implicações para a política da mudança climática são consideráveis. A Rússia está maximizando sua receita do petróleo e do gás sem a modernização que poderia ter ocorrido, se o país houvesse permitido a introdução de investimentos estrangeiros e incentivado a administração eficiente. A Gazprom, maior empresa estatal russa, é notoriamente ineficiente e mal dirigida. Os consumidores domésticos e industriais da Rússia recebem sua energia a preços maciçamente subsidiados – uma política que só vem mudando lentamente, mas não contribui em nada para promover a conservação de energia.

A liderança russa desenvolveu uma abordagem de confronto com a UE, com consequências que também respingam na área da mudança climática. Rejeitou com firmeza as tentativas da UE de chegar a um ponto de convergência: “Pretendemos manter o controle estatal do sistema de transporte do gás natural e da Gazprom. Não dividiremos a Gazprom. E a Comissão Europeia não deve alimentar ilusões. No setor de gás, terá de lidar com o Estado.”[16]

A Rússia teve muita facilidade para fechar negócios individuais com Estados-membros da UE, com isso minando a união entre os europeus. Um exemplo notável é o projeto do gasoduto Nord Stream, que reúne a Gazprom e duas das maiores empresas de energia alemãs. Embora certos problemas diplomáticos e de ordem prática signifiquem que talvez ele nunca seja construído, a própria ideia do projeto já contraria o espírito da solidariedade europeia. Visto que a segurança energética e a resposta à mudança climática têm uma ligação muito estreita, uma União Europeia que não possa falar em uníssono sobre a primeira talvez descubra que estão comprometidas as suas possibilidades de progredir quanto à segunda – um assunto sério, já que, em termos da preocupação de combater o aquecimento global, a UE aspira a ser a líder mundial.

Um relatório preparado para a reunião do Conselho Europeu em março de 2008 apontou algumas das questões de segurança que poderiam ser suscitadas pelo derretimento do gelo do Ártico.[17] A riqueza mineral que se acredita jazer sob o Ártico poderia tornar-se um estopim para novas tensões. Em 2007, um grupo de cientistas russos fincou uma bandeira no leito marinho do Ártico, deixando implícito que grande parte dele é território russo, tese que a Rússia vem defendendo com vigor em tribunais internacionais. Poucos preceitos do direito internacional aplicam-se ao Ártico. A maior parte do leito oceânico não foi explorada. Estados Unidos, Noruega e Dinamarca, todos vêm registrando suas reivindicações de posse. Os Estados Unidos são o único país significativo que não ratificou a Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar, que ao menos proporciona um fórum para a discussão das reivindicações rivais relativas ao Ártico. Mas o país tem-se submetido predominantemente às convenções desse documento, e as pressões para que ele o ratifique formalmente cresceram depois do ato dos russos. Em 2008, o presidente George W. Bush recomendou a ratificação ao Senado norte-americano.

A luta pelos recursos naturais

Apenas os Estados Unidos ultrapassam a China em termos de consumo de petróleo e gás natural. Em 2007, o país asiático respondeu por cerca de 40% do aumento mundial da demanda de petróleo. Seu nível de demanda subirá cerca de 6% ao ano durante a próxima década, se as taxas de crescimento persistirem e a política energética se mantiver a mesma. Na busca por petróleo, a China vem adotando uma política externa agressiva – seguindo os passos, diríamos, da Grã-Bretanha e dos Estados Unidos. Ela não opera por meio de empresas petrolíferas, como tendem a fazer os países do Ocidente, mas seus objetivos são exatamente iguais. Essencialmente, compra campos de petróleo em países diferentes para uso próprio e estabelece localmente os termos da venda. Os países em que fez negócios desse tipo vão da Venezuela à Indonésia, Omã, Iêmen… e Sudão.

Ela também fez incursões substanciais no Oriente Médio, para tristeza dos Estados Unidos. A Arábia Saudita tornou-se a maior fornecedora de petróleo da China, que obteve autorização para fazer explorações em busca de gás natural dentro daquele país. Os chineses estabeleceram uma relação estreita com o Irã, de onde vêm importando um volume crescente de gás natural e petróleo. As empresas petrolíferas norte-americanas estão proibidas de negociar com o Irã em decorrência de uma lei aprovada pelo Congresso, de modo que não podem participar desse processo. Enquanto isso, ladeando com a Rússia, a China tem barrado a imposição de sanções ao Irã apoiadas pela maioria da comunidade internacional numa tentativa de impedir que o país adquira armas nucleares e sistemas de foguetes capazes de lançá-las. “Os dois lados se portam como se assomasse no horizonte a escassez de petróleo e isso fosse uma questão de ‘nós ou eles’.”[18]

A Índia ainda não assumiu na política externa um perfil tão marcante quanto o da China com respeito ao petróleo, porém necessitará de muito mais combustível, à medida que sua economia progredir e as preferências do consumidor se modificarem. Na China, houve um aumento acentuado da utilização do automóvel na última década, sem que se prestasse a menor atenção a considerações ambientais. Exatamente o mesmo se prepara para acontecer na Índia. O automóvel Tata Nano foi lançado no país em janeiro de 2008. A um custo de 100 mil rupias (cerca de R$4.500), é de longe o novo carro mais barato do mundo; milhões de indianos, inclusive os de renda relativamente modesta, terão pela primeira vez a possibilidade de comprar um carro. O Tata Nano tem motor a gasolina de 33bhp, o qual, por ser muito pequeno, é razoavelmente eficiente em termos de combustível. Mas o simples número desses carros que tenderão a surgir nas ruas certamente resultará em consequências ambientais de larga escala.

Fora da Índia, também há planos de comercializar o carro na América Latina, no Sudeste Asiático e na África. O principal cientista do IPCC, Rajendra Pachauri, que aliás é indiano, diz que vem “tendo pesadelos com isso”. A resposta do industrial Ratan Tata, proprietário e presidente da Tata Motors, que fabrica o Nano, resume perfeitamente alguns dos dilemas que cercam a segurança energética e a mudança climática: “Precisamos pensar em nossas massas. Será que se deve negar-lhes o direito a uma forma individual de transporte?”[19]

Os comentaristas que escrevem sobre segurança energética começaram a falar em “Chíndia”, para se referirem ao impacto conjunto do crescimento econômico chinês e indiano nos mercados mundiais de petróleo e energia. Na maior parte do tempo, desde a Segunda Guerra Mundial, o aumento da demanda de petróleo equivaleu apenas a cerca de metade do índice de crescimento econômico global. Desde 2000, contudo, essa proporção elevou-se para 65%.[20] No momento, numa medição per capita, a Chíndia consome 1⁄7 do total dos países industrializados. Se ela se juntar ao grupo de países de alta renda nos próximos 20 anos, o que parece provável, o aumento da demanda mundial de energia terá uma aceleração drástica.

Nas áreas da mudança climática e da segurança energética, a principal divergência entre os autores mais otimistas e os apocalípticos é o tempo – quanto tempo resta antes que tenham de ser feitas grandes mudanças em nossos hábitos de vida. Mesmo que os efeitos da mudança climática sejam progressivos, em vez de abruptos, e afetem sobretudo as próximas gerações, e não a nós mesmos, a lição ainda deve ser a de nos prepararmos com antecedência e começarmos agora. Exatamente o mesmo se aplica à segurança energética, mesmo que venham a se revelar corretos aqueles que dizem que o petróleo e o gás natural ainda têm várias décadas pela frente.

No próximo capítulo, voltarei à mudança climática, a começar por um exame do impacto do movimento verde no pensamento ambientalista. Mas os problemas relacionados com a energia se intrometerão em quase todos os pontos pelo restante do livro, uma vez que não há possibilidade de mitigar as mudanças climáticas sem reduzir radicalmente nossa dependência dos combustíveis fósseis.

3. O movimento verde e o que veio depois

AGORA QUE AS DISCUSSÕES SOBRE A MUDANÇA CLIMÁTICA deslocaram-se para a corrente dominante, não é de surpreender que reflitam uma multiplicidade de perspectivas diferentes. Os que fazem parte do movimento verde tendem a se colocar assim: “Este assunto é nosso, uma vez que já falávamos de poluição ambiental muito antes de qualquer outra pessoa.” E, de fato, o movimento verde – ou certas correntes de pensamento dentro dele – tem sido a principal fonte de reflexão filosófica sobre os objetivos ligados à mudança climática. Os conceitos e imagens dos verdes permeiam até mesmo os textos dos mais sóbrios autores científicos que escrevem sobre a mudança climática.

Todavia, outros vêm fazendo suas reivindicações. Os economistas ambientais descartam a maior parte do pensamento verde como uma bobajada. Para eles, a abordagem adequada tem que ser contundente e enunciada em termos dos custos e benefícios das diferentes estratégias, com os mercados dando as cartas. Eles também tendem a ver os mercados de carbono como os que mais tenderão a contribuir para nos habilitar a lidar com o aquecimento global.

Para os autores de esquerda, a mudança climática oferece a oportunidade de renovar a argumentação contra os mercados, há muito associada às tradições esquerdistas. Afinal, Nicholas Stern, o autor do Relatório Stern sobre a Economia da Mudança Climática, assinalou que o aquecimento global “é a maior falha de mercado que o mundo já viu”.[1] Embora o próprio Stern não tenha tirado nenhuma conclusão desse tipo, a citação é um prato cheio para os que gostariam de ver o papel dos mercados encolher e o do Estado expandir-se. Como questão política, dar uma resposta sobre o aquecimento global também atrai os esquerdistas por um aspecto diferente – oferece uma chance de recuperação do radicalismo desaparecido com a dissolução do socialismo revolucionário. E pode ser vista como um meio de renovar a crítica ao capitalismo, tido por eles como a fonte dos problemas que enfrentamos. As coalizões propostas por diferentes autores entre vermelhos e verdes, e que existiram em alguns contextos políticos da vida real, tiveram sua origem nesse tipo de raciocínio.

O efeito do modismo com respeito ao aquecimento global faz-se notar tanto num plano estratégico quanto num plano mais abstrato. Assim, os que desejam revivescer a União Europeia e lhe dar mais legitimidade e senso de orientação encontram na mudança climática um modo de fazê-lo. Os eurófilos veem a questão como uma forma de demonstrar a seus próprios céticos o papel crucial que a UE pode desempenhar, influenciando problemas globais.

Espero ter conseguido evitar o efeito do modismo. É claramente importante tomarmos cuidado com o uso do aquecimento global como um modo de legitimar sub-repticiamente outros interesses. No entanto, há um toque de direita × esquerda nos debates atuais sobre a mudança climática: os que querem responder a ela por meio de uma ampla reforma social tendem, em geral, para a esquerda política; a maioria dos autores que duvidam de que a mudança climática seja causada pela atividade humana, por outro lado, fica à direita. Todavia, é vital que a política da mudança climática transcenda essas divisões, tanto quanto possível, e sobreviva às mudanças de governo nos sistemas democráticos. Discutirei mais detidamente essa questão no Capítulo 5.

Os verdes

Falando num sentido estrito, é claro, não existe movimento verde – existe, antes, um leque variado de posturas, perspectivas e receitas de ação. Não tenho a pretensão de cobrir todas elas, concentrando-me, ao contrário, em alguns temas essenciais.

Tal como o socialismo, o pensamento verde é obra da Revolução Industrial. As fábricas e as cidades em rápido crescimento transformaram a paisagem e, em muitas regiões, passaram a dominá-la, enquanto “a terra verde e aprazível” recuou para segundo plano. Uma nova riqueza chegou para muitos; porém, aos olhos dos críticos, o preço pago foi alto demais. O “ódio à civilização moderna”, ao qual William Morris se referiu como sendo “a paixão dominante em minha vida”, encontrou abundante eco nas artes e no pensamento dos primeiros conservacionistas. Viria tudo, perguntou-se Morris, numa antecipação admirável da crítica social de hoje, a “acabar num escritório de contabilidade, em cima de um monte de cinzas?”[2]

O ensaio Nature, de Ralph Waldo Emerson, foi publicado em 1836. Emerson fez um protesto fluente (embora sem qualquer efeito imediato) contra a exploração da madeira, que vinha devastando as florestas. Na indústria moderna, argumentou, a natureza figura como um objeto obrigado a servir à produção de mercadorias. Devemos procurar recuperar a relação não mediada de que nossos ancestrais desfrutavam com a natureza, e que é a fonte da experiência estética e da moral.[3] Esse tema foi retomado por Henry Thoreau, que o pôs em prática de uma forma que se tornou célebre, vivendo sozinho na floresta por dois anos e dependendo inteiramente de seu trabalho para isso. “Mais rico é o homem cujos prazeres são mais baratos”, escreveu ele, e acrescentou em tom profético: “De que serve uma casa, se não se tem um planeta tolerável em que colocá-la?”[4] O lago Walden, em Massachusetts, onde Thoreau passou seus dois anos de isolamento, é considerado por muitos o berço do movimento conservacionista.

O Sierra Club, fundado nos Estados Unidos em 1892 e influenciado pelas ideias de Emerson e Thoreau, é largamente reconhecido como a primeira organização ambientalista significativa do mundo, dedicada, em primeiro lugar, a proteger as áreas de terra virgem. Ele tem uma história de militância que remonta aos protestos contra o represamento de rios nos primeiros anos do século XX. Atualmente, a luta contra o aquecimento global tornou-se sua principal atividade; a organização tenta combater a “política energética inconsequente” dos Estados Unidos.

A maioria dos relatos históricos do movimento verde tende a omitir o fato de que seu desabrochar significativo seguinte deu-se sob o fascismo, especialmente na Alemanha. O “ecologismo” alemão originou-se numa espécie de misticismo natural semelhante ao que inspirou Emerson e Thoreau. Os “ecologistas” nazistas promoviam a conservação e a agricultura orgânica ou biológica, e praticavam o vegetarianismo.[5] A Lei de Proteção da Natureza do Reich, aprovada em 1935, juntamente com outros preceitos legais, teve como finalidade prevenir danos ao meio ambiente em áreas não desenvolvidas, proteger florestas e animais e reduzir a poluição do ar.

A afirmação de que os nazistas eram “verdes”, ou tinham uma “ala verde” – uma asserção que, a rigor, só foi introduzida pelos historiadores na década de 1980 –, provocou furor, como seria previsível. O movimento verde moderno originou-se na Alemanha na década de 1970, e a ligação com os nazistas foi vista como um modo de tentar desacreditá-lo. De fato, o termo “ecofascismo” foi empregado por alguns críticos contra os ambientalistas que preferiam a ação direta fora do âmbito da lei para alcançar seus objetivos. Não vejo sentido em negar que os fascistas se inspiraram em ideias – como a reverência mística pela natureza – que também influenciaram alguns setores dos verdes. Movimentos diferentes podem servir-se de ideias similares, mas colocá-las a serviço de fins opostos.

O termo “verde”, em sua acepção política, foi cunhado na Alemanha, onde o Partido Verde foi também o primeiro a alcançar certo sucesso eleitoral. De lá para cá, os verdes se transformaram num movimento global: sua primeira reunião mundial realizou-se pouco antes da conferência da ONU no Rio de Janeiro, em 1992. A Global Green Network tem representantes de partidos verdes de quase 80 países. Em meio à diversidade de perspectivas representadas por esses partidos, há alguns pontos comuns que os mantêm unidos. A rede lista uma carta de princípios que “definem o que significa ser Verde no novo milênio”. Ela envolve os quatro princípios originalmente estabelecidos pelos ambientalistas alemães há duas décadas – “sabedoria ecológica” (harmonia ou equilíbrio ecológicos), justiça social, democracia participativa e não violência – e o acréscimo de mais dois: sustentabilidade e respeito à diversidade.

Influenciados por protestos sociais anteriores dos anos 60 e início dos 70 (por exemplo, contra a Guerra do Vietnã), os verdes despontaram como um movimento que em parte se coloca contra a política parlamentar, e que teme um envolvimento excessivo com o Estado. É por isso que tende a enfatizar a democracia das bases e o localismo. Os verdes se opõem às instituições estabelecidas do poder, quer sob a forma do gigantismo do governo, quer sob a das grandes empresas. Também contestam o “produtivismo” na economia – a ênfase no crescimento econômico como o valor primordial. O crescimento que reduz a qualidade de vida, ou, em particular, que prejudica a biosfera, é um crescimento “antieconômico”. A economia ortodoxa é “cinzenta” – a vida humana e a natureza figuram nela como “fatores de produção”, ao lado de outras mercadorias. A maioria dos verdes tende a desconfiar do capitalismo e dos mercados, e a ver as grandes corporações com considerável hostilidade.

Muitas vezes, os verdes se descrevem não como contrários à ciência, mas ao “cientificismo” – opostos à confiança irrestrita na ciência e, em especial, na tecnologia. Um aspecto-chave do pensamento verde em relação à tecnologia é o princípio da precaução – a rigor, um dos principais conceitos com que os verdes contribuíram para o discurso político mais geral. Ele se liga prontamente ao antigo pensamento de Morris, Emerson e Thoreau. O princípio da precaução não é de enunciação fácil – mais adiante defenderei a ideia de que, na verdade, ele é incoerente. Mas é muito comum ele ser entendido como significando que as tecnologias devem ser rejeitadas, a menos que se possa provar que não causarão danos aos seres humanos nem à biosfera. O princípio da precaução está por trás das objeções que quase todos os verdes fazem à energia nuclear. Eles exerceram forte influência na decisão da Alemanha e da Suécia de eliminar gradativamente as usinas nucleares, por exemplo.

Uma variedade meio atordoante de pontos de vista filosóficos foi associada aos verdes. O filósofo australiano Robert Goodin procurou introduzir alguma ordem nessa diversidade. Diz ele que o pensamento político verde pauta-se por duas linhas fundamentais – uma teoria verde do valor e uma teoria verde da ação. A primeira nos diz o que os verdes valorizam e por quê; a segunda, como agem (ou devem agir) na busca desses valores.

Na economia, o valor é estimado em termos de preços ou de bem-estar, sendo este último estreitamente definido como benefício material. Na teoria verde do valor, em contraste, o que torna algo valioso é ele ter sido criado por processos naturais, e não por seres humanos. Podemos compreender essa postura ao respondermos a uma pergunta formulada por outro filósofo, Martin Krieger: “O que há de errado com árvores de plástico?”[6] No fim da década de 1960, as autoridades municipais de Los Angeles, ao constatarem que as árvores de verdade plantadas ao longo das vias expressas estavam morrendo, por causa da poluição atmosférica, plantaram árvores de plástico. E ficaram surpresas quando estas foram arrancadas por cidadãos irados. Goodin sugere que, mesmo que fosse possível fazer árvores artificiais de tal modo que elas fossem indiscerníveis da coisa real, ainda assim tenderíamos (acertadamente) a rejeitá-las – exatamente como faríamos com a falsificação de um quadro. Valorizamos a natureza porque ela é maior do que nós e situa nossa vida num contexto muito mais abrangente.

Diversamente dos “ecologistas profundos”, que tentam derivar valores da própria natureza, Goodin admite que os objetos da natureza só podem ter valor através de nós: quando falamos em valores, é inescapável que haja um componente humano implicado, pois tem que haver alguém que sustente esses valores. Ao mesmo tempo, tais valores são relacionais: pressupõem e dependem de um mundo maior do que nós. Uma paisagem não precisa ser inteiramente intocada por mãos humanas para que a valorizemos dessa maneira. Assim, os gramados e cercas-vivas ingleses são modificações humanas da natureza, mas abrigam (ou abrigavam) um estilo de vida em que as pessoas, em larga medida, vivem em harmonia com a natureza. Essa situação é diferente das circunstâncias em que procuramos impor tiranicamente a nossa própria ordem à natureza. Como exemplo, aliás, Goodin aponta Los Angeles, onde, em suas palavras, a natureza foi obliterada.[7] A sustentabilidade, preocupação básica dos verdes, pode ser inferida desse tipo de ênfase, do mesmo modo que a preocupação com os interesses das futuras gerações. Muitos verdes têm-se oposto à continuação do crescimento econômico, sob a alegação de que ele é nocivo demais – gostariam de ver uma “sociedade de crescimento zero”.

Os valores não se materializam por si. Têm que ser ligados a um “como” que explica por quais meios é possível torná-los reais. Os verdes, como já foi mencionado, desconfiam do poder e do Estado – o desejo de uma democracia participativa encontra-se no programa de quase todos os partidos verdes. Goodin busca uma conexão lógica entre os valores verdes e a típica estrutura política verde – defesa da democracia participativa, desconfiança do poder em larga escala e não violência – e não encontra nenhuma. Essa é uma conclusão importante, por motivos que mencionarei mais à frente. Ele também afirma – corretamente, a meu ver – que a teoria verde do valor deve ter prioridade, nos casos de conflito, sobre a teoria verde da ação. Como assinala Goodin, essa ênfase contraria a intuição da maioria dos verdes, que acredita que a ação pessoal direta deve ter prioridade em relação à política ortodoxa, e vê essa convicção no cerne do que significa ser verde.

Embora Goodin não faça uma longa discussão do assunto, cabe assinalar que a relação entre os verdes e a questão do aquecimento global é problemática. O aquecimento global não é uma extensão de formas mais tradicionais de poluição industrial: é qualitativamente diferente. Os cientistas, e tão somente os cientistas, fizeram-nos voltar a atenção para ele, já que esse fenômeno não é visível como os smogs londrinos ou a poluição das chaminés da indústria pesada. Também somos totalmente dependentes das pesquisas e do trabalho de monitoração dos cientistas para acompanhar o avanço do aquecimento e mapear suas consequências.

Alguns conceitos que desempenham um grande papel no pensamento ambientalista atual, como o já mencionado princípio da precaução, provêm do movimento verde, definido em termos gerais. Outras concepções parecem ter origem nos verdes, mas não é esse o caso, na verdade – a exemplo das “pegadas ecológicas”, expressão originalmente introduzida por William Rees no começo da década de 1990.[8] Poderíamos supor que ela se refere a pegadas na areia, mas, na verdade, sua origem encontra-se na alta tecnologia – ela veio do comentário de um técnico em computação, que falava com admiração do pequeno espaço ocupado em sua escrivaninha por seu novo computador.

É preciso introduzir muito mais ordem nessa misturada de ideias e conceitos. Não vejo problema em admitir que existem valores verdes importantes para aspectos significativos da vida política. Todavia, tais valores não são necessariamente idênticos aos ligados ao controle da mudança climática e, a rigor, podem colocar-se contra eles. Por exemplo, um valor-chave dos verdes é o de “permanecermos perto da natureza” – ou, dito em termos mais sucintos, é a conservação. Trata-se de um valor dotado de certa qualidade estética. É muito possível que ele seja importante para a qualidade de vida, mas não tem relevância direta para a mudança climática. É muito fácil ocorrerem choques entre os valores conservacionistas e as políticas pertinentes ao aquecimento global – por exemplo, os conservacionistas podem resistir à construção de uma usina nuclear ou de uma usina eólica numa dada área da zona rural.

O desejo de proteger da extinção as espécies de animais também pode ser meritório, porém sua única ligação com a mudança climática é quando a extinção ameaça os ecossistemas que ajudam a reduzir as emissões. Por essas razões, embora ser “verde” tenha-se tornado sinônimo de agir contra o aquecimento global, não utilizo esse termo. É claro que os valores ou as políticas verdes podem ser e são relevantes para a convergência política. Em outras palavras, medidas que são politicamente atraentes, por servirem a valores verdes sustentados por muitos, também poderiam servir ao objetivo de limitar a mudança climática. É muito acertado dizer que o crescimento econômico não deve ser valorizado em si e por si, especialmente à medida que uma sociedade torna-se mais abastada.

O movimento verde perderá (ou já perdeu) sua identidade à medida que a política ambiental tornar-se parte da corrente dominante. Embora grupos e partidos que defendem essas ideias venham a permanecer, é claro, a absorção dos verdes pela corrente dominante significará descartar os aspectos das teorias verdes da ação que nada têm a ver, intrinsecamente, com os valores ambientalistas. Entre eles se incluem as teses de que a democracia participativa é o único tipo de democracia que importa; de que o melhor tipo de sociedade que podemos almejar é uma sociedade radicalmente descentralizada (muitas vezes, a descentralização pode ser um objetivo político valioso e até relevante para os objetivos verdes, mas só ao lado de outras formas de organização política); e a da não violência (claramente um objetivo importante na maioria dos contextos, mas não universal, diríamos, e, de qualquer modo, um objetivo sem qualquer ligação intrínseca com as metas ligadas à mudança climática como tais).

Também devemos repudiar qualquer forma remanescente de reverência mística pela natureza, inclusive em suas versões mais limitadas, que deslocam o centro de valores dos seres humanos para a própria Terra:[9] lidar com o aquecimento global nada tem a ver com salvar a Terra, que sobreviverá independentemente do que fizermos. Viver em harmonia com a Terra, respeitar a Terra, respeitar a natureza, todas essas ideias se incluem na mesma categoria.

O movimento verde deixa como legado alguns dilemas centrais. Em que sentido, se é que há algum, lidar com a mudança climática e com a segurança energética significa que o crescimento econômico, como em geral compreendido, está inevitavelmente comprometido? Será que a vida política nos países industrializados, e talvez também noutros lugares, pode e deve ser remodelada para fazer com que o bem-estar substitua a riqueza como aspiração central do desenvolvimento? Também precisamos perguntar que utilidade têm os conceitos que provieram, ao menos em parte, do movimento verde. Em especial, eles incluem o princípio da precaução, a sustentabilidade e o princípio do “poluidor pagador”. Uma das consequências da antipatia dos verdes pela política ortodoxa é que nos falta um conjunto de conceitos pertinentes à análise de como a política da mudança climática pode ser efetivamente integrada à prática política ortodoxa.

Administrando o risco: o princípio da precaução

O princípio da precaução (PP), ou princípio cautelar (PC), tem sido usado, muito além do movimento verde, para lidar com o risco no contexto da mudança climática e em outras áreas ambientais. Essa ideia foi incorporada em numerosos documentos oficiais relativos ao aquecimento global: foi inserida na Declaração do Rio, de 1992, e largamente aplicada desde então, inclusive nos programas da Comissão Europeia. Seu significado central pode ser resumido no ditado “é melhor prevenir do que remediar”, embora ela seja invariavelmente enunciada numa roupagem mais técnica. Como outras facetas da sabedoria popular, “é melhor prevenir do que remediar” é um teorema que se desfaz na ambiguidade, quando submetido a um exame rigoroso. Além disso, não há razão por que o dito deva ser priorizado em relação a seu oposto, “quem não arrisca não petisca”. Na verdade, todas as máximas populares têm seu inverso, o que esclarece sua falta de poder explicativo ou profético. Tendemos a empregá-las retrospectivamente, dependendo de quais revelem ser os resultados de um curso de ação.

O PP concentra-se apenas num lado do risco: a possibilidade de danos. A razão de ter-se tornado tão proeminente liga-se a sua origem no movimento verde e à postura desse movimento em relação à natureza. O conservacionismo resvala facilmente para a ideia de que devemos ter cuidado para não interferir nos processos naturais, por uma questão de princípios. Mas o risco tem dois lados. O inverso da cautela é a ousadia e a inovação – dar o mergulho. Correr riscos dá sabor à vida; porém, muito mais importante que isso, é inerente a toda uma multiplicidade de tarefas fecundas e construtivas.[10] Correr riscos é essencial para as ideias novas em todas as esferas, para o progresso científico e a geração de riqueza. Não haverá esperança de respondermos à mudança climática se não estivermos preparados para tomar decisões ousadas. Esse é o melhor exemplo de que “quem não arrisca não petisca”.

O jurista norte-americano Cass Sunstein produziu uma crítica devastadora do princípio da precaução. Assinalou como são divergentes as situações que se considera que ele abarca. A definição do PP mais comumente oferecida é que “os órgãos reguladores devem tomar providências para proteger de danos potenciais, mesmo que as cadeias causais não estejam claras e mesmo que não saibamos se esses danos se materializarão”.[11] Assim formulado, contudo, o PP pode ser evocado de maneiras muito contraditórias. Pode ser usado para endossar medidas intervencionistas destinadas a impedir a ocorrência de uma dada situação, como no caso das ações contra o aquecimento global – ou, como destaca Sunstein, a invasão do Iraque. Mais comumente, entretanto, o princípio é invocado para justificar o oposto diametral – a inação, sob a alegação de que é melhor não arriscar, para que não haja arrependimentos. É o que acontece, por exemplo, quando certos grupos se opõem à introdução do cultivo de alimentos geneticamente modificados, pela convicção de que é melhor manter o status quo do que fazer intervenções arriscadas na natureza.

Uma vez que ele pode ser usado para justificar cursos de ação completamente opostos, não é de admirar que haja pouca coerência nas definições oferecidas do PP. Sunstein levantou cerca de 20 definições diferentes, na verdade, e comentou que “elas não são compatíveis entre si”.[12] Vão de “fracas” a “fortes”. Definição fraca é a do tipo que diz que “a falta de uma indicação clara de prejuízo não deve ser razão para a recusa a legislar em relação a um risco específico”. As definições fortes são do estilo “devem-se tomar providências para corrigir um problema tão logo haja indícios de que pode ocorrer algum dano”. Sunstein mostra que os dois tipos de definição são inúteis para nortear a ação. As versões fracas do PP não fazem nada além de enunciar um truísmo. Seria impossível os governos exigirem certeza nas situações de risco, antes de tomarem providências reguladoras.

Mas as versões mais fortes, se aplicadas com rigor, paralisariam qualquer ação. Tomemos o exemplo dos alimentos geneticamente modificados, ou transgênicos. Os riscos para a saúde humana e para as ecologias locais não são conhecidos com nenhum grau de precisão. Uma definição forte do PP exige que tais alimentos sejam completamente banidos, sob a alegação de que com isso evitamos qualquer risco que eles tendam a trazer. Todavia, proibir seu uso também cria riscos significativos, inclusive a possibilidade, por exemplo, de elevar os níveis de fome e desnutrição. A definição forte do PP implicaria que também evitássemos esses riscos. Portanto, a definição forte exibe uma incoerência lógica: opõe-se tanto ao cultivo quanto ao não cultivo de produtos transgênicos. Em sua forma forte, mostra Sunstein, o PP tende a levar a conclusões extremas, como maneira de ocultar sua incoerência. Tende a se concentrar apenas nas piores possibilidades, produzindo um foco paralisante no status quo, ou o endosso de reações extremadas.

As precauções contra certos riscos quase sempre criam outras. Esta observação é importante para meus argumentos acerca da mudança climática, pois há sempre um equilíbrio de riscos (e de oportunidades, o que é crucial), toda vez que se considera um dado curso de ação. Por isso, não podemos justificar a “parcialidade em prol da natureza” – deixá-la intacta – como argumento relevante para lidarmos com o aquecimento global. Precisaremos empurrar para mais longe as fronteiras do fim da natureza, em vez de recuar delas (como querem os pensadores verdes).

Como é possível que o PP seja contraditório e, ainda assim, tão largamente aceito como arcabouço para medidas políticas? As razões, diz Sunstein, estão na percepção social do risco. Tendemos a nos concentrar em certos riscos, à exclusão de outros, e a usar regras empíricas que, não raro, são muito enganosas na avaliação de riscos. Sunstein lista algumas dessas regras práticas ou “heurísticas”, inclusive:

1.  A “heurística da disponibilidade”. Podemos selecionar certos riscos simplesmente por eles estarem no noticiário, ignorando outras ameaças importantes. No momento, por exemplo, Sunstein diz que há uma clara tendência a exagerar os riscos representados pelo terrorismo.

2.  O “desprezo pela probabilidade”. Tendemos a nos concentrar nas piores hipóteses, mesmo que sejam muito improváveis. Essa tendência é digna de nota em alguns autores que escrevem sobre a mudança climática, como já foi observado.

3.  A “aversão à perda”. As pessoas tendem a mostrar uma predileção tendenciosa pelo status quo, por estarem mais preocupadas com as perdas do que com ganhos futuros, o que é uma constatação bem estabelecida na economia comportamental. Essa tendência se relaciona com o desconto do futuro, como discutido na Introdução.

4.  A crença na “benevolência da natureza”, que torna particularmente suspeitos os riscos criados pelos seres humanos.

5.  O “desprezo pelo sistema”. Essa tendência impede que as pessoas vejam os riscos criados por suas próprias tentativas de evitar riscos.

Se acrescentarmos a esses pontos a exploração dos riscos por grupos especiais de interesses, será fácil ver como surgem as avaliações de risco tendenciosas. Dado que as pessoas costumam concentrar-se apenas em alguns riscos, filtrando e excluindo outros, e visto que tendem a se concentrar nas piores hipóteses, o resultado são as versões fortes do PP. Mas estas não oferecem nenhuma diretriz adequada para as medidas políticas, em virtude de seu ponto de partida contraditório.

Extraio várias conclusões da análise de Sunstein. A primeira é que precisamos funcionar em termos não do princípio cautelar ou da precaução, mas de outro PP – o “princípio da percentagem”. Na avaliação de riscos, por mais catastróficos que sejam, quase sempre há algum tipo de análise de custos e benefícios das formas possíveis de ação. Em outras palavras, temos de avaliar os riscos e oportunidades em termos da relação entre os custos a que ficamos sujeitos e os benefícios obtidos. Entretanto, os riscos que resvalam de modo significativo para a incerteza, como os envolvidos no aquecimento global, inevitavelmente significam que há um componente de conjectura, talvez bastante grande, no que quer que façamos (ou deixemos de fazer).

Em segundo lugar, a análise de custos e benefícios em contextos democráticos pressupõe o debate público, uma vez que envolve uma escolha entre riscos. Por exemplo, a energia nuclear pode ajudar a reduzir as emissões, mas cria outros riscos, como os envolvidos no destino a ser dado ao lixo radioativo. Mas o debate não levará necessariamente a um acordo e, no fim, os formuladores das medidas políticas terão de escolher uma coisa ou outra.

Terceiro, toda avaliação de risco é contextual. Depende de valores, que inevitavelmente configuram as ameaças consideradas mais destacadas num dado momento, visto que nenhum curso de ação jamais é isento de riscos. Consideremos a introdução de um novo medicamento. Do ponto de vista da regulamentação, com certeza é sensato que ele seja rigorosamente testado antes de ser usado em larga escala. No entanto, é muito plausível que aqueles que sofrem de uma doença passível de ser ajudada por esse remédio decidam tomá-lo antes da ocorrência de uma testagem completa. Nesse caso, o “quem não arrisca não petisca” leva a melhor sobre “é melhor prevenir do que remediar”, porque os doentes têm pouco a perder, mas poderão perder muito se não tomarem a medicação.

As questões que acabamos de discutir são relevantes para todas as áreas dos riscos e da política pública. São importantes para as teses deste livro, visto que o modo como as pessoas avaliam e reagem ao risco em geral é uma parte significativa da política referente ao aquecimento global. Mas elas também são relevantes, num sentido imediato, para as estratégias destinadas a mitigar a mudança climática e para os problemas de adaptação.

“Desenvolvimento sustentável”

O ano de 1972 foi importante na história do pensamento ambientalista, pois foi a ocasião em que surgiu um estudo que marcou época: Limites do crescimento, do Clube de Roma. Esse trabalho afirmou que nossa civilização está esgotando os recursos dos quais depende a continuação de sua existência.[13] O estudo vendeu milhões de exemplares e, apesar de ter sido submetido a numerosas críticas, sua ênfase geral é hoje largamente aceita. No mesmo ano, uma grande Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano destacou a importância de conciliar o desenvolvimento econômico com o uso mais eficiente dos recursos naturais. A expressão “desenvolvimento sustentável” foi introduzida no relatório de 1987 da Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento – hoje comumente chamado de Relatório Brundtland, visto que a conferência foi presidida pela ex-primeira-ministra norueguesa Gro Harlem Brundtland.[14] Tal como Limites do crescimento, o texto concentrou-se na possibilidade de a indústria moderna estar esgotando seus insumos numa velocidade alarmante, que não poderia ser mantida por muito mais tempo sem grandes mudanças.

O Relatório Brundtland reconheceu que o crescimento econômico era necessário para trazer maior prosperidade ao mundo em desenvolvimento. Contudo, o desenvolvimento em geral teria que se tornar sustentável. A Comissão definiu o desenvolvimento sustentável como “o desenvolvimento que atende às necessidades do presente sem comprometer a capacidade de as futuras gerações atenderem a suas necessidades”.[15] A Cúpula da Terra (ECO-92), conferência da ONU realizada no Rio de Janeiro, endossou uma declaração que estabelecia 27 princípios do desenvolvimento sustentável e recomendou que todos os países produzissem uma estratégia nacional para alcançar esses objetivos. Passados alguns anos, o Tratado de Amsterdam abraçou o desenvolvimento sustentável como parte integrante das metas da União Europeia, estabelecendo-se em 2001 uma abrangente Estratégia de Desenvolvimento Sustentável.

A introdução desse conceito teve um efeito valioso. Pelo menos em certa medida, ele ajudou a reunir duas comunidades anteriormente discrepantes – de um lado, os verdes e os outros que eram “anticresci mento”, e de outro, autores favoráveis ao mercado. Como observou Richard North, esse conceito “denunciou os extremistas verdes como indiferentes às realidades humanas [às vicissitudes dos países mais pobres] e os industrialistas inflexíveis como obcecados com o curto prazo. E proporcionou um campo intermediário confiável, a partir do qual antigos indivíduos irritadiços, sonhadores e radicais podem aperfeiçoar medidas exequíveis.”[16] O ponto de encontro surgiu através da pobreza mundial. Verdes e conservacionistas puderam argumentar que a política de não crescimento fazia sentido nos países industrializados. Mas também apoiaram a justiça social global, cuja realização significa que os países mais pobres devem ter a oportunidade de se tornarem mais ricos – ou seja, de se desenvolverem economicamente.

A expressão ganhou tamanha popularidade, que hoje é exibida em quase toda parte e figurou em milhares de livros, artigos e discursos. Mas desde o começo teve seus detratores, cujas vozes se tornaram cada vez mais estridentes. O que explica a popularidade do conceito, dizem eles, é precisamente seu caráter anódino – uma imprecisão intrínseca, aliada a um certo jeito de chupar cana e assobiar ao mesmo tempo. Os dois termos fundamentais, “sustentabilidade” e “desenvolvimento”, como muitos observaram, têm significados meio contraditórios.[17] “Sustentabilidade” implica continuidade e equilíbrio, enquanto “desenvolvimento” implica dinamismo e mudança. Assim, os ambientalistas são atraídos pelo ângulo da “sustentabilidade”, enquanto governos e empresas (pelo menos na prática) põem o foco no “desenvolvimento”, em geral querendo com isso referir-se ao aumento do PIB (produto interno bruto).

Uma das respostas à natureza esquiva desse conceito foi simplesmente evitar defini-lo e, em vez disso, substituí-lo por um aglomerado de metas. Em Implementing Sustainable Development, por exemplo, William Lafferty e James Meadowcroft afirmam: “Desenvolvimento sustentável indica uma preocupação interdependente com: a promoção do bem-estar humano; a satisfação das necessidades básicas; a proteção do meio ambiente; a consideração para com o destino das futuras gerações; a conquista da igualdade entre ricos e pobres; e a participação numa base ampla no processo decisório.”[18] Uma lista tão abrangente, contudo, certamente esvazia a ideia, retirando-lhe qualquer sentido nuclear. É um exemplo do “modo como o desenvolvimento sustentável tornou-se um conceito que abrange tudo, a ponto de não ter nenhuma contundência analítica clara”.[19]

“Desenvolvimento sustentável” mais constitui um lema do que um conceito analítico, e evitarei usá-lo neste livro. Em vez disso, examinarei em separado seus dois componentes. “Sustentabilidade” é uma ideia útil, ainda que de definição meio escorregadia, já que diz respeito a um futuro indefinido. Não sabemos que inovações tecnológicas ocorrerão mais adiante, razão por que as avaliações dos limites dos recursos da Terra costumam ficar sob um ponto de interrogação. Em seu sentido mais simples, sustentabilidade implica que, ao lidarmos com problemas ambientais, estamos em busca de soluções duradouras, não de jeitinhos a curto prazo. Temos que pensar a médio e longo prazos e desenvolver estratégias que se estendam por essas escalas temporais. Existe a obrigação de considerarmos de que modo as políticas atuais tenderão a afetar a vida dos que ainda não nasceram.

Pode-se dar substância a esse termo de várias maneiras. Por exemplo, o Fórum Econômico Mundial elaborou um Índice de Sustentabilidade Ambiental que foi aplicado a mais de 100 países.[20] A sustentabilidade ambiental é definida em termos de cinco elementos:

1.  O estado de sistemas ecológicos como o ar, o solo e a água.

2.  As pressões a que esses sistemas estão sujeitos, inclusive seus níveis de poluição.

3.  O impacto dessas pressões na sociedade humana, medido em termos de fatores como a disponibilidade de alimentos e a exposição a doenças.

4.  A capacidade social e institucional de a sociedade lidar com riscos ambientais.

5.  A capacidade de criar uma supervisão de bens públicos globais, especialmente a atmosfera.

Também devemos reexaminar a ideia de “desenvolvimento”. Por si só, “desenvolvimento” tem dois sentidos um pouco diferentes. Pode significar simplesmente o crescimento econômico, medido pelo PIB, caso em que se aplica a todos os países, em princípio. Mas também pode referir-se mais estritamente aos processos econômicos que tiram as pessoas da pobreza. É nesse sentido que contrastamos os países “em desenvolvimento” com os “desenvolvidos”. Na primeira acepção do termo, é claro, o “desenvolvimento” nunca cessa.

Em ambas as acepções, “desenvolvimento” significa uma acumulação de riqueza, normalmente medida em termos do PIB, de tal ordem que a sociedade torna-se progressivamente mais rica. Implica que essa riqueza é gerada, em grande parte, pela transformação econômica da sociedade em questão, num processo que se perpetua. Não diríamos que uma sociedade está se desenvolvendo economicamente quando, por exemplo, ela simplesmente obtém uma receita com a venda de seus recursos minerais. Falamos em países “desenvolvidos”, em contraste com os “em desenvolvimento”, por uma razão, qual seja, que o crescimento é muito menos importante naqueles do que nestes. Os países “desenvolvidos” podem continuar a expandir suas economias, porém a necessidade de crescimento é muito menos premente – eles atingiram uma espécie de equilíbrio, ainda que seja um equilíbrio dinâmico.

Nos países mais pobres, existe um imperativo de desenvolvimento. Não se trata apenas de eles terem o direito de ficar mais ricos, porém de que esse processo tem implicações diretas para a sustentabilidade. A pobreza tem estreita associação com a expansão populacional, uma das causas que estão na raiz da pressão que hoje ameaça os recursos naturais. Continuará a haver duas trajetórias separadas de “desenvolvimento” no mundo, pelo menos até que os países mais pobres atinjam um certo padrão de riqueza. Exatamente qual deve ser esse “certo padrão de riqueza” é uma questão de imensa importância, que tem de ser negociada politicamente. Sempre que possível, como por meio das transferências de tecnologia, deve-se buscar a redução das emissões – pelo menos em relação às práticas passadas dos países desenvolvidos. A situação em vigor, em termos dos perigos envolvidos na mudança climática, juntamente com um pico na produção de petróleo e gás natural, determinarão, em grande parte, até que ponto o “desenvolvimento” atual poderá imitar as trajetórias seguidas pelos países já industrializados. Já chegamos a um ponto em que os resultados dessas trajetórias encontram-se sob enorme pressão. Não obstante, há que se reconhecer uma certa “licença para poluir”.

A “contração e convergência” – mediante as quais os países desenvolvidos são os primeiros a reduzir suas emissões, e a fazê-lo de forma radical, enquanto os países mais pobres os seguem, à medida que vão enriquecendo – são um ponto de ligação necessário entre os dois tipos de desenvolvimento. Há diferentes versões dessa ideia em circulação, mas o princípio subjacente é simples.[21] Os países desenvolvidos devem almejar fazer grandes cortes em suas emissões de gases do efeito estufa, a partir de agora. As nações em desenvolvimento podem aumentar suas emissões por um período, a fim de que se permita seu crescimento, e depois deverão começar a reduzi-las. A partir daí, os dois grupos convergirão progressivamente.

Superdesenvolvimento

É lícito falarmos em superdesenvolvimento como uma possibilidade das sociedades abastadas. É bem possível que a expansão contínua da economia traga benefícios, mas, ao mesmo tempo, os problemas da riqueza tendem a se acumular.[22] A implicação não é que o crescimento econômico tenha de parar, mas que não deve ser buscado independentemente de suas consequências mais amplas. Para esses países, é essencial criar medidas mais eficazes do bem-estar do que o PIB. Este é normalmente definido como o valor total de mercado de todos os produtos finais e serviços produzidos numa economia em determinado ano. Sua fórmula inclui os gastos com o consumo pessoal, o investimento interno privado bruto, as aquisições do governo e o total líquido das exportações. Ele não foi inventado como indicador do bem-estar, mas passou a ser usado dessa maneira em quase toda parte.

Usar o PIB como medida do crescimento tem claras vantagens, inclusive as da simplicidade e da facilidade de cálculo. Todavia, suas insuficiências como índice do bem-estar econômico são bem conhecidas. Essencialmente, ele é um indicador do tamanho de uma economia e uma medida das transações de mercado. Nas medições do PIB, atividades prejudiciais ao meio ambiente podem afigurar-se geradoras de riqueza, o mesmo podendo ocorrer com muitas outras atividades nocivas. O PIB não estabelece distinção entre o crescimento industrial que funciona no sentido de aumentar as emissões e o que não o faz. Tampouco leva em conta a desigualdade econômica – pode continuar a crescer, mesmo que apenas uma pequena minoria da população tenha algum ganho.

A crítica ao PIB como medida do bem-estar já tem muitos anos. É preciso introduzir medidas mais amplas do bem-estar para que tenhamos uma ideia verdadeira de como estão se saindo as sociedades, como resultado do crescimento econômico. Uma dessas medidas é o Indicador de Progresso Genuíno (IPG), lançado em 1995. Ele começa por medidas de consumo pessoal semelhantes às do PIB, mas faz um ajuste por fatores como a distribuição de renda, o valor do trabalho doméstico e do trabalho voluntário, a criminalidade e a poluição. Como observaram John Talberth e Clifford Cobb, os responsáveis pela criação do IPG, nas sociedades desenvolvidas “o IPG começou a declinar por volta de 1975, enquanto o PIB continuou a crescer”. Em seu relatório mais recente, eles teceram comentários sarcásticos sobre as reações dos analistas econômicos aos furacões Katrina e Rita, nos Estados Unidos. Enquanto a maioria dos analistas escreveu sobre como a economia tinha reagido bem a esses desastres, sem que suas taxas de crescimento fossem afetadas, Talberth e Cobb escreveram:

De uma tacada só, essas manchetes descartaram como irrelevante, para a economia dos Estados Unidos, o tributo injusto e catastrófico associado a 1.836 mortes que poderiam ter sido evitadas, mais de 850 mil moradias danificadas, destruídas ou tornadas inabitáveis, a perda de 600 mil empregos, a inundação permanente de 306 quilômetros quadrados de banhados, a destruição de 526 mil hectares de floresta e a contaminação causada por milhões de litros de água das inundações, poluídos por esgotos, petróleo, metais pesados, pesticidas e outras toxinas.[23]

Outra medida é o Índice de Bem-Estar Econômico Sustentável (Ibes). Ele usa dados nacionais e locais para identificar tendências. Um estudo que examinou o período de 1975 a 1990 mostrou que, embora o PIB houvesse continuado a crescer, o Ibes tivera uma redução de 25% nos Estados Unidos. No mesmo período, esse índice teve um declínio de 50% no Reino Unido.[24] Em comum com outros países industrializados, ambas as sociedades haviam mostrado um crescimento recorde do Ibes no período pós-guerra, até a década de 1970 – o ponto limítrofe, ao que parece, do superdesenvolvimento.

Um terceiro indicador, o Índice de Sociedade Sustentável (ISS), foi criado em 2006.[25] Ele se serve de um leque maior de medidas ambientais do que os outros, inclusive a depleção de recursos naturais que afeta as terras alagadiças, as florestas, as áreas agrícolas e as matérias-primas não renováveis, junto com o nível de emissões de carbono e outras causas potenciais de prejuízos para o meio ambiente, como os materiais redutores do ozônio. Também foram incorporados índices como a distribuição de renda, o nível de trabalho voluntário e a dependência de ativos estrangeiros. Os resultados mostram conclusões semelhantes às do Ibes: tal como medido pelo ISS, o crescimento, na maioria dos países industrializados, encontra-se estagnado desde a década de 1970.

Figura 3. PIB real e IPG per capita nos Estados Unidos.

Fonte: The Genuine Progress Indicator 2006, p.19, fig.3.

Por que a maioria dos países reluta tanto em dar destaque ao uso dessas medidas? Há uma resposta óbvia: elas mostram o desenvolvimento econômico sob uma luz muito mais crua do que o PIB. De repente, mostra-se que um governo que parecia ter um bom histórico de sucesso econômico vem presidindo um declínio do bem-estar. No entanto, temos que enfrentar essa dificuldade. Todo país, mas em especial os países desenvolvidos, deve introduzir medidas alternativas do bem-estar e quadros de referência em que situá-lo, paralelamente a medidas econômicas estritas, e eles devem ser divulgados.

Poluidor-pagador

Como conceito, é mais fácil lidar com o do poluidor-pagador, ou “quem polui paga”, do que com os outros. Ele significa que os causadores da poluição – ficando no alto da lista os responsáveis pelas emissões de carbono – devem receber uma cobrança proporcional aos danos que provocam. Essa é a lógica por trás dos impostos sobre as alterações climáticas e dos mercados de carbono, e é também a origem do princípio de que os países que mais contribuíram para os gases do efeito estufa no passado devem fazer os maiores cortes no presente.

Na prática, essa ideia pode ser difícil de estabelecer com clareza. Onde começa e onde termina a responsabilidade pela poluição? A ideia de “responsabilidade ampliada do poluidor” foi cunhada para tentar esclarecer essa questão. Aqueles que causam emissões pela indústria, por exemplo, devem arcar com a responsabilidade pelos bens que produzem durante todo o seu ciclo de vida, inclusive por seu eventual descarte. Fazer esses cálculos, porém, não é fácil na prática, dadas as complexidades envolvidas. Não temos como saber, por exemplo, quais são os poluidores mais culpáveis no caso das enchentes influenciadas pelo aquecimento global. Por isso, os custos desses danos têm que ser cobertos por companhias de seguros ou pelas autoridades públicas, ou por uma combinação das duas.

Ademais, as consequências nocivas podem levar algum tempo para aparecer, ou, no caso de novas tecnologias, ser de avaliação difícil. Como na maioria das áreas da política da mudança climática, serão necessárias soluções inventivas. Um modo de lidar com essas situações, por exemplo, é através de títulos de garantia, que são uma forma de fazer o poluidor arcar com os custos de seguros que possam surgir mais tarde. A companhia ou indústria faz uma reserva de fundos para se garantir contra possíveis impactos ambientais adversos. Os títulos são resgatáveis com juros, depois de ficar demonstrado com razoável confiança que o processo em questão é benigno. Caso ocorra algum dano, os títulos são usados para fins ambientais. A ideia é dar um incentivo ao poluidor potencial para que ele reduza tanto quanto possível as emissões de CO2.

Embora o princípio do “poluidor pagador” tenha limites práticos, ele é um fio condutor que introduz a mudança climática na esfera da política ortodoxa. É um princípio de justiça que não só respalda o da responsabilidade diferenciada dos países desenvolvidos e em desenvolvimento na resposta à mudança climática, como também proporciona o meio para que essa responsabilidade seja transformada em lei. O fato de ele trazer incentivos para a modificação do comportamento também é de suma importância.

A política da mudança climática: conceitos

Resumindo a discussão precedente, devemos descartar o princípio da precaução e o conceito de desenvolvimento sustentável. O primeiro deve ser substituído por formas mais sofisticadas de análise de riscos, como é discutido em muitos pontos deste livro. O segundo é uma espécie de oximoro, e parece extremamente sensato tornar a desvincular os dois termos que o compõem. No caso do “desenvolvimento”, devemos enfocar o contraste entre as sociedades desenvolvidas e em desenvolvimento. No que concerne aos países ricos, os problemas criados pela riqueza têm que figurar ao lado dos benefícios do crescimento econômico. Defenderei a ideia de que lidar com esses problemas é diretamente pertinente à política da mudança climática.

Proponho a seguir uma lista de conceitos que empregarei nos capítulos restantes. Eles concernem, de modo geral, à maneira de analisar e promover a política da mudança climática no contexto das instituições políticas. Da discussão precedente extraio as ideias de “sustentabilidade” e “poluidor pagador”. Os outros conceitos são:

1.  Estado assegurador. Falo muito do Estado neste livro, tanto no sentido das instituições de governo quanto no de Estado nacional, mas não quero que os leitores façam uma ideia errada. Não pretendo retornar à antiga ideia do Estado como um agente de cima para baixo. O Estado atual tem que ser um “facilitador”: seu papel primordial é ajudar a acionar uma diversidade de grupos para que eles cheguem a soluções de problemas coletivos, sendo que muitos desses grupos atuarão de baixo para cima. Mas o conceito de Estado facilitador não é forte o bastante para captar o papel estatal, que também tem que ser o de fornecer resultados. Em parte alguma esse princípio é mais claro do que no caso da resposta às mudanças climáticas. O Estado assegurador é um conceito mais forte. Significa que o Estado é responsável por monitorar os objetivos públicos e por procurar certificar-se de que eles se concretizem de forma visível e aceitável.

2.  Convergência política. Esta ideia se refere ao grau em que as medidas políticas relevantes para mitigar as mudanças climáticas superpõem-se de forma positiva a outras áreas da política pública, de tal sorte que cada uma pode ser usada para fazer a outra avançar. A convergência política tenderá a ser crucial para dizer até que ponto poderemos responder com eficiência à mudança climática; por ser abstrato e concernir sobretudo a perigos futuros, o aquecimento global tende a dar lugar, com grande facilidade, a preocupações mais cotidianas na cabeça das pessoas. Algumas das áreas mais importantes da convergência política são a segurança energética e o planejamento energético, as inovações tecnológicas, a política do estilo de vida e os aspectos negativos da riqueza, como acabamos de discutir. A convergência maior e mais promissora é a que se dá entre a política da mudança climática e uma orientação para o bem-estar que vai muito além do PIB. Por exemplo, presume-se que o automóvel confira liberdade e mobilidade, mas ele pode levar ao inverso – a ficarmos presos em engarrafamentos de trânsito. Reduzir os engarrafamentos, através da melhoria da qualidade do transporte público e outras medidas, responde a esse problema, e é também um benefício para a redução das emissões de CO2.

3.  Convergência econômica. Esta noção refere-se à superposição entre tecnologias com baixa emissão de carbono, formas de práticas comerciais e estilos de vida com competitividade econômica. Terá também um impacto fundamental em nossos esforços para refrear o aquecimento global. A convergência econômica tem algumas semelhanças com o que foi chamado de “modernização ecológica” – a ideia de que as medidas progressistas no plano ambiental comumente coincidem com o que é bom para a economia e para as metas políticas mais amplas. A modernização ecológica foi definida como “uma parceria em que governos, empresas, ambientalistas moderados e cientistas cooperam para reestruturar a economia política capitalista em moldes mais defensáveis em termos ambientais”.[26] Na época em que foi debatido pela primeira vez, em meados da década de 1980, o conceito de modernização ecológica marcou um importante avanço na literatura ambientalista, bem como um grande desvio da ortodoxia dos verdes. Os autores que o introduziram distanciaram-se do pessimismo da literatura quanto aos “limites do desenvolvimento”, bem como dos integrantes do movimento verde que se colocavam contra a modernidade e, até certo ponto, contra a ciência e a tecnologia, em linhas mais gerais.[27] A tese fundamental foi que a melhor maneira de lidar com as questões ambientais (não apenas a mudança climática) era normalizá-las – atraí-las para a estrutura existente de instituições econômicas sociais, em vez de contestar essas instituições, como muitos verdes preferiam fazer. Depositou-se muita ênfase no papel da ciência e da tecnologia na geração de soluções para as dificuldades ambientais, inclusive no enfrentamento do problema da diminuição dos recursos naturais mundiais. Entretanto, a “modernização” também incluía a reforma de instituições governamentais e mercados, tendo em mente as metas ambientais; e atribuiu um papel importante a grupos da sociedade civil para manter o Estado e as empresas no caminho certo. Não discordo de nenhuma dessas ênfases e, por conseguinte, em geral sou defensor da abordagem da modernização ecológica. Mas fizeram-se críticas válidas a ela, pelo menos em suas formulações originais. Era como se pudéssemos ter o melhor de todos os mundos. Todavia, embora eu seja vivamente favorável a uma abordagem da política da mudança climática em que todos saiam ganhando, devemos reconhecer, ao mesmo tempo, as concessões que têm de ser feitas e as decisões difíceis que precisam ser negociadas. Também constitui um erro, como eu disse, supor que o crescimento seja um puro benefício, especialmente nos países mais desenvolvidos.

4.  Evidenciação. Dadas as suas implicações potencialmente cataclísmicas, precisamos que o aquecimento global seja uma questão colocada em primeiro plano; todavia, tanto na esfera política quanto na mente dos cidadãos, ele se transforma com demasiada presteza numa questão de segundo plano. A evidenciação se refere ao uso dos vários recursos políticos que podem ser mobilizados para manter o aquecimento global no cerne da agenda política.

5.  Positividades da mudança climática. Não será possível nos mobilizarmos com eficiência contra o aquecimento global simplesmente pensando em evitar perigos futuros – ou seja, de maneira totalmente negativa. Precisaremos almejar algumas metas mais positivas. Creio que estas podem provir sobretudo das áreas de convergência política e econômica. A política da mudança climática envolve pensar a longo prazo e implica uma ênfase no “duradouro”, em vez de no efêmero. Tentarei mostrar que esses interesses têm uma superposição significativa com o bem-estar, e não com o puro crescimento econômico.

6.  Transcendência política. Responder à mudança climática não deve ser visto como um problema de direita ou de esquerda. A mudança climática tem que ser uma questão que transcenda largamente a política partidária e em torno da qual haja uma estrutura geral de concordância, capaz de persistir através das mudanças de governo. Jamais concordei com a ideia de que o centro político – o ponto para o qual os partidos convergem – seja a antítese do radicalismo. Há ocasiões em que o acordo político geral é a precondição da formulação de políticas radicais, e enfrentar as mudanças climáticas certamente se enquadra nessa categoria.

7.  O princípio da percentagem. Este conceito marca o reconhecimento de que nenhum curso de ação (ou inação) é isento de riscos, e de que, por conseguinte, há sempre um balanço de riscos e oportunidades a ser considerado em qualquer contexto político.

8.  O imperativo do desenvolvimento. Os países mais pobres devem ter o direito de se desenvolver economicamente, mesmo que esse processo envolva um aumento significativo nas emissões de gases do efeito estufa.

9.  Superdesenvolvimento. Nos países ricos, a própria riqueza produz um leque de problemas sociais bastante profundos. O crescimento econômico só se correlaciona com as medidas de bem-estar até certo ponto; a partir dele, a ligação torna-se mais problemática. Abordar os problemas do superdesenvolvimento constitui uma grande área de convergência política com as medidas relevantes para o controle das mudanças climáticas.

10.  Adaptação proativa. Considerando-se que a mudança climática acontecerá, independentemente do que façamos de agora em diante, será preciso elaborarmos uma política de adaptação, paralelamente à da mitigação das alterações climáticas. Tanto quanto possível, devemos preparar-nos com antecedência, de maneira preventiva, baseando o que fizermos na avaliação dos riscos, com políticas que evoluam à medida que as informações científicas se modificarem e amadurecerem.

No próximo capítulo, examinarei até onde chegaram os países desenvolvidos em suas tentativas de iniciar a transição para uma economia com baixa emissão de carbono. Em certa medida, farei um exame geral, mas tomarei o Reino Unido como um exemplo-chave, uma vez que, em certos aspectos, a experiência dele é típica dos problemas que todos teremos de enfrentar.

4. O histórico, até agora

ALGUNS AMBIENTALISTAS AFIRMAM que as sociedades democráticas liberais não estão preparadas para lidar com problemas ecológicos, especialmente com a mudança climática, dado o caráter abrangente das reformas sociais e econômicas que serão necessárias. Será realmente possível formular políticas a longo prazo nessas sociedades, considerando-se a concentração da maioria dos cidadãos nos problemas imediatos de sua vida?[1] Em The Climate Change Challenge and the Failure of Democracy, David Shearman e Joseph Wayne Smith afirmam que a resposta é “não”. Os Estados democráticos, dizem eles, são por demais dominados por interesses setoriais e por um infausto materialismo para poderem criar políticas suficientemente substanciais para enfrentar a escala do desafio que temos pela frente. Devemos admitir que confrontar nossos dilemas ambientais exigirá uma abordagem mais autoritária do governo: “Para nós, a liberdade não é o valor mais fundamental, porém meramente um valor entre outros. A sobrevivência nos parece um valor muito mais básico.”[2]

As dificuldades com que deparam os Estados democráticos liberais ao enfrentarem a mudança climática são muitas, de fato. Mas não devemos usá-las para chegar a uma sugestão de desespero. Afinal, foram esses países que ajudaram a criar as condições nas quais as questões ambientais vieram para o primeiro plano.[3] Em geral, os Estados totalitários tiveram históricos ambientais precários ou desastrosos. O mesmo se deu com a maioria dos que passaram por processos de “modernização autoritária”, como a China, a Rússia ou a Coreia do Sul.

Diversos fatores explicam a diferença. Os países democráticos não só permitem, como encorajam positivamente o franco desenvolvimento da ciência, que constitui a própria base de nosso conhecimento dos problemas do aquecimento global e da maioria das outras formas de ameaça ambiental. Eles proporcionam a possibilidade de mobilização de movimentos sociais, grupos de pressão ambientalistas e ONGs. Em contraste, os Estados não democráticos geralmente exercem um alto nível de controle sobre as organizações da sociedade civil, envolvendo o registro dos membros e a supervisão de suas atividades, com o direito de fechá-las quando elas são tidas como um desafio à visão de mundo das autoridades. As sociedades não democráticas revelaram-se capazes de estimular avanços tecnológicos na esfera militar, concentrando nela os seus recursos, mas ficaram muito atrás dos países democráticos em quase todas as outras áreas de desenvolvimento tecnológico.

Tomando um vasto conjunto de indicadores de critérios ambientais, todos os países de melhor desempenho são democráticos. Segundo a classificação do Índice de Desempenho Ambiental elaborado pelas universidades de Yale e Columbia, os cinco melhores países do mundo são Suécia, Noruega, Finlândia, Suíça e, curiosamente, uma sociedade em desenvolvimento, a Costa Rica.[4] A Costa Rica é um país de renda mediana, mas com tradições democráticas de longa data – uma exceção notável, nesse aspecto, entre os Estados centro-americanos.

Todavia, nenhuma nação sequer se aproxima do que se poderia considerar um desempenho eficaz em termos da redução das emissões dos gases do efeito estufa. Uma comparação das tendências nas 56 nações mais poluidoras em termos dessas emissões mostra que, nas palavras de seus autores, “Se a proteção da mudança climática fosse uma categoria olímpica, nenhum país do mundo mereceria subir ao pódio dos vencedores”.[5] Entre os países industrializados, os que mais fizeram por aprimorar seu desempenho desde 1990 foram a Suécia, como número um, seguida por Alemanha, Islândia e Reino Unido. Alguns dos 15 países da União Europeia saíram-se mal. A Espanha, por exemplo, é o 29º país da lista, a Holanda é o 30º, a Finlândia, o 36º, e a Áustria, o 37º. Os Estados Unidos estão classificados no 55º lugar entre os 56 países, à frente apenas da Arábia Saudita.

Os líderes do bando

Vale a pena dar uma espiada no histórico de medidas dos países que mais lograram êxito no controle de suas emissões de carbono. Pretendo concentrar-me neles, e não nos retardatários, dos quais há um número excessivo, para formar uma ideia do que seria a melhor prática. Para isso, temos de começar bem antes de 1990, o ano da linha basal de Kyoto. Começarei pela Suécia, que, segundo a maioria dos critérios, é o líder inequívoco do desempenho ambiental, e dela passarei ao exame de alguns outros Estados mencionados acima.

A Suécia deu passos fundamentais para melhorar seu nível de eficiência energética depois do embargo do petróleo pela Opep em 1973. Logo em seguida, dadas as preocupações relativas à dependência do petróleo, várias grandes regiões do país anunciaram programas de redução do uso de energia doméstica e comercial, mediante aperfeiçoamentos no isolamento térmico e na geração de aquecimento por sistemas coletivos locais – projetos que foram refinados e aperfeiçoados ao longo dos anos.[6] O país também se voltou para a energia nuclear e a energia hidrelétrica. Desde o início da década de 1980, a utilização de petróleo teve uma queda de quase 50%. Em 1970, a importação de combustíveis correspondia a 80% do suprimento total de energia do país; atualmente, essa cifra está em apenas 35%.

Com o ambicioso projeto de se tornar a primeira economia livre do petróleo em 2020, a Suécia tem estado na vanguarda das nações que pressionam pela regulamentação internacional das emissões de gases-estufa. Ela planeja reduzir suas emissões advindas do transporte mediante a ampla utilização de biocombustíveis de suas vastas áreas florestais. Os biocombustíveis vêm sendo usados há algum tempo nos meios de transporte do país (no tocante à história de como isso aconteceu, ver adiante, p.159-61), e a biomassa, feita sobretudo de polpa de madeira, tem sido cada vez mais utilizada desde meados da década de 1970. O movimento verde foi influente na Suécia e, em 1980, realizou-se um plebiscito que levou à decisão de eliminar paulatinamente a energia nuclear. Apesar dos protestos de grupos verdes, o governo permitiu a criação de seis novos reatores antes que a resolução entrasse propriamente em vigor e, nas duas décadas decorridas desde então, a energia nuclear mais do que duplicou sua participação na produção de energia.[7]

A Suécia é um dos seis Estados-membros da UE que têm um imposto sobre o carbono, o qual – juntamente com a energia nuclear – ajudou a reduzir as emissões da indústria e da produção energética em aproximadamente entre 1970 e 1990. Quando da introdução desse tributo, o imposto de renda foi reduzido à metade, a fim de neutralizar o efeito fiscal global. As emissões de gases do efeito estufa pela Suécia, no ano de 2005, foram 9% menores do que tinham sido em 1990. Ao longo desse período, a economia cresceu 44%.

Foram adotados 16 objetivos de qualidade ambiental, que representam as metas a serem atingidas até 2020. Nesse ínterim, há 72 metas a alcançar. O progresso em direção aos objetivos é monitorado pelo Conselho de Objetivos Ambientais. Reduzir as emissões de carbono figura com destaque entre eles, que também abarcam outros aspectos, tais como a qualidade do ar, o solo, as florestas e o mar Báltico, que é um local de intensa poluição.

A Alemanha foi a pátria original do movimento verde e se revelou uma líder ambiental, sobretudo entre os países maiores. Desde meados da década de 1980, houve uma concordância substancial entre os partidos políticos alemães acerca da necessidade de reduzir as emissões de gases do efeito estufa. Um relatório publicado por uma comissão parlamentar em 1984, “A proteção da atmosfera terrestre”, deu o tom das discussões posteriores e defendeu reduções substanciais.[8]

O país tem uma grande indústria automotiva, e a mineração de carvão ainda é importante; entretanto, a oposição inicial dessas indústrias às medidas reguladoras tornou-se mais discreta com o correr do tempo. A proporção da eletricidade gerada por fontes renováveis subiu de 6,3% em 2000 para os mais de 14% atuais, e hoje a Alemanha é o maior usuário mundial de energia eólica, podendo gabar-se de cerca de 20 mil turbinas – o vento gera aproximadamente 6% do uso energético total do país. Essa nação é também a maior produtora mundial de energia solar fotovoltaica e tem o mercado de crescimento mais rápido em termos de instalações domésticas. O Parque Solar de Waldpolenz, concluído em 2009, é a maior instalação mundial de energia solar. Quase 80% de toda a capacidade europeia de produção de energia solar está na Alemanha. Atualmente, as empresas produtoras do país nessas áreas dominam os mercados mundiais.

Essas realizações foram fortemente influenciadas pela introdução de tarifas-prêmio pela alimentação da rede elétrica por fontes de energia renovável, as feed-in tariffs, na década de 1990, na qual o industrial Hermann Scheer foi pioneiro. Qualquer pessoa que ligue sua propriedade a uma fonte de energia renovável pode tê-la conectada à rede de abastecimento por uma tarifa subsidiada fixa durante 20 anos. Mais de 300 mil proprietários particulares de imóveis e pequenas empresas foram incorporados ao sistema.

Todavia, a Alemanha enfrenta problemas significativos para continuar a ampliar seus sucessos ambientais. No momento, o país depende maciçamente do carvão para a produção de energia. As usinas movidas a carvão fornecem aproximadamente metade da eletricidade alemã, enquanto a energia nuclear responde por 27%. Desde o início de 2007, mais de duas dúzias de novas usinas movidas a carvão estão em fase de planejamento ou em construção e, tal como a Suécia, o país se comprometeu a eliminar paulatinamente suas usinas nucleares. No ano 2000, o então chanceler Gerhard Schröder anunciou que as 19 usinas do país seriam fechadas, após uma vida útil de 32 anos. De acordo com essa programação, a última usina nuclear alemã fecharia em 2020. Essa legislação foi promulgada sob o nome de Lei de Desistência da Energia Nuclear e duas usinas foram fechadas, uma em 2003, outra em 2005. Em 2008, entretanto, a sucessora de Schröder, Angela Merkel, que é de centro-direita, alterou a postura do governo e passou a se opor à eliminação gradativa da indústria nuclear, cujo futuro tornou-se incerto, portanto.

Em agosto de 2007, um plano climático – o “projeto de Meseberg” – foi divulgado pelo governo. Ele foi promovido pelo Partido Social-Democrata da coalizão de governo e pleiteou que as emissões alemãs de gases do efeito estufa sejam reduzidas em 40%, com base nos níveis de 1990, até 2020.[9] A eficiência energética, uma nova ampliação das fontes de energia renovável e a limpeza das usinas elétricas movidas a carvão e a gás compõem a base do plano. A energia nuclear não figurou no projeto, mas, sem ela, argumentam os críticos, esses números não fazem sentido.

A Islândia é um país idiossincrático, em parte por suas pequenas dimensões, em parte por sua localização. Em termos de mudança climática, entretanto, há várias razões pelas quais ela é interessante. Por situar-se muito ao norte, o país fica na linha de frente do aquecimento global, à medida que suas geleiras se derretem e seus padrões climáticos começam a mudar. A Islândia tem enormes recursos de energia hidrelétrica e geotérmica. No momento, apenas cerca de 15% de seu potencial hidrelétrico e 1% de seu potencial geotérmico estão sendo utilizados. Não obstante, 66% de seu abastecimento de energia já provém dessas fontes, enquanto 99% da eletricidade e quase todo o aquecimento dos prédios derivam da energia hidrelétrica e geotérmica. O país precisou de 25 anos para fazer a conversão do petróleo para as outras fontes de energia, processo este que foi realizado através da criação de um fundo energético, usado para vincular até mesmo as áreas remotas à rede de abastecimento, e de subsídios para o uso de energia renovável. Nenhum outro país utiliza uma proporção tão elevada de fontes renováveis de energia.

A Islândia é um dos quatro pequenos países que assinaram um pacto de se tornarem neutros em emissões de carbono em aproximadamente duas décadas. Os outros são Nova Zelândia, Noruega e Costa Rica. É difícil avaliar quão realistas são as propostas desse tipo. No intuito de diversificar a economia, saindo da indústria da pesca, o governo islandês apoiou a construção de várias novas usinas de fundição de alumínio no país. Uma grande represa geradora de hidreletricidade vem sendo construída no que era uma área de proteção ambiental, a fim de ajudar a abastecer a indústria. A fundição de alumínio é um processo sumamente poluidor, em termos de gases do efeito estufa, a despeito dos recentes avanços tecnológicos nessa indústria. É difícil prever o que acontecerá no país, sobretudo após os pesados prejuízos que ele sofreu em decorrência dos problemas dos mercados financeiros em 2008.

A aspiração da Nova Zelândia é gerar 90% de sua energia a partir de fontes renováveis até o ano de 2025, além de reduzir à metade suas emissões provenientes do transporte até 2040. Trata-se de uma proposta ambiciosa, considerando-se que, no momento, parece improvável que o país chegue sequer a cumprir seu compromisso assumido em Kyoto. A ideia é que o governo abriria o caminho, tornando suas instituições neutras em emissões de carbono dentro de um prazo relativamente curto. Um projeto de comércio de emissões de gás carbono vem enfrentando obstáculos, em parte por excluir a agricultura, o setor que mais contribui para as emissões.

As ambições da Noruega são ainda maiores: o país almeja atingir a neutralidade em carbono até 2030, apesar de ser um dos maiores exportadores mundiais de petróleo e gás natural. Ele já obtém 95% de sua eletricidade de usinas hidrelétricas. Entretanto, suas emissões de carbono tiveram, na verdade, um aumento de 80% no período de 1990 a 2005, principalmente em decorrência do transporte, apesar da incidência de impostos elevados sobre os automóveis e os combustíveis. A curto prazo, a Noruega poderá reduzir sua contagem de emissões através do financiamento de projetos ambientais em países mais pobres, como admite o Protocolo de Kyoto. Mas não está claro como o país conseguirá reduzir substancialmente suas próprias emissões, embora esteja para ser instituído um plano de comércio de emissões abrangendo 35-40% dos gases do efeito estufa que emanam de fontes norueguesas.

A Costa Rica propõe andar mais depressa que qualquer dos outros três, tendo por meta atingir a neutralidade em carbono em 2021, data do ducentésimo aniversário de sua independência. Uma parte essencial de sua estratégia é o plantio de árvores para absorver as emissões. Em 2007 foram plantados 5 milhões de árvores novas, o que é, de longe, o maior plantio per capita do mundo. Há incentivos fiscais à disposição dos proprietários de terra que administrarem seus recursos de maneira a incentivar o sequestro de carbono e a promoção da biodiversidade. Há também uma iniciativa no sentido de tornar a indústria bananeira neutra em emissões de carbono dentro de poucos anos. A Costa Rica foi o único país em desenvolvimento a adotar um imposto sobre os combustíveis para fins ambientais. Todavia, o trânsito automotivo quintuplicou no país nos últimos 20 anos, enquanto o tráfego aéreo subiu 700% no período de 2001 a 2007.

A Dinamarca também é um caso interessante, por seu projeto vigoroso de expansão de fontes renováveis de energia e pelos resultados ambíguos que decorreram dele.[10] Na época do embargo do petróleo pela Opep, no fim dos anos 70, o país tinha uma dependência maciça do petróleo, todo o qual tinha que ser importado. O governo da época decidiu que esse nível de dependência devia ser reduzido, e seus sucessores deram continuidade a políticas similares. Introduziram-se impostos sobre o gás natural e a gasolina para estimular a eficiência energética. Campos petrolíferos pertencentes à Dinamarca no mar do Norte também iniciaram sua produção nessa época. No começo da década de 1990, o país introduziu um sistema de subsídios para facilitar a expansão da energia eólica. Àquela altura, as fontes renováveis respondiam por cerca de 5% de sua eletricidade.

A natureza instável da energia eólica foi compensada pela importação de energia hidrelétrica da Suécia e da Noruega, bem como pelo uso de usinas de pequeno porte, alimentadas por diversos tipos de biomassa, e que podem ser rapidamente acionadas e desligadas. Em 2005, a proporção da eletricidade gerada pela energia eólica tinha saltado para bem mais de 20% e contribuía com 17% da utilização total de energia. No período de 1997 a 2003, sob a égide de um governo social-democrata (que caiu em 2001), instalou-se a cada ano uma média de 325 megawatts de capacidade energética eólica. No governo do sucessor de centro-direita, essa cifra caiu para apenas 3 megawatts por ano. A construção de três novas usinas eólicas já projetadas foi suspensa e, em 2007, mais se desmantelou do que se instalou a capacidade eólica. O país tem o mérito notável de haver estabilizado o consumo de energia durante um extenso período de crescimento econômico, mas, nos últimos três anos, as emissões de CO2 voltaram a aumentar.

Estes são resumos sucintos, na melhor das hipóteses. Em vez de examinar em profundidade essas iniciativas de diferentes partes do mundo, tomarei o Reino Unido como um exemplo típico. Cada nação trilha um caminho um pouco diferente, mas alguns problemas nucleares são comuns a todas.

O caso do Reino Unido

O fato de a Grã-Bretanha estar a caminho de cumprir seus compromissos assumidos em Kyoto provém, em parte, da decisão da primeira-ministra Margaret Thatcher de privatizar os grandes monopólios energéticos estatais. Ela estava decidida a enfrentar o poder dos sindicatos, em especial na mineração de carvão. A mudança de usinas movidas a carvão para usinas movidas a gás foi impulsionada por essas metas, mas também pelo fato de que o gás era visto como a mais barata fonte disponível de energia. O fechamento das minas de carvão coincidiu com a disponibilidade do abastecimento de gás natural proveniente do mar do Norte. A produção de carvão baixou de 84 milhões de toneladas em 1988 para 35 milhões de toneladas em 1995 e, de lá para cá, reduziu-se em mais 50%.

De acordo com as estimativas atuais do governo, cerca de 20% do desempenho do Reino Unido em termos do controle das emissões de CO2 pode ser atribuído à “corrida para o gás”, embora sua contribuição para a redução de outros gases causadores do efeito estufa seja consideravelmente maior. As melhorias na eficiência energética (impulsionadas, em parte, pela privatização) contribuíram com cerca de 40%. Uma proporção muito menor pode ser atribuída à política ambiental, a exemplo do Imposto sobre Mudanças Climáticas, criado em abril de 2001, e dos acordos energéticos voluntários (mediante os quais as empresas pagam uma tarifa reduzida do imposto, em troca de atingirem metas de eficiência energética mais rigorosas num prazo de dez anos).

Um Projeto de Lei de Mudanças Climáticas foi introduzido no Reino Unido em 2008. Marcou um novo nível de ambição do governo trabalhista, que até então tinha apenas um histórico modesto nas questões ambientais em geral e no combate ao aquecimento global em particular. O projeto introduziu metas regulamentares para a redução das emissões. De acordo com sua versão original, as emissões de gases do efeito estufa deveriam estar reduzidas em pelo menos 60% até 2050, tomando por base o ano de 1990. Desde então, essa proporção foi elevada para 80%. Um relatório sobre o progresso seria publicado a cada cinco anos e examinado pelo Parlamento, assim como os resultados contínuos de um programa de adaptação. Um orçamento do carbono deveria ser estabelecido para abarcar cada período de cinco anos. No fim de 2008, esse anteprojeto foi aprovado pelo Parlamento e se transformou na Lei de Mudanças Climáticas.

Figura 4. Emissões de gases do efeito estufa no Reino Unido, 1990-2007

Fonte: © Crown Copyright. Ministério do Meio Ambiente, Alimentação e

Assuntos Rurais (Defra), The House Magazine.

Criou-se um Comitê de Mudanças Climáticas para orientar cada governo em exercício sobre o nível dos orçamentos do carbono e, por conseguinte, sobre o caminho ótimo para as metas de redução das emissões. Esse Comitê também examinará e dará orientação sobre questões como qual deve ser a maneira de introduzir a aviação e a navegação internacionais nas metas propostas (a princípio, elas estavam excluídas) e qual é o balanço de reduções a ser conseguido internamente, em comparação com o uso de esquemas internacionais de comércio. A lei exige que as emissões das viagens de passageiros internacionais e das importações ou exportações de mercadorias sejam incluídas nas metas, num prazo de cinco anos a contar da data de sua aprovação como lei. O Comitê também examinará se outros gases geradores do efeito estufa, cuja estimativa é responderem por 15% do impacto global do Reino Unido nas alterações climáticas, deverão ser incorporados às metas.

A legislação inclui normas sobre a “acumulação” [banking] e os “empréstimos” [borrowing] de créditos entre os períodos de orçamentos do carbono. A acumulação é a capacidade de transportar cotas não utilizadas de um período orçamentário para outro período futuro; os empréstimos permitem que o governo conte as futuras reduções previstas no cotejo com o período quinquenal em curso, limitando-se essa concessão de empréstimos a 1% do orçamento seguinte do carbono. A acumulação deve proporcionar um incentivo ao desempenho acima do esperado [overperformance] durante determinado período, ou, no mínimo, eliminar os desincentivos que poderiam surgir se um dado orçamento se realizasse precocemente. Admite-se que há custos envolvidos na redução da produção de carbono e que os preços da energia sofrerão aumentos (o mesmo acontecendo, portanto, com outros preços). O Sistema de Comércio de Emissões da União Europeia (European Trading Scheme, ou ETS na sigla em inglês) já vem surtindo esse efeito no Reino Unido, porque as empresas geradoras de energia estão aptas a transferir os custos adicionais para os consumidores. Entretanto, sugere-se que o custo não será elevado para as unidades familiares individuais e talvez até funcione como um incentivo à redução do consumo de energia.

Reconhecendo como é estreita a ligação entre as mudanças climáticas e a política de transformação energética, o governo introduziu um Projeto de Lei sobre a Energia, mais ou menos na mesma época do Projeto de Lei de Mudanças Climáticas. Ele foi aprovado como Lei da Energia em novembro de 2008. Nessa ocasião, o governo também criou um novo ministério, o Ministério da Energia e das Mudanças Climáticas. O petróleo e o gás natural do mar do Norte supriram a maior parte das necessidades energéticas do Reino Unido nos últimos 20 anos, mas as reservas estão em declínio. A maioria das usinas nucleares da Grã-Bretanha e algumas de suas usinas elétricas movidas a carvão chegarão ao término de sua vida útil aproximadamente em 2020 – praticamente do sistema de geração de eletricidade do país precisará ter sido substituído até essa data.

O Reino Unido tem pela frente uma imensa tarefa, se quiser cumprir a meta estabelecida pela UE, que é a de que 15% de sua energia (incluindo eletricidade, combustíveis para transporte e sistemas de aquecimento) provenham de fontes renováveis em 2020.[11] Para isso, cerca de 40% de sua eletricidade terá de provir de fontes renováveis – um aumento de 800% em relação aos níveis atuais. O governo admitiu que a energia nuclear terá que fazer parte do conjunto, e a lei inclui planos de construção de uma nova geração de usinas nucleares. Está programada a construção de pelo menos oito delas, com as localizações a serem definidas através de processos de planejamento de tramitação rápida; algumas, porém não todas, serão construídas nos locais de usinas nucleares já existentes.

O restante do conjunto deverá vir sobretudo do fortalecimento da Lei de Obrigatoriedade das Energias Renováveis. Introduzida em 2006, essa lei exige que os fornecedores de eletricidade gerem uma percentagem específica e anualmente crescente de energia a partir de fontes renováveis. A Lei da Energia também inclui cláusulas de estímulo ao desenvolvimento da captura e sequestro de carbono.

Como devemos entender esses esforços? A introdução das duas leis mostra uma determinação de enfrentar os problemas gêmeos da mudança climática e da segurança energética; os anteprojetos receberam um alto grau de apoio suprapartidário durante sua tramitação no Parlamento. Embora alguns céticos a respeito das mudanças climáticas tenham aproveitado essa oportunidade para veicular suas ideias durante os debates, constatou-se que as cláusulas principais das duas leis foram fortalecidas, em vez de debilitadas. Persiste, contudo, um certo número de pontos fracos e problemas, resumidos abaixo:

1.  As medidas políticas concernem mais ao “que fazer” do que ao “como fazer”, em resposta às mudanças climáticas. A Lei de Mudanças Climáticas propõe algumas metas ambiciosas, mas fornece poucos esclarecimentos sobre como elas serão atingidas. Aliás, a determinação do “como” parece ficar preponderantemente a cargo do Comitê de Mudanças Climáticas. A Lei da Energia preenche algumas lacunas, mas é passível de críticas consideráveis, como veremos adiante. A Lei de Mudanças Climáticas deixa de lado a questão da “exportação da poluição” – o fato de os grandes países em desenvolvimento, especialmente a China, virem respondendo por boa parte da produção industrial dos artigos manufaturados consumidos nas sociedades desenvolvidas. Mas será que os países desenvolvidos poderão simplesmente ignorar essa questão? Em certo sentido, ela tenderá a fazer parte de qualquer negociação a ser transacionada entre o mundo desenvolvido e o mundo em desenvolvimento.

2.  As duas leis organizam-se principalmente em termos de negativas, isto é, dos cenários hipotéticos que devemos evitar. Na medida em que se chegam a sugerir soluções sobre como atingir as metas concernentes às emissões, elas são enunciadas em termos de soluções “prontas”, como a ampliação dos mercados de carbono e o incentivo ao desenvolvimento de certas tecnologias. Falta uma visão positiva.

3.  A Lei de Mudanças Climáticas procura dar respaldo legal a decisões de médio a longo prazo a respeito do controle das emissões. Ela reconhece um dos problemas centrais enfrentados pelos países democráticos – como construir planos que sobrevivam às sucessivas mudanças de governo. Grande parte disso dependerá do Comitê de Mudanças Climáticas. No entanto, qual será a força desse grupo? Ele terá de fazer o governo prestar contas, mas seu papel é explicitamente estipulado como apenas consultivo ou de assessoramento.

4.  O governo não hesitou em politizar as duas leis, embora seja necessária a manutenção de um duradouro consenso suprapartidário para que elas surtam efeitos a longo prazo. Um documento oficial do Partido Trabalhista afirma que o atual líder dos conservadores, David Cameron, “está mais preocupado com sua imagem e com as relações públicas do que com as decisões a longo prazo necessárias para enfrentarmos o desafio de lidar com as mudanças climáticas”. Aliás, ele chegou a ser ridicularizado. Viajou ao Ártico, prossegue o documento, “para ser fotografado com huskies siberianos”; ligou uma turbina eólica a sua casa e depois foi obrigado a retirá-la, porque não tinha licença para a obra; e ia de bicicleta para o trabalho, seguido por um carro (grande) que levava seus sapatos e sua maleta.[12]

5. A energia nuclear é uma parte importante do pacote do governo, e por boas razões, já que a diversificação das fontes energéticas parece ser crucial para reduzir as emissões. Contudo, mesmo deixando de lado as objeções dos que não veem nenhum lugar para a energia nuclear, existem dificuldades gigantescas. O governo diz ser possível construir uma nova geração de usinas nucleares sem nenhuma forma de subsídio estatal. Mas é sumamente duvidoso que essa estratégia seja realista. O governo subscreveu todas as dívidas da British Energy quando ela estava à beira da falência, em 2001, a um custo muito substancial. Entrementes, a despesa para limpar o legado nuclear existente da Grã-Bretanha foi calculada em 73 bilhões de libras esterlinas, o que não é um bom presságio para o futuro.[13]

6.  Os impostos sobre combustíveis são descritos pelo governo como impostos ambientais, o que de fato são. Sob a forma da “Escala Móvel de Preços dos Combustíveis”, eles foram introduzidos em 1993 pelo governo conservador e continuaram a vigorar quando os trabalhistas assumiram o poder. No início, a cláusula de reajuste foi estipulada em 3% acima da taxa anual de inflação, elevando-se posteriormente para 5%. O governo trabalhista que assumiu o poder aumentou-a ainda mais; porém, depois de uma onda de protestos, abandonou-a em favor de decisões orçamentárias ad hoc. O resultado dessa história meio excêntrica foi que o imposto sobre combustíveis perdeu quase todas as suas conotações ambientais, passando a ser visto como “apenas mais um imposto” com que o governo resolveu onerar a população. Numa pesquisa recente, 70% dos respondentes disseram acreditar que os tributos sobre os combustíveis não passavam de uma cortina de fumaça para elevar os impostos.[14]

7.  Não se sabe ao certo como é possível conciliar os objetivos declarados da Lei de Mudanças Climáticas com outros aspectos da política de governo. Por exemplo, o governo endossou propostas para a construção de uma terceira pista de pouso e decolagem no aeroporto de Heathrow, em Londres. Um compromisso anterior de limitar os voos de/para esse aeroporto a 480 mil por ano foi descartado. Com a construção da nova pista, o número de voos terá um aumento muito substancial, e o governo prevê que o número de passageiros que passam pelos aeroportos da Grã-Bretanha subirá dos 230 milhões de 2006 para 465 milhões em 2030. Alega-se que tal expansão é de importância fundamental para a economia e que, se não for apoiada na Grã-Bretanha, simplesmente se mudará para outro local. Um relatório publicado pela Comissão de Desenvolvimento Sustentável (Sustainable Development Commission, SDC), criada pelo governo alguns anos atrás, declarou que os dados usados para justificar a ampliação eram insuficientes e afirmou que a estratégia proposta deveria ser adiada até que se concluísse uma investigação em larga escala. O relatório foi rejeitado pelo próprio governo; expediu-se uma declaração dizendo que ele “discordava fundamentalmente” das conclusões da SDC. Um novo adiamento de uma decisão não era uma opção viável, afirmou-se. Mas, se as conclusões ponderadas de um órgão do próprio governo são descartadas com tanta indiferença, que influência terá realmente o Comitê de Mudanças Climáticas? Hugh Raven, um integrante da SDC, assim comentou a decisão a respeito da terceira pista: “Insistir em levar adiante a ampliação de Heathrow é sumamente irresponsável.”[15]

8.  Fizeram-se poucas tentativas de ampliar a rede nacional de ferrovias ou de incentivar sua eletrificação. No Reino Unido, 33% da rede ferroviária é movida por eletricidade, o que constitui uma das menores proporções encontradas na UE. Os trens movidos por esse tipo de energia emitem níveis de CO2 expressivamente menores que os das locomotivas a diesel. Um relatório divulgado pelo governo em julho de 2007 alegou que os benefícios a longo prazo da eletrificação sistemática eram “incertos neste momento e … não refletem as prioridades atuais”.[16] Um projeto de cinco anos para o futuro das ferrovias, divulgado pelo governo em julho de 2008, foi justificadamente atacado por sua modéstia exagerada. No início de 2009, o governo anunciou que estavam sendo examinadas propostas para algumas novas linhas de alta velocidade.

9.  Parece ter-se dado apenas ligeira atenção ao modo pelo qual as propostas das duas leis terão impacto nas questões de justiça social. A alta dos preços do carbono e dos combustíveis afetará mais os pobres do que os ricos. No Reino Unido, as despesas médias com combustíveis em 2008 tiveram um aumento de aproximadamente 40% em relação ao ano anterior. As consequências foram particularmente severas para as pessoas de mais de 65 anos que vivem abaixo da linha da pobreza – cerca de 2 milhões de cidadãos na Grã-Bretanha. São necessárias medidas redistributivas específicas para combater esses efeitos, porém as introduzidas até agora são relativamente insignificantes.

10. Poderíamos argumentar que as cláusulas da Lei de Energia ficam muito aquém de fornecer o estímulo que será necessário para que o Reino Unido atinja suas metas relativas à mudança climática. A Obrigatoriedade das Energias Renováveis não parece forte o bastante para aumentar suficientemente a percentagem da energia fornecida por fontes não fósseis de combustíveis. Em 2007, as usinas elétricas eram “obrigadas” a fazer com que 6,7% de sua produção de eletricidade viesse de fontes renováveis, mas só o conseguiram com 4,7% da produção. Um projeto novo e mais abrangente de aumentar o abastecimento energético proveniente de fontes renováveis foi introduzido em meados de 2008. Ele contempla uma grande expansão do desenvolvimento da energia eólica, da biomassa proveniente da madeira e do sistema de esgotos, dos biocombustíveis, da microgeração residencial de energia e do aumento do isolamento térmico das construções. O nível de Obrigatoriedade das Energias Renováveis seria elevado, introduzindo-se mudanças para acelerar a concessão de licenças para projetos relacionados com a energia. Haveria uma contribuição para a economia por parte das indústrias de novas tecnologias, além da criação de novos empregos. Incentivos fiscais, créditos fiscais, subvenções e subsídios concedidos apenas uma vez encontram-se entre as maneiras pelas quais se propõe estimular as mudanças necessárias. Diz o governo que haverá um custo líquido expressivo para o país, na casa de 6 bilhões de libras anuais em 2020, e que essas políticas aumentarão ainda mais os preços da energia a curto prazo. Em novembro de 2008, enquanto o anteprojeto da Lei de Energia era debatido no Parlamento, de repente o governo mudou de posição a respeito das tarifas-prêmio pagas pelo fornecimento de energia de fontes renováveis à rede pública [feed-in tariffs]. Ed Milliband, ministro da Energia e das Mudanças Climáticas, anunciou que seria introduzida uma tarifa-prêmio para complementar a Lei de Obrigatoriedade das Energias Renováveis.

11. O governo vem considerando se deve ou não aprovar a construção de uma usina elétrica movida a carvão em Kingsnorth, em Kent. O objetivo é substituir a central existente por outra nova. Ela poderia ser a primeira de várias novas usinas alimentadas por carvão. Os críticos assinalam que a termelétrica a carvão de Kingsnorth produziria mais CO2 por ano do que um país do tamanho de Gana. O desenvolvimento comercial da captura e sequestro de carbono, que tornaria o carvão muito menos nocivo para o meio ambiente, ainda está, na prática, a anos de se materializar.

12. A Lei de Mudanças Climáticas e a Lei da Energia não cobrem a adaptação nem os problemas securitários que a acompanham. Em 2007, inundações sem precedentes afetaram as regiões leste e sul de Yorkshire, Gloucestershire e do vale do Tâmisa. Um ano depois, 11 mil pessoas ainda viviam em acomodações temporárias. Muitos daqueles cujas casas foram restauradas dizem viver com medo, toda vez que a chuva ameaça ficar pesada. Num relatório divulgado em 2008, afirmou-se que os preparativos feitos para enfrentar outras possíveis enchentes eram totalmente insatisfatórios. Formularam-se mais de 90 recomendações a serem implementadas o mais depressa possível, indo desde um preparo melhor das empresas abastecedoras de água até novas normas de construção civil e a criação de um mapa eletrônico nacional das valas e canais de drenagem, com uma alocação clara de autoridade para que eles se mantenham desobstruídos.[17] (Para uma discussão maior, ver Capítulo 7.)

O nível de emissão de gases do efeito estufa pela Grã-Bretanha caiu 2,2% em 2007, comparado ao ano anterior, o que se deveu principalmente à transição contínua para o gás na geração de eletricidade.[18] Todavia, nos dez anos decorridos de 1997 a 2007, o número de carros de propriedade das unidades familiares teve um aumento total líquido de 5 milhões. A quilometragem média coberta pelos automóveis subiu cerca de 2% a cada ano. O número de passageiros das linhas aéreas teve um aumento de 54 milhões nos cinco anos decorridos de 2002 a 2007. Talvez não seja de admirar que muitos críticos digam que o Reino Unido terá de batalhar para atingir as metas que estipulou para si mesmo.

Em dezembro de 2008, o Comitê de Mudanças Climáticas divulgou seu primeiro relatório sobre como o país deveria proceder para atingir suas metas. O relatório inclui recomendações sobre os três primeiros orçamentos a definirem o caminho a ser seguido para reduzir as emissões até 2022. As formas de energia eólica, solar, das marés e nuclear, juntamente com a captura de carbono e o armazenamento de “carvão limpo”, são as principais tecnologias listadas como necessitando de expansão. O isolamento térmico de residências e escritórios, ao lado de uma eficiência maior dos veículos, também aparece com destaque. Quando da redação do presente livro, o governo ainda não tinha dado uma resposta formal a esse documento.[19]

A maioria dos problemas assinalados até aqui será enfrentada, de uma forma ou de outra, por todos os países que se impuserem metas exigentes no tocante às mudanças climáticas, embora alguns possam estar em melhores condições do que o Reino Unido em termos de seu ponto de partida. A maioria, porém, começará de um ponto muito aquém do britânico. Essa é uma ideia que dá o que pensar, assim como fornece uma indicação da escala da tarefa que nos espera. Olhar para onde se situam os países discutidos acima nos faz compreender o quanto é preciso avançar para obter um progresso significativo nas grandes reduções das emissões. Os países examinados estão entre os de melhor desempenho do mundo, e mesmo o progresso deles é relativamente limitado. Com isso emergem alguns pontos de interesse geral:

1.  Com a exceção parcial da Alemanha e da Dinamarca, os países que se situam no topo do grupo encontram-se ali por causa de uma preocupação com a segurança energética, mais do que com as mudanças climáticas. Nesse sentido, eles chegaram aonde estão basicamente por acaso. Há nisso lições potenciais para o futuro. O impacto do paradoxo de Giddens poderia ser reduzido, se houvesse tanta concentração na eficiência energética quanto na mudança climática como tal.

2.  A dimensão esquerda × direita pode afetar significativamente a continuidade das medidas políticas ligadas à energia e às mudanças climáticas. Até o momento, a maioria das políticas eficazes foi dirigida por regimes à esquerda do centro. Os países escandinavos, por exemplo, encontram-se numa posição excelente, em grande parte por terem tido longos períodos de governo esquerdista. A Alemanha oferece um modelo melhor para o futuro, dado que houve uma espécie de consenso entre as partes a respeito das medidas ambientais.

3.  Os impostos sobre o carbono realmente funcionam, mas, como discutirei num ponto posterior, raras vezes são de implementação direta. Atribuir um preço ao carbono é um componente essencial da política ligada à mudança climática. Em relação a outras estratégias, os impostos sobre o carbono têm a grande vantagem de serem universais e compulsórios, embora seja preciso encontrar maneiras de conciliá-los com as questões de justiça social, visto que os pobres, muitas vezes, são os mais duramente atingidos.

4.  É essencial que o Estado subsidie tecnologias renováveis, caso se pretenda que elas exerçam algum impacto. Uma das razões disso é a necessidade de preservar uma base estável de investimentos enquanto os preços do petróleo e de outros combustíveis fósseis oscilam. Também é possível usar subsídios para motivar de forma positiva a adoção das possibilidades oferecidas. Na Alemanha, as tarifas-prêmio pela alimentação da rede por fontes de energia renovável (feed-in tariffs) fornecem um modelo que pode e deve ser copiado em outros lugares.

5.  Apesar das objeções, é provável que a energia nuclear tenha que fazer parte da composição energética, pelo menos em algumas nações, ou talvez em muitas. As preocupações de muitas pessoas a respeito do uso da energia nuclear são reais e significativas. Mas é preciso termos em mente o princípio da percentagem. Os riscos envolvidos, quando um país tem pouca probabilidade de atingir suas metas de redução das emissões sem a energia nuclear, também devem ser levados a sério.

6.  Em apenas uns poucos países, como a Suécia ou a Alemanha, pode-se dizer que as políticas ligadas à mudança climática realmente passaram para o centro da arena política, e mesmo neles tais medidas continuam polêmicas, até certo ponto, e sujeitas a ataques.

7.  O exame mais detalhado do caso britânico mostra como será difícil os governos manterem a coerência em suas políticas em áreas diferentes. É claro que, em certa medida, essa dificuldade é inerente ao regime democrático, dada a disputa entre líderes políticos, grupos de interesse e o público – aliada à necessidade de vencer as eleições. Entretanto, um objetivo fundamental em todos os países deve ser a pressão pela coerência geral nas políticas ligadas à mudança climática e às questões energéticas.

8.  Devemos ter em mente que os últimos 20 anos foram um período durante o qual a produção industrial continuou a declinar nos países do Ocidente. Eles passaram a depender de bens de consumo fabricados na China e em outros países em desenvolvimento. Os níveis de emissão produzidos pelos países desenvolvidos seriam ainda mais altos do que são hoje, sem essa “transferência das emissões” para o Oriente.

5. Retorno ao planejamento?

OS ARGUMENTOS-CHAVE DESTE LIVRO são que os países industrializados devem assumir a liderança na abordagem das mudanças climáticas e que as probabilidades de êxito dependerão muito do governo e do Estado. O que quer que possa ser feito pelo Estado dependerá, por sua vez, da geração de apoio político generalizado por parte dos cidadãos, dentro do contexto dos direitos e liberdades democráticos. Não pretendo negar que a obtenção de acordos internacionais seja essencial nem que muitos outros agentes, inclusive as ONGs e as empresas, venham a desempenhar um papel fundamental. Todavia, para todos os efeitos, o Estado conserva muitos dos poderes que terão de ser invocados para que se exerça um sério impacto no aquecimento global.

Qual deve ser o papel do Estado como Estado assegurador? Sua função principal deve ser a de agir como catalisador, como facilitador, mas sem dúvida, no que concerne às mudanças climáticas e à segurança energética, ele também tem de se esforçar por obter garantias. Essas são áreas em que simplesmente têm que ser encontradas soluções e nas quais há prazos envolvidos. Se nossa sala de visitas está uma bagunça, podemos esperar até ter tempo para arrumá-la. Mas não podemos fazer o mesmo com as emissões, visto que elas se acumulam na atmosfera e que o petróleo e o gás começam a se esgotar.

Eis algumas tarefas nas quais o Estado tem que ser o ator principal. Ele deve:

• ajudar-nos a pensar com antecipação: é responsabilidade dos líderes políticos introduzir políticas de longo prazo. Para que se produza essa mudança de orientação, tem que haver um retorno ao planejamento, de uma forma ou de outra. Caso isto não esteja evidente, pensar a longo prazo não é o mesmo que estabelecer metas para uma data distante no futuro e, em seguida, recostar o corpo e relaxar. As metas “rigorosas”, estabelecidas para daqui a duas, três ou mais décadas, talvez façam os ministros de governo sentirem-se bem, mas, na verdade, é preciso haver uma concentração completa nos meios. Na União Soviética, anunciavam-se metas para dali a cinco, dez ou 20 anos, com grandes bufadelas e arquejos. Normalmente, os resultados ficavam bem aquém das expectativas, e então se instituíam novos planos. Promessas vazias em relação ao futuro não vão funcionar no caso das mudanças climáticas, uma vez que as emissões continuarão a se acumular na atmosfera. Planejar, é claro, não é prerrogativa exclusiva do Estado. Os governos devem incentivar a transição para a reflexão a longo prazo nas empresas, nos grupos do terceiro setor e em cada cidadão.

• lidar com os riscos da mudança climática e da energia, no contexto dos outros riscos enfrentados pelas sociedades contemporâneas: o risco e a oportunidade são os dois polos em torno dos quais gira hoje uma grande parte da política social e econômica. Estamos diante de um futuro em que a história pregressa do industrialismo vem como que apontando rapidamente os nossos erros, e no qual terão de ser feitos grandes ajustes. No entanto, os riscos associados à mudança climática cruzam-se com diversos outros, nos planos local, nacional e internacional.

• promover a convergência política e econômica, como principais forças propulsoras da mudança climática e da política energética. Ambas podem e devem ser metas a prazo curto e mais longo, e devem constituir a base do planejamento prospectivo. A longo prazo, é preciso considerar toda uma diversidade de áreas, inclusive a preparação para a reestruturação social e econômica em larga escala que a economia com baixo teor de carbono inevitavelmente envolverá.

• fazer intervenções nos mercados para institucionalizar o princípio do “poluidor-pagador”, assim garantindo que os mercados trabalhem em prol da política da mudança climática, e não contra ela. Em quase todos os países desenvolvidos, no momento, os custos ambientais continuam predominantemente externalizados. Tenho dúvidas a respeito de quão eficazes serão os mercados de carbono como tais, porém muita coisa pode ser feita para introduzir a recuperação integral dos custos e, por conseguinte, permitir que as forças de mercado se concentrem na promoção de benefícios ambientais. O governo deve atuar no sentido de reduzir as “externalidades negativas” – as situações em que os custos ambientais não são introduzidos no mercado –, a fim de que os mercados possam trabalhar em prol dos fins ambientais.

• agir contra os interesses empresariais que visarem barrar as iniciativas ligadas à mudança climática: nesse aspecto, há necessidade de mudanças em larga escala, o que, à primeira vista, parece ser uma exigência realmente dificílima. É que as empresas, em especial as grandes empresas, exercem um papel dominante nas sociedades contemporâneas. São capazes de influenciar governos, ou até de mantê-los reféns, bem como de influenciar os consumidores através da propaganda e de outros meios. Quando os governos ameaçam introduzir uma regulação, as empresas podem simplesmente anunciar que vão levantar acampamento e se mudar para outro lugar – o chamado problema da “fuga de empresas”. Mas não seria possível inverter tudo isso e fazer o poder empresarial trabalhar em prol dos objetivos ligados à mudança climática? Creio que sim, até mesmo a curto prazo, desde que os governos atuem em conjunto com dirigentes empresariais esclarecidos. Nesse ponto, vemos mais uma vez a importância fundamental da convergência econômica. A ação conjunta pode brotar da confluência de interesses; não precisa vir de um surto repentino de altruísmo por parte das empresas comerciais.

• manter a mudança climática no topo da pauta de objetivos políticos: para a maioria das pessoas, na maior parte do tempo, o aquecimento global não é uma preocupação que se introduza profundamente nas rotinas da vida cotidiana. Ele pode sair da pauta quando outras preocupações vêm para o primeiro plano, ou quando se aproximam as eleições. Convém que haja um acordo entre os partidos políticos rivais no sentido de que as políticas energética e da mudança climática sejam mantidas, a despeito de outras diferenças e conflitos que possam existir. Além disso, a mudança climática deve figurar nos currículos de todas as escolas.

• desenvolver uma estrutura econômica e fiscal apropriada para caminhar em direção a uma economia com baixo teor de carbono: são necessários subsídios para que as novas tecnologias progridam, uma vez que, de início, elas não conseguirão competir com os combustíveis fósseis. Mais adiante, argumentarei que há necessidade de uma abordagem holística da taxação do carbono; não será suficiente pensarmos apenas em termos de um punhado de medidas tributárias específicas. Todo o sistema tributário necessita de uma auditoria contínua, em termos de seu impacto genérico sobre a conduta e os estilos de vida econômicos.

• preparar-se para a adaptação às consequências da mudança climática, que agora se farão sentir, de qualquer maneira. Pensar com antecedência nessa área é crucial; tal como no caso da mitigação, não podemos simplesmente esperar para ver o que acontece. Devemos procurar prever exatamente como e onde os efeitos do aquecimento global se farão sentir, e agir preventivamente para combatê-los ou minimizá-los.

• integrar os aspectos locais, regionais, nacionais e internacionais da política da mudança climática: sem programas nacionais robustos, os acordos internacionais não funcionarão. Inversamente, porém, um ou outro tipo de colaboração internacional é uma condição necessária para enfrentarmos as mudanças climáticas.

Será que tudo isso é pedir demais, dado o fato de que os governos comumente se veem cercados pela pressão dos acontecimentos do momento? O teórico político John Dryzek afirma que a combinação de mercados capitalistas, grupos de interesses estabelecidos e burocracia estatal significa que os governos serão “totalmente ineptos em matéria de ecologia”. Ele acrescenta que “qualquer característica redentora se encontrará apenas nas possibilidades que eles nos abrem para sua própria transformação”.[1] O primeiro comentário é desdenhoso demais, porém concordo com o sentido básico do segundo. Responder às mudanças climáticas instigará e exigirá inovações no governo em si e nas relações entre o Estado, os mercados e a sociedade civil.

O que foi dito acima fornece a base deste capítulo e dos dois seguintes. Neste capítulo, discutirei o que poderia implicar uma volta ao planejamento, o que as pesquisas mostram sobre as atitudes populares em relação às mudanças climáticas e como podemos manter essa questão no primeiro plano da pauta política. Em seguida, examinarei como seria possível manter uma política coerente entre partidos políticos antagônicos em outros aspectos. No capítulo seguinte, discutirei as inovações tecnológicas e a ajuda que o governo poderia fornecer para promovê-las, bem como de que modo a tributação poderá desempenhar um papel. No Capítulo 7, passarei ao tema delicado, mas necessário, da política de adaptação.

O planejamento, ontem e hoje

O planejamento esteve em voga por duas ou três décadas nos países ocidentais depois da Segunda Guerra Mundial e, é claro, constituiu a própria base da economia nas sociedades de tipo soviético. Entre 1928 e 1991, nada menos de 13 planos nacionais sucessivos foram instituídos na União Soviética. Planejar não apenas estava em moda, como também foi de rigueur nos países do Ocidente durante um longo período, após a Segunda Guerra Mundial, antes de cair em descrédito. Em 1949, o economista Evan Durbin escreveu: “Agora todos somos planejadores …. O colapso da confiança popular no laissez-faire avançou com rapidez espetacular … pelo mundo inteiro depois da Guerra.”[2]

No período pós-guerra, “planejamento” normalmente significava uma forte direção central do Estado, a bem da prosperidade econômica geral e da justiça social. Nas economias mistas do Ocidente, ele sinalizou a nacionalização da indústria, em especial das indústrias tidas como estrategicamente importantes, tais como as de energia, comunicações e siderurgia. O termo também se referia à criação de “comunidades planejadas”, tais como as “novas cidades” e as “cidades-jardins”.

As razões por que o mundo afastou-se do planejamento, sobretudo em suas versões mais centralizadas, foram diversas. Nas sociedades de estilo soviético, ele foi associado a um Estado autoritário e opressivo. Mesmo no Ocidente, muitos passaram a se ressentir da atitude opressora dos planejadores do governo – burocratas impessoais que eram capazes de intervir nas comunidades sem maior consideração pelos interesses ou sensibilidades locais. Além disso, o planejamento central da economia, que supostamente superaria as irracionalidades do capitalismo, revelou-se inteiramente incapaz de lidar com as complexidades de um sistema econômico desenvolvido. Os governos apostaram em indústrias que logo em seguida fracassaram. Críticos como Friedrich von Hayek revelaram estar com a razão, ao afirmarem que somente os mercados eram capazes de lidar com o imenso número de decisões práticas sobre preços e produtos que tinham de ser tomadas a cada momento do dia, nas economias modernas.[3]

Quando se instaurou a contrarrevolução, a partir da década de 1980, envolvendo a privatização generalizada, aliada a um direcionamento macroeconômico mínimo, a própria palavra “planejamento” foi coberta por uma sombra, e assim permaneceu até recentemente. Todavia, sempre que pensamos no futuro de maneira sistemática, no sentido de tentar moldá-lo ou guiá-lo, é inevitável algum tipo de planejamento. O período do pós-guerra foi uma fase de reconstrução em que tiveram de ser feitos investimentos em larga escala para promover a recuperação de uma situação de imensos prejuízos materiais.

Na verdade, muitas formas de planejamento foram conduzidas pelos Estados “fora do alcance do radar”, mesmo depois da época em que a ideia caiu em descrédito. Por exemplo, os governos tiveram de monitorar as variações demográficas a fim de planejar as necessidades futuras na educação, na saúde e nas pensões e aposentadorias. Tiveram de fazer o mesmo com as rodovias e ferrovias, em termos das projeções futuras de utilização. Tem que haver planos de contingência para a eventualidade de possíveis desastres. Mesmo quando as “comunidades planejadas” foram saindo de moda, um ou outro tipo de planejamento urbano continuou.

Agora, tem que haver um retorno a um maior intervencionismo do Estado, conclusão esta que é reforçada pelo fracasso da desregulamentação. Esse fracasso pode ser resumido como um excesso de “predileção pelo curto prazo” e um desgaste das instituições públicas, aliados a uma falta de controles para lidar com o risco sistêmico. Em termos da economia, será preciso descobrir meios de introduzir a regulação sem cercear a sensação de aventura e empreendedorismo de que também dependerá uma resposta bem-sucedida à mudança climática. Em suma, a orientação macroeconômica geral, principal papel econômico do governo nas últimas três ou quatro décadas, já não é suficiente. Precisa haver uma ênfase maior na política industrial. Esse ponto é óbvio no caso do fomento de tecnologias de baixa emissão de carbono, porém com certeza deve ser válido em termos mais amplos – embora as questões envolvidas se estendam muito além de meus interesses específicos aqui. Os mecanismos pelo lado da oferta continuarão a ser áreas vitais para o investimento estatal, como no caso da educação ou do fornecimento da infraestrutura.

A volta ao planejamento não será, em nenhum sentido, um processo simples e direto. Planejar tem que ser conciliado com as liberdades democráticas, algumas das quais devem ser ativamente ampliadas, e não reduzidas, em relação às exigências da mudança climática. Haverá disputas entre os centros políticos, as regiões e as localidades, as quais terão de ser resolvidas por meio de mecanismos democráticos. Não será fácil decidir onde deve situar-se o ponto de equilíbrio. O planejamento nacional exigirá que, em certos momentos, os interesses locais sejam preteridos – mas como e até que ponto?

Esse problema surge, por exemplo, na criação de novas cidades. As comunidades planejadas tornaram a entrar na moda, desta vez como ecocidades, hoje em construção ou contempladas em muitos países. Na Grã-Bretanha, por exemplo, deverão ser construídas dez ecocidades a partir de 2012-2013. Elas serão projetadas para uma população de 5 mil a 20 mil habitantes. Serão predominantemente destinadas aos pedestres, contando apenas com um pequeno número de ruas, nas quais o limite de velocidade será de 24 quilômetros. Não haverá garagens nem vagas de estacionamento para as casas, e todas as principais instalações de serviços ficarão a uma pequena distância das moradias, uma distância passível de ser percorrida a pé. As edificações terão sistemas potentes de isolamento térmico; serão instalados sistemas subterrâneos de reciclagem a vácuo, e painéis solares, turbinas eólicas e biomassa proveniente de fontes locais fornecerão grande parte da energia. Será que esses novos locais terão o mesmo destino que as “new towns” anteriores? Eles já têm seus críticos. Alguns afirmam que as emissões de carbono necessárias para construir essas ecocidades superarão seus benefícios; outros temem que os habitantes fiquem ilhados em locais desprovidos de automóveis, num buraco de fim de mundo.

O Projeto de Lei de Planejamento recém-apresentado ao Parlamento britânico põe em relevo esses dilemas. Seu objetivo é facilitar o planejamento infraestrutural, por exemplo, em relação à construção de usinas elétricas, ferrovias e rodovias. O sistema de planejamento atual, acredita o governo, é ineficiente e lento demais para permitir uma tomada eficaz de decisões a longo prazo. No momento, há mais de 100 grandes projetos empacados no processo de tramitação, entre eles propostas para a construção de barragens, usinas de reciclagem de lixo e usinas eólicas. Paralelamente a estas, há outras de valor ambiental mais duvidoso, como as do alargamento de rodovias ou da ampliação do tráfego aéreo. O governo apresenta as preocupações com a mudança climática e a energia como sua motivação principal para a criação dessa lei.

O projeto de lei habilita o governo a expedir, periodicamente, declarações sobre a política nacional, algumas das quais identificariam grandes benfeitorias em locais específicos, quando estas fossem consideradas de interesse público – por exemplo, a construção de uma nova usina nuclear. Haverá consultas locais, porém um órgão recém-criado, a Comissão de Planejamento da Infraestrutura, tomará a decisão final quanto a permitir ou não que um projeto seja levado adiante. O projeto de lei deverá ser aprovado pelo Parlamento, mas as objeções têm sido muitas. Do ponto de vista ambiental, o problema central é que ele não se restringe a projetos pertinentes aos objetivos ligados à mudança climática. Poderia ser usado como aquilo que os grupos de oposição descrevem como o “alvará dos construtores”, autorizando-os não apenas a invadir o interior, mas também a forçar a aprovação de projetos que prejudiquem ativamente a causa ambiental.

No entanto, podemos compreender o ponto de vista do governo. Planejar tem que ser genérico. Não pode limitar-se apenas aos projetos ambientais como tais, porque a mudança climática e a conservação da energia não são as únicas considerações que o governo tem de enfrentar e sobre as quais tem de tomar decisões. Não existe solução isenta de problemas. Caberá às partes interessadas monitorar os atos desse novo órgão e levantar objeções, quando necessário, mas elas não terão o poder de bloquear as decisões tomadas por ele.

É claro que o planejamento deve estender-se pelas fronteiras das nações. Não se podem conceber planos nacionais sem a devida consideração pelo que os países vizinhos estão fazendo. Comparados a outras nações, os Estados da União Europeia devem levar uma nítida vantagem nesse aspecto, uma vez que, em princípio, o planejamento coordenado seria muito mais fácil.

Ao pensarmos em planejamento, não basta considerarmos apenas a forma que ele assumirá; também temos que decidir sobre seu conteúdo. É possível extrair lições daqueles que transformam em especialidade o estudo dessa nebulosa entidade conhecida como “futuro”.[4] Como planejar para um futuro que é intrinsecamente incerto, e fazê-lo de um modo que limite os riscos, os quais, como não temos experiência prévia deles, não podem ser avaliados com total precisão? Como podem ser evitados os erros cometidos pela geração anterior de planejadores? Nos velhos tempos, o planejamento era baseado em previsões, porém agora são bem conhecidas as limitações desse método. Ele tem seu melhor funcionamento no planejamento a curto prazo e também nos casos em que as tendências atuais, em certa medida, estão solidamente estabelecidas. No caso das previsões sobre a energia na Grã-Bretanha, por exemplo, sabemos que a geração existente de usinas elétricas precisará ser substituída numa certa escala temporal.

É frequente querermos prever o futuro, a fim de modificá-lo – e nossas tentativas de alterá-lo tornam-se parte desse futuro. Essa situação se aplica ao caso das mudanças climáticas. Um dos modos de lidar com ela é pela retroprevisão (backcasting): indagar que mudanças têm que ser feitas no presente para chegar a situações alternativas futuras. Imagina-se um resultado exitoso no futuro e, a partir dele, calculam-se diferentes situações hipotéticas a partir das quais seria possível atingi-lo. Assim, falamos em futuros alternativos e plurais, nos quais se fazem ajustes ou até revisões radicais com o passar do tempo, construindo então outros cenários hipotéticos. Essa é, essencialmente, a abordagem usada pelo Painel Intergovernamental sobre Mudança Climática (IPCC). Sua nítida vantagem em relação às previsões tradicionais é que ela concede um espaço muito maior a contingências imprevistas, que podem alterar drasticamente as previsões feitas em qualquer época específica.

A ideia da retroprevisão não é revelar como será o futuro, mas pesar futuras opções e objetivos das políticas adotadas. A retroprevisão é de especial importância para os problemas de planejamento ambiental e energético, uma vez que eles se enquadram nas circunstâncias às quais essa abordagem é mais pertinente. Tais circunstâncias são as de que o contexto é complexo, exige-se uma grande reorientação das tendências atuais e está envolvida uma escala temporal de várias décadas, ou até mais. São muitos os exemplos vindos do mundo inteiro. Na Holanda, por exemplo, instituiu-se um projeto no fim da década de 1990 para buscar alternativas à produção e ao consumo de carne. Seu pressuposto básico foi que, em 2040, novos alimentos proteicos deveriam substituir 40% do atual consumo de carne. Os alimentos teriam que ser pelo menos tão saborosos quanto as formas mais populares de carne, tendo, entre outras qualidades, um valor superior para a saúde. O projeto considerou como os gostos poderiam ser modificados para promover a aceitação de tais alimentos. E concluiu que seria possível produzir novos alimentos proteicos com 10-30 vezes mais eficiência do que a carne, medida essa eficiência em termos da redução das emissões, paralelamente à produção de um bônus para a saúde.[5]

A retroprevisão soa tecnocrática. Na verdade, quase sempre envolve um elemento visionário, considerando que, por definição, projeta um futuro diferente do que é visto a partir do presente. É claro que as previsões não desaparecerão e continuarão a fazer parte do planejamento governamental. E é óbvio que, muitas vezes, previsão e retroprevisão são complementares. A título de exemplo, tomemos o planejamento para o futuro da indústria hídrica na Austrália, país que sofre de secas provavelmente influenciadas pelo aquecimento global, e no qual a água vem-se tornando um recurso cada vez mais escasso.[6]

Cynthia Mitchell e Stuart White afirmam que a previsão é capaz de identificar as medidas políticas que produzirão resultados a curto prazo – ela pode ajudar a colher os frutos próximos do alcance da mão. A retroprevisão é necessária para pensar de maneira mais radical nas possibilidades futuras. As previsões sobre a segurança do abastecimento de água nas áreas urbanas da Austrália indicam grandes problemas para se garantir um abastecimento suficiente dentro de poucos anos. Foram identificadas diversas medidas que poderiam fazer diferença rapidamente no sistema hídrico existente, tais como instalar bocais de chuveiro e reguladores de torneiras eficientes em termos hídricos, toaletes munidos de válvulas de descarga com dois níveis diferentes de água, mictórios secos ou sem água, torneiras operadas por sensores e coleta e reciclagem locais da água. Em Queensland, onde houve períodos prolongados de seca, obtiveram-se reduções de até 30% na demanda dos consumidores com o uso desses recursos.

No entanto, a retroprevisão ajudou a sugerir inovações de maior alcance. Assim, hoje é comum presumir-se que os sistemas de abastecimento de água, de esgotos e de drenagem de águas pluviais devem ser considerados e planejados separadamente. Pensar “de trás para frente”, a partir de uma situação hipotética de um ciclo completo da água, produziu uma perspectiva muito diferente. O que se pode conseguir foi demonstrado num condomínio residencial em Melbourne, que gerou uma redução de 70% na demanda de água. Outra possibilidade, em vez de simplesmente fornecer um fluxo de água, é pensar em prestar um serviço de natureza mais geral. Assim, na região central de Queensland, cerca de 80% da demanda bruta de água provém da indústria, e uns 80% desta são para o resfriamento. Uma grande proporção dessa demanda, na verdade, poderia ser transferida para o resfriamento a ar, o que reduziria a necessidade do uso de água.

Ao pensarmos no planejamento, especialmente a longo prazo, vemo-nos de volta ao risco e à insegurança. “Planejar” soa como um processo simples e direto, mas isso está longe de ser verdade – ele é sumamente complexo e contingente. Uma das principais razões disso é que as próprias previsões, prognósticos e planos feitos tornam-se parte do universo de eventos a que se referem. Num sentido importante, têm que fazê-lo, já que a ideia é moldar o futuro, mas, ao mesmo tempo, introduz-se um componente intrínseco de imprevisibilidade com o qual é preciso lidar. Procurar alterar as atitudes populares em relação ao risco é parte essencial da política de planejamento, e é para esse tema que me volto agora.

Modificar vidas

Ao examinar as atitudes populares em alguns países industrializados, dez anos atrás, um grupo de pesquisadores concluiu: “Nossa interpretação dos dados existentes é que, em igualdade de condições, a maioria dos cidadãos de quase todos os países dispõe-se a apoiar iniciativas nacionais e internacionais concebidas para lidar com o aquecimento global, desde que elas não exijam uma alteração significativa do estilo de vida.”[7] Talvez surpreendentemente, apesar do destaque maior que tem hoje o aquecimento global nos meios de comunicação, essa afirmação, em linhas gerais, ainda é válida.

Numa pesquisa nacional realizada no Reino Unido em 2008, 30% das pessoas consultadas disseram estar “muito preocupadas” com a mudança climática, enquanto outras 47% se declararam “razoavelmente preocupadas”.[8] Muitas, porém, expressaram dúvidas quanto ao status das descobertas científicas sobre essa questão: 60% “concordaram vivamente” ou “concordaram” com a afirmação de que “muitos cientistas especializados ainda questionam se os seres humanos estão contribuindo para a mudança climática”, o que demonstrou a influência dos céticos, que é totalmente desproporcional ao número deles na comunidade científica. Apenas 7% “discordaram vivamente” da afirmação “Às vezes acho que a mudança climática talvez não seja tão ruim quanto dizem”, enquanto 42% “concordaram vivamente” ou “concordaram” com ela. Quase 60% acharam que o governo tem usado o tema da mudança climática para elevar impostos. Uma grande maioria (77%) endossou a afirmação de que “a maioria das pessoas não está disposta a fazer grandes sacrifícios” para ajudar a deter as alterações climáticas.

Numa classificação dos problemas enfrentados pelo país, 33% escolheram a economia como sua preocupação principal – antes mesmo da crise financeira de 2008. Apenas 7% puseram o aquecimento global no alto da lista. A mudança climática tende a ser vista como um risco cuja responsabilidade cabe “às autoridades”.[9]

Em pesquisas como essa, uma alta proporção das pessoas concorda em que “somos pequenos demais para fazer diferença” e “não devemos tomar nenhuma providência até que países maiores o façam”. Essas respostas ecoam um problema da política da mudança climática que emerge em muitos contextos diferentes – o do oportunismo ou parasitismo. O oportunismo pode surgir em qualquer área da vida social ou econômica em que os resultados coletivos dependem de decisões tomadas por atores individuais. Por exemplo, suponhamos que os moradores de uma rua vulnerável à criminalidade se unam para criar um sistema de vigilância no bairro, e cada qual tenha de pagar 100 libras esterlinas para que o sistema funcione. Talvez alguns se recusem a contribuir, mas assim mesmo o sistema é criado. Essas pessoas agem como aproveitadoras oportunistas, pois se beneficiam do esquema sem oferecer nada em troca.

Os problemas desse comportamento oportunista existem em toda parte na área da política da mudança climática, desde o nível do cidadão comum até a arena internacional. As pessoas que continuam a dirigir utilitários esportivos estão se aproveitando das que trocaram seus veículos por carros menores. Os países que pouco ou nada fizeram para reduzir suas emissões de gases do efeito estufa tiram proveito dos que foram mais ativos. O ressentimento em relação aos aproveitadores no campo da mudança climática é muito intenso. E o resultado é a síndrome do “eu só faço se você fizer”, que é largamente difundida.

As pesquisas mostram que a maioria das pessoas tem apenas uma vaga ideia das causas das alterações climáticas. Muitas creem, por exemplo, que restaurar a camada de ozônio ajudará a deter o aquecimento global. Uma pesquisa feita em 2002 na região de Seattle – uma das áreas mais avançadas em termos de consciência ambiental – mostrou que 45% dos respondentes julgavam que suspender o uso de aerossóis contribuiria muito para reduzir o aquecimento global.[10] Muitas não reconheciam que os gases causadores do efeito estufa não são apenas mais uma forma de poluição; uma parcela significativa acreditava que esses gases poderiam ser removidos da atmosfera com a mesma facilidade com que se eliminam os poluentes causadores da chuva ácida. A maioria das pessoas mostrou uma compreensão mais clara dos problemas ligados à energia e, nos grupos focais, não raro suas opiniões se estruturaram mais em termos de necessidades energéticas que da mudança climática.

Figura 5. Os problemas considerados mais importantes pelo público em 1993 e 2007.

Fonte: © Crown Copyright. Ministério do Meio Ambiente, Alimentação e Assuntos

Rurais (Defra), Pesquisa de 2007 sobre Atitudes e Condutas Populares

em Relação ao Meio Ambiente.

Uma pesquisa nacional feita em 2006 nos Estados Unidos mostrou que 44% dos consultados classificaram o aquecimento global como “muito importante”. No entanto, ele ficou apenas em 18º lugar numa lista de outras questões com que os entrevistados se preocupavam.[11] Menos de uma pessoa em cada cinco disse estar “muito” preocupada com esse problema. Um levantamento internacional feito no mesmo ano revelou que, entre outros 29 países, os Estados Unidos tinham a proporção mais alta de cidadãos que acreditavam que o aquecimento global não é um problema grave.[12]

As pesquisas feitas em nível global mostram que os habitantes dos países em desenvolvimento são os mais preocupados com a mudança climática. Um estudo transcultural de nove países desenvolvidos e em desenvolvimento indicou que aproximadamente 60% das pessoas entrevistadas sobre a mudança climática na China, na Índia, no México e no Brasil sentiam um “alto nível de apreensão”, em contraste com cifras de apenas 22% no Reino Unido e na Alemanha.[13] Além disso, nos países mais pobres, cerca de 47% dos respondentes manifestaram um alto nível de compromisso pessoal com a resposta às mudanças climáticas, comparados a apenas 19% no Reino Unido. Embora essa proporção tenha sido ainda mais baixa nos Estados Unidos, os entrevistados norte-americanos foram, de longe, os mais otimistas a respeito da possibilidade de solucionar o problema. Esse dado coaduna-se com os de outro estudo, que mostrou que 71% dos norte-americanos concordavam em que as providências tomadas para reduzir as emissões ajudariam a economia do país a “se tornar mais competitiva … a longo prazo”.[14]

Uma pesquisa realizada na Grã-Bretanha pelo Ministério do Meio Ambiente, Alimentação e Assuntos Rurais (Defra, na sigla em inglês) dividiu o público em sete grupos, em termos de seu reconhecimento da ameaça da mudança climática e de sua disposição de reagir a ela no nível de sua vida cotidiana.[15] Um dos grupos, o dos “verdes positivos”, concordou em fazer todo o possível para limitar seu impacto no meio ambiente. Ele representou 18% da amostra da população estudada. Em sua maioria, os componentes desse grupo vinham de um meio abastado – classes sociais A e B, na terminologia do recenseamento.

Um segundo grupo, o dos “vigilantes do desperdício”, seguia a filosofia do “quem guarda sempre tem” com respeito às metas ambientais, mas não por se inspirar especialmente nelas. Economizar faz parte da vida dessas pessoas, não raro, ao que se pode presumir, em decorrência da simples falta de recursos. Elas representaram 12% da amostra e ficaram principalmente concentradas nos grupos etários mais velhos. O terceiro conjunto, o dos “consumidores conscientes”, que compunha 14%, disse “já fazer mais do que muita gente” e não estar disposto, naquele momento, a fazer muito mais.

Um quarto grupo, o dos “simpatizantes sem participação ativa”, admite que a mudança climática é um problema sério, mas não contempla nenhuma mudança particular em seu estilo de vida. Essas pessoas dizem, por exemplo, que “não penso muito em quanta água ou eletricidade eu uso, e me esqueço de desligar as coisas”, mas parecem sentir leves dores na consciência por sua atitude. Elas compunham 14% da amostra. Um quinto grupo, o dos “participantes cautelosos”, pouco contribui para ajudar o meio ambiente, mas se disporia a fazer mais, se outros o fizessem, e compuseram mais 14% da amostra.

O sexto grupo, rotulado de “iniciantes retardatários”, disse não saber muito sobre a mudança climática e, de qualquer modo, não dispor de recursos para tomar nenhuma providência útil a respeito do problema – seus integrantes vinham sobretudo de meios pobres. A maioria não podia arcar com um carro, mas gostaria de comprá-lo, se pudesse. Por último, os “sinceramente descomprometidos” mostraram-se céticos a respeito da mudança climática ou indiferentes a ela. Como observou uma entrevistada, “Pode ser que haja um desastre ambiental, pode ser que não. Para mim não faz diferença, eu apenas levo a vida do jeito que quero”.

Decorre daí, diz o relatório do Defra, que a política voltada para instigar condutas mais responsáveis em termos do meio ambiente deve variar. Os “verdes positivos” têm grande potencial para contribuir mais e se dispõem a fazê-lo – e, pelo menos até certo ponto, o mesmo acontece com os “consumidores conscientes” e com os “simpatizantes sem participação ativa”. Nesses casos, a política deve consistir em “viabilizar e engajar” – deve orientar-se para fornecer meios com que os indivíduos aprofundem as atitudes que já têm. Os exemplos incluem dar informações sobre como reduzir o consumo de carbono, incentivar a ação comunitária, melhorar a infraestrutura e assim por diante.

Quanto aos “participantes cautelosos” e aos “iniciantes retardatários”, diz o relatório, a ênfase não deve incidir em viabilizar e engajar, mas, além disso e particularmente, em “exemplificar”. Nos termos que usei antes, as pessoas desses grupos preocupam-se com a conduta oportunista. A liderança comunitária e os grupos de bairro podem desempenhar um papel na redução do impacto dos sentimentos de injustiça acerca do oportunismo. Quanto aos “céticos”, suas atitudes serão mais difíceis de sustentar, se os outros deslocarem para o primeiro plano o centro de gravidade da opinião pública. O problema, no que diz respeito à política pública, é de “engajamento” – como fazer com que esses grupos levem a mudança climática a sério.

O Defra promoveu uma “cúpula dos cidadãos”, para ver até que ponto um processo deliberativo poderia modificar as atitudes populares perante o aquecimento global e fomentar mudanças no estilo de vida. Essa reunião integrou um processo mais amplo de consulta popular como parte da campanha para a introdução do Projeto de Lei de Mudanças Climáticas. Um grupo representativo de diferentes regiões do país participou de uma série de seminários. Forneceram-se pacotes de informações e os participantes foram solicitados a experimentar tomar providências para reduzir seu consumo de carbono, antes que se realizasse o encontro final, ou “reunião de cúpula”.

Como nas pesquisas mais amplas, o desejo de que o governo assumisse a iniciativa transpareceu claramente. As pessoas dão muita importância ao abismo que veem entre o que elas podem fazer como indivíduos e o alcance global do problema. Ao final do processo deliberativo, a proporção de participantes que concordou com a frase “estou bem informado(a) a respeito da mudança climática” mais do que duplicou – nesse ponto, 66% delas declararam estar bem informadas. A percentagem dos que concordavam em que “é preciso tomar providências urgentes” subiu de 65%, no início, para 82%, no final. Antes de se iniciarem os seminários, pouco mais de metade dos participantes concordava em que a responsabilidade por combater as mudanças climáticas “é de todos nós”. Essa proporção elevou-se para 83%.

Cerca de 40% das emissões no Reino Unido provêm de fontes domésticas, se incluirmos as viagens das unidades familiares. Há muitas áreas das condutas do dia a dia em que mudanças de comportamento contribuiriam para reduzir esse total. O Defra as separa em “decisões isoladas de compra”, “atividades habituais do estilo de vida cotidiano”, “decisões ocasionais de consumo” e “decisões habituais de consumo”. As decisões da primeira categoria incluem, por exemplo, a instalação de isolamento térmico residencial ou a compra de carros mais eficientes em termos de energia. A segunda categoria compõe-se de fatores como o consumo de energia em casa e o nível de utilização do carro. As decisões ocasionais de consumo incluem a compra de produtos eficientes no plano energético, como lâmpadas de baixo consumo. A quarta categoria é composta por atividades como a compra de alimentos e utilidades domésticas.

A lista de atividades cotidianas montada pelo Defra como importante para reduzir as emissões é longa. Devemos concentrar-nos numa estratégia genérica, focalizando todas elas? Muitos diriam que sim. Há uma proliferação de livros do tipo “como fazer” a respeito das maneiras de reduzir a pegada de carbono de cada um e, se a maioria da população os seguisse, o impacto no consumo de carbono seria significativo.

Não obstante, sou muito avesso a tais esforços, por mais bem-intencionados que sejam. Eles se baseiam numa suposição muito irrealista – a de que todos estão dispostos e aptos a viver como a pequena minoria de “verdes positivos” da amostra do Defra. Talvez venham até a se tornar contraproducentes, por afastarem ativamente a maioria dos cidadãos de outras medidas que eles poderiam tomar. O paradoxo de Giddens se confirma. É que, na maior parte do tempo e para a maioria dos cidadãos, a mudança climática é um problema que fica num canto da mente, mesmo que seja fonte de preocupação. E assim permanecerá, a menos que suas consequências se tornem visíveis e imediatas. Até lá, não tenderá a funcionar nenhuma estratégia que se concentre exclusivamente em provocar medo e angústia, ou que não só se baseie em instruir as pessoas a reduzirem isto ou aquilo, mas também espere que elas monitorem continuamente esse processo.

É necessária uma abordagem diferente da que prevalece hoje em dia. Ela deve frisar tanto os aspectos positivos quanto os negativos, e deve enfatizar mais as oportunidades do que as privações autoinduzidas. Eu enunciaria da seguinte maneira os seus princípios mais importantes.

Os incentivos devem ter precedência sobre todas as outras formas de intervenção, inclusive as baseadas em impostos. “Nada de castigar por castigar.” Em outras palavras, as medidas punitivas devem proporcionar uma receita diretamente gasta em fins ambientais, ou devem estar visivelmente ligadas a mudanças de comportamento – e, de preferência, às duas coisas. Quem dirige veículos bebedores de uma enorme quantidade de gasolina, por exemplo, deveria arcar com impostos pesados por esse privilégio – tão pesados quanto seja politicamente viável, com base no princípio do “poluidor-pagador”. Há opções claras e evidentes para uma mudança de comportamento – passar para um carro menor ou dirigir menos.

Os aspectos positivos devem predominar. Isso não é tão difícil quanto parece. Consideremos a questão de tornar as residências mais eficientes em termos energéticos. Vários países do mundo conseguiram obter grandes progressos nesse aspecto. Como o fizeram? Não tentando assustar as pessoas, mas enfatizando as vantagens de se ter uma casa aconchegante, protegida das forças da natureza, mas que também economize dinheiro. Exemplo disso é o que se conseguiu na Suécia, e que foi feito mediante uma ênfase marcante no que se chamou de “comunidade, estilo e conforto”.

Práticas ou invenções com baixo teor de carbono que, a princípio, têm apenas um atrativo limitado podem adquirir importância fundamental, se estabelecerem tendências ou forem vistas como icônicas em algum sentido.[16] A maioria das iniciativas, sejam elas sociais, econômicas ou tecnológicas, é acessível apenas a uma pequena elite, em seus estágios iniciais. Na Califórnia, por exemplo, há longas listas de espera do Lifecar, um automóvel movido a hidrogênio que logo chegará ao mercado, embora os primeiros modelos venham a ser extremamente caros. Todavia, o investimento nesse tipo de carro dará uma oportunidade de vermos se o veículo poderia ter um mercado mais amplo, além de lhe conferir um selo de vanguarda. Foi isso que aconteceu com o Toyota Prius, um carro híbrido que teve quase um milhão de unidades vendidas no mundo inteiro. Ele foi um modelo de vanguarda, no sentido de ter estimulado outros fabricantes a começarem a produzir veículos de baixo teor, fossem eles híbridos ou não.

Até o presente, quase todas as iniciativas que lograram êxito em reduzir as emissões foram impulsionadas pela motivação de aumentar a eficiência energética, e não pelo desejo de limitar as mudanças climáticas. Esta observação aplica-se tanto a países inteiros quanto a regiões, cidades e atos individuais. Esse deve continuar a ser o princípio número um na atualidade, visto que a maior eficiência energética, por isso mesmo, reduz as emissões. As pessoas são capazes de apreender e responder a essa perspectiva com mais facilidade do que à mudança climática, com todos os debates e complexidades que a cercam; não é difícil apresentar a eficiência energética sob um prisma favorável. O que está em questão é a eficiência energética na economia como um todo, já que os ganhos de eficiência num dado contexto têm pouco ou nenhum valor quando a economia obtida é gasta em atividades com alto consumo de energia em outros lugares. No momento, o problema fundamental é tornar as fontes de energia limpa competitivas com as fontes de energia dos combustíveis fósseis, seja por meio da concessão de subsídios públicos, seja por meio de avanços tecnológicos. As empresas prestadoras de serviços essenciais nos Estados Unidos vêm oferecendo aos consumidores eletricidade gerada por fontes eólicas ou solares há pelo menos dez anos. A princípio, no entanto, a aceitação foi muito pequena, já que os preços não eram competitivos. No começo de 2006, a Xcel Energy, no Colorado, e a Austin Energy, no Texas, passaram a oferecer tarifas inferiores às das fontes regulares de energia. A Austin Energy estimulou seus consumidores a assinarem contratos de dez anos para o abastecimento de energia, e conseguiu prosperar, mesmo quando o preço da eletricidade caiu.

O papel da tecnologia na promoção de estilos de vida com baixo teor de carbono está fadado a ser considerável. As inovações tecnológicas raramente determinam o que as pessoas fazem, pois muitas vezes reagimos a elas de maneiras não suspeitadas por aqueles que as lançaram. Assim, o telefone foi inventado em 1876 como um aparelho de sinalização; ninguém imaginou que se tornaria tão integrante de nossa vida como meio de comunicação e conversa.[17] Ao mesmo tempo, todavia, nossa vida pode mudar drasticamente pela interação com a tecnologia. Há quem diga que somos “criaturas do hábito”, e não raro isso é verdade, especialmente quando os hábitos se tornam um vício. Mas esse está longe de ser sempre o caso; somos capazes de mudar nosso comportamento muito depressa e de forma drástica, como aconteceu – em nível global, ainda por cima – com a chegada da internet.

O governo deve incentivar ativamente a economia e a sociedade criativas, mesmo que estas pareçam não ter nenhuma relação imediata com a mudança climática, pois a criatividade tem de estar na ordem do dia. Richard Florida, que escreveu longamente sobre esse assunto, argumenta de forma persuasiva que os setores criativos da economia – nos quais podem florescer as inovações, o pensamento lateral e a iniciativa – tornam-se cada vez mais a força propulsora da economia em geral. Florida rejeita a ideia de que a criatividade – a capacidade de inovar, de questionar o saber convencional – se restrinja a poucos. A criatividade é um “recurso ilimitado …. É um traço que não pode ser transmitido nem possuído no sentido tradicional”.[18] Os investimentos em pesquisa e desenvolvimento são importantes, mas, na busca de respostas pioneiras para a mudança climática, precisamos unir mais estreitamente a ciência, as universidades e os empreendedores sociais.

As mudanças significativas, ou “pontos de desequilíbrio”, não se restringem ao campo da ciência das mudanças climáticas. Aplicam-se também à vida social e econômica; aliás, foi esse o contexto em que o autor que popularizou o termo, Malcolm Gladwell, discutiu-o originalmente.[19] Devemos procurar criar pontos de desequilíbrio, quando se trata da transição para estilos de vida com baixo teor de carbono. A partir de pequenos começos, podem ocorrer mudanças muito maiores, quando se alcança um certo limiar. É fácil, por exemplo, imaginar uma coisa dessas acontecendo com os veículos utilitários esportivos. Se a opinião pública se voltasse contra eles, tais veículos poderiam tornar-se quase impossíveis de comercializar, da noite para o dia – o que talvez já sejam, com o papel que a recessão vem desempenhando.

Os governos têm uma função importante na restrição ou supervisão das opções de consumo ao alcance da população e, ao perseguirem esse objetivo, não devem ter medo de enfrentar as grandes empresas, quando necessário. As empresas influenciam nossas escolhas de muitos modos diretos e indiretos – e o Estado não deve relutar em arrancar uma folha do manual por que elas se pautam. Por exemplo, é comum os supermercados colocarem doces e chocolates perto da saída, onde os clientes fazem fila nas caixas para pagar suas compras. A razão é que, nesse ponto, os fregueses estão propensos a comprar por impulso, visto já terem relaxado depois de fazerem suas compras principais. Considerando-se o aumento da obesidade, não vejo razão por que essa prática não deva ser proibida ou ativamente desestimulada (embora isso ainda não tenha ocorrido). Até que ponto devemos ir nas escolhas que afetam o consumo de carbono é uma questão discutível. Alguns exemplos de restrição ou supervisão das escolhas parecem não suscitar a menor objeção. Por exemplo, poderíamos propor que o aquecimento e a refrigeração dos ambientes fossem organizados de tal modo que todos soubessem imediatamente quanto estavam gastando num dado momento. O efeito seria ainda mais potente se soubéssemos como se situavam nossos gastos em comparação com os de nossos vizinhos. Um estudo mostrou que grandes consumidores faziam cortes maiores no consumo quando havia uma carinha risonha nas contas com gastos abaixo da média, ao passo que se usava uma cara fechada nas contas dos que tinham gastos acima da média. Outros exemplos são mais complicados. Não vejo problema algum com as liberdades civis nos casos em que nosso comportamento já é significativamente influenciado ou manipulado pelas empresas, e nos quais o objetivo da política de governo é neutralizar essa influência.[20] Um exemplo disso seria quando uma firma faz propaganda maciça de um produto ou serviço que tem, sabidamente, efeitos ambientais nocivos. Devem os governos ir mais longe? O governo australiano, por exemplo, instituiu uma proibição total das lâmpadas que não são de baixo consumo. Terá razão para fazê-lo? A meu ver, sim, dado que a economia de energia é substancial, enquanto as diferenças em outros aspectos entre as lâmpadas convencionais e as de baixo consumo são insignificantes. De qualquer modo, cabe aos governos explorar essas fronteiras em conjunto com o eleitorado.

Evidenciação

Combater as mudanças climáticas exige políticas de longo prazo: como conservá-las no primeiro plano do interesse político? O que é possível fazer para manter firmemente o aquecimento global na agenda política? A teoria da construção de pautas temáticas na ciência política ajuda a fornecer algumas respostas.[21] Ela concerne a como e por que diferentes questões de medidas políticas figuram com destaque nos programas de governo, enquanto outras tendem a recuar para segundo plano ou até a desaparecer por completo. O grau em que um dado conjunto de problemas recebe atenção pública e governamental não depende apenas de sua importância objetiva, mas também de um leque de outros fatores. Nos países democráticos, numerosas áreas de interesse disputam a atenção na esfera pública, em qualquer época considerada. Com muita frequência, problemas passageiros superam outros mais permanentes e profundos em termos da atenção que recebem na arena política.

Podem-se identificar três aspectos do temário político. Primeiro, existe a “agenda pública”, que se refere às questões tidas como as mais importantes pelos eleitores num dado momento. Segundo, a “agenda governamental” diz respeito às questões em debate no Parlamento e em outros órgãos circundantes. Por último, a “agenda decisória” refere-se a um conjunto mais restrito de medidas políticas efetivamente implementadas. Cada uma dessas dimensões é limitada em termos do número de problemas que podem ser considerados num momento específico. Portanto, há uma concorrência entre os itens que demandam insistentemente a atenção.

De acordo com John Kingdon, o autor mais ilustre nesse campo e criador desses termos, a agenda política de um dado momento resulta da interação de diferentes “fluxos” de interesses, que ele denomina fluxos de problemas, de soluções ou alternativas públicas e da política. Às vezes eles convergem, mas não raro fluem de maneira basicamente independente uns dos outros, com regras e convenções, funcionários e dinâmica próprios. O que chega efetivamente a ser feito depende dos pontos em que os fluxos se ligam, pontos estes que os atores políticos astutos conseguem explorar. Há muito maior probabilidade de que um dado problema retenha o interesse dos formuladores das políticas públicas nessas ocasiões – abre-se uma janela de oportunidade. O livro já clássico de Kingdon, Agendas, Alternatives and Public Policies, começa com uma eloquente citação de Victor Hugo: “Existe uma coisa mais poderosa que todos os exércitos do mundo: é uma ideia cujo momento é chegado.”[22] Mas, como podemos saber quando é chegado o momento de uma ideia? Por que aqueles que estão dentro e em torno do governo, num dado momento, atentam para certas questões e não para outras?

O fluxo dos problemas chega à atenção dos formuladores de políticas públicas, no dizer de Kingdon, por meio de indicadores, de eventos focalizadores ou da reação a eles, o feedback. Os indicadores são dispositivos de medição que revelam a escala do problema em pauta. Permitem que um processo seja monitorado. Assim, uma questão contínua pode efetivamente tornar-se um “problema” quando se assiste a uma mudança, como quando se elevam os índices de desemprego ou de criminalidade. As mudanças nos indicadores podem bastar para inserir um assunto na agenda, porém é mais provável que as questões despertem atenção ao serem empurradas para a luz dos refletores por acontecimentos dramáticos que as ponham em foco. O evento focalizador pode ser qualquer coisa que ganhe as manchetes, como um crime particularmente violento.

O feedback diz respeito às respostas dos diferentes grupos, ou do público em geral, a determinados programas políticos. É quase sempre a reação negativa que dá destaque a um dado problema – as políticas ou práticas que funcionam bem não são objeto de reportagens. Também não tendem a despertar o interesse do público, que é mais frequentemente estimulado quando as coisas correm mal ou são vistas como correndo mal. O modo como se estruturam os eventos e as reações a eles – por exemplo, até que ponto um dado problema é visto como acessível ou não à intervenção governamental – é de grande importância para determinar os desfechos reais.

O trabalho no fluxo das políticas públicas tende a ser contínuo. Transcorre sem grande referência diária aos estados de ânimo de que o público é tomado, e é feito por especialistas e peritos dentro de comunidades de políticas públicas. Esse trabalho gera muitas propostas possíveis de soluções ou alternativas, mas apenas algumas delas chegam à agenda política propriamente dita. Não raro, elas são “soluções” à espera de problemas, isto é, proporcionam rumos para a intervenção política quando esta se fizer necessária, impulsionada por um dado evento ou conjunto de eventos que concentrem a atenção. A disponibilidade de “soluções” é muito importante. Os problemas que não surgem acompanhados de cursos de ação corretiva potencial não tendem a entrar na pauta. São antes aceitos como situações com as quais é preciso conviver e, normalmente, não figuram com destaque entre as preocupações expressas pelo público.

Os grupos de interesse organizados, sejam eles deste ou daquele tipo, desempenham um papel na formação da opinião pública e na limitação ou abertura de espaço para a ação governamental. Todavia, o que Kingdon chama de “clima nacional” tem grande impacto sobre quando, como e onde convergem os fluxos do problema, das políticas públicas e da política. Por exemplo, quando há um clima “contrário ao governo”, os eleitores podem simplesmente desinteressar-se de qualquer estratégia que possa ser proposta pelo governo da época.

Algumas janelas de oportunidade são previsíveis – os orçamentos anuais, por exemplo, costumam proporcionar uma oportunidade para novos começos –, porém a maioria não o é, e por isso os empreendedores ou promotores de políticas públicas devem estar preparados para aproveitar a oportunidade quando ela se apresenta, ou para se mobilizarem a fim de barrá-la. O entusiasmo popular por uma dada agenda política raramente dura muito, mesmo quando uma questão é de importância contínua e flagrante. Com efeito, como mostram os estudos, na maioria das vezes ele se transforma em desilusão ou indiferença, quando o problema não é do tipo que admite uma solução simples. O ceticismo, a má vontade de fazer sacrifícios, a percepção de que os custos são altos demais ou o simples tédio podem suplantar a onda inicial de interesse e apoio populares. Com sua busca constante de novidades e sua antipatia pelas “notícias de ontem”, os meios de comunicação sem dúvida desempenham um papel substancial nos deslocamentos da atenção do público.

Para a política da mudança climática, as implicações são claras e significativas. O apoio popular a essa política não tende a ser constante e só pode formar um pano de fundo geral para a ação política eficaz. Afirmei que o pavor dos riscos futuros não pode ser usado como único motivador da opinião pública, e esta conclusão é respaldada por estudos sobre outros riscos e sobre a maneira como a população reage a eles. Por exemplo, a preocupação com o terrorismo tende a subir e descer na lista das grandes preocupações públicas, dependendo exatamente dos fatores identificados por Kingdon – por exemplo, se há ou não algum tipo de incidente que chame a atenção. As preocupações que não se ligam na mente do público a formas claras de resposta resvalam rapidamente para fora das classificações das pessoas sobre o que mais as perturba. Falar de uma catástrofe iminente, seja qual for o risco em questão, exerce pouco impacto e, a rigor, pode induzir a uma atitude de fatalismo que embota a ação. O fatalismo em resposta ao risco é uma reação comum, visível em muitos do que optam por não prestar atenção às advertências de saúde concernentes aos hábitos de seu estilo de vida.

Um acordo suprapartidário, como será discutido mais adiante, daria uma âncora sólida à mudança climática como preocupação permanente do “fluxo das medidas políticas”. Uma multiplicidade de grupos da sociedade civil, também discutida a seguir, por certo continuará a exercer pressão para que as reformas e inovações necessárias continuem a avançar. Mas o apoio popular será necessário, não podendo permanecer apenas latente. Com base no trabalho de Kingdon, Sarah Pralle sugeriu diversas maneiras pelas quais o interesse e a preocupação populares podem ser impulsionados e recarregados. Os indicadores, quando diretos e fáceis de apreender, podem cumprir um papel importante e, com o avanço contínuo da ciência do clima, certamente existirão em abundância. Alguns indicadores-chave, sobretudo se puderem ser ligados a eventos focalizadores da atenção, devem ser destacados. Todavia, não devem ser do gênero “desgraça e desesperança”, mas sim ligados a resultados potencialmente positivos – a esforços feitos por grupos e comunidades para reduzir as ameaças.

Os problemas que se relacionam com a experiência imediata das pessoas são os que mais tendem a ser levados a sério. Certo ou errado, o furacão Katrina e as ondas de calor europeias de 2003 tiveram o impacto que tiveram, na consciência dos cidadãos dos países desenvolvidos, por terem ocorrido “perto de casa”. Nos países industrializados, apenas uma pequena proporção de pessoas concorda hoje com a afirmação de que “minha vida é diretamente afetada pelo aquecimento global e pelas mudanças climáticas”.[23] Em média, elas também têm muito mais probabilidade de estarem tomando providências concretas para reduzir seu consumo de carbono. Mais importante que tudo, os promotores de políticas públicas devem sempre ligar os problemas a remédios ou soluções potenciais. Contudo, essas próprias soluções devem ter “proeminência” – têm que proporcionar a motivação para a ação. Uma centena de livros sobre uma centena de maneiras de reduzir a pegada de carbono de cada pessoa terá menos efeito do que um único livro que seja orientado para o que as pessoas estão positivamente motivadas a fazer.

Um pacto político

Muitos lamentaram a convergência dos partidos para o centro na política contemporânea, mas, pelo menos no campo do meio ambiente, isso pode ser uma grande vantagem. Equiparar a posição política centrista com a ausência de radicalismo só se aplica no caso dos tradicionais problemas de esquerda e direita. Como afirmei antes, se não pensarmos assim, será perfeitamente possível termos um “radicalismo de centro” – aliás, em termos da mudança climática e das políticas energéticas, esse é um conceito essencial.

Que significa “radicalismo de centro”? Significa, em primeiro lugar, obter apoio popular generalizado para medidas radicais – isto é, para a junção entre inovações e reflexão a longo prazo que é a condição necessária para se reagir às mudanças climáticas. Implica a reforma do Estado. A mudança climática e a segurança energética são problemas tão graves e afetam tantos outros aspectos do campo político, que a preocupação com eles tem que ser introduzida em todos os órgãos de governo. A maioria das nações industrializadas vem passando a reconhecer isso, embora o progresso na prática tenda a ser lento. Em geral, a mudança climática é alocada ao Ministério do Meio Ambiente, o qual, por sua vez, raramente é dos mais poderosos na hora de influenciar o governo. É muito comum esses ministérios serem separados dos que lidam com os transportes e a energia, a saúde ou o desenvolvimento ultramarino. O poder se acha sobretudo onde está o dinheiro: no Ministério da Fazenda ou das Finanças. De agora em diante, porém, o lugar do dinheiro será enormemente influenciado pelas questões energética e da mudança climática, donde é do interesse de todos que essas questões assumam o lugar de primazia que merecem.

A mudança climática deve ser retirada do contexto de direita × esquerda, no qual não tem lugar. É normal e aceitável que os partidos políticos aleguem que eles, e não seus adversários, são aqueles a que devemos recorrer em busca de medidas firmes a respeito do aquecimento global. Contudo, para além de uma certa área e da retórica da política partidária imediata, tem que haver uma concordância em que a questão é tão importante e abrangente que os conflitos partidários habituais devem ser suspensos ou silenciados.

O modo pelo qual se poderia chegar a um consenso suprapartidário foi explorado, no contexto britânico, por um relatório abrangente sobre o assunto, produzido por um grupo de parlamentares de todos os partidos. O grupo procurou chegar a um consenso sobre o consenso e, num grau significativo, conseguiu fazê-lo. O objetivo era investigar “o potencial de um consenso suprapartidário sobre a mudança climática de tentar enxergar além da tendência das medidas políticas a se manterem no terreno da competição pelas vantagens a curto prazo”.[24] Será que o consenso é desejável e, em caso afirmativo, que forma deve assumir?

Solicitou-se uma vasta gama de opiniões nessa investigação. Alguns afirmaram que, na verdade, o consenso seria indesejável, já que provavelmente sufocaria o debate e o exame crítico a que todas as propostas e medidas políticas devem ficar sujeitas. Além disso, essas pessoas assinalaram que o consenso teria o potencial de levar a uma perda da atenção e da consciência populares em relação ao problema. Ademais, chegar a um acordo compartilhado poderia significar a opção pelo mínimo denominador comum (tal como aconteceu nas negociações de Kyoto e pós-Kyoto).

Todavia, apesar de reconhecer o peso dessas colocações, a grande maioria dos colaboradores admitiu que o consenso entre os partidos era não apenas possível, mas necessário. Houve mais concordância quanto à necessidade de um consenso em torno das metas de redução das emissões do que à melhor maneira de cumpri-las. Entretanto, muitos enfatizaram a importância do acordo geral a respeito de meios e fins. As políticas públicas iniciadas por um governo, em áreas como as medidas fiscais ou os investimentos em pesquisa e desenvolvimento e em tecnologia, precisariam ter um núcleo de estabilidade ao longo das mudanças de governo.

O acordo suprapartidário tem que ser robusto, visto que haverá, para os partidos, a clara tentação de sacrificar os objetivos a prazo mais longo em busca de vantagens políticas imediatas, especialmente quando for preciso tomar decisões impopulares. Um consenso que se concentre apenas em metas, mesmo que envolva um acordo geral a respeito dos alvos, tenderá a ser fraco demais para ter eficácia. O presidente da comissão, deputado Colin Challen, expressou essa ideia de maneira muito persuasiva:

Até que se chegue a um consenso aglutinador, haverá sempre o perigo de que qualquer partido que venha a propor medidas realmente duras, tais como serão necessárias para lidar com o problema, enfrente … a forte probabilidade de outro partido oferecer ao eleitorado um “passe livre”, em nome de seu próprio benefício eleitoral …. Parece haver pouca serventia em redigir em conjunto um consenso que meramente promova o óbvio. Está claro que a finalidade do consenso é superar a aguda tensão entre a política eleitoreira de curto prazo e as metas da mudança climática a longo prazo, tensão esta que, até o momento, resultou na vitória da orientação de curto prazo.[25]

A comissão concluiu que o consenso não tinha que ser “tudo ou nada” para funcionar. Devia concentrar-se nas metas e numa estrutura política de longo prazo que proporcionasse uma chance razoável de essas metas serem alcançadas. Já existem exemplos de situações em que se estabeleceram consensos suprapartidários e se produziram resultados claros – como o que ajudou a levar a um acordo na Irlanda do Norte.

Uma recomendação primordial foi que se instituísse um órgão independente para monitorar o progresso em direção às metas, e que o primeiro-ministro da época fosse diretamente responsabilizado pelo processo do consenso suprapartidário. Esse órgão, a rigor, foi posteriormente criado sob a forma do Comitê de Mudanças Climáticas, aliado à introdução de obrigações legais, por parte dos sucessivos governos, de obter avanços específicos na consecução das metas (ver p.108-17). Vários outros países, como Holanda, Dinamarca e Japão, instituíram programas similares para tentar criar e preservar acordos suprapartidários.

Apesar de ser importante que haja um consenso, ele não pode ser minimalista demais. Talvez devamos falar mais em pacto do que em consenso, pois deve haver uma nítida declaração de princípios que sejam publicamente endossados. De acordo com os temas gerais deste livro, eu enfatizaria que ela deve abarcar tanto os meios quanto os fins, e tem que se orientar tanto para o curto prazo quanto para o longo prazo, a fim de ser eficaz. Um acordo a respeito de metas estabelecidas para daqui a décadas será de pouca serventia, por mais exigentes que se afigurem tais metas. Deve esse tipo de consenso implicar uma “suspensão das hostilidades” entre os partidos, no que concerne ao debate parlamentar sobre a mudança climática? Sim, deve. Os partidos ou coalizões à esquerda têm uma responsabilidade especial de moderar sua retórica, sobretudo a do tipo vermelho e verde, pois eles reivindicam o direito à posição privilegiada do pensamento esquerdista, o que constitui um falso direito. Esse comedimento é ainda mais importante ao considerarmos que são os partidos à direita do centro que mais tendem a relutar em apoiar a política da mudança climática.

Convém criar um órgão de monitoramento mais forte do que o Comitê de Mudanças Climáticas formado na Grã-Bretanha. Ele não deve ser meramente consultivo, e sim ter a capacidade de intervir na legislação, contando, por exemplo, com direitos claramente especificados de levar o governo aos tribunais, caso ele descumpra suas obrigações. A composição desse órgão tenderá a ser crucial, e a nomeação para ele não deverá ser uma simples prerrogativa do governo da época. Sua competência tem que ir além da mudança climática, e precisa haver uma coordenação clara com seja qual for o principal órgão responsável pela energia e pelo planejamento energético.

Será essencial impedir que tal órgão se torne demasiadamente burocrático e rígido em suas práticas. Por isso, deve haver um método para assegurar a rotatividade regular de sua composição, seja através de mandatos relativamente curtos, seja por outros meios. Esse órgão deve ficar sujeito ao escrutínio parlamentar regular, bem como ao escrutínio público mais amplo.

Além disso, o governo não deve ser apenas um agente de mudanças no que concerne ao combate ao aquecimento global; também precisa ser um exemplo. O governo e suas autoridades oficiais não devem descobrir-se na posição do médico que continua a fumar, ao mesmo tempo que recomenda a seus pacientes que não fumem. O “faça o que digo, mas não faça o que faço” não é suficientemente bom. Por exemplo, os governos não devem encarregar-se apenas da tarefa de estabelecer metas; devem também estar na vanguarda da demonstração concreta de como atingi-las.

Estado e sociedade: as empresas e as ONGs

O Estado assegurador deve trabalhar com grupos variados e, é claro, com o público, a fim de cumprir as metas ligadas à mudança climática. A visão liberal clássica sobre os direitos e responsabilidades dos indivíduos, dita em termos simples, consiste em que todo indivíduo deve ter a liberdade de escolher o estilo de vida que quiser, desde que suas escolhas não sejam prejudiciais a terceiros. Entretanto, o Estado liberal não se acostumou a estender esse princípio aos bens ambientais ou a atitudes que evitem prejuízos para futuras gerações; agora, ambos se tornaram absolutamente centrais.

Os direitos das gerações futuras devem ser incorporados aos processos democráticos padronizados. Muitas vezes, os ambientalistas reforçam suas discussões sobre a mudança climática formulando uma pergunta retórica: “O que diremos aos filhos de nossos filhos, quando eles nos perguntarem, daqui a 50 anos, como pudemos deixar que ocorressem tais danos, se sabíamos que era quase certo eles acontecerem?” Essa, no entanto, não deveria ser uma pergunta isolada, e sim parte daquilo que nos perguntamos regularmente, como uma característica normal do processo democrático. Ela tem muitas implicações. Por exemplo, o debate sobre o petróleo e o gás natural diz respeito a quando os estoques disponíveis estarão reduzidos à metade, e, por conseguinte, em que data estarão praticamente esgotados. No entanto, poderíamos e deveríamos perguntar até que ponto nós (a atual geração) temos maior ou menor direito de destruir para sempre esse recurso natural, sejam quais forem as outras fontes de energia que se desenvolvam no futuro. A mesma pergunta pode e deve ser feita a respeito de outros recursos minerais.

Os direitos e responsabilidades ambientais, incorporando a devida atenção aos direitos das gerações vindouras, devem ser diretamente introduzidos na estrutura existente da democracia liberal. Em outras palavras, devem ser acrescentados e integrados a direitos e responsabilidades como os direitos de voto, de igualdade perante a lei e de liberdade de expressão e de reunião. Robyn Eckersley[26] sugeriu que os direitos e responsabilidades ambientais devem incluir os seguintes:

• como acabo de mencionar, a responsabilidade, por parte do governo, de incluir as futuras gerações e as espécies não humanas como referentes morais;

• uma legislação concernente ao direito a ter conhecimento dos poluentes e substâncias tóxicas, a qual o Estado é obrigado a fornecer, tanto em termos regulares quanto nas ocasiões em que for solicitado por grupos de cidadãos ou comunidades;

• o fornecimento de foros públicos em que se possa avaliar o impacto ambiental de novas tecnologias ou de propostas de desenvolvimento;

• o direito de petição de chamamento ao processo, a fim de permitir que ONGs e cidadãos conscientes assegurem o cumprimento das normas ambientais;

• a aceitação rigorosa do princípio do “poluidor pagador”, com penalidades para os que causarem danos ao meio ambiente;

• a obrigação de cidadãos, empresas e grupos da sociedade civil de funcionarem como agentes positivos da mudança ambiental, em vez de simplesmente prevenirem atos destrutivos.

Uma estrutura desse tipo ajudaria a integrar a diversidade de grupos cujas atividades são importantes para a política da mudança climática. As ONGs e as empresas são os tipos mais destacados desses grupos e se definem há muito tempo, em parte, em relação umas às outras. Em ambos os casos, com muita frequência, elas são de âmbito global, e suas principais organizações são nomes muito conhecidos. A indústria é, por qualquer critério, uma força predominante na área ambiental; ela responde por mais de da energia consumida no mundo inteiro e, é claro, também está envolvida em sua produção. As ONGs gostam de se retratar como o zé-povinho enfrentando os gigantes da indústria, mas, na verdade, sua influência tornou-se muito grande. As ONGs mais conhecidas desfrutam de níveis muito mais altos de confiança popular do que suas equivalentes empresariais.[27]

Durante muito tempo, as ONGs encararam as grandes empresas como os principais agentes do desperdício irresponsável de recursos naturais. Em larga medida, tiveram bons motivos para adotar essa visão. De importância especial, em termos da mudança climática, foram os grupos de pressão dos combustíveis fósseis, que representavam a indústria pesada, os transportes, o carvão, o petróleo e os produtos químicos. Até recentemente, os lobbies e a grande maioria de seus membros individuais afirmavam que as medidas destinadas a reduzir os gases causadores do efeito estufa seriam um erro. Em sua maioria, eles adotaram uma postura cética, como se vê pelos levantamentos de sua literatura e pelos dos centros de estudos estratégicos que eles ajudam a financiar. O American Petroleum Institute, uma organização de pesquisa da indústria, reivindicou como seu objetivo principal certificar-se de que “a mudança climática se torne um assunto irrelevante”.[28]

Os grupos de pressão da indústria são especialmente bem organizados e poderosos nos Estados Unidos e, sem sombra de dúvida, desempenharam um papel de peso ao influenciarem as atitudes hostis do governo Bush perante os esforços para que se tomassem providências contra o aquecimento global. Durante o primeiro mandato presidencial de George W. Bush, John H. Sununu, um eminente cético em relação à mudança climática, foi o chefe da Casa Civil norte-americana. Os lobbies tinham acesso fácil a ele e ao vice-presidente Dick Cheney; conseguiram barrar ou desarticular a legislação tida como uma ameaça aos interesses ligados aos combustíveis fósseis. Quando Sununu deixou o cargo, uma manchete de jornal anunciou: “Sununu pede demissão … lobby do carvão enlutado.”[29] Os grupos de pressão industriais também exerceram grande influência na Europa. Fizeram uma campanha feroz e eficaz contra as propostas da comissão original para criar um imposto universal do carbono, argumentando, como fizeram seus equivalentes nos Estados Unidos, que ele minaria a competitividade.

Todavia, devemos precaver-nos contra a demonização simplista dos lobbies da indústria e das grandes empresas, em linhas mais gerais – uma demonização que permeia grande parte da literatura sobre o meio ambiente. Nem todos os dirigentes empresariais são farinha do mesmo saco e, com muita frequência, os próprios grupos de pressão (como também acontece com os lobbies ambientalistas) se dividem. Por exemplo, na preparação da Conferência de Cúpula de Kyoto, os grandes interesses petrolíferos foram contrários às propostas enunciadas, porém as empresas de gás natural e eletricidade foram a favor delas. John Browne, presidente da British Petroleum, num discurso feito em 1997 na Universidade Stanford, na Califórnia, foi o primeiro a romper fileiras com as outras grandes empresas petrolíferas. Ele reconheceu os riscos do aquecimento global e admitiu que a BP devia contribuir para as soluções. Essa não foi uma conversão repentina da companhia, e sim uma conversão mais gradual. Cerca de 30 anos antes, ao descobrir um grande campo petrolífero no Alasca, a BP formulara propostas de exploração dessa reserva que haviam acarretado uma resistência resoluta por parte dos ambientalistas. A partir de então, nenhuma exploração foi realizada pela companhia sem uma avaliação de seu provável impacto ambiental.

As ONGs tendem a se revestir de um traje moralista e decerto são sinceras em seu desejo de melhorar o mundo. Contudo, também elas são grupos de pressão, tal como as novas associações que vêm surgindo como representantes das indústrias de tecnologia renovável. Como foi assinalado muitas vezes pelos críticos, as ONGs não são órgãos eleitos nem estão sujeitas à disciplina do mercado que as organizações industriais têm de enfrentar. É difícil avaliar o nível de sua influência, uma vez que suas atividades tendem a ser menos formalizadas que as dos lobbies da indústria.

A Rede de Mudança Climática é uma organização de 365 ONGs de diversos países e regiões e inclui as mais conhecidas, como o Greenpeace, a Amigos da Terra e o World Wildlife Fund (WWF). A rede se gaba de contar com 20 milhões de membros em todo o mundo, o que constitui a base para sua afirmação de falar em nome de um grande público de cidadãos conscientes. Ela segue uma abordagem “em três trilhas”. Uma destas implica pressionar as nações a estabelecerem metas rigorosas para elas mesmas, conforme acordado na Conferência de Bali, em 2007, a fim de preparar uma nova rodada de acordos internacionais sobre a limitação das mudanças climáticas. A segunda, a “trilha da descarbonização”, consiste em ajudar os países em desenvolvimento a adotarem tecnologias renováveis. A terceira, a “trilha da adaptação”, volta-se para ajudar os países mais vulneráveis a preverem e se prepararem para as consequências inevitáveis das mudanças climáticas.

As ONGs não apenas são grupos de pressão, como desempenham também um papel significativo ao coordenar informações científicas e levá-las à atenção dos tomadores de decisões e do público. Instalados no fim da década de 1980, os dois seminários que levaram ao surgimento do IPCC foram organizados por ONGs. Estas também se envolveram de perto no estabelecimento da política da mudança climática em muitos países, nos quais tentaram instigar a ação dos governos, e depois exerceram pressão para que os atos destes tivessem um longo alcance.

Vem surgindo uma nova geração de dirigentes empresariais – os quais, muitas vezes, trabalham diretamente com ONGs –, que não apenas reconhece os perigos das alterações climáticas, como é atuante na vanguarda da reação a elas. Empresas como o Wal-Mart, vistas pelos ambientalistas durante anos como inimigos públicos, bandearam-se para o ideário da mudança climática, e em muito mais do que apenas o sentido de salvar as aparências. O Wal-Mart planejou reduções substanciais de suas emissões a curto e a longo prazos, e exigiu que seus fornecedores também meçam e informem suas emissões. A Tesco se comprometeu a pôr “etiquetas de carbono” em todas as suas 80 mil linhas de produtos, a fim de que os consumidores saibam o volume de gases causadores do efeito estufa que entrou na produção dos artigos. A empresa fixou para si a meta de reduzir à metade, até 2012, as suas emissões por caixote entregue com seus produtos no mundo inteiro, tomando por base o ano de 2006. É claro que muitos duvidam da autenticidade desses compromissos. A ONG Corporate Watch lista nada menos de 20 tipos de “crimes empresariais” dos quais a Tesco é acusada.

No que concerne às demandas ambientalistas das empresas, é importante separar o joio do trigo. Reivindicar credenciais ambientalistas de maneira desonesta ou falsa – o “mascaramento verde” – tornou-se um verdadeiro problema. Enquanto redijo este texto, tenho a minha frente dois grandes anúncios de um jornal. Um deles é de um dos utilitários esportivos que mais bebem gasolina e que, nesse caso, é visto numa campina, e não nas ruas da cidade, onde circula a maioria de seus equivalentes. Os fabricantes anunciam o orgulho que sentem de estar dando sua pequena contribuição “ao meio ambiente”, por terem introduzido alguns aperfeiçoamentos na eficiência energética de seus processos de produção. O segundo anúncio, de maneira ainda mais absurda, faz afirmações semelhantes sobre um carro esporte que, dirigido na cidade, roda menos de 3,5km por litro de combustível.

Na maioria dos países, os órgãos reguladores não têm autoridade nem recursos suficientes para intervir oficialmente e de maneira eficaz. Seria preciso aplicar a esses casos, respaldadas por lei, as mesmas normas que são impostas em outras áreas, como as que dizem respeito ao racismo. Atacar o “mascaramento verde” não é, a meu ver, uma tarefa banal nem irrelevante. Uma das razões disso, é claro, está em que é preciso garantir que as empresas levem a sério sua obrigação de reduzir as emissões. Talvez ainda mais importante, contudo, seja o fato de que esse mascaramento é uma forma de enganar deliberadamente o público.

As normas que as empresas precisam cumprir são bem fáceis de descrever. As afirmações feitas por elas devem aplicar-se à totalidade de sua produção de carbono, e não apenas a uma parte seleta desta, na qual se tenha feito algum tipo de melhoria. As declarações feitas devem ser respaldadas por atos concretos e mensuráveis, cotejados com um parâmetro constante, ou então não devem ser feitas. As firmas podem convocar terceiros para auditar seu desempenho e devem divulgar seus resultados, do mesmo modo que publicam os de suas operações financeiras.

No caso do Wal-Mart e de outras cadeias de supermercados, temos de esperar para ver, mas algumas empresas efetivamente já cumpriram suas promessas. A Nike, por exemplo, reduziu sua pegada de carbono em 75% num período de dez anos. A companhia declarou ter o objetivo de chegar ao lixo zero, à toxicidade zero e à reciclabilidade completa de toda a sua linha de produtos até 2020. Talvez isso não aconteça, mas parece haver tão pouca razão para duvidar da seriedade das intenções da firma quanto da das declarações feitas por vários países acerca do que eles terão conseguido no mesmo prazo. É claro que, tal como no caso do Estado, existem ONGs para pressionar as organizações cujas atividades não correspondam a sua proclamada intenção.

Há hoje muitas empresas, tais como as mencionadas acima, que vêm transformando suas posturas de maneira tão radical quanto os Estados. Em parte o fazem por motivos comerciais e para responder à chegada dos mercados de carbono e dos impostos sobre o carbono, mas também o fazem porque a mensagem da necessidade de mudança foi compreendida.

Em 2007, o presidente da Coca-Cola anunciou que o princípio norteador das atividades da empresa, no futuro, teria de ser: “Não devemos mandar retirar mais água de uma bacia hidrográfica do que a quantidade que sejamos capazes de repor.”[30] A empresa entrou numa parceria com o WWF, a fim de lutar pela causa da conservação da água. Essa parceria se estabeleceu porque tanto a Coca-Cola quanto o WWF reconheceram que havia necessidade de uma mudança de tática. A principal responsável pelas operações do WWF, Marcia Marsh, observou: “A realidade pura e simples é que temos falhado em relação a nossos objetivos mais amplos. Apesar de nosso sucesso na conscientização das pessoas e no levantamento de fundos, as espécies estão desaparecendo numa progressão histórica. O habitat continua a ser destruído. Trabalhando sozinhas, as ONGs simplesmente não têm capacidade para reverter a maré da mudança global.”[31]

A Coca-Cola implementou em 2002 um vasto projeto sobre as fontes mundiais de água potável, num momento em que a maioria dos governos ainda não havia reconhecido a dimensão do problema da iminente escassez mundial de água. Entretanto, ela continuou muito longe de ter analisado o impacto de toda a sua cadeia de fornecedores, e, mais tarde, concordou em que o WWF poderá relatar publicamente as suas descobertas sobre as consequências ambientais das atividades globais da empresa. As duas organizações trabalharão juntas para elaborar metas compulsórias para melhorar a eficiência no uso da água.

No livro Green Inc., Christine MacDonald criticou as ONGs pelos laços estreitos que elas estabeleceram com o empresariado, sob a alegação de que isso as está corrompendo.[32] E, com efeito, em certa medida, as ONGs, as empresas e os governos têm diferenças de interesses que não podem nem devem ser erradicadas. Até certo ponto, todos são grupos de interesse, com propósitos que nem sempre se coadunam, em absoluto, com o interesse público; no entanto, é difícil crer que venham a obter muito sucesso se não puderem estabelecer parcerias ativas e eficazes. As ONGs não só têm credibilidade moral, como acumularam um reservatório de conhecimentos e perícia ambientais que normalmente faltam às empresas. O papel das firmas comerciais, pequenas e grandes, será absolutamente crucial na reação às mudanças climáticas, até porque elas terão que suprir boa parte das verbas e ser pioneiras de novas tecnologias.

A Coca-Cola e o WWF não estão sozinhos; muitas parcerias similares têm-se desenvolvido no mundo inteiro.[33] A Unilever vem trabalhando com a Rainforest Alliance sobre os efeitos de sua fábrica de chá Lipton no meio ambiente; a Ikea tem colaborado com ONGs brasileiras no trabalho em prol da regulamentação da extração de madeira na floresta amazônica. A Alcoa, empresa produtora de alumínio que foi alvo de ataques de muitas ONGs no passado, vem fazendo o mesmo, como parte de um compromisso recém-estabelecido de reduzir seu impacto ambiental. Uma grande quantidade de água é usada na produção do alumínio. O processo de produção também é uma grande fonte de emissão de gases geradores do efeito estufa, ao mesmo tempo que produz dejetos que vão para aterros sanitários. Uma vez que o minério de alumínio (bauxita) é encontrado perto da superfície do solo, é comum ele ser extraído pela mineração a céu aberto. No processo de fusão, liberam-se CO2 e perfluorocarbonetos (PFC). Estes últimos encontram-se entre os gases mais nocivos dentre os geradores do efeito estufa, mais até do que o metano. A Alcoa fixou para si mesma metas de redução de 70% na descarga de água de suas fábricas até 2010 e descarga zero em 2020. Introduziu projetos similarmente radicais quanto à reciclagem e às emissões: suas metas são chegar a 25% de teor de alumínio reciclado em 2010 e a 50% em 2020.[34] A reciclagem não só diminui diretamente as emissões como também ajudará de outra maneira. Talvez as latas de alumínio usem bauxita minerada na Austrália, sejam fundidas na China, e depois moldadas sob a forma de latas e enchidas nos Estados Unidos ou na Europa. Quando elas são recicladas, o processo inteiro pode ser concluído no país, reduzindo as emissões em até 75%.

Não são apenas as empresas manufatureiras que vêm passando por uma mudança de atitude, mas também as de outros setores. Em fevereiro de 2007, o banco Citigroup expediu uma “Declaração de Posição sobre a Mudança Climática”, admitindo que graves riscos são impostos pelo aquecimento global.[35] Agora, diz o texto, as perguntas principais concernem à rapidez e à gravidade das mudanças, bem como às implicações práticas decorrentes delas. Durante a era Bush, a companhia afirmou que o governo dos Estados Unidos deveria mudar drasticamente de postura e assumir a liderança mundial no combate às mudanças climáticas. O Citigroup comprometeu-se com uma redução de 10% em suas emissões de gases causadores do efeito estufa até 2011, e também com o investimento em tecnologias energéticas alternativas.

Naquele mesmo ano, o banco anunciou que canalizaria 50 bilhões de dólares, ao longo dos dez anos seguintes, para projetos ligados à mudança climática, através de investimentos para apoiar atividades de seus clientes e de suas próprias operações. Até o presente, ele investiu 10 bilhões de dólares. O Citibank já tem uma carteira substancial de investimentos acionários em energia solar, eólica e hidrelétrica, assim como em projetos de construção com baixa emissão de carbono. De acordo com seus criadores, o abrangente programa do conglomerado “não é uma lista de desejos, mas um plano realista e viável”.[36] Até que ponto esse plano sobreviverá às graves dificuldades econômicas que o banco passou a enfrentar, no fim de 2008, é o que veremos.

A influência dos promotores de políticas públicas

Os Estados, as empresas e as ONGs não são os únicos agentes envolvidos em políticas ativas de combate ao aquecimento global. Também devemos reconhecer a importância das iniciativas de base local e municipal. Como já foi enfatizado, “o Estado” não se refere apenas ao nível nacional, mas também a governos municipais, estaduais e regionais. Na era global, muitas influências são exercidas abaixo do nível do Estado nacional e incidem diretamente nas localidades, as quais, por sua vez, podem ter um impacto muito maior do que seu tamanho sugeriria. Além disso, em todos os níveis, indivíduos inspiradores podem romper o molde dos saberes convencionais.

A Suécia é o país que mais avançou na trilha da superação de sua dependência dos combustíveis fósseis, e existe um homem, Per Carstedt, a quem podemos atribuir parte do mérito por isso.[37] Ele é um revendedor da Ford que viveu alguns anos no Brasil, o primeiro país a produzir etanol em larga escala como combustível automotivo. Carstedt foi à Cúpula da Terra, no Rio de Janeiro, em 1992, e de lá saiu com a ideia clara de que a humanidade não poderia continuar por muito tempo no caminho que vinha trilhando. Ao regressar à Suécia, ele começou a estudar como seria possível introduzir o etanol no país. A princípio, não conseguiu nenhum avanço. Não havia conhecimento técnico, nenhum posto de abastecimento mostrou-se interessado em vender etanol e, segundo afirmaram, esse combustível não funcionaria no clima frio da Suécia. Carstedt acabou localizando um pequeno programa de flexibilidade no uso de combustíveis na Ford em Detroit e, através desse contato, conseguiu importar para a Suécia três carros movidos a etanol e mostrar que eles funcionavam perfeitamente bem por lá. Depois disso, importou mais alguns, porém nem a Ford nem qualquer outro fabricante procurado demonstrou o menor interesse, argumentando que não havia mercado para esses veículos. Carstedt passou então vários anos viajando pelo país, reunindo o apoio de um consórcio de governos, empresas e indivíduos locais dispostos a comprar os automóveis.

Ainda não havia etanol nos postos de abastecimento, mas Carstedt finalmente conseguiu convencer um posto próximo de sua casa e outro em Estocolmo a instalarem uma bomba de etanol. Depois, ele e seus colegas percorreram outros postos, tentando convencê-los a fazer o mesmo, um por um, e oferecendo financiamento, se necessário. Em 2002, havia 40 postos vendendo etanol e, a partir de então, eles se multiplicaram rapidamente. Em meados de 2007 haviam passado a existir uns mil postos desse tipo, constituindo 25% do número total de postos do país. Hoje em dia, cerca de 15% dos veículos da Suécia são movidos a biocombustíveis.

Carstedt previu desde cedo a reação intensa que se manifestou contra os biocombustíveis. O que se faz necessário, no dizer dele, são investimentos para a elaboração de combustíveis que não compitam com a produção de alimentos. O grupo de pesquisa com o qual ele está envolvido na atualidade vem produzindo biocombustíveis a partir da celulose de lascas de madeira ou de lixo industrial, que atenderão àquele requisito. Construiu-se uma nova refinaria de bioenergia que usa essa tecnologia e há outra muito maior já projetada. A refinaria produz uma eficiência energética total superior a 70%, o que está muito acima do nível produzido pelas formas ortodoxas do etanol.

Antes de 2009, o governo federal dos Estados Unidos era um notável retardatário na política da mudança climática. O mesmo não se pode dizer de seus estados, cidades e comunidades locais. Cidades do mundo inteiro uniram-se em redes para tomar providências conjuntas, e as norte-americanas se destacaram nesses esforços. Já em 1995, 30 cidades de diferentes países adotaram a meta de reduzir suas emissões em 20% no prazo de dez anos, tomando por base o ano de 1998. Em 2005, como se viu, apenas um punhado delas havia realmente atingido seus objetivos.

No mesmo ano de 1995, o prefeito de Seattle, Greg Nickels, desafiou outras cidades norte-americanas a atingirem ou superarem essas marcas, e a proposta foi aceita por muitas.[38] Em 2006, 358 prefeitos vindos de 49 estados diferentes haviam assinado o Acordo de Mudança Climática redigido por Nickels. Um número quase igual de cidades faz parte da campanha Cidades pela Proteção do Clima (CCP, na sigla em inglês), ligada a uma associação internacional de governos locais. O acordo da CCP faz cidades e comunidades se comprometerem com programas de ação que demonstram como se atingirão metas detalhadas e envolvem a coleta de dados para documentar os resultados obtidos.

Seattle tem sido um centro de militância notável. A cidade começou a investir na reciclagem de lixo no fim dos anos 70 e enfatiza há muito tempo a conservação da água, em vez da exploração de novas fontes de abastecimento. Ao contrário da maioria das cidades norte-americanas, fez amplos investimentos no transporte público, que inclui bondes, trens ligeiros, um sistema eficiente de ônibus e ciclovias. Uma força-tarefa que redigiu um relatório em 2006 preparou um plano para cumprir metas radicais de redução de emissões.

Dentre todos os estados norte-americanos, a Califórnia produziu o que é até hoje o mais abrangente plano referente à mudança climática. Ele inclui a informação obrigatória sobre as emissões por parte de todas as grandes indústrias, aliada a um sistema de comércio de emissões de carbono. Na educação, a disciplina da mudança climática fará parte do currículo das escolas públicas e será combinada com uma campanha educacional mais ampla, destinada a todos os cidadãos. As empresas públicas prestadoras de serviços essenciais fornecem cerca de 30% da eletricidade usada na Califórnia, e serão solicitadas a liderar a consecução de metas rigorosas de eficiência. As metas gerais que o estado estabeleceu para si foram as de reduzir as emissões ao nível de 1990 até 2020, e de reduzi-las em 80%, em relação ao ano-base de 1990, até 2050.

Tal como a Califórnia, o Oregon tem uma longa história de envolvimento com problemas ambientais. Os dois figuram entre alguns dos estados norte-americanos que estão procurando organizar grupos regionais de estados comprometidos com os mercados de carbono e com metas conjuntas de emissões. Associações similares vêm sendo planejadas no nordeste e noutras regiões. Alguns estados norte-americanos também assinaram acordos sobre a mudança climática diretamente com outros países, no intuito de desenvolver um sistema recíproco de comércio de emissões de carbono, trocar informações sobre outros programas e compartilhar avanços tecnológicos. A Califórnia assinou um acordo com o Reino Unido, por exemplo, tal como fez a Flórida.

Cidades e regiões de muitas outras áreas do mundo também se adiantaram bastante em relação às nações de que fazem parte na busca de providências contra as mudanças climáticas, e, em muitos casos, fizeram-no em colaboração recíproca. A razão disso, em certa medida, é a necessidade de lidar com as formas diretamente tóxicas de poluição atmosférica enfrentadas nos meios urbanos, as quais podem causar ou agravar todo um leque de doenças graves, em especial as que afetam os pulmões ou a garganta. É relativamente fácil promover campanhas de limpeza do ar e da água quando seus efeitos nocivos são visíveis aos olhos de todos. Entretanto, tais campanhas criaram uma consciência das formas de poluição a prazo mais longo e, por conseguinte, a preocupação de elaborar políticas também contra elas. Além disso, em princípio e amiúde na prática, as áreas e comunidades locais, inclusive cidades grandes, frequentemente podem mobilizar-se com mais rapidez e eficácia do que os governos centrais.

Principalmente quando agem em conjunto, os líderes locais, regionais e municipais podem exercer uma influência marcante na política do governo central. Assim é que os governos municipais foram pioneiros na criação de taxas de pedágio em áreas de congestionamento urbano, como meio para impedir a paralisação completa do trânsito nos entroncamentos e para promover reduções nas emissões de carbono. O mesmo se aplica ao isolamento térmico de residências e locais de trabalho, ao investimento em transportes públicos, à promoção da reciclagem do lixo e a muitas outras áreas da política ambiental, inclusive as concernentes à adaptação.

Por que não ir logo até o fim e afirmar, como fazem alguns ambientalistas, que os problemas da mudança climática devem ser enfrentados pouco a pouco e primordialmente de baixo para cima? É fácil perceber por que não. Os mercados não regulamentados não têm perspectivas de longo prazo e, na medida em que criam externalidades, podem solapar ativamente essas perspectivas. Exatamente o mesmo se aplica aos milhares de iniciativas locais existentes, ainda que muitas delas, em si mesmas, sejam dignas ou necessárias.

6. Tecnologias e impostos

TEM HAVIDO TENTATIVAS AMBICIOSAS de prever de que modo a disseminação das tecnologias renováveis transformará as economias modernas. Alguns falam do advento de uma nova Revolução Industrial, que seria iniciada por essas tecnologias. O pensador político norte-americano Jeremy Rifkin afirma que as grandes mudanças da história mundial ocorreram quando novas fontes de energia surgiram simultaneamente a avanços nas comunicações. Assim, a convergência entre a energia baseada no carvão e a imprensa teria dado origem à primeira Revolução Industrial. As formas anteriores de comunicação não teriam sido capazes de lidar com as complexidades sociais e econômicas introduzidas pelas novas formas de tecnologia. A “Segunda Revolução Industrial” teve início no final do século XIX. Foi marcada pela invenção da comunicação elétrica, começando com o telégrafo e se ramificando pelo telefone, o rádio e a televisão. Esses avanços convergiram com o surgimento do petróleo como a principal forma de geração de energia e como a fonte dominante de energia para os transportes.

Agora, no dizer de Rifkin, estamos à beira de uma “Terceira Revolução Industrial”, que terá como pano de fundo o desenvolvimento das comunicações em rede, representadas pelos computadores pessoais e pela internet. O potencial dessas tecnologias encontra-se em sua convergência com fontes renováveis de energia. Podemos imaginar uma economia energética mundial em que milhões de pessoas produzirão energia renovável e a compartilharão com outras, por meio de redes elétricas nacionais e internacionais – como hoje acontece com as informações. Assim como os computadores pessoais têm um poder imensamente maior do que as primeiras máquinas, que ocupavam vários aposentos, as redes inteligentes de energia se tornarão mais potentes e ubíquas do que tudo o que conhecemos até hoje.

Rifkin tem sua fonte predileta de energia renovável para ajudá-lo a apontar o caminho: o hidrogênio.[1] Diz ele que o hidrogênio é o “combustível eterno”, visto que é o elemento mais ubíquo do universo – e não produz qualquer emissão de gases causadores do efeito estufa. Células combustíveis energizadas por hidrogênio já estão sendo introduzidas no mercado para uso doméstico e industrial. O regime energético que existe hoje, um regime de cima para baixo, com as grandes empresas petrolíferas e de gás natural, será substituído pela produção e uso descentralizados da energia. Será “o primeiro regime energético verdadeiramente democrático da história”.[2]

Tais ideias não são particularmente convincentes. Em primeiro lugar, refletem uma visão segundo a qual a história é impulsionada, em grande parte, pela tecnologia, o que representa uma concepção tendenciosa, para dizer o mínimo. A datação e a natureza da suposta Segunda Revolução Industrial são vagas – como se pode ver pelo fato de que outros autores que propõem ideias similares apresentam versões bem diferentes de quando ela teria acontecido, e de qual foi seu conteúdo. Alguns a datam, por exemplo, de 40 ou 50 anos depois da época apontada por Rifkin. Ninguém sabe até hoje que papel poderia desempenhar uma fonte energética específica como o hidrogênio. Além disso, as tecnologias nunca funcionam sozinhas – estão sempre inseridas em estruturas políticas, econômicas e sociais mais amplas, que tendem a reger a maneira pela qual elas se desenvolvem e as consequências que trazem.

Além disso, a “próxima Revolução Industrial” ainda não aconteceu de fato. A Revolução Industrial original não ocorreu de forma consciente. Mas a próxima terá de ser criada como um projeto intencional para nos proteger de perigos futuros, o que é uma situação muito diferente. Não sabemos como se desenrolarão as coisas. É possível, como espera Rifkin, que a energia e a política marchem de mãos dadas – sistemas descentralizados em rede, enraizados em comunidades locais, substituirão as formas atuais de poder político e econômico. Essa é a visão que muitos integrantes do movimento verde gostariam de ver materializar-se. Não tenho certeza de que tal desfecho seja provável nem desejável. Decerto é muito possível que a maioria das casas contribua para a geração de energia, em vez de apenas consumi-la – como já acontece, por exemplo, com as tarifas-prêmio pagas pela alimentação da rede elétrica com formas de energia renováveis. Todavia, também precisaremos da gestão coordenada da energia, tanto no nível nacional quanto no internacional.

As inovações tecnológicas têm que ser uma parte nuclear de qualquer estratégia bem-sucedida para lidar com a mudança climática, e o mesmo se pode dizer da política energética. O Estado e o governo precisam desempenhar um papel significativo na viabilização dessas inovações, uma vez que estará envolvida uma estrutura de regulamentação que incluirá incentivos e outros mecanismos fiscais. Que papel deve ser esse, exatamente? Esta questão se superpõe à do planejamento. Durante algum tempo, tornou-se um chavão de conhecimento geral dizer que os mercados são imprevisíveis, e que também não se pode prever com a mínima exatidão onde ocorrerão inovações. Hoje o pêndulo está voltando em sua trajetória. Várias tecnologias ou fontes energéticas de combustíveis não fossilizados são alardeadas como a resposta a nossa necessidade de reduzir as emissões, e vultosas somas estão sendo investidas nelas. As pessoas começam novamente a apostar no futuro.

Tecnologias: o ponto em que nos achamos

O hidrogênio é apenas uma de muitas fontes de combustíveis e tecnologias que figuram nas listas da maioria das pessoas como importantes para mitigar as mudanças climáticas. No momento, é impossível dizer quais delas tenderão a ser mais importantes. As formas de energia nuclear e hidrelétrica são as tecnologias mais testadas e comprovadas. A primeira tem críticos vociferantes e não é (hoje em dia) um recurso natural renovável, enquanto a segunda tem limitações intrínsecas, dependendo da disponibilidade hídrica de um dado país ou região. As seguintes tecnologias ou fontes de energia propostas também estão em jogo: carvão purificado (captura e sequestro de carbono, ou CCS, na sigla em inglês); energia eólica; energia das marés ou das ondas; biocombustíveis; energia solar; energia geotérmica; redes elétricas inteligentes; tecnologias de geoengenharia, como escudos contra o calor que invertam parte do rumo dos raios solares; e depuradores – dispositivos que sugariam o CO2 e outros gases do efeito estufa, retirando-os da atmosfera.

Cada um desses, pelo menos em princípio, poderia superpor-se aos outros em contextos específicos, e a maioria poderia conter ou ligar-se a subtecnologias ou a aparelhos (como carros feitos para ser ligados na tomada, movidos a eletricidade fornecida por esta ou aquela fonte de energia limpa).

A literatura sobre as tecnologias ligadas à mudança climática é um campo minado de afirmações e contra-afirmações. Todas as tecnologias oferecidas têm seus entusiastas, que gostam de asseverar que a de sua escolha é mais avançada do que pensa a maioria das pessoas. Cada uma tem também seus detratores e, para usar um termo conhecido, seus céticos. Tomemos o hidrogênio como ponto de partida. Rifkin o vê como a ubíqua fonte energética do futuro. Outros têm a visão oposta. O hidrogênio, assinalam, não pode ser extraído de recursos naturais; tem que ser produzido, quer a partir de outros combustíveis, quer a partir da água, por meio da eletricidade. É muito mais complicado lidar com ele como fonte de abastecimento de energia do que com outros combustíveis gasosos, porque ele tem que ser armazenado a pressões altíssimas. Até pequenos vazamentos podem ser perigosos.[3] É claro que, como em qualquer outra área, esses e outros problemas apresentados pelo hidrogênio poderiam ser solucionados em alguma ocasião. No momento atual, não sabemos.

A energia nuclear continua atolada em controvérsias, mas, como foi mencionado no Capítulo 4, é difícil ver de que maneira ela deixaria de figurar com destaque – não em todos os países industrializados, mas certamente em alguns. Na Grã-Bretanha, a energia nuclear gerou 19% da eletricidade do país em 2006, sendo que 36% é gerada pelo gás natural e 38% pelo carvão. Em 2007, essa proporção baixou para 15% e deverá declinar mais, à medida que as usinas envelhecidas forem perdendo capacidade. A diferença foi parcialmente compensada, em 2007, pela importação de 3% da demanda de eletricidade de usinas nucleares da França. Como a proporção da eletricidade gerada por fontes renováveis é muito pequena, é difícil dizer como o Reino Unido teria alguma possibilidade de cumprir sua meta de 2020 com a União Europeia, correspondente a 16% proveniente de fontes renováveis, se permitíssemos o abandono da energia nuclear.

Riscos e problemas existem em abundância. Todavia, como enfatizei ao longo de todo este livro, é o balanço dos riscos que temos de levar em conta, e não existem opções isentas de risco. Um reator nuclear não emite praticamente nenhum CO2, embora haja emissões envolvidas na construção de usinas nucleares. O IPCC calcula que o nível total de emissões durante o ciclo de vida, por unidade de energia, seja de uns 40g de equivalente em CO2 por kilowatthora, o mesmo que o das fontes renováveis de energia.[4] As reservas de urânio são abundantes e não se concentram em países instáveis. As maiores dificuldades dizem respeito à ligação entre a energia nuclear e a fabricação de armas nucleares, à possibilidade do terrorismo nuclear e à dificuldade de nos desfazermos do lixo atômico. Ninguém poderia ser otimista quanto à gravidade dessas questões. A primeira delas, pode-se argumentar, é mais perigosa do que a segunda ou a terceira. Muitos países que contam com a energia nuclear não possuem armas nucleares. Mas é quase certo que alguns Estados – mais particularmente o Irã, no momento atual – queiram desenvolver essa forma de energia para construir um arsenal nuclear.

Não quero minimizar esses riscos, em nenhum sentido; como muitos outros, sou um convertido relutante à energia nuclear, pelo menos no que concerne a alguns países industrializados e em desenvolvimento. Mas simplesmente não há no horizonte nenhum substituto para ela neste momento, e os riscos de eliminar a energia nuclear da composição dos recursos energéticos são grandes demais. É possível projetar usinas nucleares quase impenetráveis por ataques terroristas, pelo menos em termos de um episódio dessa natureza vir a provocar uma liberação de radiação. Os reatores atualmente construídos na Finlândia incorporam essas salvaguardas. E é no mínimo possível que o problema da eliminação dos rejeitos seja resolvido num momento futuro. Houve quem dissesse que a tecnologia nuclear de quarta geração seria capaz de queimar quase toda a energia disponível no minério de urânio, além de funcionar com o urânio empobrecido que é deixado pelos reatores convencionais. Fantasia? Pode ser, mas quase todas as fontes renováveis de energia precisam de avanços tecnológicos equiparáveis para servirem de substitutas para o petróleo, o gás natural e o carvão.

A energia eólica, a das ondas, a das marés e a geotérmica, juntamente com os biocombustíveis, todos estão razoavelmente bem desenvolvidos. É provável que venham a desempenhar um papel – ainda que apenas relativamente pequeno, na maioria dos países – na composição energética total. Nenhum deles está livre de problemas. A energia eólica, por exemplo, é de fornecimento instável, embora possa ser complementada por outras fontes para gerar uma produção mais estável. Há também certo temor de que as usinas eólicas possam interferir nos radares usados no controle do tráfego aéreo. Na Grã-Bretanha, algumas instalações propostas de parques eólicos foram adiadas em função desses temores. O entusiasmo generalizado com o uso de biocombustíveis diminuiu, à medida que foi ficando claro que cultivá-los pode afetar seriamente a produção mundial de alimentos. Talvez eles tenham um papel importante a desempenhar no futuro, porém são necessários mais avanços tecnológicos para que sejam empregados em larga escala.

A energia geotérmica parece promissora. Atualmente, afora algumas áreas de Islândia, Japão e Nova Zelândia em que há rochas vulcanicamente ativas perto da superfície, ela se acha demasiadamente abaixo da crosta terrestre para ser acessível. Em época bem recente, porém, introduziu-se uma tecnologia que poderia superar essa dificuldade. Ela envolve a quebra de pedras quentes e a injeção de água, que se aquece ao circular por elas.[5] Instalou-se uma fábrica comercial em Landau, na Alemanha, que já produz 22 gigawatts-hora de eletricidade por ano. Como acontece com quase todas as outras tecnologias, há necessidade de subsídios substanciais do governo para fazer a indústria decolar.

Pelo que podemos ver hoje, as tecnologias cujo desenvolvimento terá maior significação são a energia nuclear, a captura e sequestro de carbono (CCS) e a energia solar. Potencialmente, a CCS tem enorme importância porque, mesmo que as reservas mundiais tenham sido exageradas, existe certa abundância de carvão, e também porque as usinas elétricas movidas a carvão são muito difundidas e constituem uma grande fonte de aquecimento global. Se não for possível reequipar a maioria delas com a tecnologia da captura de carbono, a batalha para conter as emissões sofrerá um grave revés, ou será simplesmente perdida.

Alguns ambientalistas descartam quase por completo o “carvão limpo” – a CCS. Para eles, essa tecnologia nada tem de limpa, dado o número de mortes relacionadas com as minas, bem como o fato de que até o carvão descarbonizado contribui para problemas como a asma e as doenças cardíacas.[6] Além disso, eles temem que a promessa da CCS esteja sendo usada como justificativa para construir mais usinas elétricas movidas a carvão, apesar de ninguém saber com certeza quão eficaz ou custeável se revelará essa tecnologia. No entanto, a CCS tem que ser mantida bem no alto do programa de ação, pelas razões anteriormente fornecidas. Há problemas árduos a enfrentar. O CO2 extraído do carvão tem que ser enterrado a grande profundidade no subsolo, com pressão suficiente para transformá-lo num líquido. Ninguém sabe por quanto tempo ele de fato permanecerá enterrado. Se essa tecnologia entrar largamente em uso, talvez seja difícil encontrar terrenos suficientes.

O outro grande problema é a despesa, parcialmente causada pela necessidade de armazenamento, mas que resulta sobretudo dos custos do processo de extração do carbono. A CCS não chega nem perto de competir com a produção ortodoxa de carvão. Existem no momento quatro grandes projetos, na Dakota do Norte (Estados Unidos), na Argélia, na Alemanha e no litoral da Noruega. Todos são experimentais e nenhum está ligado a uma rede elétrica. Cada um exigirá o armazenamento anual de um milhão de toneladas de CO2. Só o sistema de eletricidade dos Estados Unidos produz 1,5 bilhão de toneladas anuais de CO2, o que significaria encontrar 1,5 mil áreas apropriadas.[7] Por mais crucial que seja a CCS, sem sombra de dúvida, no momento ninguém sabe até que ponto e em que escala temporal seus problemas poderão ser resolvidos. Enquanto isso, o carvão não tratado, que há poucos anos parecia um combustível do passado, está voltando. Cerca de 180 grandes novas usinas elétricas movidas a carvão foram construídas no mundo em 2007, 100 delas na China. Somente para essas, será preciso escavar 600 milhões de toneladas de carvão novo. O consumo mundial teve um aumento de quase 10% em 2007, comparado a 1,5% no petróleo e 3% no gás natural; em todo o globo, 40% da eletricidade e 25% do total da energia provêm do carvão.

E assim, passemos à energia solar, que para muitos é a melhor de todas as esperanças. A energia que chega todos os dias sob a forma de luz solar é muito maior do que jamais precisaríamos ter para alimentar nossas necessidades. Essa energia pode ser gerada com eficácia até em climas temperados, mas, no momento, só funciona bem onde existem longos períodos ensolarados. A energia solar tem um leque de vantagens práticas. Pode ser usada em pequena ou larga escala e, uma vez instalada, é altamente confiável e tem baixo custo de manutenção, com uma vida útil de 30 anos ou mais. Até o presente, ela fornece apenas 1% da eletricidade mundial. Já está entre nós há cerca de 30 anos, o que poderia significar que a tecnologia emperrou, ou talvez signifique que esse longo período de aprontamento preparará o terreno para uma grande expansão.

Os semicondutores de silício, que alteraram tão radicalmente a natureza dos computadores, talvez estejam em vias de fazer o mesmo pela tecnologia solar. Também se iniciou a busca de materiais não baseados no silício e que sejam de produção mais barata. A tecnologia solar assume várias formas diferentes, porém a mais avançada é a fotovoltaica, que transforma a luz solar numa corrente elétrica e pode ser diretamente conectada à rede. Uma das principais dificuldades, que também surge em relação a outras fontes intermitentes de energia, é como armazenar a eletricidade, a fim de contar com estoques de reserva. Existem hoje em dia várias formas de armazenamento, mas nenhuma tem a capacidade necessária para que a energia solar seja usada em maior escala. Por exemplo, a energia térmica pode ser armazenada em recipientes nos quais se coloquem pedras, que podem conservar temporariamente a energia; o mesmo se pode fazer com a água. Está sendo conduzido um estudo-piloto, financiado pela União Europeia, para verificar de que modo se poderia converter a energia solar em combustíveis químicos passíveis de ser armazenados por longos períodos e transportados a longa distância.

Há quem deposite confiança na possibilidade de construir uma tecnologia que extraia CO2 da atmosfera e permita que ele seja armazenado.[8] Existem modelos desses depuradores de gases em pequena escala. Tal como na tecnologia do carvão limpo, o CO2 teria de ser armazenado – o que, dadas as quantidades envolvidas, constitui um problema. Será uma tarefa gigantesca desenvolver a tecnologia na escala necessária para causar um impacto significativo. Mas seu potencial é grande, visto que, no momento, essa é a única tecnologia conhecida que poderia realmente reverter as causas do aquecimento global. Nessas condições, é claro, ela fica sujeita ao paradoxo de Giddens: muitos têm medo até mesmo de discuti-la, sob a alegação de que, se sua perspectiva fosse levada a sério, ela inibiria outras providências necessárias que têm de ser iniciadas.

Por fim, nesta longa lista, temos a geoengenharia, embora nenhum dos projetos desse tipo que vêm sendo debatidos no momento seja mais do que um brilho distante no olhar de seus inventores potenciais. Uma das ideias é semear partículas de ferro nos oceanos para reforçar o crescimento de plâncton na superfície, o qual sugaria o CO2 da atmosfera. Outra é semear partículas refletoras no espaço, para que elas reflitam e mandem de volta uma parte da luz solar. Em seu IV Relatório de Avaliação, o IPCC concluiu que, no momento, os projetos de geoengenharia são “basicamente especulativos e implicam o risco de efeitos colaterais desconhecidos”. A maioria das pessoas concordaria, mas, ainda assim, na Grã-Bretanha, a Royal Society encomendou um relatório sobre eles, alegando que temos de explorar todas as possibilidades na luta para restringir as mudanças climáticas. Eles só seriam utilizados como último recurso, visto que sua escala significa que, se dessem errado, poderiam provocar desastres maiores do que aqueles que pretendem prevenir. Uma grande diferença entre as tecnologias concebidas para extrair CO2 da atmosfera e as anteriormente listadas é que as primeiras nada fazem para promover uma segurança energética maior.

Como não existem soluções tecnológicas garantidas, aumentar radicalmente a eficiência energética tem que figurar entre as prioridades da pauta. A construção de casas ecológicas e outras edificações propícias ao meio ambiente tenderá a ser muito importante no futuro. A Passivhaus alemã tem índices tão altos de isolamento térmico, que pode ser aquecida apenas pelo calor do corpo humano, mesmo com temperaturas abaixo de zero. O drástico aumento da eficiência energética é a essência da ideia de “capitalismo natural” de Amory Lovins, que esse autor define como um capitalismo que inclui toda uma valorização econômica dos ecossistemas terrestres.[9] Ele implica assegurar que os recursos naturais – não só a energia, mas também os minerais, a água e as florestas – se ampliem muitas vezes mais do que hoje. A meta última do autor não é só reduzir o lixo, mas eliminá-lo por completo. Nos sistemas fechados de produção, qualquer produto seria devolvido ao ecossistema como nutriente, ou se transformaria em insumo para outro produto manufaturado. Um objetivo adicional seria sair da noção costumeira de produzir bens a serem comprados pelos consumidores; em vez disso, estes os alugariam. Ao final de um dado período, a empresa produtora os compraria de volta. Com isso, os fabricantes teriam interesse em se concentrar na durabilidade de seus produtos; ao serem trocados por produtos novos, eles seriam inteiramente reciclados.

Essas ideias talvez soem irreais; porém, em certos aspectos e contextos, estão mais perto de se materializarem do que a maioria das ansiadas inovações tecnológicas, uma vez que já foram postas em prática. Por exemplo, um grande prédio comercial de Chicago, todo revestido de vidro, precisava de uma ampla reforma, após 20 anos de uso. O revestimento foi substituído por um novo tipo de vidro, que deixa entrar seis vezes mais luz do que o anterior, além de reduzir quatro vezes mais o fluxo de calor e ruído. A necessidade de iluminação, aquecimento e refrigeração foi reduzida em 75%. Lovins afirma que há nos Estados Unidos outros 100 mil prédios comerciais similares para entrar em reforma, nos quais se poderia obter uma economia da mesma ordem.

Em termos do futuro imediato – os próximos 20 anos –, parece certo que será necessária uma multiplicidade de fontes de energia para reduzir as emissões e romper com a dependência do petróleo, do gás natural e do carvão. Num artigo hoje famoso, publicado na revista Science, dois professores de Princeton, Robert Socolow e Stephen Pacala, identificaram 15 “brechas” que, combinadas entre si, poderiam estabilizar as emissões mundiais nos próximos 50 anos.

Eles calcularam que, dados os padrões atuais de desenvolvimento econômico, as emissões têm que ser reduzidas em cerca de sete gigatons para conter a elevação das temperaturas mundiais em 2% ou menos. Cada brecha poderia reduzi-las em um gigaton, de modo que, mantida a igualdade das demais condições, sete brechas, dentre o número substancial identificado por eles, bastariam para se chegar a esse fim. As brechas incluem fatores como o manejo exitoso da tecnologia da CCS, a energia nuclear, o aumento da economia de combustível nos veículos, e aperfeiçoamentos no isolamento térmico das edificações.[10]

O papel do governo

Para os governos, a questão é saber qual a melhor maneira de estimular as inovações tecnológicas, sem prejulgar onde tenderão a ocorrer as mais relevantes e profundas dentre elas. Há necessidade de subsídios para fornecer uma plataforma, já que praticamente todas as novas tecnologias são mais caras do que os combustíveis fósseis. Mas é óbvio que nem todas as inovações são iguais. Num estudo clássico, Christopher Freeman distinguiu vários níveis diferentes de inovação, com cada um dos quais seria preciso lidar de maneira diferente, no que concerne à política industrial.[11]

Pode haver melhorias gradativas num dado contexto tecnológico, baseadas num aperfeiçoamento do projeto e da eficiência, como no caso da evolução dos motores a jato. Essa situação distingue-se das novas invenções, que alteram a natureza de um produto – como quando os referidos motores foram originalmente inventados. Num nível mais abrangente, podem ocorrer mudanças num sistema tecnológico quando se fazem inovações que afetam esse sistema como um todo – um exemplo seria o impacto exercido pelo computador no trabalho feito em escritórios. Por fim, podem-se introduzir mudanças cujos efeitos são sentidos em quase todos os campos da vida social e econômica, como aconteceu com a chegada da internet. As mudanças desta última categoria são, por definição, as mais significativas, porém são as menos previsíveis e, por conseguinte, as mais difíceis de incentivar mediante uma política ativa.

A análise da economia das inovações ajuda a sugerir onde o governo poderia ser eficaz em suas intervenções.[12] Por exemplo, é possível que novos processos ou invenções só se tornem eficientes em termos de custos depois de se fazerem investimentos significativos e de se ganhar experiência quanto à maneira de aplicá-los com eficácia. Uma indústria pode ficar à espera de que alguém faça uma aposta no escuro, o que talvez não aconteça, e o resultado é a indústria (assim como os consumidores) continuar presa à velha tecnologia. É nesse ponto que os subsídios fornecidos pelo Estado, sob a forma de um regime de desafio, podem promover um avanço inovador. Outra área importante é a das patentes, visto que as empresas relutarão em inovar, se não receberem proteção contra a possibilidade de seus concorrentes simplesmente se apossarem daquilo em que elas tiverem sido pioneiras. O governo deve buscar um equilíbrio adequado. Se as patentes forem rígidas demais, as inovações poderão ser efetivamente desestimuladas, já que outras empresas terão dificuldade de criar com base no trabalho da companhia originadora. O mesmo se aplica no âmbito internacional, onde é mais difícil a salvaguarda da propriedade intelectual. Permitir que os países mais pobres ignorem as patentes será vital. Contudo, um dilema semelhante ao que se dá no campo nacional também se aplica aí. Se o regime internacional for demasiadamente solto, ele poderá militar contra avanços tecnológicos sumamente necessários.

De particular importância será o que acontecer na indústria energética, sobretudo levando em conta a sua história de desregulamentação geral nas últimas três décadas, como foi descrito no Capítulo 2. A energia fornecida por redes nacionais é um bem público, mas, nas décadas de 1970 e 1980, os governos tomaram a decisão de entregar grande parte dela a empresas privadas – com a Inglaterra abrindo o caminho. Os planejadores enfatizaram acima de tudo a quantidade, levando em conta os problemas de segurança, que eram os mais destacados na cabeça dos elaboradores de políticas públicas; o custo foi uma consideração secundária. Depois da privatização, houve de fato uma inversão nessas ênfases. Uma vez privatizadas as maiores empresas, os preços foram empurrados para baixo, em direção aos custos marginais, o que efetivamente levou a uma desconsideração dos custos a fundo perdido. Investimentos extremamente necessários foram adiados ou abandonados, e a concentração em extrair o máximo dos ativos existentes significou que houve pouca capacidade para lidar com choques externos. Além disso, a geração de eletricidade ficou presa nas bordas mais extremas da especulação financeira, com consequências vistas da maneira mais assombrosa no caso da Enron, nos Estados Unidos. Os problemas da Enron vieram das atividades corruptas de seus dirigentes, mas estas se desenvolveram quando fracassou o complexo sistema criado pela Enron para negociar em mercados desregulados de energia, o que criou um “buraco negro regulador”.[13]

Um dos resultados da exploração exagerada dos recursos na geração de energia é o baixo nível de pesquisa e desenvolvimento (P&D) na indústria em geral – um grande problema, agora que a ênfase se deslocou tão maciçamente para as inovações. Antigamente, as indústrias estatais investiam muito em P&D, recorrendo a uma base manufatureira local que era muito mais forte do que é agora. A proporção do capital de giro gasto em P&D varia enormemente entre as diferentes indústrias. Nas grandes empresas farmacêuticas do Reino Unido, em 2007, a parcela destinada à P&D era de 15%. Um levantamento feito sobre as firmas geradoras de energia constatou que essa média era de apenas 0,2%. Estudos aprofundados mostraram que o declínio da P&D correspondeu de perto à reforma do setor elétrico.[14]

Tal como em outras situações, a resposta não pode ser um simples retorno a medidas de cima para baixo por parte do Estado, ou aos reguladores nomeados por ele. É muito provável que as políticas que incentivam os consumidores a se tornarem sócios atuantes na cadeia de fornecedores venham a ser importantes em termos de inovação; entre outras vantagens, elas criam mercados em que podem entrar firmas menores. Todavia, como em outras situações, a descentralização generalizada não funciona. Um sistema como a rede elétrica precisa ter mecanismos organizados de coordenação, especialmente se houver a intenção de introduzir redes inteligentes.

Cabe ao governo avançar em direção a uma eliminação completa dos subsídios antiambientais. No mercado da energia existem grandes subsídios ocultos – e nem tão ocultos assim –, ainda mais quando enfatizamos que os produtores devem enfrentar o custo ambiental completo de suas decisões. O subsídio concedido aos combustíveis fósseis foi estimado entre 20 e 30 bilhões de dólares nos países da OCDE (Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico), sem contar nenhuma externalidade.[15] A menos que parte desse dinheiro seja direta e explicitamente direcionada para novas tecnologias, é provável que as inovações fiquem bloqueadas. Aliás, sem uma intervenção substancial do governo, praticamente não há chance de transformação efetiva na produção de eletricidade. As redes nacionais voltam-se para um sistema centralizado de usinas; uma vez que as reduções de custo por meio de novas tecnologias costumam levar anos para ocorrer, há uma lacuna que os mercados de capital não têm como preencher.[16] Alguns desses fatores também se aplicam aos transportes – a fonte de emissões que cresce com mais rapidez.

Tendo esse panorama como pano de fundo, consideremos o exemplo do hipercarro, originalmente proposto por Amory e Hunter Lovins.[17] O hipercarro almeja reduzir o consumo de combustível em mais de 80% e as emissões envolvidas na fabricação do veículo em até 90%, comparando-o aos veículos mais econômicos e de capacidade similar que existem no momento. A carroceria seria feita de materiais que reduziriam seu peso a uma fração do peso médio dos veículos atuais, sem sacrificar sua capacidade de suportar acidentes. Ele seria desenhado de modo a reduzir ao mínimo a resistência do ar e movido por um motor híbrido elétrico, que usaria células combustíveis de hidrogênio. Os caminhões e automóveis fabricados dessa maneira seriam capazes de render 28-71km por litro de combustível, e não seriam pequenos nem lentos.

O hipercarro, dizem os Lovins, transformaria outras indústrias a seu redor. Dispensaria da indústria siderúrgica, e economizaria essa mesma proporção em emissões. Uma transição maciça para hipercarros poderia economizar o equivalente a toda a produção de petróleo da Opep. Também ajudaria a introduzir células combustíveis baratas em outras indústrias. Além disso, os hipercarros gerariam um excedente de eletricidade que poderia realimentar a rede nacional.

Atualmente, os fabricantes têm conseguido aumentar sistematicamente a economia global de seus veículos, mas nem de longe o fazem na medida em que já é efetivamente exequível. A razão principal disso é a “inércia tecnológica” vinculada a uma indústria que está presa nos mercados existentes e na estrutura circundante de fornecedores. É necessária uma política pública para iniciar a transição para novas redes e sistemas de apoio em volta delas. Tal política também terá de ajudar a garantir que a eletricidade consumida pelos veículos com baixa emissão de carbono venha, ela própria, de fontes com baixa emissão.

Como pode o governo minimizar o problema de desperdiçar o dinheiro gasto no financiamento das melhores apostas de inovação? Uma das maneiras é dar apoio a um leque de possibilidades tecnológicas – o equivalente a uma abordagem de carteira de títulos para reduzir os riscos do mercado. A diversidade no abastecimento de energia também tem vantagens adicionais, inclusive o oferecimento de maior segurança, caso alguma das fontes seja ameaçada. Mas há um senão, pois existe o perigo de que os subsídios e incentivos se distribuam por um conjunto grande demais para surtir os efeitos desejados. Os governos e as empresas têm de acolher o fato de que algumas tecnologias poderão falhar ou se revelar becos sem saída, enquanto outras, talvez até as mais influentes, poderão surgir aos poucos.

Também devemos reconhecer que não são apenas as grandes indústrias estabelecidas que podem formar grupos de pressão tendentes a agir em favor do status quo. O mesmo pode aplicar-se a produtores menores, especialmente quando está envolvido um claro mecanismo de subsídio – os proponentes da energia eólica ou da energia solar, por exemplo, tendem a defender sua posição com muito vigor. Uma das responsabilidades do governo é certificar-se de que os financiamentos estatais não produzam o equivalente à dependência da seguridade social, na qual os que recebem apoio passam a tratá-lo como um direito natural e resistem à mudança.

Poucas são as tecnologias que não têm efeitos secundários, de modo que, na prática, o apoio governamental às inovações tem que estar ligado a interesses mais amplos. Quando os efeitos secundários são positivos, às vezes precisam de apoio estatal ou de uma estrutura reguladora apropriada para surtir seu efeito máximo. Assim, materiais desenvolvidos na indústria automotiva podem ter uma aplicação direta na construção de residências e locais de trabalho mais eficientes em termos energéticos, se a transferência de tecnologia for ativamente recompensada. Por essas razões, o raciocínio holístico será essencial para promover as inovações tecnológicas. Qualquer avanço tecnológico fundamental se fará sentir em toda a sociedade, como aconteceu no caso da internet. O planejamento urbano e a regularização fundiária devem ter flexibilidade suficiente para promover esse tipo de transformações e reagir a elas.

As ecocidades talvez ajudem a explorar as vantagens e as dificuldades de mudanças futuras que depois se tornarão mais generalizadas. É evidente que as formas inovadoras de tecnologia poderiam criar problemas complexos de planejamento territorial urbano e rural. Já vai muito longe a época em que as usinas elétricas podiam localizar-se no centro das cidades, como era a norma no início do século XX. Até em áreas remotas pode haver intensa oposição à construção de usinas nucleares, razão por que alguns países que contemplam a renovação delas estão propondo construir nos terrenos já existentes. Muitos cidadãos também fazem objeções estéticas às usinas eólicas.

Onde quer que se promovam novas iniciativas, seja na própria tecnologia, seja nas áreas em que seu impacto é sentido, criam-se espaços de incerteza. Uma tecnologia ainda não testada não tem um preço confirmado, e é difícil avaliar o custo das consequências de sua adoção geral, dados todos os fatores que acabamos de discutir. Consideremos, por exemplo, um problema de enorme importância: o desenvolvimento de novas maneiras de armazenar eletricidade. Como no caso do hipercarro, é provável que o ponto de partida seja uma visão compartilhada do que se poderia conseguir, envolvendo a indústria, o governo e outros agentes.[18]

Criar novas maneiras de armazenar eletricidade é um problema que vai muito além apenas da energia solar e de outras fontes intermitentes e renováveis de energia. Pode exercer enorme impacto na rede elétrica, nos transportes e em outras áreas. Por exemplo, daria uma contribuição direta para um dos problemas de algumas tecnologias renováveis destacadas, que é o de elas só proporcionarem abastecimento intermitente. Diversos meios de armazenamento da eletricidade são convencionalmente reconhecidos, tais como pilhas, baterias eletromecânicas e ar comprimido.[19] Há um leque de outras possibilidades à espera de desenvolvimento comercial. Entre elas se incluem baterias de fluxo, sistemas de baterias de lítio, supercapacitores e sistemas de conversão de energia. A revista Smartgrids, publicada pela Comissão Europeia, oferece uma visão do futuro das redes elétricas da Europa que prevê tecnologias mais eficazes de armazenagem.[20] Ela não apenas levanta as implicações de maneira holística, como também propõe de que modo as parcerias entre governos e empresas podem superar os primeiros obstáculos ao investimento.

Como já foi dito, algumas dessas tecnologias revelarão não chegar a parte alguma, como ocorre em todas as outras áreas em que os governos oferecem subsídios ou incentivos – ou nas quais a iniciativa privada investe sem esse apoio. Os fracassos podem ser acompanhados por lições, visto que são capazes de gerar conhecimentos significativos ao longo do processo, e encerrar possibilidades, em princípio, pode levar a um foco melhor dos investimentos. Todavia, devem-se instaurar estratégias de saí da desde o começo, pelo menos no que concerne ao Estado, ou haverá a possibilidade de que a boa moeda siga o rumo da moeda degradada. Qualquer pessoa que estude a história do planejamento inicial do pós-guerra reconhecerá que esse perigo é muito real.

Promover a geração de empregos: um “New Deal da mudança climática”?

A geração de empregos por meio da disseminação de tecnologias renováveis soa como uma esplêndida forma de convergência econômica – e é, em princípio. “A energia eólica criou milhares de novos empregos”, diz-se com frequência sobre este ou aquele país, como a Alemanha, por exemplo. Entretanto, enunciada dessa maneira, trata-se de uma afirmação muito simplista, já que os empregos em áreas de novas tecnologias podem surgir à custa de outros de indústrias energéticas mais tradicionais, nas quais alguns trabalhadores, em consequência disso, ficam desempregados. Ademais, quase todas as novas tecnologias reduzem a necessidade de mão de obra. A energia eólica e a energia das ondas, por exemplo, tipicamente empregam menos trabalhadores por unidade de energia produzida do que a mineração de carvão. Planejada com vistas a objetivos ligados à mudança climática, a política industrial não pode basear-se numa equação simplista entre a convergência econômica e a geração de empregos.

Na bibliografia especializada sobre o meio ambiente, a mudança do estilo de vida costuma ser identificada com a redução do lixo e do desperdício. Não há dúvida de que são ênfases corretas, mas não há razão alguma por que não se devam abrir novos caminhos de gosto e expressão pessoal com o desenvolvimento de novas tecnologias. Vivemos numa sociedade pós-industrial e isso não se modificará, haja o que mais houver. É esperável que a transição para uma economia com baixo teor de carbono crie novos empregos, mas é tão provável que eles venham por transformações no estilo de vida ou nas preferências pessoais quanto por mudanças nas indústrias de energia propriamente ditas. Quem poderia imaginar que, depois de suportarem durante anos um café com qualidade inferior, os consumidores norte-americanos e britânicos ansiavam secretamente por um produto melhor e com numerosas variedades? Bem, é presumível que não ansiassem, mas detectou-se uma oportunidade e se iniciou uma tendência. É provável que aconteça exatamente o mesmo, numa variedade de dimensões, à medida que o mundo se encaminhar para tecnologias e estilos de vida com baixo teor de carbono. Exatamente onde haverá espaço para essas iniciativas, entretanto, é essencialmente imprevisível.

O Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (Pnuma) publicou uma análise abrangente de como se criariam empregos inofensivos ao meio ambiente.[21] Fiel ao estilo da ONU, ele começa por um glossário das siglas usadas no texto – nada menos de 182 (uma das quais é a própria abreviatura “Pnuma”). Tais empregos são definidos como postos de trabalho na agricultura, na indústria, na pesquisa e desenvolvimento e em serviços “que contribuam substancialmente para preservar ou recuperar a qualidade ambiental”.

Diz o relatório que o emprego será afetado de quatro maneiras principais pela preocupação crescente com a qualidade ambiental, inclusive com a resposta às mudanças climáticas. Alguns empregos adicionais serão criados sem substituir outros, como nos casos em que se acrescentarem dispositivos de controle da poluição a equipamentos já existentes. Alguns postos de trabalho perdidos com o avanço de novas tecnologias serão diretamente substituídos, como nos casos em que os aterros sanitários ou a incineração do lixo forem substituídos pela reciclagem. Outros desaparecerão de todo, como quando a produção de material de embalagem para produtos manufaturados for simplesmente descontinuada. Outros tantos serão transformados e redefinidos, quer pela mudança tecnológica, quer à medida que as tarefas envolvidas forem alteradas – como na indústria da construção civil. O relatório tem a virtude de frisar que algumas indústrias terão de passar por árduos processos de reestruturação e que haverá vitoriosos e derrotados.

O papel da política pública, prossegue o relatório, acertadamente, será vital. Os subsídios a empresas nocivas ao meio ambiente terão de ser eliminados aos poucos, paralelamente à introdução ou ao aperfeiçoamento daquelas que promovem práticas eficientes no plano energético. Os impostos sobre o carbono deverão ser usados para transferir o ônus fiscal da mão de obra para as fontes de poluição ambiental. Em muitas áreas, haverá necessidade de uma regulação direta, sob a forma, por exemplo, de códigos da construção civil, normas de eficiência energética ou controle do uso da terra e rotulagem ecológica de produtos. Os governos devem encomendar estudos profundos de modelos e de econometria para avaliar as consequências prováveis dos investimentos e mecanismos de controle.

A proporção dos trabalhadores atualmente envolvidos nas indústrias de tecnologia renovável é minúscula, porém é inevitável que tenha uma grande expansão. No momento, estima-se que em todo o mundo haja uns 2 milhões de trabalhadores diretamente empregados nessas indústrias. Cerca de metade deles trabalha com biocombustíveis, a maioria no plantio e na colheita das plantas usadas para produzi-los. Como existem sérias preocupações a respeito das implicações dos biocombustíveis de primeira geração para a escassez de alimentos, essa proporção pode vir a declinar, na verdade, pelo menos a curto prazo. No que concerne a outras tecnologias renováveis, quase todos os postos de trabalho gerados até o momento concentram-se num punhado de países industrializados.

Os problemas de planejamento anteriormente assinalados aplicam-se de maneira um tanto acentuada à criação de empregos ambientais. As inovações em tecnologias renováveis não são previsíveis, a não ser num sentido geral, ao passo que, por definição, as implicações dos possíveis saltos tecnológicos são desconhecidas. Há nos dados disponíveis enormes lacunas acerca das consequências ambientais das práticas de trabalho e estilos de vida existentes, sobretudo no que concerne ao mundo em desenvolvimento. Em todos os países, caso haja um aumento drástico dos empregos propícios ao meio ambiente, haverá grandes implicações para a educação e a formação, bem como implicações indiretas inevitáveis para o equilíbrio entre o trabalho e a vida pessoal, as pensões e aposentadorias e muitas outras áreas.

A crise financeira atual instigou discursos animados sobre um “New Deal” da baixa emissão de carbono, que promoveria a recuperação econômica por meio de investimentos estatais na conservação da energia e em tecnologias renováveis. O modelo é a estratégia lançada sob esse nome pelo presidente Franklin D. Roosevelt, nos Estados Unidos, após a Grande Crise de 1929, aliado às modificações acrescentadas posteriormente por John Maynard Keynes. O Green New Deal Group da Grã-Bretanha, por exemplo, reivindicou “um programa de investimentos e uma convocação à ação tão urgentes e de alcance tão amplo quanto o New Deal norte-americano da década de 1930 e a mobilização para a guerra em 1939”.[22]

O grupo propõe um programa intensivo de 50 bilhões de libras esterlinas anuais de gastos em tecnologias renováveis no Reino Unido. Ele visaria fazer “de cada prédio uma central elétrica”, a fim de gerar energia e aprimorar a eficiência energética. O programa se concentraria em investimentos em usinas eólicas em alto-mar, em energia solar e no isolamento térmico das construções. Um “exército do carbono”, formado por “centenas de milhares de trabalhadores”, forneceria a mão de obra para isso. O “exército do carbono” faria parte de uma “transição mais ampla de uma economia estreitamente concentrada nos serviços financeiros e no consumo para uma economia que seja um motor da transformação ambiental”. A Grã-Bretanha, diz o grupo, deveria imitar a Alemanha, onde se criaram 250 mil empregos nas indústrias de tecnologias renováveis (de novo essa afirmação ingênua!).

Bem antes da chegada da crise financeira atual, os autores norte-americanos Michael Schellenberger e Ted Nordhaus haviam proposto um “Novo Projeto Apollo”, orientado para livrar os Estados Unidos de sua dependência do petróleo e, ao mesmo tempo, criar novos empregos. Numa crítica severa ao movimento ambientalista norte-americano, que eles veem como tendo sido tacanho e negativo, esses autores defendem uma estratégia que “crie algo inspirador” e “relembre ao povo o sonho americano”. Juntamente com outros, eles formaram uma coalizão de grupos que abrange empresas, sindicatos de trabalhadores e órgãos comunitários para promover suas propostas, que envolvem gastos em larga escala por parte do governo para incentivar tecnologias com baixa emissão de carbono e, com isso, gerar “milhões de empregos”.[23]

Em The Green Economy, Van Jones propõe que os investimentos estatais na energia com baixo teor de carbono e na eficiência energética poderiam constituir um meio de implicar os menos abastados nas preocupações referentes à mudança climática.[24] Muitos dos postos de trabalho envolvidos nessas duas áreas, diz ele, não são de alta tecnologia, mas de qualificação média. Um projeto detalhado, centrado na estimulação da recuperação econômica, foi preparado por outros autores no Center for American Progress. Ele envolve gastos do setor público em seis áreas principais: melhoria da eficiência energética das construções; ampliação dos transportes públicos e de cargas; criação de redes elétricas inteligentes; construção de parques eólicos e instalações de usinas solares; e desenvolvimento da próxima geração de biocombustíveis.[25] De acordo com seus iniciadores, Robert Pollin e colaboradores, o projeto ajudaria a reformar a indústria manufatureira e da construção civil e seria também uma grande fonte de novos empregos.

Ao contrário de outros que fazem afirmações similares, Pollin et al. oferecem uma análise das condições em que a expansão do emprego poderia prosseguir sem uma perda significativa de postos de trabalho em outras áreas, pelo menos em situações de recuperação da recessão. Segundo a análise desses autores, um programa governamental de investimento de 100 bilhões de dólares poderia gerar 1,7 milhão de novos empregos. Assim como Van Jones, eles frisam que tal investimento oferecerá uma proporção substancial de postos de trabalho de nível inicial, bem como empregos mais qualificados e técnicos

Sou favorável a essas propostas, especialmente no contexto norte-americano, uma vez que os Estados Unidos têm um longo caminho a percorrer em relação à maioria dos outros países industrializados, tanto em termos de redução das emissões quanto de economia de energia. Entretanto, será preciso ter cuidado com o modo pelo qual elas serão instituídas e haverá muitas dificuldades a resolver. Para que tais propostas funcionem, será preciso fornecer treinamento em todos os níveis, e em escala substancial – o que significa um gasto inicial sem qualquer retorno imediato. Os investimentos na infraestrutura serão cruciais e terão de ser planejados por um período mais longo do que apenas no momento de recuperação econômica. Haverá necessidade de coerência entre as políticas adotadas. Não adiantará muito investir em recursos renováveis em larga escala, se os efeitos desse investimento forem anulados por decisões tomadas em outras áreas sobre políticas públicas. Nos Estados Unidos, por exemplo, muito dependerá da atitude que o governo tomar em relação às dificuldades da indústria automobilística, que hoje vem solicitando apoio estatal.

O mais importante de tudo é que as políticas iniciadas para ajudar na recuperação a curto prazo terão de ser orientadas para o que acontecerá depois. A atual crise financeira não é um mero movimento cíclico rotineiro da economia. Eu a veria como “um 1989 da desregulamentação” – uma transição tão carregada de implicações, talvez, quanto foi o colapso do comunismo soviético, e com igual probabilidade de ser demorada e complexa em suas consequências e implicações. Não contesto a visão de que tem de haver uma profunda reestruturação dos próprios mercados financeiros e da atividade bancária.

Todavia, tal como acontece com a maioria das maneiras de perscrutar o futuro, não está nada claro, no momento, quais serão as providências tomadas. Além disso, teremos de ser muito cuidadosos para não retornar a um modelo tradicional do Estado nem jogar fora os benefícios oferecidos pelos instrumentos complexos de mercado, inclusive derivativos e salvaguardas contra os riscos. Por exemplo, tal como discutiremos mais adiante neste livro, alguns mecanismos complexos de seguros, todos referentes à transferência de riscos, serão essenciais para lidarmos com a adaptação às mudanças climáticas. O Estado jamais poderá oferecer mais do que apenas o mínimo da cobertura que se fará necessária.

As soluções grandiosas e bombásticas são intuitivamente atraentes, mas também teremos de abrir caminho tateando e de enfrentar a mescla de implicações que terão a recessão e a necessidade de uma reestruturação generalizada. É preciso que haja planos para o retorno dos preços elevados do petróleo, o qual se seguirá, quase com certeza, ao ressurgimento econômico mundial. A tributação decerto terá um papel importante, com forte probabilidade de que os impostos nos países industrializados tenham de aumentar. O importante, neste caso, é que tais aumentos sejam integrados a um movimento mais amplo em direção aos impostos sobre o carbono.

Nesse contexto, não tentarei discutir as implicações da crise financeira em geral. É quase certo que o rearranjo da economia seja dúbio no que concerne à política da mudança climática. O estabelecimento de um programa de ação tenderá a ser crucial e talvez possa ser visto como parte daquilo que estão tentando produzir os que pleiteiam um New Deal ambiental – impedir que a mudança climática desça no rol de prioridades, fazendo um esforço preventivo para captar a atenção dos responsáveis pelas políticas públicas e a da população.

Compete aos promotores de políticas públicas alinhar o leque de intervenções contra eventualidades como a que foi mencionada anteriormente neste capítulo. A meu ver, as possibilidades de geração de empregos nas condições de recuperação terão de ter um alcance muito maior do que as mencionadas nas fontes discutidas acima, e as consequências secundárias das estratégias de criação de empregos terão que ser minuciosamente examinadas. A melhor maneira de manter a política da mudança climática em primeiro plano será empregar a estratégia sugerida ao longo deste livro: trabalhar para mantê-la na vanguarda da competitividade econômica, integrá-la a projetos políticos mais amplos e evitar o moralismo vazio.

Impostos sobre o carbono

Os regimes tributários desempenharão um papel significativo no estímulo às inovações e, até certo ponto, no controle da direção delas. A tributação é uma das principais alavancas da política estatal e, é claro, também terá um papel mais amplo na luta para reduzir as emissões. No debate entre os autores que favorecem os mercados de emissões de carbono e os que depositam maior ênfase nos impostos sobre o carbono, inclino-me para estes últimos, embora, obviamente, as duas coisas possam coexistir.

No texto que se segue, defenderei a ideia de que não devemos concentrar-nos apenas nos impostos sobre o carbono como tais, porém nas consequências de um dado sistema tributário, como um todo, para os resultados que são importantes para a mudança climática. Devemos reconhecer que impostos já existentes, não concebidos para fins ambientais, ainda assim podem servir a estes, em certa medida – e, nesse sentido, são impostos sobre o carbono. Por exemplo, os impostos cuja receita é investida nas ferrovias podem servir para reduzir as emissões, mesmo não tendo sido esse o interesse que os criou originalmente.

O inverso também se aplica. Os impostos podem ter efeitos adversos, ainda que não planejados, no que concerne aos problemas ambientais. Esses efeitos podem ser bastante óbvios, como no caso de os combustíveis de aviação ficarem isentos de impostos aplicados a outras formas de transporte. Mas podem ser mais difusos, como quando, por exemplo, a localização de um supermercado é deixada a cargo das forças de mercado, sem consideração para com as implicações ambientais.

Os impostos sobre o carbono que têm uma motivação direta podem ser de dois tipos: aqueles cuja receita parcial ou integral é gasta para fins ambientais, e aqueles cujo propósito é influenciar o comportamento de maneiras compatíveis com os objetivos ligados à mudança climática. Os impostos cuja receita é investida no desenvolvimento de tecnologias renováveis, por exemplo, enquadram-se na primeira categoria. Os que almejam persuadir as pessoas a dirigirem carros com um uso mais eficiente dos combustíveis, ou a reduzirem a quilometragem que percorrem todos os anos, enquadram-se na segunda. Tal como ocorre com outros tributos, eles podem servir de incentivos ou ter um caráter de punição.

Os impostos sobre o carbono devem ser transparentes para os cidadãos, e não apresentados sob outra aparência ou com outro pretexto, como aconteceu com os tributos sobre combustíveis no Reino Unido. Eles tenderão a obter mais sucesso quando combinarem várias das qualidades que acabamos de assinalar, isto é, quando forem explicitamente designados como tais; quando se orientarem para a mudança do comportamento, seja de agentes sociais como as empresas, seja dos cidadãos como um todo; quando forem incentivos, sempre que possível, e não impostos negativos, visto que os incentivos apelam para motivações positivas; e quando suas consequências ambientais forem abertamente enunciadas e visíveis.

Do ponto de vista econômico, o propósito dos impostos sobre o carbono é ajudar a eliminar as externalidades no que concerne ao meio ambiente – garantir que elas tenham seu custo inteiramente estimado, inclusive os custos para as futuras gerações. Como ocorre em muitas outras áreas da política da mudança climática, o princípio é fácil de enunciar, porém, não raro, difícil de aplicar. Por exemplo, o custo dos alimentos produzidos pela agricultura em larga escala, que usa fertilizantes e pesticidas, não inclui o impacto destrutivo que estes podem ter sobre o solo. Tampouco inclui a poluição proveniente do transporte marítimo que os carrega pelo mundo afora. Os preços verdadeiros são muito difíceis de avaliar, como em muitas outras áreas, dada a natureza complexa dos modernos processos de produção.

Os impostos sobre o uso de recursos naturais devem ficar tão perto quanto possível do ponto de produção, a fim de serem aplicados a todos os aspectos relevantes dos processos de fabricação. Tais tributos devem promover a eficiência no uso da energia e nas inovações, no início do ciclo produtivo, limitando a necessidade de reparos e reciclagem posteriores. Deve haver compensações nos casos em que os impostos sobre o carbono forem reintroduzidos. Em outras palavras, devem-se oferecer permutas fiscais aos cidadãos, basicamente trocando impostos ambientais por reduções em outras áreas. Há ocasiões em que essa estratégia pode criar um “dividendo duplo”, restringindo a poluição e, ao mesmo tempo, produzindo outros benefícios em outros planos.

Diz um teorema bem estabelecido que, na medida do possível, devemos taxar o que é “mau” (as fontes de emissões) e não o que é “bom” (como a mão de obra humana, na forma do imposto de renda). Essa ideia se coaduna perfeitamente com a do princípio do “poluidor pagador”. Mais uma vez, porém, a distinção não é tão clara quanto se poderia presumir, visto que, através da tributação, também queremos estimular ativamente (por meio de incentivos fiscais) aquilo que é “bom” no tocante à mudança climática – como o investimento em tecnologias renováveis. Taxar os “males” significa que estes serão cada vez mais substituídos por “benefícios”, na medida em que a tributação produzir mudanças sociais ou econômicas; por conseguinte, a receita proveniente dessas fontes sofrerá um declínio inevitável, mesmo que a tributação assuma a forma de incentivos. Mais uma vez, portanto, devemos ter em mente o sistema tributário global, visto que será preciso introduzir mudanças compensatórias em outros pontos.

Os pioneiros dos impostos sobre o carbono foram os países nórdicos. Esses tributos foram introduzidos no começo da década de 1990, de modo que houve um certo tempo para avaliar o nível de seu sucesso. Mas essa tarefa é complicada pelo fato de os impostos variarem de um país para outro e de todos terem evoluído com o correr do tempo. No início dos anos 90, os dinamarqueses introduziram impostos sobre a eletricidade, o consumo de energia e os combustíveis fósseis. Mais tarde, todos foram complementados por uma taxa domiciliar sobre o CO2. Na Finlândia, aquilo que se costuma ver como o primeiro imposto mundial sobre o CO2 foi criado em 1990 e aplicado em toda a indústria, nos transportes e nas residências particulares. A princípio, o imposto era relativamente baixo, mas depois aumentou. A Suécia, a Noruega e a Islândia seguiram caminhos um pouco diferentes.

O nível de ambição desses impostos, pelo menos a princípio, foi modesto, e, cotejados com essa linha basal, os resultados foram expressivos.[26] Na Finlândia, sem o imposto sobre o CO2, é provável que as emissões tivessem sido 2-3% mais altas no ano 2000 do que se constatou; na Suécia, na Noruega e na Islândia, essa cifra seria de 3-4%. O nível absoluto das emissões, entretanto, aumentou em todos esses países durante a década de 1990. Somente na Dinamarca foi que o volume absoluto de emissões de CO2 teve uma queda. A razão disso foi que os dinamarqueses destinaram a receita do imposto a fins ambientais – ela foi usada para subsidiar práticas destinadas a economizar energia.

Considerando-se que esses são os países mais adiantados no tocante aos impostos sobre o carbono, é óbvio que há um longo caminho a percorrer para que os tributos deem as contribuições que esperamos deles (justificadamente). Quase todas as discussões atuais permanecem no nível daquilo que “poderia ser alcançado” – isto é, são hipotéticas. As possibilidades de permutas tributárias, por exemplo, foram exploradas em detalhe em diversos contextos nacionais. Assim, um estudo feito nos Estados Unidos analisou uma permuta em que um imposto de 15 dólares por tonelada métrica de carbono seria compensado por uma redução do desconto direto de imposto federal sobre a folha de pagamento nos primeiros 3.660 dólares ganhos pelos trabalhadores.[27] Nos Estados Unidos, esse tributo federal é um imposto único até o limite de 90 mil dólares (em 2005), e é um imposto regressivo, que atinge desproporcionalmente aqueles que ganham menos. Com efeito, em mais de 60% das famílias, esse é o tributo federal mais alto que elas pagam. Aí entra em jogo um “dividendo duplo”, uma vez que os impostos sobre a oferta de mão de obra podem desestimular os trabalhadores a aumentarem sua produtividade, ou até a ingressarem na força de trabalho.

O autor do referido estudo sugeriu um imposto sobre o teor de carbono dos combustíveis na fonte, fixado em 55 dólares por tonelada métrica de carbono. Admitindo-se os ajustes da demanda a curto prazo que tendem a ocorrer, esse imposto teria levantado 78 bilhões de dólares, se tivesse entrado em vigor em 2005, o que poderia ter reduzido o imposto sobre a folha de pagamento em quase 11%. Seu maior benefício teria ido para os trabalhadores de baixos salários, que economizariam cerca de ¾ de seus encargos sociais. Os que se acham no mais alto patamar de salários abarcado pelo imposto sobre a folha de pagamento economizariam cerca de 4%. Num momento posterior, o imposto poderia ser aumentado para compensar seus efeitos positivos de redução das emissões, com isso criando uma receita decrescente. É claro que o “dividendo duplo” poderia ser quase todo perdido, à medida que os produtores transferissem para os consumidores os custos adicionais, sob a forma de aumentos de preços. Todavia, a pesquisa mostrou que, ainda assim, as famílias mais pobres teriam um ganho desproporcional.

Visto que o impacto potencialmente regressivo dos impostos sobre o carbono constitui uma preocupação para muitos, vale a pena examinarmos algumas das estratégias propostas para combatê-lo. Uma pesquisa conduzida no Reino Unido pela Fundação Rowntree estudou quatro setores em que tais impostos foram criados ou vêm sendo efetivamente considerados.[28] Os setores foram energia, água e uso de transportes pelas famílias, juntamente com a produção de lixo familiar. A ideia era ver que formas poderiam ser concebidas para tornar esses tributos pelo menos neutros em termos de como afetam os menos abastados.

O estudo confirmou que, não havendo nenhuma outra mudança, os impostos ambientais nessas áreas surtiriam um impacto adverso significativo nos lares mais pobres. Os cidadãos de baixa renda talvez já se inclinem a restringir muito o consumo de energia, muitas vezes até em detrimento da própria saúde, sobretudo no que concerne ao aquecimento.

Uma das razões de o Reino Unido não ter seguido os países nórdicos e outros, na introdução de impostos domésticos sobre o carbono ou a energia, foi que a pobreza de combustíveis na Grã-Bretanha reflete as características térmicas singularmente insatisfatórias das moradias do país. O estudo da Fundação Rowntree, mencionado há pouco, mostrou enorme variação no uso da energia até mesmo entre famílias situadas na mesma faixa de renda. Em cada uma das dez faixas de renda utilizadas na pesquisa, algumas famílias chegavam a consumir seis vezes mais energia do que outras. Houve também grandes variações nas emissões. A pesquisa mostrou que as famílias mais pobres pagam significativamente mais por unidade de energia do que as mais ricas. Portanto, se fosse implementado um tributo uniforme sobre o carbono, ele seria ainda mais regressivo do que poderia parecer à primeira vista.

Pacotes de impostos e benefícios voltados para as famílias mais pobres poderiam ajudar a reduzir esse efeito. Entretanto, algumas pessoas do grupo carente de combustível[*] ficariam em situação ainda pior, o que tenderia a derrubar essas propostas no plano político.

Há uma abordagem que poderia funcionar. Ela envolve uma combinação de incentivos e sanções. Por meio de incentivos, as famílias seriam convencidas a implementar medidas eficientes em matéria de energia; uma “sobretaxa da mudança climática” seria imposta a todas as moradias que, decorrido certo prazo, não houvessem tomado providências para implementar essas medidas. Uma auditoria energética nacional identificaria as medidas de custo econômico que precisariam ser implementadas por todas as famílias para evitar a sobretaxa da mudança climática. O sistema seria posto em prática ao longo de determinado período – digamos, dez anos –, a começar pelos moradores das residências mais abastadas, conforme avaliados pelas categorias existentes do imposto predial e territorial. Os das faixas mais altas de imposto seriam obrigados a ser os primeiros a realizar o trabalho, seguidos pelos demais, conforme as faixas decrescentes, e ficando os mais pobres para o fim. Este último grupo estaria apto a obter empréstimos por um custo baixo, pagos com os recursos da sobretaxa imposta às moradias que não fizessem em tempo hábil as melhorias necessárias. No caso dos imóveis de aluguel, o pagamento caberia aos proprietários.

Os pesquisadores afirmaram que seriam economizadas no mínimo 10% das emissões domiciliares de CO2 no citado período de dez anos. Enquanto o custo para os moradores seria de 6,4 bilhões de libras esterlinas, eles fariam uma economia líquida de 19,4 bilhões de libras. O retorno médio para os moradores seria de 23%, com os pobres ganhando mais do que os ricos, o que resultaria numa redução acentuada da carência de combustíveis. O relatório concluiu que “o fato de não parecer que tal projeto está sendo considerado no momento atual sugere que a vontade pública e política de mitigar as mudanças climáticas ainda não é muito acentuada”.[29]

O relatório sugeriu que também seria possível obter resultados similares em outras áreas – utilização doméstica da água, transportes e manejo do lixo. No que concerne à primeira, o estudo afirmou que o uso de hidrômetros para medir o consumo, em qualquer cenário hipotético, teria resultados mais positivos para as moradias mais pobres do que a situação atual, na qual as moradias pagam uma conta que se baseia, em parte, numa tarifa fixa, e em parte, no valor do imóvel. Os impostos sobre os combustíveis para automóveis não são regressivos, já que mais de 30% das famílias não têm carro e a maioria destas é pobre. É possível encontrar maneiras de compensar os motoristas de baixa renda pelos tributos sobre os combustíveis – por exemplo, abolindo a taxa de licenciamento nesses grupos. Para efeito de legitimidade política, entretanto, seria crucial que a receita fosse gasta em objetivos ambientais.

Por último, seria possível aumentar o nível de reciclagem do lixo sem afetar adversamente os pobres. No momento, em termos relativos, eles pagam mais pela coleta de lixo do que os mais abastados. Os pesquisadores defenderam uma redução do imposto municipal, no mesmo valor para todos os imóveis, e o acréscimo de uma taxa pela coleta do lixo com base no peso. Esse tributo variaria de acordo com a medida em que o material descartado fosse reciclável.

O estudo da Fundação Rowntree é importante porque, até certo ponto, fornece uma auditoria do sistema tributário no tocante ao carbono, pelo menos nas áreas abarcadas. Ele leva em conta os instrumentos fiscais existentes e procura identificar as consequências não pretendidas das reformas. Todas as estratégias propostas são bastante complexas, o que sugere que é difícil chegar ao santo graal da conciliação dos impostos sobre o carbono com uma simplicidade tributária maior, ao mesmo tempo protegendo os desfavorecidos. Até o momento, nenhum país parece ter tentado fazer uma auditoria fiscal completa do carbono, mas com certeza tais avaliações são necessárias, já que praticamente todos os impostos têm consequências secundárias.

Será que precisaremos mesmo de impostos sobre o carbono, se e quando os preços do petróleo e do gás natural voltarem a subir, como é certo que façam quando diminuir a recessão? Não funcionarão eles como impostos, de qualquer modo? Porventura as pessoas mais pobres não terão que receber subsídios, à medida que se elevar o preço da energia para o consumidor? Estas perguntas não admitem respostas diretas, pelas razões anteriormente fornecidas. Os preços altos agirão como se equivalessem a impostos, ao serem comparados aos níveis de preços anteriores, e sem dúvida instigarão mudanças de comportamento no sentido de uma frugalidade e eficiência maiores no uso da energia, além de acrescentarem um vigoroso estímulo ao desenvolvimento de novas tecnologias energéticas.

A diferença em relação aos impostos sobre o carbono, porém, é que eles não criam um fluxo de receita para o Estado, mas, ao contrário, geram grandes custos novos e, portanto, consequências inflacionárias, que têm de ser absorvidas de algum modo; além disso, os preços do petróleo e do gás são essencialmente imprevisíveis. E existe o perigo de que resultem num retorno ao uso do carvão. Portanto, precisaremos de impostos sobre o carbono, de qualquer forma; todavia, em que áreas e até que ponto eles assumirão a forma de incentivos, e não de tributos punitivos, decerto serão muito fortemente influenciados pelo que acontecer nos mercados mundiais de energia.

Racionamento de carbono

O racionamento de carbono tem defensores fervorosos e oponentes igualmente vociferantes. Os que o apoiam gostam dessa ideia por sua aparente simplicidade, seu caráter universal e sua natureza radical. Cada membro da população teria uma cota anual de emissões de carbono para uso energético, com respeito ao consumo doméstico e às viagens, inclusive viagens aéreas. A cota seria igual para todos os adultos e um pouco menor para as crianças. O sistema seria obrigatório. Mais uma vez, o papel do governo seria crucial, pois ele teria não apenas que determinar o nível em que seriam fixadas as cotas, mas também responder pelo monitoramento de sua operação.

A cada ano, a cota sofreria uma redução antecipadamente especificada, acompanhando a trajetória das metas nacionais de redução das emissões. Os indivíduos que tivessem um estilo de vida com baixa emissão de carbono poderiam trocar as emissões a que ainda teriam direito, a preço de mercado, com os que tivessem um consumo maior. Em princípio, seria possível incluir organizações e pessoas físicas. As cotas seriam divididas em unidades de carbono. Cada pessoa teria um cartão contendo os créditos anuais de sua cota, que seriam usados toda vez que fossem pagas contas residenciais ou utilizados serviços de viagem. O racionamento do carbono, segundo se argumenta, acabaria com muitos programas de governo mais específicos que se destinam a incentivar a conservação de energia; as pessoas poderiam escolher por si a melhor maneira de utilizar sua cota.

Propuseram-se três versões diferentes, envolvendo o que seus criadores chamam, diversificadamente, de Cotas Negociáveis de Energia, Cotas Domésticas Negociáveis e Cotas Pessoais de Carbono. A primeira dessas versões foi proposta por David Fleming.[30] Ela abrangeria organizações (inclusive o governo) e indivíduos. Seria estabelecido um teto, com base nas metas nacionais de redução das emissões. Um orçamento contínuo de 20 anos seria previsto no início do programa. No tocante aos primeiros cinco anos, as cotas seriam obrigatórias; quanto ao segundo período de cinco anos, seriam “firmes”, e o período final de dez anos seria uma “previsão”, a fim de permitir a indivíduos e empresas se prepararem ao longo do tempo. Do total do racionamento, 40% seria gratuitamente destinado aos cidadãos adultos; os outros 60% seriam emitidos para os “revendedores primários”, que os venderiam a organizações num mercado secundário. O sistema abrangeria petróleo, gás natural, eletricidade e carvão. Os indivíduos poderiam optar por vender suas unidades assim que as recebessem e comprar créditos no mercado conforme fizessem compras ligadas à energia. Em outras palavras, poderiam optar por um método de pagamento imediato conforme o uso, ou “pay-as-you-go”. Os que estivessem fora do sistema (como visitantes estrangeiros) teriam de usar esse meio.

As Cotas Domésticas Negociáveis são as unidades de moeda num sistema comparável, sugerido pelos pesquisadores do Centro Tyndall.[31] A principal diferença entre os dois é que o sistema do Tyndall inclui a aviação. A terceira abordagem, proposta por Mayer Hillman e Tina Fawcett, envolve a alocação do que eles chamam de Cotas Pessoais de Carbono, que abrangeriam apenas indivíduos.[32] Ela se aplicaria a toda a utilização residencial da energia e às viagens pessoais, inclusive de avião. Tal como as outras duas, essa abordagem envolveria reduções anuais das cotas alocadas, mediante aviso antecipado.

Os autores de um levantamento financiado pelo governo sobre a viabilidade do racionamento de carbono observaram que, no momento, a situação desse debate é meio infausta. Os que propõem esses esquemas os veem como uma espécie de panaceia. Outros se opõem a eles por serem inviáveis, dispendiosos, passíveis de um sem-número de fraudes e propensos a favorecer os ricos, em detrimento dos pobres. Os dois lados baseiam seus argumentos em suposições predominantemente não verificadas sobre a viabilidade política, a viabilidade operacional e o custo. “A compreensão prática e a análise”, afirmam os autores, Simon Roberts e Joshua Thumin, estão sendo minadas por um “debate confrontativo” no qual “perdem lugar para a preservação de posturas cada vez mais arraigadas.”[33]

Como assinalaram Roberts e Thumin, a introdução do racionamento de carbono não tornará mais fácil, de imediato, que as pessoas alterem suas atividades. É bem possível que as motive a agir, mas não as habilitará a fazê-lo. O racionamento do carbono, portanto, não substitui outras políticas necessárias para restringir as emissões de gases causadores do efeito estufa. Roberts e Thumin dispuseram-se a fornecer o que julgam estar faltando – uma análise criteriosa dos prós e contras dessa abordagem.

Suas conclusões foram as seguintes, em resumo. O racionamento do carbono levaria a fraudes em larga escala? Não necessariamente, mas, para impedi-las, é provável que um sistema desse tipo tivesse que ser ligado a cartões de identidade biométricos – também sumamente polêmicos e propensos a custar muito caro. Mesmo assim, talvez fosse difícil ou impossível impedir o desenvolvimento de um mercado negro muito disseminado. As pessoas seriam capazes de administrar seus orçamentos com eficiência, ou algumas fracassariam? As pesquisas sobre orçamentos domésticos comuns têm mostrado que a maioria delas sabe viver dentro do orçamento e manter o controle de suas finanças. Contudo, uma minoria significativa não se sai bem em nenhuma dessas duas coisas. O que aconteceria com essas pessoas, se elas administrassem mal seus orçamentos do carbono, não está claro. Elas teriam de pagar multas, ou enfrentar uma possível prisão?

O racionamento do carbono favoreceria os ricos, em detrimento dos pobres? Não em todos os sentidos, porque os ricos criam mais emissões do que os pobres, sobretudo se a aviação for levada em conta; logo, eles precisarão comprar créditos de grupos mais pobres. Todavia, assim como os mais abastados encontraram meios de explorar os sistemas de seguridade, tirando proveito deles, é muito provável que acontecesse exatamente o mesmo no caso dos créditos de carbono.

O público estaria preparado para aceitar o racionamento do carbono? De acordo com Roberts e Thumin, simplesmente não sabemos – não parece ter sido conduzida praticamente nenhuma pesquisa para avaliar a resposta popular a essa ideia. Entre os que o propõem, “há uma suposição generalizada de que [um sistema de racionamento do carbono] desencadeará mudanças significativas de comportamento … porém não [há] qualquer comprovação disso”.[34] Não seria possível testar as propostas de racionamento do carbono por meio de estudos-piloto. A razão principal disso é que, para funcionar, o sistema tem de ser compulsório.

Roberts e Thumin não chegaram a nenhuma conclusão rígida e definitiva, mas, com base em suas observações, minha visão pessoal é que o racionamento de carbono é inexequível. Seus aparentes atrativos se dissipam quando a ideia é criteriosamente esmiuçada. Eu reafirmaria o que defendi antes: não teremos possibilidade de submeter as pessoas à força em matéria de reação às mudanças climáticas.

A reemergência da utopia

Voltemos à Suécia para uma breve visita. Na área do Porto Ocidental, em Malmö, há um novo projeto habitacional em andamento. Construções que exibem enormes painéis de vidro erguem-se ao lado de modestas estruturas de madeira, todas cercadas por parques e ruas de pedestres. As vagas de estacionamento limitam-se a 0,7 carro por apartamento, e a área é ligada ao resto da cidade por uma densa rede de transportes públicos. A eletricidade é fornecida por turbinas eólicas, painéis solares e aquecimento térmico. As telas solares para janelas não apenas ajudam a gerar eletricidade como reduzem a luz solar direta, diminuindo a necessidade do ar refrigerado no verão. A construção dessas residências poupadoras de energia não custa mais que a das casas convencionais, mas usa apenas da energia exigida pela média das habitações no resto de Malmö. As unidades de separação de lixo instaladas perto das casas, aliadas a um sistema de ductos subterrâneos de coleta a vácuo, asseguram a reciclagem.

Atualmente, não sabemos a que ponto tais comunidades poderão ser generalizadas nem quais serão suas desvantagens. Elas constituem um exemplo das oportunidades criadas pelos problemas gêmeos da mudança climática e da segurança energética. Porventura seriam exemplos extremos de processos mais amplos de transformação social? Creio que sim, porque esta é certamente a hora de tentarmos lidar melhor com o que chamei antes de problemas do superdesenvolvimento – ou, dito de outra maneira, o lado negativo da riqueza.

Consideremos esse símbolo da modernidade que é o automóvel. Seu destino terá um impacto profundo em nossa luta para limitar o aquecimento global. Os carros e outros veículos automotores respondem por 14% do total de emissões mundiais de CO2 – mais até, se incluirmos as emissões produzidas durante sua fabricação. Produziu-se mais de um bilhão de carros desde que os primeiros modelos foram introduzidos. Se a posse e o uso desses veículos prosseguirem em sua trajetória atual, dentro de pouco mais de uma década haverá um bilhão de carros nas ruas ao mesmo tempo.[35] Nos Estados Unidos, a utilização e a fabricação de automóveis respondem por nada menos de 60% das emissões do país, e este produz 45% de todas as emissões de CO2 geradas por automóveis no mundo inteiro. Qual é a definição de “pedestre” nos Estados Unidos? Resposta: é alguém que acabou de estacionar o carro.[36]

Não sabemos até que ponto ou com que rapidez novas formas de propulsão para veículos, tais como a eletricidade proveniente de fontes renováveis, ou o hidrogênio, poderão entrar em uso em larga escala. No entanto, haja o que houver com as fontes de combustível, já podemos ter um vislumbre da possibilidade de “vida depois do automóvel”.

O atrativo dos carros sempre foi sua oferta de liberdade, mobilidade e velocidade. No entanto, sua proliferação nas ruas e estradas anula essas próprias qualidades. Que significam elas, se os motoristas ficam interminavelmente presos em engarrafamentos de trânsito? Dizemos “presos num engarrafamento” como se isso viesse de fontes externas; na verdade, cada motorista é o engarrafamento de trânsito. Parte da lógica das ecocidades consiste em se romper a dependência dos veículos automotivos, e numerosos experimentos têm sido feitos em ambientes urbanos ortodoxos. Por exemplo, as autoridades locais introduziram normas como a cobrança de pedágio em áreas de congestionamento urbano e a moderação do trânsito, além de haverem banido os automóveis por completo em algumas áreas, com isso incentivando as pessoas a atribuírem um valor positivo aos deslocamentos a pé ou de bicicleta.

Como mostrou Jean Gimpel, um historiador econômico francês, às vezes se chega ao “progresso” tecnológico por meio de retrocessos.[37] Por exemplo, houve época em que o nylon era alardeado como o tecido do futuro para o vestuário. No entanto, os tecidos “tradicionais” de lã e algodão tiveram um ressurgimento drástico. Um futuro possível (acarretado pelo planejamento) certamente tenderá a ser um retorno ao localismo, envolvendo redes de comunidades pequenas e autônomas (o futuro contemplado por muitos ambientalistas). James Kunstler observou que a vida urbana será marcada pelo “retorno a escalas menores de operação em praticamente todos os aspectos das viagens e dos transportes”.[38]

Muito mais provável e desejável é que essa tendência interaja com seu oposto – uma expansão maior da mobilidade, mas na qual o transporte modifique sua natureza.[39] Talvez haja um retorno a paisagens urbanas que existiram antes da invenção do automóvel, mas as quais, ainda assim, poderiam ser integradas a um mundo de alta mobilidade. O carro sem motorista já está entre nós, com seu condutor robótico que provou ser mais competente e seguro até mesmo do que seu equivalente humano mais qualificado e cuidadoso. Nos automóveis vendidos atualmente, já existem dispositivos de alta tecnologia que previnem colisões em vias expressas sem a intervenção do motorista.

A isso poderá seguir-se um sistema digital de transporte, talvez combinando carros com e sem motorista, todo ele composto de veículos pequenos e extremamente leves. O dispositivo de transporte seria uma “cápsula pessoal multimodal em que os passageiros pudessem acomodar-se confortavelmente durante um trajeto, deixando toda a chateação da troca entre diferentes meios de transporte e níveis de rede por conta da cápsula”.[40] Cartões inteligentes seriam utilizados para pagar e controlar o acesso. Um sistema dessa natureza reescreveria a relação entre o “público” e o “privado”. As viagens na vida real poderiam ser integradas ao acesso virtual em “ambientes de teleimersão”.

Utópico? Bem, sim, mas também muito provável em algum momento, na verdade. A distinção entre veículos “privados” – o automóvel – e transportes “públicos” já começou a se embotar. “Clubes do carro”, nos quais os membros não são donos dos veículos que dirigem mas têm acesso privilegiado a eles, têm aparecido em numerosas cidades dos Estados Unidos e da Europa. Não é difícil perceber que tais sistemas poderiam ser emancipadores, além de contribuírem significativamente para a qualidade de vida. Também convém lembrar que o automóvel é um instrumento letal. A liberdade que ele confere e o amor que é capaz de inspirar vêm a um preço terrível: calculou-se que cerca de 40 milhões de pessoas foram mortas nas ruas e estradas desde que o carro surgiu pela primeira vez – “um número de mortos que se aproxima do das duas guerras mundiais somadas”.

Haja o que houver de agora em diante, a mudança climática afetará nossa vida e teremos de nos adaptar a suas consequências. A política interfere nisso tanto quanto em qualquer outra área, e o modo como os processos de adaptação serão administrados é um problema de importância primordial. Tal como no caso do controle das emissões, os países desenvolvidos têm responsabilidades perante o resto do mundo no que concerne à adaptação, e no próximo capítulo discutirei quais são elas.

7. A política da adaptação

INICIALMENTE TOMADO DE EMPRÉSTIMO DA BIOLOGIA EVOLUTIVA, o termo “adaptação” teve seu uso largamente difundido na bibliografia relativa à mudança climática. De certo modo, trata-se de um termo enganoso, porque implica reagir às consequências da mudança climática depois de ela haver ocorrido. No entanto, da mesma forma que nossos esforços para restringir o aquecimento da temperatura mundial, a adaptação, na medida do possível, tem que ser antecipatória e preventiva.

A adaptação já foi descrita como a “prima pobre e desprezada da redução das emissões”.[1] Durante algum tempo, discuti-la foi tabu entre os ambientalistas, sob a alegação de que surtiria um efeito negativo nos esforços orientados para o combate à própria mudança climática. Mas os tempos mudaram, decididamente. Nas discussões de Bali (ver adiante, p.229-36), dedicou-se tanto tempo aos debates sobre a adaptação quanto à mitigação das alterações do clima. Ela é um dos quatro “esteios fundamentais” com que, misturando um pouco as metáforas, deverá ser construído o conjunto de diretrizes proposto nas reuniões de Bali. O Fundo para Adaptação às Mudanças Climáticas, criado pela ONU há alguns anos, ganhou um pouco mais de corpo. Esse fundo tem recebido amplas críticas, por criar um excesso de dificuldades para a habilitação dos países e por ser gravemente subfinanciado. No futuro, os países em desenvolvimento terão acesso direto a ele, que disporá de recursos significativamente maiores para distribuir.

Sob certos aspectos, os problemas que cercam a adaptação revelam-se ainda mais complexos do que os relativos à mitigação. Isso porque, ao nos prepararmos para uma adaptação antes que as mudanças climáticas tenham efetivamente ocorrido, ou quando elas se encontram em seus estágios iniciais, temos de especificar quais serão os efeitos do aquecimento global nos muitos contextos em que eles exercerão impacto. Fornecer alguns conceitos para ajudar a orientar nossos esforços de adaptação é importante, porque tais conceitos podem dar forma e direção à política adotada. Primeiramente, peço licença para sublinhar a importância da distinção já feita entre a adaptação após o evento e a adaptação orientada para futuros possíveis. Falarei de adaptação proativa (AP) ao me referir à segunda dessas categorias. Dentro dos limites de nossos conhecimentos – e, em qualquer contexto da vida real, do financiamento –, a AP deve ser o foco primordial de nossa atenção, sempre que pensarmos em adaptação, embora a adaptação reativa venha certamente a ser necessária.

A AP diz respeito a diagnosticar vulnerabilidades e responder a elas. A vulnerabilidade, mais uma vez, tem tudo a ver com o risco – o risco de que sejam prejudicados uma atividade, um estilo de vida ou um recurso valiosos. A vulnerabilidade é, sem sombra de dúvida, um fenômeno econômico e social, e não apenas um fenômeno concernente ao meio físico. Não podemos discuti-la sem nos concentrarmos também em seu inverso, a resiliência. Esta pode ser definida como capacidade adaptativa, a capacidade não apenas de resistir a mudanças ou choques externos, mas também, sempre que possível, de reagir a eles de maneira ativa e positiva. Pode ser uma propriedade do meio físico, de um indivíduo ou de um grupo. No primeiro caso, ela tem a ver com a capacidade de o meio ambiente construído resistir a choques de tal ou qual tipo. Pode assumir a forma, por exemplo, de reforçar diques ou construir novas barragens, prevendo o aumento esperado da vulnerabilidade a inundações. No segundo caso, refere-se a qualidades do caráter – à capacidade de absorver da melhor maneira possível as circunstâncias adversas, ou de superá-las ativamente. Definida como característica de um grupo, a resiliência concerne a fatores como a capacidade de os membros de uma comunidade agirem juntos, em vez de se dividirem e se fragmentarem, e de poderem modificar ou até transformar os estilos de vida existentes, caso se torne necessário fazê-lo. Os pequenos agricultores que cultivam uma lavoura diversificada, por exemplo, serão mais resilientes do que os que dependem de uma única lavoura comercial.

A maioria dos conceitos introduzidos neste livro até aqui tem pertinência direta à adaptação. Ao decidir em que formas de resiliência devemos investir e quais devemos cultivar, é sempre preciso termos em mente um balanço dos riscos. A adaptação soa como uma versão do princípio da precaução porque (tal como a AP) é uma doutrina preventiva – é a intervenção praticada para prevenir ou conter riscos futuros. Entretanto, tal como em todas as situações de risco, ao nos decidirmos por uma dada estratégia, temos de cotejar riscos e oportunidades diferentes. O princípio da percentagem aplica-se a isso.

A convergência política e a convergência econômica são tão importantes para a política da adaptação quanto para a mitigação – tendem a influir em até que ponto os cidadãos aceitam qualquer política que seja proposta. As limitações das políticas do medo e da angústia são tão pronunciadas nesse aspecto quanto em outros. O “princípio do poluidor pagador” também é tão relevante aqui quanto no caso da mitigação, quer dentro das nações, quer entre elas. Os países mais ricos devem arcar com a parcela maior da responsabilidade pela adaptação, no que concerne ao mundo em desenvolvimento, do mesmo modo que têm de agir na limitação do avanço do aquecimento global. Os países em desenvolvimento são muito mais vulneráveis aos efeitos da mudança climática do que os industrializados, em parte porque muitos se localizam em regiões voláteis em termos climáticos, em parte porque lhes faltam os recursos que os países desenvolvidos têm para se preparar.

Como no caso da mitigação, o Estado terá que desempenhar um papel preponderante na formulação e implementação de políticas públicas. Entretanto, todos os pontos salientados até aqui neste livro aplicam-se a essa situação. Para promover a adaptação, os governos devem ajudar a estimular as inovações e a criatividade nos diversos mundos dos negócios e da sociedade civil. O envolvimento dos cidadãos é necessário, com distribuição de direitos e responsabilidades por todos os diferentes níveis de governo. Um dos grandes problemas políticos é o fato de que os financiamentos para projetos de adaptação inevitavelmente concorrerão, em certa medida, com os investimentos necessários para a mitigação.

Aquilo de que cada país precisará para se adaptar será muito variável, dependendo de seus padrões climáticos vigentes e de sua localização geográfica. Os Estados Unidos têm um dos climas mais voláteis do mundo; os eventos climáticos extremos se tornarão ainda mais acentuados e frequentes. Em países de clima mais temperado, como os do norte da Europa, a mudança climática poderá produzir alguns efeitos positivos, a princípio. O rigor do inverno diminuirá, enquanto as outras estações serão mais quentes, por definição, se bem que com maiores oscilações diárias da temperatura do que antes. Todavia, se o aquecimento global continuar a ocorrer sem ser refreado, os efeitos nocivos superarão rapidamente esses benefícios temporários.

No Reino Unido, à medida que aumentarem a frequência e a intensidade das tempestades, grandes volumes pluviométricos se precipitarão subitamente, resultando em enchentes repentinas. Ao mesmo tempo, entretanto, as secas estivais pressionarão o abastecimento de água. Com a elevação das temperaturas, haverá também implicações maiores para a saúde: algumas doenças já existentes, como o câncer de pele e a catarata, aumentarão, e também é possível que surjam doenças subtropicais antes desconhecidas no país.

A premissa básica da política de adaptação para qualquer país é fazer um mapa detalhado das vulnerabilidades locais e nacionais. A adaptação pode promover as inovações, exatamente como podem fazê-lo as estratégias de mitigação. Ao menos algumas dessas mudanças seriam valiosas por elas mesmas, independentemente do que aconteça com o clima – por exemplo, as medidas destinadas a promover um uso mais eficiente da água, melhores sistemas de previsão do tempo, ou a introdução de lavouras com resistência suficiente para vicejar em circunstâncias adversas.[2] A adaptação nos reconduz à questão do planejamento, uma vez que envolve a reflexão antecipada e sistemática. Deve ser compreendida não apenas como uma busca de vulnerabilidades e seu bloqueio, mas também como uma investigação de quais tenderão a ser as consequências secundárias das estratégias de mitigação.

No restante deste capítulo, examinarei problemas de adaptação na Europa e, em seguida, considerarei com certa minúcia um estudo de caso feito no Reino Unido – a adaptação aos riscos de enchentes. Depois disso, passarei a examinar os assombrosos problemas criados pela adaptação no mundo em desenvolvimento. O papel dos seguros tenderá a ser crucial na adaptação – embora a maioria das discussões atuais pareça ignorá-lo –, e eu o examinarei com alguns detalhes. A indústria securitária tem feito muitos trabalhos sobre as mudanças climáticas, como seria de se esperar, mas até hoje esses trabalhos não parecem ter-se integrado ao restante da literatura sobre as alterações do clima.

A adaptação no contexto da Europa

A Europa é diversificada em termos climáticos e geográficos. A adaptação raramente será direta, dada a combinação dessa diversidade com a complexidade intrínseca dos efeitos da mudança climática. Esta observação torna-se ainda mais apropriada se reconhecermos que “a Europa” não termina nas fronteiras da UE, mas se estende até a região central da Ásia. Definida dessa maneira, a temperatura média da Europa elevou-se em 1% ao longo do século XX, o que corresponde a mais do que a elevação observada no mundo como um todo.[3] Pretendo concentrar-me aqui nos efeitos que estão sendo sentidos hoje em dia ou que ocorrerão quase com certeza, independentemente do sucesso com que se consiga controlar a mudança climática de agora em diante.

O ar mais quente contém uma proporção mais alta de umidade e significa mais chuva, porém os novos padrões de precipitação variarão em frequência e intensidade de uma região para outra. A precipitação de chuva e de neve teve um aumento na Europa setentrional, enquanto, no sul, as secas têm-se tornado mais comuns. Há diversas grandes áreas de vulnerabilidade especial, à medida que o aquecimento global vai-se firmando. Não apenas a Europa meridional, mas também toda a bacia do Mediterrâneo sofrerá com o impacto conjunto da grande elevação da temperatura e da redução das chuvas, em áreas que já enfrentam problemas de escassez de água.

Os efeitos da elevação da temperatura são mais acentuados nas grandes altitudes do que nas regiões mais baixas, e afetarão particularmente os Alpes, levando ao derretimento da neve e a alterações no fluxo dos rios. As regiões costeiras sofrerão com mais tempestades e, em algumas áreas, com um aumento da erosão. As planícies aluviais ocupadas por grandes populações correrão um risco maior de enchentes repentinas. Na Escandinávia, espera-se uma precipitação atmosférica muito maior do que no passado, com a maior parte dela assumindo a forma de chuva, e não neve; grandes mudanças ocorrerão, em particular, nos padrões climáticos do Círculo Ártico, onde as temperaturas têm subido mais depressa do que em qualquer outro lugar do planeta.

Uma enorme gama de atividades será influenciada de algum modo por essas mudanças. Elas afetarão atividades econômicas de todo tipo e descrição. As indústrias da agricultura, silvicultura, pesca e turismo estarão na linha de frente. Em algumas partes do subcontinente, nas quais haverá uma redução das chuvas, é possível que seja afetado o abastecimento de água para as usinas termelétricas e nucleares, bem como para as hidrelétricas.

As possíveis medidas de adaptação são muitas, como muitos são os níveis de governo em que seriam implementadas. Algumas medidas baratas poderiam fazer uma contribuição significativa – por exemplo, melhorar a conservação da água, introduzir mudanças na rotação de culturas, modificar as épocas de semeadura e introduzir culturas capazes de sobreviver a períodos de seca. Outros tipos de estratégias passíveis de ser consideradas são muito mais exigentes e dispendiosas. Seria possível introduzir novos sistemas de alerta precoce, talvez em nível pan-europeu, como sistemas de alerta de enchentes e de incêndios florestais. Comunidades inteiras poderiam ser deslocadas de regiões litorâneas de baixada e de planícies aluviais. Os grupos mais pobres serão os mais vulneráveis, e haverá necessidade de inovações políticas sistemáticas para assegurar sua proteção.

Na maioria dos casos, a flexibilidade é a chave da resiliência, visto que normalmente não é possível prever com detalhes o que terá de ser enfrentado e quando. Sempre que possível, a mitigação e a adaptação devem ser combinadas. Por exemplo, o isolamento térmico das edificações poderia ser fornecido de modo a torná-las mais resistentes.

Os princípios de que não há risco sem oportunidade e de que é preciso buscar os aspectos positivos das mudanças climáticas são aplicáveis a essas situações. Por exemplo, o turismo pode declinar em algumas áreas – o aumento do calor, aliado à escassez de água, tenderá a afetar as cidades de veraneio no sul. Todavia, em decorrência das mesmas mudanças, outras áreas costeiras poderiam ser abertas como destinos turísticos. Seria possível criar novas oportunidades econômicas em decorrência de inovações tecnológicas, como no caso das técnicas, materiais e produtos da construção civil. A necessidade de repensar os sistemas de saúde pode constituir uma força impulsionadora de novas formas de medicina ou serviços de saúde preventivos.

O princípio de subsidiariedade da União Europeia – que reza que as decisões devem ser tomadas e as medidas políticas devem ser aplicadas no mais baixo nível apropriado, o mais próximo do cidadão – deverá entrar em ação em sua plenitude. A melhor maneira de elaborar e implementar muitas medidas será, primordialmente, nas comunidades locais. Os conhecimentos locais serão importantes no que concerne à melhor maneira de agir. Já existem exemplos disponíveis. No sul da Espanha, para citar um caso, agricultores aliaram-se a governos municipais a fim de criar iniciativas para economizar água, mediante o uso de sistemas eletrônicos de manejo e distribuição na irrigação da lavoura.

Ao mesmo tempo, uma coordenação terá de ser buscada, necessariamente, no nível da União Europeia. A mudança climática surtirá efeitos em toda parte e eles não seguirão as fronteiras governamentais. Esse teorema se aplica à própria UE, que também deverá se preocupar com a “Grande Europa” – o lado norte-africano do Mediterrâneo e a região do Cáucaso –, visto que a coordenação nessas áreas certamente será desejável. Alguns setores da UE já estão estreitamente integrados – como os que abrangem a agricultura, a água, a biodiversidade, a pesca e as redes de energia –, e as políticas de adaptação terão que se adequar a essa realidade.

A Comissão Europeia vem desenvolvendo um leque de projetos concebidos para abarcar problemas compartilhados por muitos. Em 2008, ela criou uma estrutura para lidar com o impacto do aquecimento global na saúde humana e animal. O projeto considerará aspectos diferentes dos efeitos da mudança climática na mortalidade e na morbidez, inclusive as mudanças prováveis nas formas de transmissão de algumas doenças infecciosas. O Plano Diretor da Água oferece a oportunidade de um programa de gestão hídrica que abarca toda a União Europeia e que poderia incorporar objetivos de adaptação.

Esse plano diretor inclui medidas de previsão e manejo de enchentes que são aplicáveis a todos os Estados-membros. Existem na UE Planos de Ação para proteger e restabelecer a biodiversidade; projetos de Enfoque Florestal interessados nos estoques de árvores e no monitoramento do solo em toda a União Europeia; um Plano de Ação sobre Consumo e Produção Sustentáveis, a ser implementado; uma Estratégia Europeia de Gestão Integrada das Zonas Costeiras; um Programa de Redução do Risco de Desastres Naturais, e outros ainda. As nações recorrerão ao Fundo Social Europeu para ajudar a promover a conscientização dos problemas da adaptação e para supervisionar outras iniciativas.

A União Europeia também tem financiado políticas e programas de adaptação em países em desenvolvimento, já havendo firmado parcerias com vários deles. A Comissão publicou propostas que almejam partilhar com o mundo em desenvolvimento a experiência da Europa na criação de medidas adaptativas. No momento, ela examina a possibilidade de criar uma Aliança Global Contra a Mudança Climática que seja capaz de promover o diálogo e a cooperação entre a UE e os países em desenvolvimento.

Muitos projetos de nomes imponentes: será que eles resultarão numa contribuição expressiva? Muitos pró-europeus torcem para que essas iniciativas, assim como lidar com a mudança climática em linhas mais gerais, ajudem a proporcionar um novo começo para a UE, que vem fracassando nos últimos tempos. A tese de que a mitigação das mudanças climáticas e a adaptação a elas devem ser abordadas, para certos efeitos, no nível europeu, e não num nível puramente nacional, é incontestável. No entanto, a eficiência que a UE poderá demonstrar na política de mudança climática vai depender, provavelmente, do quanto ela conseguir alinhar seus Estados-membros.

As enchentes no Reino Unido

Como um exemplo típico dos problemas de adaptação dentro dos países, tomarei o caso das enchentes, tempestades e erosão de zonas costeiras na Grã-Bretanha. As enxurradas no Reino Unido envolvem uma multiplicidade de riscos. Só na planície aluvial de Londres, o valor dos bens imóveis é de aproximadamente 160 bilhões de libras esterlinas. A Barreira do Tâmisa revelou-se uma proteção eficaz até o momento, porém tem sido usada com frequência crescente. A maioria das ocasiões em que ela teve de ser fechada ocorreu nos últimos dez anos. Durante o inverno de 2001-2002, ela atingiu o recorde de fechar 24 vezes, em decorrência de elevações históricas no nível das águas do rio. Do estoque total de residências domésticas do Reino Unido, 10% encontra-se atualmente sob risco de inundação. No verão de 2007, o Reino Unido vivenciou a mais intensa precipitação pluviométrica de que se tem notícia desde que foram iniciados os registros oficiais, ocasionando enchentes por toda parte.

Até o presente, a tempestade mais violenta a atingir a Europa ocidental ocorreu nas ilhas Shetland, no começo da década de 1990. Foi tão violenta quanto um furacão da categoria 5 e prosseguiu durante mais de três semanas, com pequenos intervalos. Em função dos rigores normais da vida nesse arquipélago, suas edificações são construídas seguindo um padrão de exigência superior ao de outras partes do Reino Unido. Se uma tempestade como aquela viesse a ocorrer em áreas densamente povoadas, mais ao sul, poderia haver prejuízos materiais gigantescos e a perda de inúmeras vidas humanas.[4] Outra grande preocupação diz respeito às represas, que tenderão a ser afetadas se houver um aumento das precipitações intensas. As falhas das represas tornaram-se mais frequentes nos últimos anos. Cerca de 2 milhões de propriedades do Reino Unido são potencialmente vulneráveis a inundações nas margens de rios e estuários e em zonas costeiras, e outras 80 mil estão sujeitas a enchentes resultantes de chuvas fortes, com as quais os sistemas urbanos de drenagem não possam lidar.[5]

Durante cerca de 40 anos, a partir de 1961, a indústria de seguros britânica manteve com o governo o acordo de fornecer a todas as residências uma cobertura barata para a eventualidade de inundações, independentemente do risco.[6] O resultado foi um risco moral em larga escala. Os projetos estatais eram conduzidos como se o seguro contra inundações fosse líquido e certo. Os governos sentiam-se aptos a levar adiante projetos de construção em larga escala, em áreas sujeitas ao risco de inundações – como o do Thames Gateway –, sem referência à possibilidade de eles serem segurados.

O acordo foi abandonado pela indústria securitária em 2002, introduzindo-se em seu lugar uma nova parceria entre o governo e as seguradoras. As empresas de seguros privados concordaram em dar cobertura a proprietários de imóveis e a empresas nos locais em que o risco anual de enchentes não ultrapassasse uma probabilidade de 100:1. Ultrapassado esse nível, o Estado teria de arcar com o custo. As seguradoras concordaram com o projeto, sob a condição de que o governo retribuísse, adotando uma variedade de medidas preventivas para o futuro. Entre estas se incluem, por exemplo, novos investimentos para resistir às inundações, especialmente em áreas de alta vulnerabilidade; imposição de restrições a construções novas em áreas desprovidas de proteção adequada contra enchentes; e aperfeiçoamento de programas que informem o público sobre riscos locais de inundação.

Para que as futuras construções sejam seguradas nos termos desse acordo, as áreas vulneráveis a eventos climáticos extremos e à elevação do nível do mar deverão ser evitadas, ou se tomarão providências para incorporar o custo do seguro nos preços dos imóveis residenciais e comerciais. Deverão ser instalados painéis solares no telhado e na fachada de todas as novas construções, uma vez que o custo relativo é insignificante. Os terraços deverão oferecer uma superfície que forneça um bom sinal refletor para os satélites de radar, permitindo monitorar a movimentação das edificações. É necessário um padrão elevado de isolamento das paredes e telhados. As instalações elétricas devem ser de baixa energia, o que também reduz o risco de incêndios. As construções deverão ser feitas com materiais capazes de resistir a enchentes e tempestades.[7]

O aumento do número e da intensidade dos incidentes com inundações no começo da década de 2000, nas regiões litorâneas, levou o governo a alterar sua política anterior de gestão das zonas costeiras. Havia uma necessidade fundamental de desenvolver uma abordagem mais integrada do planejamento, uma vez que, até época recente, a administração dessas zonas estava nas mãos de um conjunto heterogêneo de autoridades e grupos.[8] Havia pouca reflexão coordenada sobre as formas de gestão das zonas costeiras que melhor serviriam aos cidadãos atuais e futuros.

Introduziu-se uma nova política que determinou que a proteção costeira deveria ser guiada pela relação entre riscos e custos. Nem todos os locais podem ou devem ser protegidos – por exemplo, as áreas de baixada escassamente povoadas não mais serão necessariamente defendidas. Essa política foi introduzida sem consulta aos interesses locais. Imediatamente, os preços das propriedades despencaram nas áreas em que a proteção viria a ser retirada. O resultado foram enormes protestos nessas regiões. Em resposta a essas dificuldades, algumas autoridades locais criaram fundos para proteger partes da linha costeira ameaçada, mesmo em locais em que a política nacional havia optado pela não intervenção. A ideia foi dar tempo para que as comunidades locais desenvolvessem suas próprias políticas de adaptação, ou encontrassem maneiras de lidar com o fato de não mais existir auxílio estatal. Criaram-se grupos de trabalho das comunidades locais para discutir o futuro da linha costeira.

Todo o sistema de gestão das zonas litorâneas encontra-se em fase de transição. Ainda restam algumas questões importantes para resolver.[9] Mesmo com as mudanças recentes, as normas de planejamento não são fortes o bastante para impedir que se construam moradias e instalações comerciais em áreas com um risco substancial de erosão costeira e inundações. Ainda há construções sendo erguidas em áreas potencialmente arriscadas. Visto que o Estado não mais reconhece a obrigação de defender todas as pessoas e propriedades ao longo da linha litorânea, alguns proprietários estão fornecendo sua própria proteção, ainda que ela seja insuficiente e incompatível com a política mais geral – o que é outra receita de conflitos. A situação em que nem o Estado nem as seguradoras particulares dão cobertura, a qual se observa em algumas zonas costeiras, é intrinsecamente instável.

Até aqui, a política nacional está bem à frente do pensamento local e regional, pelo menos na maioria dessas questões. Ao mesmo tempo, está emergindo um novo sistema de gestão, ainda que marcado por lutas e conflitos de interesses. As pesquisas mostram um reconhecimento crescente, entre os grupos locais, de que a linha costeira não poderá permanecer inalterada. É necessário planejar com uma antecipação de pelo menos meio século, tendo por pano de fundo a incerteza, e não apenas o risco calculado. Nenhuma dessas perspectivas fazia parte da política e do pensamento da administração de zonas costeiras até época muito recente.

Não há risco sem oportunidade: este teorema se aplica à evolução da gestão das áreas litorâneas, tal como ocorre em muitos outros campos. Em vez de defender o status quo, é muito melhor pensarmos criativamente em como devem ser as comunidades costeiras sustentáveis e resilientes. Mas as dificuldades de ordem prática dessa transformação da visão são consideráveis. Por exemplo, as propriedades têm que ser protegidas de graves riscos de inundação no aqui e agora, ainda que essas medidas possam não ser sustentáveis a longo prazo – como a construção de “defesas sólidas” mediante a elevação da altura dos muros de contenção contra enchentes.

Seguros, furacões e tufões

As inovações dos seguros serão de importância fundamental no que concerne à adaptação. Terão de abranger o Estado e o setor privado, uma vez que o papel do Estado como segurador de último recurso sofrerá uma grande pressão. Repetindo, porém, as inovações pioneiras nessa atividade poderão revelar-se dotadas de aplicações mais amplas do que apenas no campo da mudança climática.

As formas de adaptação mais difíceis de administrar serão, inevitavelmente, as relacionadas com as mudanças climáticas que assumirem formas catastróficas. Se observarmos o mundo num nível global, veremos que o número de catástrofes “naturais” teve um aumento significativo nos últimos 30 anos. A maioria delas relaciona-se com o clima, o que implica que existe uma ligação entre esse aumento e a elevação das temperaturas mundiais. Uma das maneiras de medir esse aumento é por meio dos pedidos de indenização de seguros.[10] Tal análise sugere que houve um aumento acentuado no número de catástrofes naturais, sobretudo nos últimos dez anos. Dentre as maiores catástrofes ocorridas desde 1970, 34 se deram entre 1988 e 2006. Por motivos compreensíveis, a indústria de seguros tem sido muito atuante na promoção de pesquisas sobre essas tendências.

Num dos estudos conduzidos, foram analisadas cerca de 16 mil catástrofes naturais, ocorridas no período de 1980 a 2005.[11] Elas foram agrupadas em seis categorias, dependendo do grau de prejuízos segurados a que levaram:

1.  Pequenos prejuízos (até 10 milhões de dólares)

2.  Prejuízos médios (10-60 milhões de dólares)

3.  Prejuízos médios a graves (60-200 milhões de dólares)

4.  Prejuízos graves (200-500 milhões de dólares)

5.  Prejuízos devastadores (500 milhões a 1 bilhão de dólares)

6.  Prejuízos extremos (mais de 1 bilhão de dólares)

As categorias menores mostraram-se bastante estáveis ao longo do período em questão, porém houve um aumento acentuado nas três maiores. As pesquisas revelaram que um total de 85% dos sinistros de todas as categorias referiu-se a catástrofes naturais relacionadas com o clima.

Os pedidos de indenização feitos em qualquer ano específico foram determinados, predominantemente, pelo número de catástrofes ocorridas – as das categorias 5 e 6. Até aqui, o recorde de sinistros foi 2005, ano em que ocorreram três furacões devastadores: Katrina, Wilma e Rita. O Katrina produziu o nível mais alto de todos os tempos, enquanto os outros dois responderam pelo sexto e o sétimo mais altos, respectivamente. No período de 1970-88, o total de prejuízos só atingiu mais de 10 bilhões de dólares em um único ano. Desde 1989, todavia, totais de mais de 15 bilhões de dólares foram verificados em dez anos distintos.

Os pedidos de indenização ocorrem preferencialmente nos países mais ricos, pois é lá que a indústria seguradora é mais desenvolvida e, por conseguinte, é lá que seus riscos e responsabilidades são maiores. Vistos em termos de índices de mortalidade, os níveis mais altos de danos decorrentes de catástrofes se verificam na Ásia, mas não pela frequência intrínseca dos desastres naturais, e sim porque esse é o continente com o maior número de grandes centros populacionais. Entre 1980 e 2005, cerca de 800 mil pessoas morreram em países asiáticos em decorrência de tais desastres, 90% delas em resultado de eventos das categorias 5 e 6. A América do Norte e a Europa tiveram mais ou menos a mesma proporção de desastres naturais, porém os prejuízos sofridos na primeira foram três vezes maiores que os da segunda.

Os estudos citados não abarcam, em absoluto, a totalidade dos pedidos de indenização nem dos prejuízos. Não incluem, por exemplo, as consequências para os seguros de responsabilidade civil e para os seguros de vida, nem tampouco os prejuízos causados a rodovias, ferrovias e outras formas de infraestrutura pública, que quase nunca são seguradas. Os prejuízos reais, de modo geral, podem ser muitas vezes superiores aos prejuízos segurados. Estes últimos, no caso do furacão Katrina, corresponderam a aproximadamente 49 bilhões de dólares, comparados a uma estimativa de prejuízo total de 144 bilhões de dólares. Nas partes menos desenvolvidas do mundo, essa diferença é maior, já que a cobertura dada pelos seguros é muito menos avançada. Nos dois principais episódios de inundação ocorridos na China na década de 1990, o custo dos prejuízos, num dos casos, foi 30 vezes maior do que a soma coberta por apólices de seguros, e no outro, quase 50 vezes maior.

Os riscos relacionados com o clima criam problemas enormes para as seguradoras privadas e para o Estado. O progresso, no tocante à adaptação, dependerá muito de até que ponto as duas partes conseguirão sugerir novas políticas viáveis. É crucial que a indústria securitária seja pioneira em novas maneiras de lidar com a escala e a frequência crescentes dos riscos de catástrofe, pois, de outro modo, o ônus para o governo será insustentável. A opção de simplesmente se absterem de segurar certos riscos, que está ao alcance das seguradoras privadas, não está à disposição dos governos, que são obrigados a recolher os cacos. Por conseguinte, é do interesse de ambas as partes que elas cooperem.

Os riscos associados à mudança climática, como frisei em vários momentos neste livro, resvalam a tal ponto para a incerteza, que muitas vezes não podem ser calculados com a menor precisão. Um episódio isolado pode causar danos em larga escala, mas a extensão da probabilidade desses danos não é previsível de imediato, visto que muitas coisas dependem do contexto. Os prejuízos causados por uma tempestade ou um furacão, por exemplo, têm uma dependência vital do rumo tomado pelo evento climático em questão, e não apenas de sua força. É difícil estabilizar o valor dos prêmios das apólices ao longo de um período de tempo, já que o nível dos prejuízos varia enormemente de um ano para outro.

As necessidades de capital são grandes, uma vez que, num ano de grandes prejuízos, todas as indenizações têm que ser pagas nesse período ou num período próximo dele. Isso significa que as seguradoras devem dispor constantemente de capital líquido. O montante em dinheiro necessário para cobrir os custos de uma catástrofe pode chegar a 100 vezes a receita dos prêmios do ano em que ela ocorre. Por isso, a empresa seguradora tem que buscar meios de pulverizar os riscos através do resseguro – tendo como pano de fundo a probabilidade de que os riscos de catástrofes naturais levem a prejuízos muito maiores no futuro. Além disso, as empresas de resseguros enfrentam os mesmos riscos que as seguradoras originais, dado o componente acentuado de incerteza.

Serão necessárias novas ideias para alargar as fronteiras do que pode ter cobertura de seguros. Até recentemente, os seguros de catástrofes baseavam-se em modelos mais ou menos tradicionais de gerenciamento de riscos. Em outras palavras, dependiam de cálculos derivados de eventos catastróficos anteriores. Essa prática deixou de ser possível depois do furacão Andrew, predecessor do Katrina, que causou um nível de prejuízos superior ao que se havia considerado concebível até então.

Iniciaram-se trabalhos para construir modelos sofisticados de catástrofes, com o objetivo de reduzir as áreas de incerteza. Eles se valem de algumas das mesmas técnicas de modelagem computacional implicadas nas tentativas de prever a evolução provável das mudanças climáticas. No tocante a um furacão de determinada força, é possível mapear mil trajetórias potenciais diferentes por uma dada área, ou até mais. A ideia é tornar os modelos suficientemente detalhados para que seja possível distinguir as probabilidades e, com isso, repetindo, calcular o valor dos prêmios.

Também se introduziram títulos de catástrofes para diluir os riscos nos mercados de capital. Trata-se de instrumentos financeiros complexos, que almejam neutralizar os riscos para a seguradora original, mas também contêm salvaguardas para aqueles que os compram. A Allianz foi pioneira no lançamento de um título de catástrofe em 2007, o qual proporcionou cobertura contra prejuízos em larga escala decorrentes de terremotos no Canadá e nos Estados Unidos (embora excluindo a Califórnia) e de enchentes de rios na Grã-Bretanha.

Considerando-se que o nível e a extensão das catástrofes continuarão a aumentar, talvez de forma acentuada, é urgente o reexame dos papéis relativos das seguradoras privadas e do Estado. Para o governo federal dos Estados Unidos, só o custo do furacão Katrina foi da ordem de 100 bilhões de dólares, oferecidos como ajuda direta e como incentivos fiscais. Mesmo assim, esse valor não cobriu mais do que parte dos prejuízos sofridos, especialmente se incluirmos nessa conta os efeitos econômicos secundários (como as oportunidades de emprego perdidas, por exemplo). Há também a questão do risco moral, quando se sabe que o Estado é o segurador de último recurso. Os que estão vulneráveis a riscos têm um estímulo menor para lidar com eles de antemão, uma vez que podem (ou acreditam poder) recorrer ao Estado quando necessário. Será preciso tomar cuidados especiais para garantir que não surja uma situação tal em que apenas os ricos possam obter cobertura adequada de apólices de seguro.

O Estado deve almejar a criação de condições financeiras e fiscais em que a cobertura de desastres e catástrofes possa ser ampliada sob a égide da indústria securitária. Ele não perderá seu papel de segurador de último recurso, porém esse papel poderá ser colocado dentro de limites mais realistas. Idealmente, o seguro fornecido pelo Estado só deveria entrar em ação acima de certo nível, estipulado de acordo com os limites da cobertura fornecida pelas seguradoras privadas. A indústria não deve recuar diante da crescente preponderância de desastres e catástrofes naturais, mas sim continuar a explorar maneiras de expandir a possibilidade dos seguros.

Adaptação: o mundo em desenvolvimento

Ao atingir os Estados Unidos em 2004, o furacão Jeanne deixou muitas pessoas sem-teto. Entretanto, havia causado 1,5 mil mortes ao atingir o Haiti, poucos dias antes. Durante o furacão, uma chuva pesada caiu ininterruptamente sobre a ilha por 30 horas. O Haiti tem 98% de sua superfície desmatada, em consequência do fato de os ilhéus pobres derrubarem as árvores para produzir carvão vegetal. O resultado foi que a chuva desceu em cascatas pelas encostas dos morros, inundando a capital e outras regiões. Muitos sobreviventes ficaram desabrigados, as culturas de arroz e frutas foram destruídas e várias doenças se disseminaram.

A República Dominicana compartilha a outra metade da ilha com o Haiti. Não é um país tão pobre, e grande parte de suas florestas tropicais mantém-se intacta. Ali, apenas 25 pessoas morreram em decorrência do furacão. Um órgão assistencial financiado pelos Estados Unidos havia plantado numerosas árvores no Haiti, ao longo de um período de mais ou menos duas décadas, para repor o que fora perdido. No entanto, quase todas tinham sido derrubadas, a maioria por pessoas que viviam na extrema pobreza e para as quais produzir carvão era a única fonte de subsistência.

J. Timmons Roberts e Bradley Parks realizaram pesquisas sobre um grande número de desastres relacionados com o clima em países pobres, durante o período de 1980 a 1992.[12] Serviram-se do Banco de Dados EM-DAT (Emergency Events Database), desenvolvido pelo Serviço de Levantamento Geológico dos Estados Unidos. Esse banco de dados contém informações sobre 12,8 mil desastres ocorridos no período citado. Entre eles se incluem desastres oriundos de muitas fontes, mas os pesquisadores conseguiram identificar aqueles em que a principal causa foram eventos climáticos, os quais compunham cerca de metade do total. Eles consideraram os dados suficientemente sólidos e detalhados para tecerem comparações eficazes em cerca de 4 mil desses casos.

Os eventos climáticos abarcaram ciclones, secas, enchentes, ondas de calor, furacões, maremotos, tornados, tempestades tropicais, tufões, nevascas, chuvas de granizo, tempestades de areia, trombasd’água, temporais com raios e trovões, e ondas de frio – a lista, por si só, é um vigoroso lembrete do poder que as oscilações climáticas exercem na vida das pessoas. Roberts e Parks computaram os mortos, desabrigados ou pessoas gravemente afetadas de outras maneiras pelos eventos climáticos. Criou-se um total único para cada nação estudada, o que forneceu um indicador de todo o período. O objetivo era ajudar a compreender por que alguns países e regiões sofrem de maneira mais profunda e sistemática do que outros em consequência de eventos climáticos extremos. Dito de outra maneira, os autores investigaram por que alguns pareciam ser mais resilientes que outros.

Eles constataram uma ligação geral entre o nível de renda do país e sua capacidade de resistir a choques relacionados com o clima. O desastre humano mais destrutivo das últimas décadas do século XX proveio da seca no leste da África em 1984. Esta se concentrou em três países particularmente empobrecidos: Etiópia, Sudão e Chade. Houve aproximadamente 500 mil mortos, e um número muito maior foi afetado pela desnutrição e perdeu sua moradia. O total de pessoas desabrigadas em decorrência de desastres relacionados com o clima, ao longo desse período, constitui uma leitura preocupante, como observaram os autores. Elas somaram 62 milhões em Bangladesh e 50 milhões na China. Mais de 25 milhões de pessoas ficaram sem teto, somando-se alguns países: Laos, Índia, Sri Lanka, Vietnã, Filipinas e Paquistão.

A comparação entre a gravidade dos eventos climáticos e suas consequências mostrou com clareza que a vulnerabilidade tem estreita correlação com a fragilidade econômica e política, apontando um aumento acentuado nos países mais pobres – os que formam o “bilhão inferior” em termos populacionais (ver adiante, p.258-61). Governos ineficazes e corruptos, a dependência de produtos agrícolas tropicais de baixo valor, a existência de favelas cada vez maiores e a precariedade das comunicações e dos transportes, tudo isso desempenha seu papel. Não é a pobreza em si que aumenta a vulnerabilidade. Nos casos em que os países continuam muito pobres, porém superam alguns desses problemas, sua resiliência diante dos desastres naturais é muito maior.

O mundo avançou desde a época em que muitos governantes e cidadãos do sul acreditavam que o discurso referente à mudança climática era uma tática usada pelos países ricos para impedir o desenvolvimento de outros. Essa atitude foi substituída pelo reconhecimento mais sóbrio do quanto os países menos desenvolvidos são ameaçados pelos efeitos do aquecimento global. Em princípio, existe a possibilidade de uma colaboração mais estreita entre o norte e o sul, não apenas em termos de contração e convergência, mas sobretudo no que concerne à adaptação.

A assistência e a ajuda financeira das nações ricas para as mais pobres devem concentrar-se muito mais na adaptação do que se viu até agora. No momento, faltam os recursos necessários para ajudar os países em desenvolvimento até mesmo a começarem a avaliar suas vulnerabilidades. O Fundo das Nações Unidas para Adaptação às Mudanças Climáticas, mencionado há pouco, mal está começando a funcionar. Os recursos reservados para que os 48 países menos desenvolvidos preparem planos nacionais de adaptação compõem-se de cerca de 33 milhões de dólares, cerca de dos quais são fornecidos pelos países industrializados. No entanto, a forma de distribuição desses recursos continua a ser objeto de debates estridentes, e a consequência é que o dinheiro não tem ficado realmente disponível. As avaliações adequadas e detalhadas da vulnerabilidade devem constituir a primeira linha de defesa da adaptação, visto que as medidas de ordem prática são difíceis de viabilizar quando não se conhecem a extensão e a localização dos riscos.

Muitos mecanismos ou mudanças necessários para que os países em desenvolvimento se tornem mais ricos também são importantes para a adaptação às mudanças climáticas. O crescimento populacional é uma influência preponderante em ambas as situações, o que sugere a importância vital de um novo impulso, por parte dos organismos internacionais, para ajudar a reduzir esse índice. A principal maneira de fazê-lo está bem estabelecida – autonomizar as mulheres e auxiliar em sua incorporação à força de trabalho. Até o presente, pouco se avançou na ligação da adaptação aos programas existentes de alívio da pobreza. Alguns dos pequenos Estados ilhéus do Caribe parecem ter sido os primeiros a obter certo progresso.

Um fundo de apoio às commodities, para proteger as economias alicerçadas na lavoura comercial contra os choques das oscilações de preço no mercado, ajudaria a promover a resiliência. É enorme a diferença entre as enchentes e a erosão costeira locais da Grã-Bretanha e os desastres muito piores que ocorrem em outros lugares. Apesar disso, é possível elaborar estratégias comuns. Por exemplo, as parcerias instituídas entre governos e empresas e entre governos e grupos de cidadãos, no intuito de lidar com esses problemas, também são importantes nos países mais pobres.

Convém dar grande atenção à ampliação do papel dos seguros nos países vulneráveis do mundo. As apólices de seguros têm uma abrangência muito menor nos países desfavorecidos do que nos mais ricos, por motivos óbvios, mas é enorme a sua importância potencial. Por exemplo, as variações climáticas são uma grande ameaça para a agricultura de subsistência em extensas áreas da África, e essas variações se aprofundarão com o avanço do aquecimento global. Nos últimos anos, introduziram-se duas novas abordagens para dar assistência aos agricultores e prevenir a perda das safras.[13] Uma delas é o uso de satélites e modelos computacionais para fornecer previsões sobre a precipitação sazonal, o que pode ajudar a diminuir os riscos. É possível adaptar as variedades de sementes, por exemplo, à escolha das mais adequadas para as condições esperadas de precipitação pluvial. A outra abordagem é o uso de novos mecanismos de cobertura das apólices de seguro. Com eles é possível desenvolver seguros contra condições climáticas com base em indicadores, ligando-os ao microcrédito para insumos agrícolas.

Até o presente, esses programas têm-se mantido separados uns dos outros, mas talvez seja possível integrá-los. Um esquema-piloto de seguro foi introduzido para pequenos agricultores na República do Malaui. Os que adequarem suas culturas às condições previstas de chuva poderão receber uma cobertura de seguro que lhes permitirá ampliar largamente a área de terra semeada e a safra a ser produzida.

Mesmo nas condições mais precárias, normalmente os pobres não são desprovidos de recursos – eles têm trunfos e aptidões que podem ajudar a desenvolver resiliência. Na medida do possível, as políticas de adaptação devem concentrar-se em fortalecer essa resiliência. Por exemplo, os sistemas tradicionais de adaptação à variabilidade climática incluem a rotação de culturas, redes sociais de apoio e assistência, ou mecanismos de poupança coletiva. Em princípio, tudo isso pode ser fomentado por recursos de alta tecnologia no fornecimento de informações ou na criação de redes de apoio mais amplas.

Os agricultores das terras altas andinas do Peru e da Bolívia observam a constelação estelar das Plêiades para obter avisos sobre as possíveis condições do tempo, com meses de antecedência. Eles observam a intensidade da estrela mais brilhante do aglomerado, seu tamanho, o dia de seu aparecimento inicial e sua posição. Quando a estrela aparece claramente no céu pouco antes do alvorecer, há uma indicação de chuva abundante e de uma safra generosa de batatas. Os processos de plantio são modificados em consonância com isso. Os cientistas confirmaram que o grau de visibilidade do aglomerado relaciona-se com a presença ou ausência de diáfanos cirros-cúmulos a grandes altitudes, e que estes também estão associados à fase quente do El Niño. Os agricultores, com efeito, monitoram há séculos as fases desse fenômeno, mas poderiam receber uma ajuda muito maior dos métodos modernos de previsão meteorológica.

Como mostram os exemplos de desastres naturais anteriormente mencionados, Bangladesh é um dos países mais expostos aos efeitos da mudança climática, em função de sua localização geográfica. O país é feito de terras baixas e será um dos primeiros a sofrer com a elevação do nível do mar. Se esse nível subir 45 centímetros, 10% de Bangladesh ficará embaixo d’água. Mesmo com seu clima preestabelecido, o país recebe um excesso de águas pluviais durante a estação das monções, o que provoca inundações frequentes, ao passo que é propenso a secas em outras partes do ano.

Os bangladeshianos não estão meramente sentados à espera de que as nações ricas invistam em seu país e os ajudem na adaptação preventiva – embora isso venha a ser necessário, com toda a certeza. Entrementes, o país criou um Plano de Ação para a Adaptação Nacional que envolve grupos de trabalho de todos os principais setores produtivos.[14] Elaborou avaliações pormenorizadas da vulnerabilidade e sugeriu um leque de programas de ação, embora a implementação de alguns destes tenha que depender da disponibilidade de programas de ajuda internacional.

Mesmo em suas regiões mais miseráveis, os bangladeshianos estão construindo diques e barragens, modificando suas práticas agrícolas e compartilhando seus conhecimentos com outros países pobres da Ásia e da África. Hoje em dia, pratica-se largamente a proteção completa contra enchentes em Bangladesh, mas as inundações controladas parecem constituir uma estratégia necessária para o futuro. Já existe um sistema de alerta precoce sobre desastres ciclônicos, que poderia ser ampliado. Os satélites e a tecnologia de informação permitem o monitoramento contínuo da formação de ciclones na baía de Bengala.

Grandes esforços vêm sendo feitos para aumentar a resiliência de comunidades locais bangladeshianas em áreas particularmente ameaçadas, recorrendo a conhecimentos especializados e ao envolvimento dos habitantes. Um estudo, por exemplo, identificou 600 famílias vulneráveis, compostas de agricultores, pescadores ou diaristas, todos pobres, bem como de lares com apenas um genitor. Grupos liderados por homens e mulheres desenvolveram ideias e projetos sobre como diversificar seus meios de subsistência, criar grupos de formação sobre os efeitos prováveis da mudança climática e introduzir novos processos de produção. O trabalho gerou toda uma série de propostas inéditas, algumas das quais foram imediatamente implementadas, com sucesso considerável.

Jardins flutuantes – uma ideia hoje copiada no mundo inteiro – foram originalmente introduzidos em Bangladesh. Eles usam ervas aquáticas como uma base sobre a qual é possível cultivar produtos agrícolas. Podem ser introduzidos em regiões em que não há terras disponíveis, para ampliar a capacidade produtiva dos municípios e cidades locais. Os jardins flutuantes são de construção barata e podem ser permanentemente estabelecidos.

Para eliminar o hiato entre as tentativas feitas pelas nações desenvolvidas para restringir as mudanças climáticas e as feitas pelos países em desenvolvimento, as avaliações da vulnerabilidade tendem a ser muito importantes. A vulnerabilidade dos países mais ricos inclui os efeitos secundários dos desastres induzidos pela mudança climática nas nações mais pobres, o que poderia exacerbar enormemente as tensões já visíveis na sociedade mundial. No Capítulo 9, examinarei com certa minúcia esses perigos.

8. Negociações internacionais, a União Europeia e os mercados de carbono

EM SEU DISCURSO ANUAL NO CONGRESSO sobre a situação do país, em 2006, o presidente George W. Bush admitiu que os Estados Unidos “são viciados em petróleo”. Ele demorou a chegar a uma percepção que está hoje largamente documentada. Como já discutimos antes, o estilo de vida norte-americano tem um forte vínculo com o transporte motorizado. Já se disse que, nos Estados Unidos, o automóvel “não é apenas uma tecnologia ou uma forma de transporte: é um determinante fundamental de toda a economia”.[1] Sua influência cresceu com o correr dos anos, mesmo que consideremos apenas a história relativamente recente. Em 1950, o setor de transportes (incluindo as companhias aéreas) respondia por 54% do total do consumo norte-americano de petróleo. Essa cifra chegou a 60% em 1980 e hoje está em 70%. A Austrália e o Canadá também têm emissões elevadíssimas per capita, basicamente pelas mesmas razões. O consumo per capita de gasolina e diesel nesses países é cerca de 2,5 vezes maior que o da Grã-Bretanha, França ou Alemanha, e três vezes maior que o do Japão.

Essas diferenças não se devem apenas às distâncias percorridas. O consumo médio de energia por milha nesses países é o dobro do encontrado nas nações europeias. À luz de tais cifras, não surpreende verificar que os Estados Unidos respondem por 44% das emissões de gases do efeito estufa dos países industrializados (da OCDE) como um todo. Se os estados norte-americanos fossem países separados, 25 deles estariam entre os 60 com emissões mais altas. O Texas emite mais gases do efeito estufa do que a França, tendo apenas pouco mais de da população francesa.[2]

Mas os Estados Unidos não se encontram no topo da lista em termos de emissões per capita. Alguns pequenos países do golfo Pérsico – Qatar, Emirados Árabes Unidos e Kuwait –, junto com Brunei, estão na frente, seguidos por Austrália e Canadá; os Estados Unidos ocupam o sétimo lugar. As emissões de carbono per capita destes três últimos países, em 2007, foram de 26 toneladas de CO2 na Austrália, 25 no Canadá e 23 nos Estados Unidos. A cifra norte-americana é imensamente mais significativa, é claro, considerando-se o tamanho do país. A média de emissões dos 15 países da UE é de apenas cerca de metade da dos Estados Unidos. A cifra alemã em 2007 foi de 12 toneladas, a do Reino Unido, 11, e a da França, nove. A cifra tendencial é bem diferente. No caso norte-americano, ela vem crescendo, ao passo que na União Europeia a média tem declinado.

Os grandes países em desenvolvimento

O nível das emissões dos países em desenvolvimento, medido per capita na população, é muito inferior ao dos países ricos. Muitos deles produzem apenas emissões mínimas por integrante da população. Se medida cumulativamente (considerando as emissões per capita desde o início da industrialização, no começo do século XIX), a proporção cai ainda mais. No caso de alguns países em desenvolvimento, o quadro se altera quando se incluem no cálculo as emissões do desmatamento – que amiúde não figuram nas estatísticas ortodoxas. Nesse caso, a Indonésia, para tomarmos o exemplo mais destacado, sobe para a sexta colocação no mundo em termos de emissões per capita.

Todavia, o padrão global vem-se alterando drasticamente. A China, a Índia e o Brasil são países grandes, todos três, tanto em termos de território quanto de população. À medida que sua economia vai crescendo, seus níveis absolutos de emissões têm disparado, em especial os da China. Na verdade, atualmente a China substituiu os Estados Unidos como o maior poluidor do mundo, embora suas emissões per capita correspondam a apenas cerca de 1⁄5 das norte-americanas. Desde 1990, as emissões chinesas elevaram-se num total estarrecedor de 73%, o que reflete não só o fato de que o país tem um nível altíssimo de crescimento econômico, mas também sua dependência maciça do carvão para a obtenção de energia. Um dos dados estatísticos citados com mais frequência nos debates sobre a mudança climática é que os chineses estão construindo uma nova usina elétrica movida a carvão por semana, porém os números mais recentes indicam que essa cifra já está mais próxima de duas usinas.

Os avanços atuais na China refletem políticas públicas iniciadas no governo de Mao, na década de 1950. Em diversas ocasiões, Mao enfrentou a ameaça de sanções internacionais contra seu regime e, em consequência disso, decidiu tornar a China tão autossuficiente quanto fosse possível. Na década de 1950, ele tomou a decisão de que a energia do país deveria ser fornecida por recursos internos – carvão e, em grau muito menor, petróleo. Descobriu-se um grande campo petrolífero na estéril região nordeste do país, em Daqing, e se fizeram descobertas menores em outros locais. O campo de Daqing atingiu seu pico de produção há algum tempo, e vem declinando desde 1997. Dos outros grandes campos de petróleo do país, dez também atingiram o pico e a produção se estabilizou, deixando o carvão como única alternativa.

Tal como no caso das outras economias socialistas, a indústria pesada foi vista na China como a chave da prosperidade. As gigantescas empresas de controle estatal criadas naquela ocasião eram ineficientes e consumiam uma enorme quantidade de energia, em relação a sua produção. O crescimento econômico posterior foi impulsionado não por essas empresas, mas por indústrias fabris muito menores. Em consequência disso, embora as emissões tenham aumentado, o nível de eficiência energética da economia chinesa elevou-se, na verdade. Mais tarde, porém, esse processo tornou a se inverter, graças a um novo período de investimentos na indústria pesada. A explosão de crescimento, com suas lamentáveis consequências para o meio ambiente, não resultou de vantagens de mercado. Proveio do fato de os bancos estatais, com uma abundância de capital proveniente do sucesso econômico geral da China, terem começado a oferecer uma profusão de empréstimos a juros baixos às empresas manufatureiras estatais (processo que começou a estagnar no final de 2008, quando o crédito escasseou no mundo inteiro).[3]

A Índia foi influenciada pelo modelo de planejamento central até as reformas econômicas da década de 1990. Até então, e predominantemente por esse motivo, sua taxa de crescimento econômico foi baixa. Em 1994, as emissões indianas de CO2 corresponderam a 1,2 tonelada per capita. A cifra geral do país respondeu por 3% das emissões globais naquele ano. Passados vários anos de crescimento elevado da economia, esse número subiu para pouco menos de 3,5 toneladas per capita em 2006 e a contribuição do país para o total das emissões subiu 50%, comparada a dez anos antes.

O Brasil, historicamente, é um país mais desenvolvido do que a China ou a Índia. No entanto, a cifra atual das emissões, situada em 6,2 toneladas per capita, é inferior à que seria de se esperar, graças à reação brasileira após a crise do petróleo de 1970. Além de desenvolver o uso muito disseminado de biocombustíveis, o Brasil iniciou naquela época um leque de projetos hidrelétricos para reduzir sua dependência do petróleo. Entre as nações em desenvolvimento, essa é uma nação incomum, por ter sido uma pioneira ambiental – um total de 40% de sua energia provém de fontes renováveis, o que constitui, por uma margem considerável, a proporção mais elevada entre todos os países do mundo. Entretanto, as dúvidas que cercam o uso dos biocombustíveis, e o fato de algumas partes das florestas do país terem sido derrubadas para dar margem à produção deles, limitam seu impacto no que concerne à mudança climática. O Brasil tem plena ciência de sua aguda vulnerabilidade às consequências das mudanças climáticas. Governos sucessivos têm lutado para conter o desmatamento. Quando esse fator é incluído na equação, as emissões per capita brasileiras têm uma elevação acentuada, chegando a 12,3 toneladas por habitante.

“Por que devemos fazer alguma coisa? Isso é problema de vocês!” Até recentemente, era essa a atitude dos governantes dos países em desenvolvimento perante os países desenvolvidos, com exceção do Brasil e de um punhado de outros, em especial a Costa Rica. Os países industrializados criaram os perigos, tendem a dizer os governantes do mundo em desenvolvimento; pois então, eles que respondam pela redução desses riscos – sobretudo nos casos em que as medidas tomadas possam inibir o crescimento econômico.

Rio, Kyoto e o que veio depois

A história das negociações internacionais com vistas a mitigar a mudança climática remonta a aproximadamente 15 anos atrás. Partindo de um começo discreto, essa iniciativa generalizou-se depressa. O próprio IPCC nasceu de um esforço anterior em prol do meio ambiente – o Protocolo de Montreal, lançado pela ONU em 1987 e voltado para a eliminação das substâncias químicas industriais que haviam produzido o buraco na camada de ozônio acima da Antártida. Essa iniciativa, que se preocupava sobretudo com a garantia de que os produtos químicos nocivos, os clorofluorocarbonetos (ou CFCs), fossem substituídos por outros, parece haver conseguido começar a reverter os danos causados.

A primeira avaliação do IPCC sobre a situação mundial em relação à mudança climática foi oferecida em 1990, como parte dos preparativos para a Cúpula da Terra (ECO-92), reunida no Rio de Janeiro dois anos depois. Essa reunião de cúpula introduziu a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas que foi assinada por 166 nações naquele momento (hoje em dia há 188 signatários). Os Estados Unidos e alguns outros países opuseram-se com vigor a aceitar metas obrigatórias no tocante às emissões, daí resultando que não se incluiu meta alguma no texto. Todos os países participantes concordaram em calcular suas emissões e em comunicar seus níveis anuais. Admitiu-se que deveria haver “responsabilidades comuns, mas diferenciadas” entre as nações pela estabilização das alterações do clima. Num dado momento, todas deveriam aceitar sua responsabilidade, porém os países desenvolvidos têm a obrigação de ser os primeiros a agir.

A despeito de uma certa protelação por parte dos Estados Unidos, houve uma aceitação generalizada de que seriam necessários cortes obrigatórios para que se obtivessem avanços. Nas reuniões de 1995, concordou-se em que os países industrializados se estabeleceriam metas para a redução de suas emissões. O presidente norte-americano da época, Bill Clinton, acabou aceitando essa ideia, após certa hesitação inicial. Entretanto, o Congresso dos Estados Unidos votou por unanimidade contra qualquer acordo que não incluísse cortes para as sociedades em desenvolvimento.

Em 1997, em Kyoto, no Japão, após negociações tortuosas, redigiu-se um acordo em cujos termos os países desenvolvidos reduziriam suas emissões em 5,2% do nível de 1992, em média, até o período de 2008-12. O Protocolo de Kyoto foi redigido de modo a poder entrar em vigor sem um consenso completo. A regra estabelecida para que ele se tornasse parte da legislação internacional foi que 55 dos países mais desenvolvidos, responsáveis por pelo menos 55% do total de emissões das nações industrializadas, teriam de assiná-lo. A Rússia, que respondera por 17% das emissões de 1990, a princípio declarou sua oposição ao Protocolo de Kyoto, mas acabou por ratificá-lo no fim de 2004. O acordo final significou que o documento recebeu o apoio de países que produziam entre si 61% das emissões mundiais.

O governo Bush, inclinado ao ceticismo quanto às mudanças climáticas, além de fortemente influenciado pelos lobbies industriais, temia que a China viesse a obter uma vantagem competitiva em relação aos Estados Unidos, considerando-se que não se exigia nenhum corte dos países em desenvolvimento. Bush acreditava que, se os Estados Unidos tomassem outras providências para combater o aquecimento global, ainda que outras nações fizessem o mesmo segundo os acordos de Kyoto, o país poderia prejudicar sua competitividade internacional. Sendo os Estados Unidos a economia dominante do mundo, o custo de suas medidas para lidar com a mudança climática – uma vez que o país teria de concordar com uma redução substancial de suas emissões – talvez afetasse também a economia mundial, num plano mais amplo. Aos olhos de muita gente, Bush foi um dos vilões da questão da mudança climática, mas seu pai, George H.W. Bush, tinha ido ainda mais longe do que o filho, ao declarar, na ECO-92, no Rio de Janeiro, que “o estilo de vida norte-americano não está em discussão”.[4]

Afora os Estados Unidos e a Austrália, todos os outros países industrializados e a grande maioria dos países do resto do mundo assinaram o Protocolo de Kyoto.

Foi o governo Bush que pressionou a Rússia a não participar. Um dos assessores econômicos do presidente Putin, Andrei Illarionov, alegou que o Protocolo de Kyoto destruiria a economia mundial “como um Auschwitz internacional”.[5] Naquele momento, porém, a Rússia desejava o apoio da União Europeia a sua solicitação de ingresso na Organização Mundial do Comércio, ao passo que a UE, força dominante nas negociações da mudança climática, precisava da participação russa em Kyoto para salvar todo o processo. E assim, com efeito, chegou-se a um acordo.

Um fator adicional foi que, no início da década de 2000, as emissões russas eram muito menores do que tinham sido em 1990, por causa da contração da economia e do colapso de algumas das grandes empresas industriais estatais. Os países da UE perceberam que essa situação poderia ajudar no projeto do mercado de carbono que acabara de ser criado. As “reduções” das emissões russas ficariam disponíveis para ajudar a minorar os problemas dos Estados-membros da União Europeia para cumprir suas próprias metas de emissões. Um resultado lastimável de todo esse episódio foi que a Rússia viu-se autorizada a continuar a desperdiçar energia dentro de seu território, sem levar em consideração os danos ao meio ambiente.

Sendo resultantes de concessões, as metas acordadas em Kyoto têm pouca relação com o que é necessário para se causar um impacto significativo no aquecimento global. São baixas demais e contêm toda sorte de anomalias. Tomemos o exemplo da Austrália, que saiu das negociações com o acordo de que suas emissões poderiam ser aumentadas, na verdade, em vez de reduzidas. Assim como os norte-americanos, os australianos só queriam, a princípio, reduções voluntárias. Depois, argumentaram que a Austrália era um caso especial, por ser uma produtora líquida de energia, com um enorme setor dependente de transportes. Eles também apontaram para as reduções feitas no desmatamento antes de 1990. Dada a necessidade de persuadir a Austrália a assinar o Protocolo, o país obteve o que queria (embora, posteriormente, tenha-se retirado do acordo, só vindo a ratificá-lo em 2008, após uma mudança do governo).

Visto que os acordos de Kyoto só foram adotados em 2005, a maioria dos países demorou a obter qualquer avanço em direção até mesmo às modestas metas estipuladas. Na prática, pouco se conseguiu até aqui. A União Europeia tem sido até hoje, sem sombra de dúvida, a defensora mais fervorosa das propostas de redução das emissões, mas até mesmo o seu histórico é precário. Alguns países-membros caminham para o cumprimento das metas, porém a maioria continua lutando. As emissões da Espanha aumentaram mais de 30% desde 1990. Nos Estados Unidos, tiveram um aumento de 13% no mesmo período, superando qualquer progresso que os países da UE possam fazer até 2008-12. E, é claro, o Protocolo de Kyoto não inclui os países em desenvolvimento – embora, como já foi explicado, eles hoje contribuam muito para as emissões mundiais, em termos absolutos.

Os acordos de Kyoto foram largamente descartados – com uma boa dose de ironia – como “palavras ao vento”. Seus apologistas oferecem diversos argumentos a favor deles, à guisa de resposta. Afirmou-se, por exemplo, que eles são sobretudo um processo de aprendizagem. No perío do pós-2012, o mundo poderá descobrir fórmulas mais universais e rigorosas, já estando em andamento negociações para um regime pós-Kyoto – iniciadas em Bali em 2007. O princípio da “responsabilidade comum, mas diferenciada”, argumenta-se, proporciona um rumo pelo qual a comunidade mundial pode avançar.

A contração e a convergência dão estofo a essa ideia. Diversos esquemas foram propostos para desenvolvê-la. A Rede de Ação Climática, por exemplo, propôs um sistema em três trilhas. Os países desenvolvidos teriam metas de redução das emissões, no estilo de Kyoto. No caso do mundo em desenvolvimento, as metas seriam fixadas não em termos das emissões, mas da intensidade de carbono. Esta última se refere à proporção de combustíveis fósseis envolvida na produção de um dado resultado econômico. Os países mais pobres se preocupariam apenas com a adaptação e receberiam ajuda financeira para alcançá-la.[6]

O Protocolo de Kyoto também introduziu o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL). Este permite que os países industrializados obtenham créditos para investir em suas metas de Kyoto mediante o financiamento de projetos de energia limpa em países em desenvolvimento. O MDL entrou lentamente em vigor, pois poucos países se dispunham a agir enquanto o Protocolo não fosse finalmente ratificado. Havia cerca de 700 projetos aprovados em meados de 2007, a maioria deles situada nos quatro maiores países em desenvolvimento: China, Índia, Brasil e África do Sul.[7] Mas o MDL não é propriamente a estrutura de benefício geral que parece, visto permitir que os países desenvolvidos relaxem em seus esforços para reduzir as emissões. Uma influência importante no surgimento do mecanismo é que ele foi descrito como “o desespero da Europa”.[8] Considerando as trajetórias atuais, é improvável que a UE atinja sua meta global estipulada em Kyoto, resultado este que ameaçaria seriamente sua afirmação de estar muito à frente do resto do bando. O MDL é um modo de ajudar a salvar as aparências, e por isso os investidores têm feito fila para desenvolver os projetos, uma vez que é quase certo estes serem aprovados.

Não se sabe ao certo até que ponto o MDL realmente ajudou a introduzir projetos de energia renovável nos países em desenvolvimento. O que predomina são projetos marginais, como a contenção dos gases da indústria pela fixação de filtros em tubulações já existentes. Houve quem afirmasse que talvez metade das reduções declaradas resulte de “truques contábeis” e seja desprovida de conteúdo. Num dado caso, todos os projetos de determinado país diziam respeito a emissões de HFC-23, um subproduto da fabricação de refrigerantes. O custo total das peças foi de 70 milhões de dólares, ao passo que o valor do subsídio concedido por meio do MDL foi de aproximadamente um bilhão de dólares. Conseguiu-se a redução das emissões, porém de maneira canhestra e sumamente ineficiente, enquanto grande parte do dinheiro foi tragada por práticas corruptas.[9]

Figura 7. Tipos de projetos atualmente registrados com base no Protocolo de Kyoto

Fonte: “Europe’s dirty secret: Why the EU Emissions Trading Scheme isn’t working”,

Open Europe, ago 2007, p.29, gráfico 5.

Não se fez muita coisa para definir o MDL de maneira mais eficaz, sobretudo em virtude dos interesses políticos envolvidos. Os ambientalistas relutam em criticar o único meio existente de levar uma ajuda direta aos países em desenvolvimento. Como foi assinalado há pouco, a UE necessita do mecanismo de crédito para ajudá-la a cumprir suas metas. Os países em desenvolvimento, ou alguns deles, em especial a China – o principal destinatário –, recebem investimentos, com efeito. Um relatório do Banco Mundial estima que o MDL tenha estimulado investimentos de 59 bilhões de dólares desde a sua criação. No entanto, o mesmo relatório afirma que o valor desses investimentos se reduzirá à metade em 2009 e chegará a quase zero em 2010; a razão disso é a expiração iminente do Protocolo de Kyoto.[10]

Esse documento terá que ser substituído em 2012, e a rodada de reuniões realizada em Bali em 2007 procurou dar o pontapé inicial. Cerca de 12 mil delegados compareceram. Após árduas negociações, o presidente da conferência, Rachmat Witoelar, anunciou: “Finalmente obtivemos o avanço que o mundo estava esperando: o mapa balinês do caminho!”[11] Esse mapa do caminho é um novo processo de negociação para substituir o Protocolo de Kyoto, a começar por mais reuniões em Poznan, realizadas em dezembro de 2008, e em Copenhague.

Todavia, o melhor que se pode dizer de Bali, provavelmente, é que as negociações não fracassaram. O mapa do caminho pouco mais é do que um vago esboço. Os acordos não contêm um só comentário específico. Não demonstram nenhum reconhecimento dos problemas inerentes à estrutura do Protocolo de Kyoto nem qualquer reconhecimento do impacto mínimo que ele exerceu sobre as emissões mundiais. Como disse um comentarista, “se isso é sucesso, prefiro o fracasso”.[12] Ele tem razão. Apesar disso, as negociações internacionais dessa natureza têm alguns aspectos positivos claros. Assinalam o reconhecimento de perigos comuns e podemos dizer que simbolizam a união da comunidade mundial. Talvez medidas mais concretas possam ser acordadas no devido tempo. Entretanto, os aspectos negativos são grandes. As cisões entre os protagonistas, os interesses e percepções divergentes que existem entre as nações e blocos de nações, tudo continua presente. Mesmo que fosse possível firmar compromissos comuns e específicos, não há mecanismos eficazes para obrigar seu cumprimento.

O grande perigo da abordagem da mudança climática no estilo de Kyoto é que se crie uma arquitetura complexa, cheia de pormenores e matizes, mas não se chegue de fato a erigir nenhuma construção. David Victor argumentou de maneira convincente que os quatro componentes básicos do Protocolo de Kyoto (e do “mapa do caminho”) quase garantem justamente esse resultado. Tais componentes são a participação universal, metas obrigatórias com respeito às emissões, comércio integrado de emissões e a compensação oferecida aos países mais pobres, a fim de obter sua cooperação.[13]

As metas obrigatórias só tenderão a funcionar num nível local ou nacional, com a exceção parcial do caso da União Europeia. Essas metas funcionam melhor quando existe um mecanismo claro e conhecido para se chegar ao efeito desejado – como, por exemplo, no caso dos acordos para deter a redução da camada de ozônio. No caso da mudança climática, são muitos os fatores capazes de influenciar o nível das emissões; há incógnitas significativas no que concerne aos processos necessários para atingir as metas (por exemplo, a mudança tecnológica – onde e com que rapidez ela ocorrerá – é essencialmente imprevisível); e até os governos têm apenas um controle limitado desses processos. Estas observações sugerem que não será por meio de acordos no estilo do Protocolo de Kyoto que se conseguirão os maiores avanços. Além disso, a segurança energética nem sequer figura nesses acordos.

O papel da União Europeia

A União Europeia estabeleceu pela primeira vez uma estratégia integrada para lidar com as questões da mudança climática em conferências de cúpula realizadas em Cardiffe Viena, em 1998. Na época, o objetivo era discutir formas comuns de resposta por parte dos Estados-membros e ajudá-los a cumprir as metas estabelecidas em Kyoto. A mudança climática tornou-se uma das prioridades do 6º Programa Básico de Pesquisas, que durou de 2002 a 2006. Desde o começo, a UE reconheceu sua obrigação de ajudar os países mais pobres, e não de se concentrar apenas nas nações que a compõem. Ela também enfatizou que a política da mudança climática deve caminhar junto com a política energética.

Em janeiro de 2007, a União Europeia anunciou uma estratégia aperfeiçoada para combater o aquecimento global, endossando sua postura de longa data de que a elevação da temperatura mundial deveria limitar-se a 2% sobre os níveis pré-industriais. A proposta central foi que, até 2020, os países desenvolvidos reduzam suas emissões de gases do efeito estufa, em média, a 30% abaixo dos níveis de 1990. A UE assumirá a dianteira, reduzindo-as em 20%. Esse corte se elevará a 30%, se e quando os demais países industrializados se aliarem a esse programa. A energia renovável comporá então 20% da mistura energética, com uma (controvertida) utilização obrigatória mínima de 10% de biocombustíveis no transporte motorizado. Considerando que as fontes renováveis respondem hoje por apenas 8,5% do consumo de energia da União Europeia, trata-se de uma meta extremamente ambiciosa.

Nos próximos dez anos, a União Europeia propõe que os países em desenvolvimento façam todos os esforços para reduzir suas emissões, devendo começar a diminuí-las em termos absolutos a partir de 2020/25. Como contemplado no “mapa balinês”, é preciso tomar providências urgentes, aqui e agora, contra o desmatamento. O Sistema de Comércio de Emissões da União Europeia, sobre o qual teremos outras coisas a acrescentar mais adiante, é visto como um meio crucial para permitir que os países integrantes da UE cumpram seus compromissos – a Comissão prevê que se encontrem meios de vincular sistemas de comércio diferentes num único sistema mundial.

No início de 2008, a Comissão propôs uma nova diretriz, estabelecendo uma base para a União Europeia em termos das metas que se espera que os Estados-membros atinjam em 2020. Essa diretriz reconhece que eles partem de posições diferentes no que concerne à energia renovável. Além disso, alguns envidaram mais esforços do que outros, no passado, para reduzir suas emissões. Também são levadas em conta as diferenças no PIB e no aumento do PIB. Os Estados-membros que têm um PIB relativamente baixo e precisam de um alto crescimento econômico poderão aumentar suas emissões de gases do efeito estufa, comparadas às do anobase de 2005.

Segundo esses planos, a Dinamarca, a Irlanda e Luxemburgo serão solicitados a obter uma redução de 20% sobre o limite de 1990 até 2020, a Grã-Bretanha e a Suécia, de 16%, e a Alemanha e a França, de 14%. A Bulgária poderá aumentar suas emissões em 20%, e a Romênia, em 19%. Estima-se que o novo plano custe, em média, não mais de 0,05% do PIB, embora seja lícito duvidar de que os custos possam ser calculados neste momento, dada a complexidade dos fatores envolvidos. Em princípio, o plano deverá cumprir com alguma folga a meta geral de uma redução de 20% das emissões sobre os níveis de 1990.

Somente a meta de 10% de uso de biocombustíveis é uma constante em toda a União Europeia. Entretanto, é muito improvável que ela permaneça intacta, à luz dos problemas ambientais causados pela maioria dos biocombustíveis no momento, sobretudo a perda de terras cultiváveis. A Comissão reconhece as críticas feitas aos biocombustíveis, mas argumenta ser possível produzi-los sem incorrer em danos ambientais e, de fato, afirma que se instituirão critérios rigorosos para assegurar que seja assim. A maior parte desses biocombustíveis, todavia, terá que ser importada.

Diversos cientistas eminentes, assim como numerosas ONGs, manifestaram dúvidas sobre os biocombustíveis e criticaram o plano da União Europeia. Dizem eles que é um erro introduzir cotas de biocombustíveis antes que os efeitos destes tenham sido plenamente avaliados. O principal assessor científico do governo britânico, John Beddington, comentou que a demanda crescente de biocombustíveis nos Estados Unidos deu um “grande choque” na agricultura mundial, produzindo a elevação dos preços dos alimentos no mundo inteiro. Além disso, se a produção de biocombustíveis se desse à custa de um desmatamento ainda maior, o resultado seria “uma profunda idiotice”.[14]

Alguns países desenvolvidos, inclusive a França e a Alemanha, de início externaram apreensão a respeito de suas cotas. Nicolas Sarkozy, o presidente francês, afirmou em dado momento que a França não deveria ser submetida a nenhuma meta de emissões, porque o uso muito difundido da energia nuclear já havia reduzido o nível de suas emissões. Dirigentes empresariais de diversos países criticaram a União Europeia por agir sozinha com relação à mudança climática. O custo mais alto da energia, dizem eles, tornará as empresas europeias menos competitivas no mercado mundial e poderá levá-las a bater em retirada rumo a outros lugares. Os alemães mostraram-se particularmente preocupados com a competitividade de suas indústrias automobilística, química e siderúrgica. Um em cada sete empregos na Alemanha depende de algum modo da indústria de automóveis.

O presidente da Comissão, José Manuel Barroso, admitiu a validade dessas apreensões. “Todos sabemos”, declarou, “que existem setores nos quais o custo da redução das emissões poderia ter um impacto real na competitividade, comparada à de empresas de países que não estão fazendo nada.”[15] De nada adianta a Europa estabelecer normas rigorosas, se o resultado for simplesmente a transferência da produção para países em que as emissões estejam liberadas. Os acordos internacionais, disse Barroso, seriam um modo de lidar com essa dificuldade, mas, não sendo possível firmá-los, a União Europeia deverá buscar uma compensação para as indústrias energéticas. Outras pessoas sugeriram um mecanismo como um imposto de carbono sobre as importações. No entanto, nas propostas atuais, tais ideias ficaram em suspenso.

Quando a crise dos mercados financeiros começou a se agravar, um grupo rebelde de Estados-membros fez pressão, em outubro de 2008, por um adiamento da data em que os planos da UE sobre as metas de emissões deveriam ser aceitos como obrigatórios. Oito países lideraram a insurreição, entre eles a Itália e um punhado de antigas nações do Leste Europeu. O primeiro-ministro italiano, Silvio Berlusconi, comentou que as metas destruiriam a indústria italiana. Berlusconi e seu colega polonês, Donald Tusk, usaram o argumento de que não tinham de cumprir um acordo feito quando eles ainda não haviam assumido a presidência. Além da Itália e da Polônia, os governos de Bulgária, Hungria, Letônia, Lituânia, Romênia e Eslováquia disseram que resistiriam às tentativas de acelerar a aprovação das metas.

No momento em que era preciso chegar a um acordo, no fim de 2008, a França detinha a presidência do Conselho Europeu. Alterando sua postura anterior, Sarkozy empenhou todos os esforços para obter um consenso, e conseguiu. Uma reunião de líderes europeus realizada em setembro de 2008 concordou com o plano da Comissão. Mas o preço disso foi substancial. A UE tem depositado grande parte de suas esperanças de cumprir suas metas com respeito às emissões em seus mercados de emissões, discutidos mais adiante. Para que se chegasse a um acordo, os termos do projeto foram enfraquecidos. A maioria das empresas da indústria de beneficiamento, como as do aço e do cimento, ficará isenta do pagamento de licenças de carbono, ao passo que as usinas elétricas movidas a carvão terão grandes descontos no preço do carbono.

A União Europeia instituiu uma Análise Estratégica da Energia que tem implicações importantes para seu programa de mudança climática. Os Planos Nacionais de Ação para a Eficiência Energética (PNAEE) de cada Estado-membro são uma parte fundamental da estratégia para atingir as metas de redução das emissões. A Diretriz de Economia de Energia exige que os Estados-membros reduzam a utilização final da energia em 9% até 2016. Nos 17 PNAEEs submetidos à Comissão no fim de 2007, muitos países disseram que adotarão metas mais altas do que a de 9%.

O setor público figura com destaque, na maioria desses planos, como a área da economia sobre a qual os governos exercem influência mais direta. A Irlanda adotou uma meta de redução de 33% no consumo de energia pelo setor público em 2020, e a Alemanha almeja uma cifra quase igual a essa. A campanha irlandesa “O Poder de Um Só” é muito abrangente, promovendo os procedimentos mais adequados em diferentes esferas por meio de uma campanha multimídia. A República de Malta tem nomeado dirigentes de orientação verde para todos os ministérios, a fim de que eles defendam a eficiência energética e o uso de recursos renováveis. No Reino Unido, todas as novas residências construídas com financiamento do governo terão de obedecer ao Código de Moradias Sustentáveis. Essas residências terão uma economia energética de 26% em relação ao código de edificações anteriormente em vigor.

Conseguirá a União Europeia cumprir as metas exigentes que estipulou para si? Há ampla margem para dúvida. O destino da Agenda de Lisboa, montada em 2000 para aprimorar a competitividade econômica da UE, é salutar no que diz respeito às políticas da mudança climática. A Agenda de Lisboa concernia à competitividade. Almejava criar um arcabouço comum para a reforma do mercado de trabalho, a reforma da previdência e os investimentos em TI em toda a União Europeia. Mas falta à UE a capacidade de intervir diretamente nessas questões, visto que os Estados-membros conservam o poder sobre as mais importantes áreas envolvidas, tais como a tributação, o mercado de trabalho e a política do bem-estar social. O máximo que ela conseguiu foi propor o “método aberto de coordenação”, o qual, essencialmente, usa a pressão dos pares para impulsionar os países que não têm bom desempenho.

A Agenda de Lisboa teve apenas um sucesso limitado e a UE está bastante atrasada em seus cronogramas. Se há uma coisa que a experiência nos ensinou, observou uma comentarista, “trata-se das limitações reais e verdadeiras dos relatórios acadêmicos, das conferências de alto nível e dos depoimentos de especialistas para impulsionar mudanças sociais e econômicas”.[16] Em outras palavras, muita conversa e pouca ação. Isso nos reconduz a um dos temas principais que tenho acentuado ao longo de todo este livro: os compromissos comuns instituídos pela UE podem ajudar a assegurar a ação eficaz dentro de seus Estados-membros, mas, no fim das contas, é a formulação de políticas públicas nacionais que determina quanto progresso efetivamente se obtém.

Mercados de carbono

A justificação dos mercados de carbono ficou estabelecida em Kyoto, mas, como todos os outros aspectos da política da mudança climática, foi e continua a ser fortemente influenciada por considerações políticas. Originalmente, a Comissão Europeia queria implantar um imposto sobre o carbono em toda a UE, como parte de sua pauta ligada à mudança climática. Mas não conseguiu fazê-lo, por uma razão conhecida – por lhe faltar a capacidade de suplantar os desejos dos Estados-membros no que concerne a questões tributárias. Vários Estados-membros – mais notadamente o Reino Unido – resistiram ferozmente a qualquer medida que implicasse uma harmonização fiscal. Todavia, pode-se lidar com as questões ambientais dentro da UE por meio do voto majoritário. O comércio de carbono poderia ser introduzido sem essas batalhas.

Conceber mercados para restringir a poluição foi algo que teve início nos Estados Unidos, onde eles foram usados com certo sucesso, originalmente, para controlar as emissões de dióxido de enxofre.[17] Tais emissões, que provinham de usinas elétricas movidas a carvão, eram a causa principal da “chuva ácida”. No entanto, em vez de se regular diretamente a quantidade de dióxido de enxofre, criou-se um mercado de créditos sobre as emissões. A proposta original do principal arquiteto desse plano, Robert Stavins, que era a de leiloar créditos para os responsáveis pelas emissões, com isso estabelecendo um preço de mercado, foi barrada no Congresso. Ela significaria que as empresas fornecedoras de serviços essenciais teriam de pagar grandes somas em dinheiro pelas licenças, dinheiro este que normalmente iria para o governo federal.[18] Com efeito, concederam-se licenças gratuitas a praticamente todas as companhias, com um total máximo de 8,9 milhões de toneladas de emissões permitidas num ano qualquer.

Apesar dessas limitações, o esquema produziu cortes significativos nas emissões, e por um custo global muito inferior ao que os lobistas da indústria que se opunham a ele tinham afirmado que o projeto representaria. Eles haviam argumentado que o plano custaria à indústria IO bilhões de dólares anuais, ou mais até. A soma anual efetiva revelou ser de aproximadamente 1 bilhão. As forças de mercado geradas ajudaram a produzir inovações tecnológicas rápidas e eficazes em partes fundamentais da indústria. Com isso, o projeto alcançou um grau razoável de sucesso, suficiente para inspirar alguns ambientalistas, inclusive o vice-presidente Al Gore. O governo Clinton encomendou um exercício econômico detalhado que servisse de modelo de como o plano poderia ser estendido ao carbono.

O esboço de um possível mercado internacional de carbono foi traçado em Kyoto. Concordou-se em que os países industrializados poderiam vender “unidades de redução de emissões” uns aos outros, bem como negociá-las com países em desenvolvimento para computá-las em suas metas de redução. Apesar de os Estados Unidos não haverem assinado os acordos de Kyoto, a ideia do comércio de carbono não desapareceu. Foi retomada, primeiramente, pelas empresas comerciais. A British Petroleum montou um esquema interno de comércio mediante o qual se comprometeu a reduzir em 1⁄10 suas emissões de gases do efeito estufa até 2010, comparado ao ano 2000. Atingiu essa meta com muita rapidez – a rigor, em apenas um ano. O Sistema de Comércio de Emissões da União Europeia (ETS, na sigla em inglês) começou a funcionar no início de 2005. Abarcou aproximadamente metade das emissões de CO2 da UE – as que provinham de fontes fixas de produção de energia, especialmente de eletricidade e de algumas indústrias com uso intensivo de energia. O mercado não se estendeu a outros gases causadores do efeito estufa.

A princípio, a Comissão Europeia propôs leiloar os créditos das emissões. Tal como nos Estados Unidos, o trabalho de lobby feito pela indústria derrubou a proposta. Surgiu das negociações entre a Comissão e os Estados-membros uma criatura híbrida. O leilão teria estabelecido um mercado aberto, com um preço único do carbono. O sistema introduzido em seu lugar concedeu aos Estados-membros o direito de instaurarem seus próprios planos nacionais de alocação. Estes deveriam ser elaborados com base nos critérios estabelecidos em Kyoto, mas eram vagos; além disso, alguns países não dispunham de medidas exatas de suas emissões. O resultado foi uma alocação exageradamente generosa de licenças de emissão, já que era do interesse de todos os Estados-membros obterem as condições mais favoráveis possíveis, ou, no mínimo, certa margem de manobra. Criou-se um mercado, porém um mercado que produziu consequências muito duvidosas.

Grandes somas trocaram de mãos dentro do ETS, mas o arranjo foi ineficaz em termos dos objetivos para os quais foi criado. Logo no começo de sua história, o preço do carbono chegou a alcançar 31 euros por tonelada. Mais tarde, teve uma queda tão drástica que passou a valer 0,001% dessa cifra. Perdeu completamente o seu valor, à medida que foi ficando claro que havia um grande excesso de créditos de emissão, graças à folga embutida nos planos nacionais de alocação. Além disso, algumas empresas geradoras de energia obtiveram lucros inesperados, ao transferirem para os consumidores o preço dos créditos de carbono, apesar de eles terem sido gratuitamente alocados.

É provável que o ETS tenha surtido algum efeito sobre as emissões. Há estudos indicativos de que as emissões de 2005 foram cerca de 7% inferiores ao que teriam sido sem a instauração desse mercado.[19] No entanto, parte desse ganho vem, provavelmente, dos exageros táticos dos Estados-membros a respeito de suas emissões, quando da preparação do sistema. O Mecanismo de Desenvolvimento Limpo está em funcionamento, o que não teria sido possível sem o ETS. Além disso, este serviu para instigar a emergência de mercados de carbono em outras partes do mundo que, em princípio, podem aprender com os problemas surgidos na experiência europeia.

A Comissão declarou que a Fase 1 do ETS foi uma “fase de aprendizagem” e que, à medida que o mercado evoluir, serão encontradas maneiras de lhe aplicar limites mais rígidos. Em janeiro de 2008, a Comissão propôs uma versão mais rigorosa, concebida para superar as limitações anteriores. A alocação de licenças/créditos deverá ser feita a partir de um ponto central, em vez de ficar a cargo dos países-membros. Nos preparativos da Fase 2, os planos nacionais de alocação serão examinados com muito mais minúcia do que antes. Mais de 60% das licenças de emissão serão leiloadas e haverá a inclusão de outros gases causadores do efeito estufa além do CO2. As emissões da aviação, não incluídas no sistema original, deverão estar incorporadas até 2010. Depois de 2012, a Comissão quer que o transporte marítimo e a gestão florestal também sejam incluídos.

Existem nos Estados Unidos vários projetos para a criação de mercados de carbono, sendo o mais avançado deles o que foi desenvolvido pelo estado da Califórnia. O governador Arnold Schwarzenegger assinou a lei AB32 no fim de 2006. Como foi discutido no Capítulo 5, seu estado se comprometeu com uma redução de 25% dos gases do efeito estufa até 2020 e 80% até 2050, embora apenas parte dela esteja programada para ser obtida por meio do mercado de carbono. Um mercado multiestadual de emissões foi proposto por George Pataki, governador do estado de Nova York, e o governo da Califórnia afirma querer participar dele. O mercado da Bolsa Climática de Chicago (Chicago Climate Exchange), uma organização voluntária, já existe há algum tempo. Diversamente da maioria dos outros mercados voluntários de carbono, baseia-se mais nas licenças de poluição do que em projetos – em outras palavras, há um limite consensual do mercado.[20] E tem obtido sucesso, no sentido de que muito dinheiro flui por ela. Seu impacto sobre as emissões é mais difícil de avaliar, porém, na melhor das hipóteses, é muito limitado.

Medidos em termos de movimentação de capital, os mercados de carbono progrediram rapidamente no período de 2003 a 2008. De acordo com a Divisão de Financiamento do Carbono do Banco Mundial, 337 toneladas métricas de CO2e foram negociadas por meio de projetos em 2008, mais do dobro do ano anterior, o qual, por sua vez, assistira a um aumento de 40% dos negócios em relação ao ano precedente. O Banco estimou o tamanho do mercado mundial de carbono em 64 bilhões de dólares em 2007.

Se essas cifras serão ou não mantidas, numa situação econômica mundial mais adversa e na qual a confiança nos mercados reduziu-se, é motivo de conjecturas. Os mercados de emissões de carbono certamente vieram para ficar, embora, no momento, esteja em aberto a questão de saber quão bem funcionará o ETS – sem dúvida o maior deles – em sua nova forma. Há grandes volumes de dinheiro fluindo por esses mercados. No entanto, eles continuam a existir apenas sob a forma de experimentos cuja capacidade de cumprir suas promessas permanece incerta. Devemos precaver-nos contra a possibilidade de que eles adquiram vida própria e com isso passem a ser vistos como “bem-sucedidos”, pelo simples fato de abarcarem muitas negociações. Como ficou demonstrado pela experiência do ETS até o presente, não será fácil avaliar o impacto que eles terão na limitação das emissões, ainda que essa seja a única lógica que fundamente sua existência. Apesar de muitas pessoas depositarem grandes esperanças neles, no momento eles se encontram em fase experimental. Não sabemos quão bem vão funcionar nem até que ponto poderão ser introduzidos num nível internacional, muito menos global.

O principal autor do Relatório Stern propôs, recentemente, um “novo acordo global sobre a mudança climática”.[21] O objetivo de Stern é ajudar a moldar as negociações para um tratado global pós-2012, no intuito de limitar as concentrações de gases do efeito estufa a uma faixa entre 450 e 500ppm de CO2e. Dado o nível de gases do efeito estufa já presentes na atmosfera, diz ele, essa meta é tão exigente que há pouca margem para que qualquer país ou grupo de países avançados se atrase na consecução dos cortes necessários nas emissões. “Todos os países devem cumprir seu papel. … Uma vez reconhecida a aritmética básica, os governos do mundo inteiro terão de se comprometer com políticas coordenadas de maneira crível.”[22]

O comércio de emissões de carbono permitirá que as metas globais sejam atingidas com mais eficiência e por um custo menor, embora os mercados tenham que ser cuidadosamente concebidos e utilizados, visto que políticas equivocadas poderão produzir distorções de mercado e incentivos perversos, além de promover o protecionismo. Stern imagina um mercado mundial de emissões de carbono já instaurado em 2020, que abranja todos os países industrializados e também as mais ricas dentre as nações em desenvolvimento.

Quando diz que “todos os países devem cumprir seu papel”, Stern também se refere aos países em desenvolvimento. As sociedades em desenvolvimento respondem hoje por cerca de 50% de todas as emissões lançadas na atmosfera, embora a China seja responsável pelo grosso desse total. Sem ajustes nas políticas adotadas, é provável que essa proporção se eleve a 70% em 2030. Os países ricos têm de aceitar que as emissões dos menos abastados cresçam durante algum tempo, enquanto prossegue o desenvolvimento, e por isso precisam fazer cortes drásticos em suas próprias emissões. Todavia, a grande maioria de todos os países terá de exibir uma queda nas emissões até 2030. Os mercados de carbono, no dizer de Stern, tenderão a estimular as inovações tecnológicas que se farão necessárias para reduzir as emissões.

Incrivelmente, não há na discussão de Stern qualquer menção à política, nenhuma análise do poder ou da natureza tensa das relações internacionais. É como se o “acordo global” pudesse ser alcançado assim que as nações do mundo derem ouvidos à razão. “Todos devem cumprir seu papel” – sim, mas, quem vai implementar o “devem”? Stern deposita enorme confiança nos mercados de carbono, mas eles dependem de apoio político prévio.

Minhas conclusões gerais extraídas das questões discutidas neste capítulo são bem claras. Não se encham de expectativas quanto ao sucesso das negociações pós-Bali. Elas não tenderão a ajudar muito na contenção do aquecimento global. A escala dessa empreitada é realmente impressionante, dada a altíssima proporção de nações envolvidas. No entanto, o próprio envolvimento quase universal significa que os acordos tenderão a gravitar para o mínimo denominador comum – e a produzir resultados anódinos. A ação por parte da União Europeia, dentro de uma arena muito mais limitada, tem maior probabilidade de chegar a um resultado que valha a pena, e a UE deve ser elogiada por vir assumindo a vanguarda na reação às mudanças climáticas; entretanto, como não se sabe ao certo de que modo ela fará com que seus Estados-membros se comprometam com suas metas, é possível que a realidade fique bem aquém daquilo a que aspiramos. Dito de outra maneira, quase tudo dependerá do que os países-membros quiserem fazer.

Quanto aos mercados de carbono, teremos de esperar para ver. Se a segunda fase do ETS for mesmo mais rigorosa do que sua antecessora, ele oferecerá um modelo a ser seguido por outros. O governo a ser empossado nos Estados Unidos tem o compromisso de introduzir um mercado nacional de emissões cuja concepção possa evitar os erros cometidos no sistema europeu. Um mercado global de carbono ainda parece muito distante. Além disso, a crise financeira mostrou que os mercados internacionais precisam ter uma gestão econômica mais eficiente, o que, por si só, levará algum tempo para ser alcançado.

9. A geopolítica da mudança climática

AS DISCUSSÕES SOBRE AS RELAÇÕES INTERNACIONAIS e a mudança climática tendem a ser de dois tipos. Por um lado, há muitos trabalhos sobre a mecânica da obtenção de acordos internacionais para conter as emissões. Por outro, um número crescente de estudos procura analisar as implicações das alterações do clima para a geopolítica. Neste capítulo, defendo a ideia de que temos de unir muito mais esses dois conjuntos de preocupações do que acontece no momento. Mais uma vez, a energia – em especial o petróleo e as lutas centradas nele – fornece um dos principais pontos de conexão.

Talvez pareça que reagir à mudança climática trará uma contribuição intrínseca para a colaboração internacional. No entanto, os processos e interesses que promovem a divisão são de grande peso.[1] O derretimento do gelo do Ártico nos oferece um bom exemplo. Quando aquela região era apenas um campo gelado, havia considerável cooperação internacional em torno das atividades ali realizadas, que eram sobretudo de natureza científica. O fato de a navegação pelo Ártico vir se tornando cada vez mais viável, o que daria acesso a grandes reservas novas de petróleo, gás e minerais, tem levado a conflitos de interesses e atritos internacionais, felizmente de natureza restrita, até aqui.

As questões ligadas à mudança climática – especialmente em conjunto com a escassez crescente de energia – podem militarizar-se e ser dominadas por riscos para a segurança. O resultado seria uma deterioração progressiva da cooperação internacional, na qual a segurança é mais e mais vista como divisiva. O que deveria ser a meta prioritária de reduzir as emissões de poluentes pode tornar-se vítima de uma luta competitiva pelos recursos naturais, exacerbando tensões e divisões já existentes. Os líderes de Estados ou grupos de Estados poderiam explorar a mudança climática para seus próprios fins regionais. É possível imaginar diversos caminhos diferentes para violentos conflitos. Por exemplo, os líderes políticos podem usar tensões induzidas pela mudança climática para conquistar ou preservar o poder em lutas internas – os migrantes, por exemplo, poderiam ser usados como bodes expiatórios nessas disputas de poder. Em regiões voláteis do mundo, um país enfraquecido pelas consequências das alterações do clima poderia ser atacado por vizinhos que almejassem tirar proveito dos problemas dessa nação.

Figura 8. O Ártico: interação da mudança climática com a geopolítica.

Fonte: Sunday Times, 29 jun 2008, p.17.

Outra possibilidade seria a ocorrência de conflitos armados, à medida que os Estados procurassem obter o controle de recursos naturais em situações de oferta menor que a demanda – o caminho mais provável, caso venham a prevalecer os piores cenários de mudança climática. Isso poderia acontecer se a economia mundial viesse a se “renacionalizar”, mediante um retorno generalizado ao protecionismo. Outra possibilidade é que os “conflitos de subsistência” – do tipo que devastou Darfur – tornem-se corriqueiros. Grupos que vivam num nível próximo ao da mera subsistência poderiam entrar em choque, quando seus meios de subsistência começassem a evaporar, atraindo “protetores” militares deste ou daquele tipo. Todos os caminhos apontados acima poderiam superpor-se ou se entrelaçar.[2]

Embora as fontes do derramamento de sangue, da fome e do desalojamento provocados pelo conflito de Darfur sejam complexas, a situação ocorrida ali tem sido chamada de “primeira guerra da mudança climática”, uma vez que o ressecamento do lago Chade foi um dos fatores que contribuíram para a migração que levou ao conflito.[3] Considerada essa influência, vemos aí, mais uma vez, uma situação em que a mudança climática e os recursos energéticos se cruzam. A China tem um envolvimento ativo no Sudão, por causa do petróleo e dos minerais que esse país possui. Os chineses forneceram armas e deram treinamento às forças do governo sudanês e, durante um bom tempo, recusaram-se a se aliar à ONU e a outras grandes nações na condenação do papel do governo sudanês nesses acontecimentos lamentáveis.

Tornou-se lugar-comum assinalar que a maioria dos conflitos atuais, em contraste com as guerras do século XX, deriva de nações fracas, e não fortes. Todavia, muita coisa também dependerá de quão robustos se revelarem os laços, as ligações e os interesses mútuos dos Estados e grupos de Estados principais de cada região. Os “Estados axiais” são nações que exercem influência significativa sobre toda uma região. Quando são estáveis e bem-sucedidos no plano econômico, tendem a exercer um efeito apaziguador na região. Inversamente, quando enfrentam dificuldades, estas podem ultrapassar suas fronteiras e afetar toda a área circunjacente. Entre esses países incluem-se o Brasil e o México, a África do Sul e a Nigéria, o Egito, o Paquistão e a Coreia do Sul. É claro que, se viessem a ocorrer graves problemas em países muito grandes, como a China ou a Índia, as repercussões seriam muito mais diruptivas.

Os Estados Unidos já estão começando a ver o mundo pelo prisma de uma luta pelos recursos energéticos, tendo como pano de fundo os danos infligidos pelas mudanças climáticas. O foco principal do planejamento estratégico e militar norte-americano, de acordo com um relatório oficial recente, incidirá doravante na competição pelos recursos naturais, competição esta que o Pentágono considera já estar acontecendo. O alcance global que a China tem procurado estabelecer, diz o relatório, é impulsionado pela demanda de matérias-primas para sua economia, e não por uma visão ideológica específica. A crescente influência chinesa no Oriente Médio e na África é motivo de especial preocupação.[4] A volta da Rússia à proeminência geopolítica foi quase inteiramente movida pela alta dos preços do petróleo, do gás natural e dos minerais industriais antes de 2008. A atenção hoje dedicada à escassez de recursos naturais, observou Michael Klare, “representa uma mudança qualitativa no pensamento norte-americano”, motivada “não pela confiança otimista na capacidade de os Estados Unidos dominarem a economia mundial, mas por uma visão predominantemente pessimista da futura disponibilidade de recursos vitais”.[5]

Essa preocupação impulsionou um retorno ao investimento no poderio naval. Os Estados Unidos, enfatiza o Ministério da Defesa, precisam estar aptos a patrulhar as principais rotas marítimas mundiais, a fim de garantir a segurança nacional.[6] Ao todo, 75% do petróleo e 90% dos produtos manufaturados do comércio mundial são transportados por mar. Em sua proposta orçamentária para 2009, o governo dos Estados Unidos resumiu um novo programa abrangente de investimentos em porta-aviões movidos a energia nuclear, contratorpedeiros com pesado armamento antimíssil, submarinos e outros navios de guerra. A frota existente deverá ser reposicionada, depositando uma ênfase maior nas principais rotas pelas quais passa a maioria das matérias-primas.

Não faz muito tempo, quase todas as bases militares norte-americanas situavam-se na Europa Ocidental, na Coreia do Sul e no Japão. Nos últimos anos, iniciou-se uma transferência dessas áreas para o Leste Europeu e a região central da Europa, o centro e o sudoeste da Ásia e algumas partes da África. Essas regiões incluem nações que supostamente apoiam o terrorismo, mas são também a pátria de mais de ¾ das reservas mundiais de petróleo e gás, bem como de uma grande percentagem das de urânio, cobre e cobalto.[7] Pelo menos algumas das bases destinadas a ter presença permanente no Iraque lá estão para proteger as instalações petrolíferas, bem como para treinar unidades da polícia e do exército que atuam contra insurgentes.

A China e a Rússia vêm construindo suas próprias redes de segurança, num desafio consciente à dominação norte-americana. Como já foi mencionado, pode-se argumentar que o envolvimento da China no Sudão contribuiu para o derramamento de sangue neste último país. Ela também está envolvida com a África setentrional, Angola, o Chade e a Nigéria. Tornou-se um dos principais fornecedores de equipamento militar para algumas dessas nações. Seus assessores militares e do desenvolvimento competem com os que vêm dos Estados Unidos. No centro e no leste da Ásia, a Rússia e a China criaram uma contrapartida da Otan, sob a forma da Organização de Cooperação de Xangai, que é uma significativa aliança militar. Os países que a compõem têm feito grande pressão para afirmar sua influência em países ricos em recursos naturais. Um destes, o Cazaquistão, é membro da aliança, junto com o Quirguistão, o Tadjiquistão e o Uzbequistão.

Uma comunidade mundial ilusória?

Justo quando o mundo mais necessita de governos eficazes, as instituições internacionais parecem mais fracas do que eram há alguns anos. A Organização das Nações Unidas tem desempenhado um papel vital na luta contra as mudanças climáticas, particularmente sob a forma do IPCC, que é a principal influência a impulsionar a apreensão internacional com o aquecimento do planeta. Mas a ONU tem poucos recursos próprios e pode ser paralisada pela ação de blocos de nações, ou até de nações isoladas, especialmente no Conselho de Segurança. Um mundo mais multipolar proporcionaria um equilíbrio melhor para a cooperação, é claro, mas poderia igualmente produzir sérias divisões e conflitos, sem um árbitro capaz de resolvê-los.

É como se assistíssemos a um retorno a uma forma de nacionalismo autoritário, que se destaca entre alguns dos atores principais do cenário mundial, notadamente a China e a Rússia, mas inclui também muitas nações menores que são ricas em petróleo. Junto com as medidas adotadas pelo governo Bush – que desencadearam esse retorno, até certo ponto –, o sistema internacional foi redefinido em termos de poderio e capacidade militar. A explosão de entusiasmo da virada do século, que anunciava uma nova ordem mundial baseada em organizações internacionais, em vez de nações, e na colaboração entre os países, em lugar da soberania tradicional, parece já ter dado marcha a ré.

Ao discutir essas mudanças, Robert Kagan, um autor influente que escreve sobre a política global, refere-se a um “retorno à normalidade”.[8] O título de seu livro mais recente é O retorno da história e o fim dos sonhos. Os sonhos de que ele fala são os de criar um novo tipo de ordem internacional depois do término da Guerra Fria e, em termos mais gerais, com o avanço da globalização. Eram sonhos com a importância decrescente do Estado nacional, com a intensificação da cooperação internacional, com o desaparecimento dos conflitos ideológicos e com a liberação do comércio e das comunicações. A União Europeia pareceu estar na vanguarda dessas transformações, tornando-se pioneira numa forma de organização não apenas internacional, mas autenticamente transnacional.

“Foi tudo uma miragem”, diz Kagan.[9] O Estado nacional continua forte como sempre, enquanto a competição entre as grandes potências retornou. As nações principais lutam entre si por influência e prestígio. A China e a Rússia, em particular, têm procurado afirmar-se, e ambas veem as relações internacionais pelo prisma das rivalidades entre grandes potências. Em todos esses casos há uma forte ligação com a energia. O empenho da Rússia em voltar à condição de grande potência baseia-se em suas grandes reservas de petróleo e gás natural, ao passo que a China tem procurado um abastecimento de energia que sustente e alimente seu crescimento contínuo.

O antigo conflito entre liberalismo e autocracia reemergiu, aliado a “uma luta ainda mais antiga” entre o islamismo radical e a modernidade. Dois dos maiores países em desenvolvimento, a Índia e o Brasil, são democracias. Mas a China e a Rússia não o são, e se destacam explicitamente por confiar na liderança autoritária como precondição do crescimento eficaz, bem como do refreamento das possibilidades de divisão e fragmentação enfrentadas por essas duas nações. Toda a ideia de “democracia soberana” do primeiro-ministro Putin tem a ver com a geração de apoio popular para uma liderança resoluta, ao mesmo tempo que se expande a esfera de influência internacional da Rússia, depois do ponto lastimável a que ela chegou na década de 1990.

Os Estados-membros da UE, no dizer de Kagan, fizeram naquela época a aposta gigantesca de que a interdependência econômica e a cooperação entre as nações triunfariam sobre os conceitos tradicionais de soberania. Reduziram os gastos militares, confiando em que o poder do exemplo superaria o poder da força armada. A UE, ponderaram seus líderes, tinha servido de veículo para a integração de um número cada vez maior de países da Europa Ocidental – e depois, da Europa Central e do Leste Europeu – num sistema transnacional. Por que esse mesmo modelo não seria aplicado com sucesso em outras regiões?

Durante um breve período, as probabilidades de êxito pareceram boas. Formaram-se associações regionais em várias partes diferentes do mundo. O Acordo de Livre Comércio da América do Norte (Nafta) abarcou os Estados Unidos, o Canadá e o México; um equivalente seu, o Mercosul, despontou na América do Sul; na Ásia, várias nações se uniram para formar a Associação de Nações do Sudeste Asiático. No entanto, essas organizações se mantiveram como nada além de grupos soltos de comércio. A União Europeia, concluiu Kagan, perdeu sua aposta. A Rússia reagiu com formas tradicionais de poder para barrar a influência da UE nas antigas nações soviéticas que fazem fronteira com ela. Com sua maciça dependência da Rússia para se abastecer de petróleo e gás natural – como foi discutido no Capítulo 2 –, a UE revelou-se um alvo fácil para uma Rússia ressurgente, que não teve dificuldade para dividir seus Estados-membros e fechar acordos bilaterais de fornecimento de energia com alguns deles.

Segundo Kagan, o declínio da ONU e de outras organizações internacionais desse tipo é terminal; ele fala em “extinção da comunidade inter nacional”. O Conselho de Segurança da ONU, que tivera um breve momento de poder de persuasão logo depois da Guerra Fria, “está recaindo em seu longo coma”.[10] Foi solapado pela divisão entre as democracias e as autocracias. A disputa pela energia é uma das forças motoras dessa divisão.

Kagan sugere que conviria criar um “Concerto de Democracias”, reunindo as nações democráticas dos mundos desenvolvido e em desenvolvimento. Seu papel seria intervencionista. A força dos países autocráticos, diz ele, é mais aparente que real, em certos aspectos. Ao contrário do que aconteceu no século XIX e início do século XX, quando a democracia era a exceção, a China, a Rússia e outros Estados autoritários vivem num mundo em que ela é preponderante. Por isso, enfrentam problemas de legitimidade que não podem ser simplesmente ignorados, ou não podem sê-lo por muito tempo. Mas os países democráticos não devem ter a expectativa de exercer influência meramente pelos valores e ideias que representam. Citando Hans Morgenthau, Kagan conclui que não devemos imaginar que, num dado momento, “descerá a cortina e o jogo da política de poder não mais será jogado”.

O grau de correção desse tipo de análise fará enorme diferença para as chances que o mundo tem de resolver os problemas da mudança climática e da segurança energética. As grandes potências que agem da maneira tradicional tratam os recursos naturais em termos de um jogo de soma negativa. Se Kagan está certo em seu modo de retratar o estado atual das questões internacionais, é pouco provável que se evite uma batalha pelos recursos naturais. À medida que ela se acentuar, é muito possível que leve a um conflito armado – uma perspectiva potencialmente terrível, se houver envolvimento dos países que dispõem de armas nucleares. A ONU seria incapaz de intervir, uma vez que se tornaria impotente pelos próprios conflitos que supostamente deveria ajudar a superar.

Felizmente, o que Kagan diz só é válido em certa medida. Consideremos primeiro o caso das Nações Unidas. Seria difícil negar que o histórico da ONU desde 1989 foi nitidamente irregular, como admitem até mesmo seus mais fervorosos defensores. David Hannay, ex-representante permanente da Grã-Bretanha nesse organismo, citou o começo dos anos 90 como “a crista da onda” em matéria de sucessos da ONU, “o momento em que foi possível esperar que a organização viesse a rumar por outro caminho, destinada a se tornar um componente eficaz do sistema de segurança coletiva”.[11]

Durante aqueles anos, a ONU liderou várias intervenções humanitárias bem-sucedidas – e a ECO-92, no Rio, pôs em andamento uma agenda ambiental nova e séria. De 1993 em diante, contudo, o desempenho da ONU começou a pender para o outro lado, à medida que a organização se atolou em missões fundamentais na Bósnia e noutras regiões. Seus defensores temem que ela tenha se tornado marginal e desacreditada, enquanto seus críticos torcem ardorosamente para que seja assim mesmo. No entanto, como observa Hannay com muito acerto, os países continuam a se voltar para a ONU em busca de ajuda no enfrentamento de problemas comuns. Ela tem uma “indispensabilidade subjacente”, porque não existe nenhuma alternativa óbvia.[12]

A comunidade internacional não é “ilusória”. Isso foi um erro quando dito originalmente pela então secretária de Estado norte-americana, Condoleezza Rice, e é um erro ao ser repetido agora por Kagan.[13] Se nos concentrarmos apenas no Conselho de Segurança, que de fato tende a ser um lugar de exercício de poder e influência, teremos uma visão muito enganosa da progressão da interdependência mundial e do papel da ONU em sua promoção. O mundo de hoje é mais interdependente do que nunca, e a ONU e outros organismos internacionais têm desempenhado um papel fundamental no fomento dessa interdependência. A título de exemplo, consideremos as telecomunicações, que estão hoje verdadeiramente globalizadas, mas dependem de vastas redes que atravessam uma multiplicidade de contextos nacionais. A ONU e outras organizações internacionais desempenham um papel essencial nessa coordenação, uma vez que existe um envolvimento de acordos internacionais obrigatórios.

Mesmo nas áreas mais polêmicas da intervenção humanitária e da gestão da saúde e da doença, o papel da ONU foi e continua a ser central. No que concerne à gestão de conflitos, a ONU tem sido mais importante do que parece à primeira vista – e mais bem-sucedida. Os fracassos, como na Bósnia ou em Ruanda, tendem a ser muito visíveis, mas os sucessos – a prevenção do surgimento de conflitos, em primeiro lugar – recebem muito menos atenção e publicidade.

Kagan diz que o mundo voltou ao que era antes dos “sonhos” do período inicial pós-1989 – uma arena em que os Estados nacionais praticam suas lutas pelo poder. Mas essa conclusão é eminentemente questionável. O Estado nacional recusa-se com obstinação a desaparecer, é verdade. Defendi sua importância contínua ao longo de todo este livro. Entretanto, o contexto mundial em que as nações fazem suas reivindicações de soberania alterou-se maciçamente nas últimas duas ou três décadas. Não se trata, simplesmente, de haver um “retorno à normalidade”, a padrões do passado. A soberania não tem o mesmo significado que já teve. Isso decerto fica patente no nível econômico, no qual as nações, por maiores que sejam, já não podem gerir seus assuntos econômicos do modo como eram capazes de fazer no período do pós-guerra.

A interdependência faz parte de nossa vida no século XXI, e os países que negarem essa situação serão prontamente postos na linha, de um modo ou de outro. O destino da tentativa do governo Bush de ignorar as novas realidades é instrutivo. Bush quis reintroduzir exatamente o tipo de mundo esboçado por Kagan – um mundo em que o importante é o poder e no qual os Estados Unidos preponderam no exercício desse poder. Essa visão de mundo foi concomitante a uma postura de desdém para com a mudança climática.

Não há dúvida de que a invalidação subsequente de acordos internacionais influenciou os atos de outras nações, inclusive a China, a Rússia e o Irã, que, ao se oporem às atitudes dos Estados Unidos, na verdade as imitaram. Mas vejamos o que aconteceu com essas ambições norte-americanas. Os Estados Unidos, maior potência militar do mundo, não conseguiram pacificar um único país de porte médio, o Iraque, apesar de uma fácil vitória militar inicial. Não conseguiram travar duas guerras ao mesmo tempo, nem mesmo com a ajuda dos aliados, e, em consequência disso, o projeto de levar estabilidade ao Afeganistão vem obtendo, na melhor das hipóteses, um sucesso limitado. Os Estados Unidos têm a maior economia do mundo, mas o país, agindo sozinho, tem uma capacidade muito restrita de influenciar o mercado mundial – como a crise financeira deixou perfeitamente claro.

O ponto em que devemos dar ouvidos a Kagan é quando ele diz que a cortina não descerá sobre a política de poder. É perfeitamente inútil analisar o que aconteceria como resultado de uma colaboração internacional para conter as mudanças climáticas, sem situar isso no contexto das rivalidades que perpassam os esforços de cooperação internacional. São essas rivalidades que determinam as oportunidades reais que existem, os pontos em que é possível exercer uma influência verdadeira. Examinemos de que modo isso afeta a relação entre o mundo desenvolvido e o subdesenvolvido.

O bilhão inferior

A maior parte das emissões que causam a mudança climática foi gerada pelos países industrializados, porém seu impacto se fará sentir com mais intensidade nas regiões mais pobres do mundo. O sentimento básico de justiça social deveria ajudar a dar impulso às tentativas de minorar esse impacto, mas há também razões mais egoístas para que os países abastados auxiliem as nações mais carentes. A pobreza extrema tem o potencial de ser realmente muito desestabilizadora na sociedade mundial. O nível de risco que ela produz para os países e regiões mais privilegiados, ainda que o aquecimento global não existisse, continuaria a ser assombroso. Entre outros efeitos nocivos, a pobreza é uma das principais influências que levam ao crescimento populacional; as pressões da população diminuem à medida que as nações enriquecem.

A Declaração do Milênio, aprovada pela Assembleia Geral da ONU, prometeu que “não pouparemos esforços para livrar nossos semelhantes, homens, mulheres e crianças, das condições abjetas e desumanas da pobreza extrema”. A meio caminho da data-limite para a consecução das metas do milênio, o ano de 2015, certamente houve progressos. A mais importante dessas metas, a de reduzir à metade a pobreza absoluta, parece em vias de ser alcançada. O mesmo se aplica aos objetivos concernentes à educação, à redução do impacto de algumas das doenças mais mortíferas e à melhoria da igualdade de gênero, do emprego e do saneamento.

Em termos geopolíticos, é essencial reconhecer, como disse Paul Collier, que “o Terceiro Mundo encolheu”.[14] Durante grande parte dos últimos 50 anos, a questão do “desenvolvimento” foi a de um abismo entre 1 bilhão de pessoas abastadas e 4 bilhões de pobres no mundo. As metas do milênio foram estabelecidas com esses números em mente. Todavia, 80% desses 5 bilhões vivem agora em países que estão se desenvolvendo, alguns com extraordinária velocidade. Esses países vivenciaram um crescimento rápido da renda per capita. Registraram um índice médio de aumento do PIB superior a 4% durante as décadas de 1980 e 1990. Nos primeiros anos do século atual, esse índice elevou-se para mais de 4,5%, embora, é claro, só o ritmo acelerado do desenvolvimento da China durante o período responda por uma parcela substancial dessa cifra.

Esses dados estatísticos deixam clara a importância do que chamei anteriormente de imperativo do desenvolvimento. O crescimento econômico em larga escala é a única saída da pobreza para a massa mundial de pobres, e tem funcionado para muitas pessoas do mundo. Entretanto, pelo menos 1 bilhão de habitantes do planeta, localizados em cerca de 60 países diferentes, ficaram de fora. A maioria de suas sociedades é pequena e a soma de suas populações nem chega perto da encontrada na China ou na Índia. Como diz Collier, essas sociedades “estão ficando para trás e, não raro, desintegrando-se”.[15] Suas economias não cresceram; ao contrário, seus níveis de renda decresceram. Em média, em termos absolutos, estavam mais baixo no ano 2000 do que tinham sido em 1970. Desde então, elevaram-se pouco mais de 1%, o que não basta para fazer alguma diferença significativa na sorte dessas pessoas, marcadas não apenas pela pobreza, mas também por epidemias, pela ignorância e pelo desespero.

Essas sociedades estão atrasadas em relação ao resto do mundo por terem sido apanhadas no que Collier chamou de quatro “armadilhas”. Uma é a da guerra civil. Mais de 70% das sociedades que abarcam o bilhão inferior passaram recentemente por guerras civis, ou ainda se encontram atoladas numa delas. A suscetibilidade à guerra civil tanto causa a estagnação econômica quanto é causada por ela. Os países em questão enfrentam uma possibilidade de 14% de vivenciar uma guerra civil em qualquer período considerado de cinco anos. Cada ponto percentual de aumento do crescimento anula 1% desse risco. O conflito quase sempre afeta os países vizinhos – e, como já foi mencionado, pode espalhar-se por regiões inteiras, também as arrastando para baixo, até certo ponto.

Outra das quatro armadilhas, na verdade, é a posse de recursos naturais, especialmente gás e petróleo. Uns 30% dos pobres do mundo vivem em países cuja economia é dominada pela riqueza das reservas naturais. As razões dessa situação são bem conhecidas. São poucos os Estados rentistas que, em certa medida, conseguiram escapar da “maldição dos recursos” – como o Kuwait ou a Arábia Saudita –, principalmente por terem enormes reservas de petróleo e gás. Para outros, porém, a receita proveniente dessas fontes só proporciona meios de subsistência para uma elite minúscula. Ao mesmo tempo, essa receita desestimula o investimento em outras indústrias e torna as exportações nacionais pouco competitivas. Ademais, tal como no passado, os preços do petróleo e do gás são instáveis e essa instabilidade é importada pela economia.

As outras duas armadilhas são, primeiro, a situação de se tratar de um país sem acesso ao mar, com vizinhos disfuncionais, e segundo, a má gestão governamental. Quase 40% das pessoas do bilhão inferior vivem em países cercados por terra. O caso da Suíça mostra que é possível uma nação não ter saída para o mar e ser rica, mas a Suíça tem vizinhos amistosos cujos países têm excelentes comunicações. Em nações como Uganda, Sudão e Somália, a história é outra. As economias das sociedades africanas sem acesso ao mar não se integram às de seus vizinhos; ao contrário, ou se voltam para dentro, ou se abrem para as incertezas do mercado mundial.

Ao lado do Chade, Bangladesh ocupa o último lugar na classificação de corrupção da Transparência Internacional. Apesar disso, conseguiu instaurar políticas econômicas razoavelmente eficazes e obteve um grau significativo de crescimento econômico. Saiu-se bem porque tem poucos recursos naturais próprios e possui uma extensa linha costeira (embora, como discutido no Capítulo 7, trate-se de um litoral que impõe altos riscos ao país, dada a elevação do nível do mar em decorrência do aquecimento global). Não há dúvida de que esse país teria logrado resultados ainda melhores se fosse menos corrupto.

A má gestão governamental, questão que se estende muito além da corrupção propriamente dita, agrava todos os outros conjuntos de problemas, produzindo sociedades em que os governos são paralisados pelas cisões ou nas quais, a rigor, não há governo algum. Um estudo cotejou Estados falidos com países comparáveis em outros aspectos. Os resultados mostraram que o custo médio de ser um Estado falido, ao longo do perío do durante o qual ele poderia ser classificado como tal, é de 100 bilhões de libras esterlinas.[16]

Em princípio, a reforma política é sempre possível e, normalmente, realizá-la é a chave do progresso em outras áreas. Alguns dos países mais pobres do mundo conseguiram fazer essas reformas no passado, sendo a China o exemplo mais importante. Na década de 1960, o país via-se diante da falência, como resultado das políticas do presidente Mao. A liderança seguinte decidiu mudar de direção, o que resultou no sucesso econômico que hoje tanto se destaca na sociedade mundial.

À primeira vista, as nações que compõem o “bilhão inferior” ameaçam despencar das bordas da história mundial, por estarem presas num ciclo de deterioração do qual a maioria das outras escapou, em larga medida. Simples razões éticas já exigiriam que o resto da comunidade mundial não assistisse de camarote enquanto se desdobram as tragédias locais. Entretanto, no contexto da mudança climática, há importantes razões materiais pelas quais as nações mais abastadas não podem continuar a se abster. As pressões criadas pelas alterações do clima e pela escassez crescente de energia, resumidas no início deste capítulo e ao longo de todo o livro, podem fazer com que os problemas do bilhão inferior se espalhem pelo mundo inteiro. O que aconteceu no Sudão é um lembrete terrível de como as lutas globais poderão desenrolar-se, se não forem descobertas maneiras de refreá-las e reformulá-las.

O petróleo e a geopolítica

O destino do bilhão inferior tenderá a exercer grande influência no grau em que o terrorismo internacional continuará a se destacar no panorama mundial. Frequentemente, as nações em que vivem as pessoas mais pobres exibem uma combinação letal de terrorismo, crimes internacionais, tráfico de drogas e lavagem de dinheiro.

Quando esses países são também produtores de petróleo, sua história tende a ser ainda mais aflitiva. Seria difícil exagerar a ênfase na importância que tiveram o petróleo e o gás para moldar a política mundial nas décadas decorridas desde o término da Segunda Guerra Mundial. Como disse Thomas Friedman, quando os historiadores reexaminarem nossa era, é bem possível que concluam que uma das tendências geopolíticas mais importantes foi a influência da riqueza petrolífera na mudança do centro de gravidade do islamismo.[17] Nos primeiros anos do pós-guerra, esse centro de gravidade situava-se no Cairo, em Istambul, Beirute, Casablanca e Damasco, todas elas cidades cosmopolitas, a seu modo, que ofereciam a esperança de uma modernização progressiva. Na época, muitas nações muçulmanas eram relativamente liberais e se falava amplamente da necessidade de separar a Igreja e o Estado, nos moldes do modelo turco.

Todavia, dadas a importância crescente do petróleo e a posição dominante ocupada pelos países do golfo Pérsico e pela Arábia Saudita em sua produção, as interpretações conservadoras do islamismo ganharam muito mais destaque do que tinham. A Arábia Saudita é a guardiã de duas das mesquitas mais sagradas do islamismo, em Meca e Medina. O “islamismo do deserto”, agressivo e reacionário, era originalmente moldado pela pobreza; agora, possui uma riqueza incalculável. O pacto de meio século com os Estados Unidos manteve a família governante no poder e, por sua vez, contribuiu para o florescimento do conservadorismo.

“O petróleo é inimigo da liberdade”: será possível defender essa tese aparentemente absurda? Sem um excesso de supersimplificação, a resposta nua e crua é “sim”, e as razões são bastante conhecidas. O que Friedman chama de Primeira Lei da Petropolítica reúne uma gama impressionante de exemplos.[18] O pequeno reino do Barein, observa ele, foi o primeiro dos países do Golfo a realizar eleições parlamentares livres, nas quais as mulheres podiam votar e ser candidatas. O Barein foi a primeira dessas nações nas quais se descobriu petróleo, há aproximadamente três quartos de século, porém, em data muito mais recente, foi também o primeiro em que ele começou a se esgotar. Os dirigentes do país passaram a pensar em termos de diversificação da economia, o que, por sua vez, levou aos primórdios da reforma política.

Friedman empreendeu um estudo sistemático da relação entre as oscilações do preço do petróleo e as mudanças políticas. Sua “lei” afirma que, quanto mais alto o preço do petróleo, maior a tendência a que o país produtor de petróleo torne-se autocrático. Os líderes políticos obtêm apoio popular pela receita rentista que flui para a nação e se sentem à vontade para ignorar o que possam dizer os grupos oposicionistas, ou, a rigor, em larga medida, também o que pensa o resto do mundo. Os governos ricos em petróleo usam sua receita para contornar a necessidade da tributação, com isso evitando as pressões provenientes dos contribuintes, que normalmente exigem a assunção de responsabilidade por aquilo que se faz.

O dinheiro do petróleo promove o uso do clientelismo, criando um grupo interno de governantes; essa mesma receita possibilita a formação de um sistema complexo de policiamento e serviços de segurança e vigilância. Michael Ross argumenta que não é apenas o islamismo conservador que produz a subordinação das mulheres: é a dominação do dinheiro do petróleo como tal. Visto que há pouca diversificação econômica, não há oportunidade de as mulheres se ligarem à força de trabalho não agrícola, o que, por sua vez, surte o efeito de manter elevada a taxa de natalidade.[19] Há 23 países no mundo que obtêm a maior parte de sua renda do petróleo e do gás natural; nenhum deles é uma democracia, a não ser no nome.

A Rússia figura entre os mais importantes desses países, estando agora nas mãos de uma pequena elite que extrai seu poder, quase inteiramente, da receita proporcionada pelo petróleo, pelo gás natural e pelas reservas de minério. A relação simbiótica, mas tensa, entre a União Europeia e a Rússia tem atraído muitos comentários recentes. Cerca de 40% do abastecimento de gás da UE, 30% de seu petróleo e aproximadamente 25% de seu carvão vêm da Rússia. As relações UE-Rússia precisam normalizar-se, o que constitui uma tarefa da qual se fala rotineiramente, mas que, até o momento, não foi executada. Do ponto de vista da mudança climática, uma grande preocupação da continuidade do diálogo entre a UE e a Rússia deve ser a reabertura da indústria russa de petróleo e gás aos investimentos europeus e, em seguida, a outros investimentos estrangeiros.

São necessários novos investimentos em larga escala para reduzir o desperdício com que a energia é produzida (e usada) na Rússia. Calculou-se que o volume de gás desperdiçado anualmente no país equivalha a ¼ do total das exportações russas de gás para a Europa.[20] Os gasodutos com vazamentos fazem uma contribuição expressiva para esse total. Enquanto isso, a Rússia conseguiu um acordo tão liberal em Kyoto, que não há motivação para o controle de suas emissões. Os recentes compromissos russos de reduzir os vazamentos devem receber apoio e incentivo internacionais, do mesmo modo que as medidas destinadas a elevar o preço da energia para os consumidores, embora nenhuma das duas coisas seja motivada por considerações ligadas à mudança climática. Respaldada pelos preços elevados do petróleo, a Rússia assumiu uma postura resoluta nas relações internacionais.

A ideia de democracia soberana de Vladimir Putin nada tem a ver com a democracia tal como habitualmente entendida, mas tem tudo a ver com a soberania – com a afirmação do direito e da capacidade da Rússia de agir como uma grande potência. Acertadamente, a UE tem incentivado os antigos Estados-membros da União Soviética no Leste Europeu a diversificarem suas fontes de abastecimento de energia e a adotarem preços com o custo pleno para os consumidores (embora os líderes da UE tenham objetado quando a Rússia tentou forçar a Ucrânia a fazer isso da noite para o dia), mas até hoje o impacto foi pequeno. A única exceção é a República Tcheca, que construiu um oleoduto para a Alemanha e fechou um acordo de longo prazo sobre o gás com a Noruega.

Estas considerações mostram o quanto há para se buscar, se os países industrializados conseguirem reduzir simultaneamente sua dependência do petróleo e suas emissões de carbono. A famosa “maldição do petróleo” aplica-se não apenas dentro das nações, mas também ao sistema mundial como um todo, visto que a necessidade de manter um fluxo contínuo de petróleo desempenha enorme papel na geopolítica contemporânea. Se os países industrializados conseguissem romper sua dependência geral do petróleo e do gás natural, isso seria um grande beneficio não só para eles, mas também, perversamente, para as nações produtoras. Ajudaria a promover um dos realinhamentos de maior alcance da história nas relações internacionais.

Não temos de imaginar um futuro em que os países desenvolvidos se autonomizem com respeito a seu abastecimento energético, o que, para a maioria deles, não é exequível nem desejável. A interdependência – por exemplo, sob a forma de redes inteligentes de energia em larga escala, acionadas por tecnologias renováveis – continuará a ser uma realidade e tem um lado claramente positivo, em termos da união dos recursos. Mas, para esses países, será muito mais viável do que hoje se protegerem dos colapsos do sistema por meio da capacidade significativa de autoabastecimento de energia.

Os Estados Unidos e a China

Depois dos anos venenosos do governo Bush, encerrados numa crise econômica acarretada pelo hábito de os Estados Unidos viverem acima de suas posses, muitos acham que esse país terá que adotar um papel mais humilde no mundo. O “momento unipolar” parece haver passado num piscar de olhos. Mudou-se de uma situação em que a nação era tida como o centro de um império global para outra em que ela foi vista como uma espécie de pária no mundo.

O resto da comunidade global acostumou-se a tal ponto a ver os Estados Unidos como o retardatário da mudança climática, que talvez seja difícil mudar de ideia, se e quando essa nação se tornar um líder do meio ambiente. Todavia, com a eleição do presidente Obama, ela voltou a demonstrar sua capacidade de renovação. Essa capacidade será necessária num nível político, mas talvez seja ainda mais importante no plano econômico. Os Estados Unidos foram a força propulsora da última grande onda de inovações tecnológicas, sob a forma da internet, e é provável que o mesmo se aplique às inovações nas tecnologias renováveis.

O mundo necessita da liderança norte-americana esclarecida – desde que esta se baseie na reafirmação da tradição wilsoniana que foi tão influente durante um longo período do século XX. Podemos antever uma nova aproximação entre os Estados Unidos e a Europa, ainda que tal aproximação não assinale uma reinvenção do “Ocidente”. Combater a mudança climática talvez seja um modo de construir essa reaproximação. A abordagem formal e burocrática preferida pela Comissão Europeia não tenderá a ser reproduzida pela liderança norte-americana. Citei anteriormente (Capítulo 5) alguns resultados de pesquisas que mostraram que o povo dos Estados Unidos estava menos convencido dos perigos da mudança climática do que a população de outras nações e, ao mesmo tempo, mais otimista quanto a lidar com ela. A inventividade e o otimismo norte-americanos, amiúde confundidos com ingenuidade, talvez sejam muito úteis e benéficos para o resto do mundo neste momento.

É essencial reformular o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL, ver Capítulo 8), porém mais importante será a promoção da convergência econômica com os países em desenvolvimento. Esses dois processos não são exatamente idênticos, já que a transferência de tecnologia não necessariamente promove um aumento da competitividade do país que a recebe. Devemos afastar-nos das simples transferências de tecnologia, rumando para uma situação em que elas sejam acompanhadas por investimentos em meios que as mobilizem e ampliem – mediante a oferta de formação técnica e o financiamento da capacidade de P&D nos países em desenvolvimento. O relaxamento da proteção normal das patentes será de suma importância nesse processo. Sempre que possível, em vez da mera importação de máquinas ou produtos de alta tecnologia, deverão estabelecer-se ligações entre os conhecimentos de alta e baixa tecnologias – isto é, os conhecimentos locais. No Capítulo 7, dei exemplos extraídos do campo da adaptação, porém o mesmo se aplica à política da mitigação da mudança climática.

No que concerne à segunda dessas questões, seria sensato adotar uma abordagem diferente da do MDL. Devemos buscar políticas que se coadunem com os interesses dos países em desenvolvimento, mas que ainda surtam o efeito de reduzir as emissões. Um exemplo ilustrativo é a possibilidade de fornecer à China tecnologia de última geração sobre o gás natural, o que ajudaria a reduzir a poluição local, além de cortar as emissões de gases do efeito estufa.

A grande maioria das emissões de gases-estufa é produzida apenas por um pequeno número de países; no que concerne à mitigação, o que é feito pela maioria dos Estados perde importância ao ser comparado com as atividades dos grandes poluidores. Apenas um número restrito de nações tem a capacidade de um pioneirismo de peso nas inovações tecnológicas concernentes à mudança climática; as normas que regerem a transferência de conhecimentos e de investimentos desses países para outros serão mais importantes do que os acordos universais.

Para ficarmos aptos a explorar essa situação, precisamos de uma perspectiva bem diferente da que brotou de Kyoto e de Bali. Uma abordagem calcada em acordos ou parcerias entre nações, grupos de países e regiões fará mais sentido – e poderá vir a reforçar medidas mais universais. Os acordos de Kyoto já reconhecem diversos grupos diferentes de países, incorporando cláusulas variáveis a respeito deles.[21] Como observou um autor, “torna-se cada vez mais claro [que] o Protocolo de Kyoto é menos um acordo global do que um conjunto de abordagens regionais diferentes”.[22]

A experiência da Organização Mundial do Comércio proporciona um possível paralelo. Mostrou-se impossível chegar a um acordo sobre a rodada de negociações de Doha na OMC, mas obtiveram-se avanços nas negociações de comércio por meio de acordos regionais e bilaterais. Mais de 200 desses acordos estão em vigor atualmente. Estudos mostraram que eles são capazes de respaldar os objetivos globais do sistema multilateral de comércio da OMC, em vez de agir no sentido de solapá-los, como se afiguraria à primeira vista. Os acordos regionais permitiram que alguns países fossem além do que era possível realizar no nível universal, mas posteriormente prepararam o terreno para os avanços obtidos no nível da OMC.

O Grupo dos Oito (G8) – os sete países industrializados mais influentes do mundo, acrescidos da Rússia – é por demais um fórum de pseudodebates para desempenhar um papel significativo. Numa reunião realizada em julho de 2008, os países do G8 procuraram chegar a um consenso quanto às metas ligadas à mudança climática. Os líderes anunciaram um plano de reduzir globalmente em 50% as emissões de gases do efeito estufa, até o ano de 2050. Pela primeira vez, os Estados Unidos assumiram o compromisso público de procurar cumprir essa meta. Uma declaração conjunta afirmou haver “necessidade de cortes profundos”, mas não sugeriu nenhum meio para consegui-los. Solicitados a expor suas ideias ao G8, os dirigentes das maiores economias em desenvolvimento do mundo alegaram que as propostas feitas eram vagas demais para ajudar. Um grupo composto por representantes do G8 e de oito países em desenvolvimento tem-se reunido desde o início de 2007, no intuito de ajudar a descobrir um substituto para o Protocolo de Kyoto, sem nenhum resultado concreto. O presidente chinês, Hu Jintao, disse que seu país não aceitaria nenhum tipo de meta obrigatória, uma vez que as emissões chinesas per capita são relativamente pequenas e visto que “a tarefa central da China, neste momento, é desenvolver a economia e melhorar a vida da população”.[23]

É preciso criar com extrema urgência um órgão que represente os principais poluidores. Se nele incluirmos a União Europeia como uma entidade única, veremos que 70% das emissões mundiais cumulativas de gases do efeito estufa foram produzidos por apenas seis países. Eles devem reunir-se regularmente uns com os outros. Os 20 países mais poluidores foram responsáveis por 88% do total de emissões desde o início da era industrial. Também eles devem se reunir. Os países poderiam propor como contribuiriam para um esforço coletivo de controlar as emissões, processo este que poderia prosseguir, ao menos em parte, separadamente de quaisquer outros esforços internacionais em que os membros se empenhem.

Seria preciso criar meios de revisão e inspeção, talvez com uma diretoria rotativa. Esse órgão examinaria os pacotes propostos pelos governos, a fim de garantir que eles refletissem uma distribuição equitativa do esforço em termos das contribuições diferenciadas para as emissões mundiais. Além disso, examinaria o progresso, quer em termos dos compromissos assumidos pelos países, quer dos efeitos gerais, e também monitoraria as relações do grupo com o mundo em desenvolvimento.

Os países industrializados serão os principais responsáveis por fazer com que a ideia da convergência econômica receba a devida atenção. Seria difícil exagerar a importância dessa convergência. Teremos uma alavanca crucial na política mundial, se for possível demonstrar que os países, regiões ou localidades que seguirem um programa progressista obterão vantagens econômicas com isso. Tal programa pode ser tecnológico e social. Será aplicável entre as sociedades industrializadas, dando-lhes uma base para a concorrência e a cooperação fecundas. Mas também ajudará a romper o impasse que existe hoje em dia, no qual os países em desenvolvimento encaram a política da mudança climática e o desenvolvimento como alternativas mutuamente excludentes.

Será igualmente vital mostrar a importância econômica dos ganhos de eficiência energética, sejam eles produzidos pela tecnologia ou por outros meios. Tais ganhos constituem um elo positivo crucial entre a segurança energética e a mudança climática, uma vez que, nesse aspecto, apontam na mesma direção. Se a eficiência energética proporcionar uma vantagem competitiva, ela surtirá um efeito na forma de reação dos países em desenvolvimento. Qualquer coisa que contribua para ampliar a área de interesses convergentes entre a redução das emissões e a melhora da competitividade será valiosa. O mesmo se aplica ao comportamento empresarial. As empresas têm-se conscientizado mais das questões do meio ambiente porque seus dirigentes percebem o quanto elas são centrais. Muita coisa dependerá das companhias que demonstrarem que as políticas ambientais progressistas são capazes de gerar vantagens competitivas, pois o que elas conseguirem influenciará a prática empresarial por toda parte. Uma tese semelhante poderia aplicar-se às instituições estatais, se houver melhoras no desempenho em decorrência de políticas ambientais.

A base social da vantagem será tão importante quanto suas bases econômicas ou tecnológicas, especialmente na medida em que se apoiar em áreas de convergência política. O pioneirismo nas políticas sociais (no campo da saúde, por exemplo) será importante. A avaliação da vulnerabilidade desempenhará um grande papel, por estimular à ação as sociedades industrializadas e em desenvolvimento – vulnerabilidade não apenas à mudança climática em si, mas também a outras ameaças que essa mudança venha a acentuar. Sempre que houver pontos claros de convergência de interesses, eles deverão tornar-se pontos focais de cooperação.

Os Estados Unidos e a China certamente precisam unir-se, visto que, no que concerne à mudança climática e à segurança energética, eles têm nas mãos o futuro do mundo. Podem ser rivais e precipitar uma situação em que a luta pelos recursos naturais domine a política mundial, e na qual, ao mesmo tempo, as mudanças climáticas avancem em marcha acelerada. Mas não é preciso ter grande visão para reconhecer que esse resultado não interessaria a nenhum dos dois. Partindo de uma postura inicial de negação, os governantes chineses tornaram-se bastante cônscios de que seu país não pode seguir o mesmo rumo do Ocidente em seu desenvolvimento. Em outras palavras, não pode continuar a lançar emissões na atmosfera, em larga escala, e ter a expectativa de remediar os danos mais tarde. Apesar de sua recusa em aceitar metas obrigatórias, o Plano de Mudança Climática expedido pelo governo chinês em 2006 é abrangente e prevê uma grande transição para fontes energéticas renováveis, num cronograma algo semelhante ao antecipado pelos países desenvolvidos. Por exemplo, ele estabelece a meta de elevar a proporção da eletricidade proveniente de fontes renováveis para 16% em 2020.

Uma série de relatórios anteriores, encomendados pelo governo chinês, deixou claro que o país é vulnerável aos efeitos da mudança climática, fato que hoje é totalmente aceito nos círculos oficiais. Milhões de pessoas na China dependem de seus grandes rios para sobreviver. No entanto, houve uma redução de mais de 20% nas geleiras que são a fonte desses rios – uma mudança que também ameaça as usinas hidrelétricas em que o país investiu uma grande dose de esperança de geração de energia. Algumas partes da China tenderão a passar por fenômenos meteorológicos extremos, considerando-se que o clima do país é naturalmente volátil. Uma antevisão do futuro talvez tenha sido vivenciada nas precipitações incomumente elevadas de neve que paralisaram grande parte da nação no fim de 2007.

Talvez se considere improvável que os Estados Unidos e a China venham a colaborar seriamente nas questões da energia e das mudanças climáticas, mas existe um precedente.[24] Durante o período da Guerra Fria, não parecia haver chance de que o país fizesse negociações frutíferas com o adversário principal, a União Soviética. No entanto, como observou o senador Joseph Lieberman, essa colaboração se desenvolveu e logrou certo êxito.[25] No início das conversações sobre o controle de armas entre os dois protagonistas, ambos tinham extrema desconfiança um do outro. Apesar disso, conseguiu-se um intercâmbio eficaz, com resultados concretos em termos da redução dos armamentos. Lieberman assinalou haver uma espécie de paralelo entre a corrida armamentista da Guerra Fria e a competição pelos recursos energéticos que se está iniciando agora.

Michael Klare afirmou que um possível ponto de partida seria a criação de uma reunião de cúpula anual de alto nível entre Estados Unidos e China, conduzida por seus respectivos presidentes, para discutir questões energéticas. Ela poderia ter por modelo algumas reuniões equiparáveis que se realizaram no auge da Guerra Fria. Os objetivos principais seriam minimizar possíveis conflitos na busca de recursos naturais e elaborar iniciativas energéticas comuns para o futuro, baseadas no fomento de tecnologias com baixo teor de carbono. As reuniões iniciais poderiam levar à elaboração de uma infraestrutura bilateral completa, na qual autoridades públicas, cientistas e líderes empresariais formassem comissões e grupos de trabalho conjuntos. Na verdade, um “memorando de entendimento” preliminar para a criação de um diálogo sobre a energia entre essas duas nações já foi assinado em 2004.

Em outubro de 2008, anunciou-se que três companhias chinesas, inclusive a maior empresa estatal do país, a China Mobile, pretendiam tornar-se membros de um grupo sem fins lucrativos, o Climate Group, que conta com o apoio de algumas grandes empresas ocidentais. As outras duas companhias chinesas são a Suntech, terceira maior fabricante mundial de equipamentos de energia solar, e uma empresa privada, a Broad Air Conditioning. Entre as firmas ocidentais envolvidas estão a BP, a BSkyB, a Nike e a Tesco. A China Mobile pretende reduzir a intensidade energética de suas atividades em 40% até 2020. Outras empresas chinesas também indagaram sobre a participação no grupo, cuja meta é abarcar mais de uma centena das maiores companhias do mundo.

Os dois países poderiam trabalhar juntos numa gama completa de tecnologias, elaborando acordos específicos para a suspensão dos direitos normais de patentes. O sequestro e armazenamento de carbono bem poderia ser o eixo principal desses esforços, considerando-se que o consumo de carvão figura com enorme destaque nas práticas energéticas dos dois países. Juntos, os Estados Unidos e a China já respondem por quase metade do consumo de carvão de todo o mundo. É claro que essas ligações bilaterais não deveriam impedir acordos similares com outros países, sobretudo os da União Europeia. Já existe uma parceria entre esta e a China com respeito à mudança climática, com o objetivo de acelerar as transferências de tecnologia para a nação oriental.

Por fim, também é provável que políticas regionais e bilaterais sejam de importância crucial para deter a perda das florestas tropicais do mundo. De acordo com algumas estimativas, cerca de 25% das emissões de CO2 dos últimos dois séculos provieram de mudanças na utilização da terra, dentre as quais o desmatamento é de longe a que mais contribuiu. As florestas remanescentes armazenam cerca de 638 gigatoneladas de carbono, 280 das quais sob a forma de biomassa. “Desmatamento” dá a impressão de ser uma atividade una, que admitiria, portanto, uma solução una, mas não é isso que acontece. Voltamos à questão das sociedades realmente empobrecidas, em oposição às demais. Nessas sociedades, a derrubada de florestas tende a ser um efeito forçado da pobreza absoluta. O mesmo nem sempre se aplica a outros países em que o desmatamento ocorre em larga escala. A Indonésia e o Brasil, por exemplo, são nações que vêm se desenvolvendo muito depressa, ainda que não se equiparem ao ritmo ditado pelos chineses. Nesses casos, o próprio desenvolvimento é uma das fontes do desmatamento, dada a demanda crescente por madeira e produtos relacionados com ela.

Haverá necessidade de todo um leque de estratégias, e não de um mecanismo isolado, dependendo das diferentes motivações locais dessa prática. Os subsídios ou os créditos sobre a redução das emissões, a menos que sejam muito vultosos, não funcionarão para as pessoas que vivem à margem da subsistência. O investimento na geração de oportunidades de emprego e as intervenções comunitárias locais, por exemplo, para capacitar as mulheres e reduzir o tamanho das famílias, serão de importância fundamental.

A necessidade de reduzir o desmatamento, e fazê-lo depressa, talvez seja uma área em que uma ampla cooperação internacional possa funcionar.[26] Mais uma vez, porém, o que vier a ser feito pelas nações-chave será crucial. Países como o Brasil e a Indonésia devem reunir-se para levar propostas ao resto do mundo. O governo brasileiro comprometeu-se com um plano nacional abrangente, que almeja acabar por completo com o desmatamento na área da região amazônica situada em seu território até 2015. Trata-se do tipo de ideia ambiciosa que bem poderia ser perseguida em colaboração com outros países cujos programas nacionais, no momento, tenham um âmbito demasiadamente limitado para abordar a escala desse problema.

Ao procurar enxergar para além dos acordos internacionais de caráter universal, não estou apontando o fim do multilateralismo, e sim, antes, o seu retorno. O multilateralismo não tem que significar a totalidade da comunidade internacional agindo em conjunto; se assim fosse, sua influência seria rigorosamente limitada. Ele significa qualquer forma de colaboração em que estejam envolvidos diversos Estados. A ideia do ex-vice-presidente Dick Cheney de que, muitas vezes, os países teriam de funcionar como “coalizões de voluntários” foi mal recebida pela crítica, por ter sido usada no contexto da guerra no Iraque. Foi amplamente equiparada à adoção de uma abordagem unilateral – o que não constituiu uma crença absurda, considerando-se o contexto em que a expressão foi usada –, que envolvia ignorar a visão majoritária na ONU e noutros lugares. No entanto, não há razão por que não se devam formar coalizões de voluntários para exercer atividades aprovadas ou apoiadas pela maior parte da comunidade mundial, mas nas quais uma pequena proporção de países precise estar na vanguarda.

Posfácio

A DESPEITO DAS COMPARAÇÕES OCASIONALMENTE FEITAS, a civilização industrial difere de todos os tipos de civilização que existiram antes. Mesmo as mais avançadas, como Roma ou a China tradicional, eram regionais – só conseguiam exercer sua influência numa região específica do mundo. Serviam-se da energia inanimada, como a da água ou do vento, mas apenas de maneira relativamente marginal. Seu impacto sobre o mundo natural era considerável, mas se restringia predominantemente a modificações da paisagem.

Nossa civilização é de âmbito verdadeiramente global, e não poderia existir sem as fontes inanimadas de energia que a movem. Por bem ou por mal, a indústria moderna desencadeou no mundo um volume de pura força que vai imensamente além de qualquer coisa já vista. Refiro-me aqui à força inanimada, mas também à força da organização humana – aos complexos sistemas sociais, econômicos e políticos dos quais hoje depende a vida de cada um de nós. A força é uma faca de dois gumes. Os pensadores iluministas viam essas aptidões como essencialmente benignas. Assim é que Marx escreveu, numa frase célebre: “A humanidade só se propõe problemas que é capaz de resolver.” No entanto, desde os primórdios do desenvolvimento industrial, houve quem visse as novas forças como destrutivas, ou como algo que ameaçava fugir do controle de seus criadores.

Sob a forma da controvérsia entre os otimistas e os pensadores apocalípticos, o debate prossegue hoje e continua sem solução. Nossa civilização poderia destruir a si mesma – não há dúvida quanto a isso – e fazê-lo com consequências terríveis, dado o seu alcance global. O Juízo Final já não é um conceito religioso, um dia de avaliação espiritual, mas uma possibilidade iminente em nossa sociedade e nossa economia. Se não for refreada, a simples mudança climática poderá produzir um enorme sofrimento humano. O mesmo poderia fazer o esgotamento dos recursos energéticos sobre os quais se erguem inúmeras de nossas capacidades. E resta a possibilidade de conflitos em larga escala, talvez envolvendo o uso de armas de destruição em massa. Cada uma dessas hipóteses cruza-se com as outras, como foi analisado no capítulo anterior.

Não admira que muitos se assustem. Voltemos atrás! Retornemos a um mundo mais simples! Esses são sentimentos perfeitamente compreensíveis e que têm aplicação prática em alguns contextos. Mas não pode haver um “retorno” global – a própria expansão da força humana que criou esses problemas tão profundos é o único meio de resolvê-los, com a ciência e a tecnologia em primeiro plano. Provavelmente, haverá 9 bilhões de pessoas no planeta em 2050 – e a partir daí, ao que se espera, a população mundial se estabilizará, principalmente se os países menos desenvolvidos obtiverem um progresso econômico e social significativo. Será preciso encontrar meios de proporcionar a esses 9 bilhões de pessoas um estilo de vida digno.

Que esperança existe de que, como humanidade coletiva, sejamos capazes de controlar as forças que desencadeamos? Esta é uma pergunta mais ou menos impossível de responder, visto que há muitas contingências e incógnitas – e, sim, incógnitas desconhecidas – implicadas. Não concordo inteiramente com aqueles a quem chamei de otimistas, pois eles dizem que todos os riscos que hoje enfrentamos foram exagerados, o que é falso. Ladeio com eles no sentido de que risco e oportunidade caminham de mãos dadas: dos maiores riscos também podem brotar as maiores oportunidades, quando sabemos nos mobilizar coletivamente para enfrentá-los.

Num grau considerável, estamos nas mãos de nossos líderes políticos. Tornou-se habitual sermos céticos em relação à política, mas o campo político preserva sua capacidade de inspirar. O uso da capacidade política nacional e internacional será essencial para lidarmos com os dilemas enfrentados. Como já afirmei, dois países, os Estados Unidos e a China, têm a capacidade de ratificar ou destruir as nossas chances de sucesso. É claro que a cooperação bilateral, mesmo nesse caso singular, só poderá fazer-nos avançar até certo ponto. Se algum dia já houve um problema que clamasse pela cooperação multilateral, com a participação de todos os países do mundo, trata-se da mudança climática. Tal como sucede com as políticas internas dos países, o “como” é mais importante do que o “o quê”. O estabelecimento de metas não terá grande impacto, porém muitas outras formas de colaboração poderão exercê-lo. O compartilhamento das descobertas científicas, a transferência de tecnologia, o auxílio direto que parte de certas nações para outras e uma multiplicidade de outras atividades de colaboração, tudo isso constitui o caminho a seguir.

Apesar das divisões e das lutas de poder existentes, enfrentar as mudanças climáticas talvez seja o trampolim para a criação de um mundo mais cooperativo. Talvez seja o meio de revigorar a ONU e outras instituições de governança global. Sou cauteloso quanto a essas possibilidades, em parte porque quero evitar o que chamei anteriormente de efeito do modismo – a tendência a usar a mudança climática como veículo para a obtenção do que já se queria de qualquer maneira. Mas é claro que isso poderia acontecer e, nesse caso, teria enormes consequências para a sociedade mundial como um todo.

Muito dependerá do sucesso que a União Europeia venha a obter, nos próximos anos, na redução de sua emissão média de gases-estufa. Ela começa com uma vantagem em relação aos Estados Unidos, em certo sentido, visto que alguns de seus Estados-membros já fizeram avanços substanciais na redução das emissões. Eles apontam o caminho, tanto dentro da UE quanto no que concerne ao resto do mundo. Agora a UE abrange uns 495 milhões de cidadãos, de modo que o impacto será grande, de qualquer modo. Apontei algumas das dificuldades que poderiam restringir suas ambições. No que diz respeito à sua influência geopolítica, muito dependerá de duas questões: em que medida ela conseguirá solucionar seus problemas com a Rússia e em que medida, na falta do Tratado de Lisboa, ela conseguirá desenvolver uma capacidade de liderança suficiente para falar a uma só voz no cenário mundial.

Nos países industrializados, há muitas batalhas políticas por travar e vencer. Os Estados Unidos encontram-se novamente em posição de destaque, dada a sua contribuição em larga escala para a emissão de gases causadores do efeito estufa e o seu apetite gargantuesco de petróleo. Será colossal a tarefa de transformar uma sociedade cujo estilo de vida é todo construído em torno da mobilidade e do “direito natural” de consumir energia de forma esbanjadora. No entanto, não se trata de um esforço tão inviável quanto parece. Numerosos estados, cidades e organizações do país têm não apenas pressionado por mudanças, como também se encontram na vanguarda da introdução delas.

A própria situação precária da indústria automobilística norte-americana é indicativa da pressão por um rompimento com o passado. Em larga medida, os fabricantes de automóveis foram os autores de seus próprios problemas. Fizeram um lobby ativo junto ao governo federal, na presidência de George W. Bush, para barrar qualquer medida que levasse a uma política ambiental esclarecida, e encontraram na Casa Branca uma plateia receptiva. Sua estratégia de lucro baseou-se nos grandes bebedores de gasolina que eles fabricaram a torto e a direito. Agora, há fileiras e mais fileiras de utilitários esportivos que ninguém quer.

Todos os governos enfrentam grandes dilemas para conciliar a mudança climática com a política energética, com apoio popular contínuo, especialmente em épocas de aperto econômico. O apoio da população tende a aumentar e diminuir, pelas razões que já examinei. Para lidar com isso, os governos terão de recorrer a toda uma gama de estratégias, tentando, ao mesmo tempo, fomentar uma consciência mais generalizada da necessidade de ação. Os hábitos e rotinas da vida cotidiana atrapalham, mas o problema fundamental é a dificuldade de levar as pessoas a admitirem que os riscos são reais e prementes.

A inovação tecnológica é um dos vários grandes coringas do baralho, ainda mais se considerarmos a diversidade de tecnologias que disputam a atenção, enquanto tentamos livrar-nos de nossa dependência dos combustíveis fósseis. É possível fazer muita coisa para reduzir as emissões sem novos avanços. Mas o reino da tecnologia é o campo mais importante ao qual se aplica a tese de que o salto quântico de poder que criou perigos para nós poderá nos permitir enfrentá-los. Uma nova Idade das Trevas, uma nova era do Iluminismo, ou, quem sabe, uma confusa mistura das duas – o que estará por vir? Há grandes chances de que a terceira possibilidade seja a mais provável. Nesse caso, todos teremos de torcer para que a balança se incline para o lado iluminista da equação.

Notas

Introdução (p.19 a 36)

1.  Ver, por exemplo: R. Henson, The Rough Guide to Climate; A. Dessler e E. Parson, The Science and Politics of Climate Change; D. King e G. Walker, The Hot Topic; E.Kolbert, Field Notes from a Catastrophe.

1. Mudança climática, risco e perigo (p.37 a 56)

1.  S.G. Borgerson, “Arctic meltdown”.

2.  Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC), Fourth Assessment Report.

3.  Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC), Climate Change Impacts, Adaptation and Vulnerability.

4.  S.F. Singer e D.T. Avery, Unstoppable Global Warming.

5.  Ibid., p.xi.

6.  P.J. Michaels, Meltdown.

7.  Ver B. Lomborg, The Skeptical Environmentalist. Ver também os textos do cientista R. Lindzen – por exemplo, “Climate of fear”; “There is no ‘consensus’ on global warming”; “Debunking the myth”. Encontra-se um exame crítico das afirmações de Lomborg em www.lomborg-errors.dk.

8.  B. Lomborg, Cool It, p.ix.

9.  C. Booker e R. North, Scared to Death, p.454. Para um acréscimo recente às fileiras dos céticos, ver N. Lawson, An Appeal to Reason. Sua conclusão é: “Parece que entramos numa nova era da irracionalidade, que ameaça ser tão prejudicial em termos econômicos quanto é profundamente inquietante. É disso, acima de tudo, que realmente precisamos salvar o planeta” (p.2). Ideias semelhantes são apresentadas, num estilo um pouco menos floreado, em C. Robinson, Climate Change Policy.

10.  C. Booker e R. North, op.cit., p.388.

11.  Ver também J. Lovelock, The Revenge of Gaia.

12.  D. King e G. Walker, The Hot Topic, p.80.

13.  Ver M.H. Glantz, Currents of Change. Ao longo da última década, desenvolveram-se novos métodos de previsão do tempo, capazes de fornecer alertas sobre El Niño com cerca de dois anos de antecedência, com isso possibilitando que os países afetados se preparem de antemão.

14.  J. Hansen et al., “Target atmospheric CO2, where should humanity aim?”.

15.  D. King e G. Walker, op.cit., cap.5. Ver também J.D. Cox, Climate Crash.

16.  F. Pearce, The Last Generation, p.26.

17.  J. Diamond, Collapse.

18.  Ibid., p.107. Ver também o importante trabalho anterior de J. Tainter, The Collapse of Complex Societies.

19.  J. Diamond, op.cit., p.119.

20.  Ver J. Levy, The Doomsday Book.

21.  M. Rees, Our Final Century.

22.  B. McGuire, Surviving Armageddon, p.16.

23.  Ibid., p.27-32.

24.  F. Furedi, Invitation to Terror, p.112. Qualquer pessoa interessada em risco deve começar por dois dos principais livros sobre o tema, os quais merecem ser lidos juntos. Trata-se de U. Beck, Risk Society, um dos clássicos da sociologia, que trata o risco principalmente de um ponto de vista negativo, como um perigo a ser evitado; e P.L. Bernstein, Against the Gods, que versa principalmente sobre os aspectos instigantes e positivos do risco e do manejo dos riscos. Seu pensamento mais recente é esboçado em seu livro World at Risk.

25.  D. Gardner, Risk: The Science and Politics of Fear, p.302.

26.  Ibid., p.3.

27.  Ibid., p.188-95.

28.  Ver B. Combs e P. Slovic, “Newspaper coverage of causes of death”.

29.  D. Gardner, op.cit., p.166-70.

30.  M. Rees, op.cit.

31.  F. Pearce, op.cit., p.26.

2. Esgotamento ou diminuição? (p.57 a 72)

1.  R. Heinberg, The Party’s Over, p.31.

2.  P. Middleton, A Brief Guide to the End of Oil, cap.3.

3.  D. Strahan, The Last Oil Shock, p.40.

4.  D. Howell e C. Nakhle, Out of the Energy Labyrinth, p.88-92.

5.  International Energy Agency, World Energy Outlook 2007.

6.  S. Leeb, The Coming Economic Collapse, p.1.

7.  Ver, por exemplo, K. Deffeyes, Hubbert’s Peak: The Impending World Oil Shortage; P. Roberts, The End of Oil; M.T. Klare, Resource Wars; M.R. Simmons, Twilight in the Desert; D. Strahan, op.cit. O título de Strahan faz eco, inconscientemente, ao de F. Pearce sobre o aquecimento global, citado no Capítulo 1: The Last Generation.

8.  D. Strahan, op.cit., p.60.

9.  C. Hoyos e J. Blas, “Investment is the key to meeting oil needs”.

10.  D. Victor et al., Natural Gas and Geopolitics.

11.  J. Darley, High Noon for Natural Gas.

12.  Ibid., p.5.

13.  D. Strahan, “Lump sums”.

14.  Citado em D. Helm, The New Energy Paradigm, p.19.

15.  Ibid., p.21.

16.  Discurso do então presidente Vladimir Putin, citado em E. Lucas, The New Cold War, p.212.

17.  A. Airoldi, The European Union and the Arctic.

18.  D. Strahan, op.cit., p.180.

19.  Reportagem do Times Online, 11 jan 2008.

20.  S. Leeb, The Coming Economic Collapse, p.77.

3. O movimento verde e o que veio depois (p.73 a 99)

1.  N. Stern, The Economics of Climate Change, p.xviii. A rigor, a citação aparece no Relatório em diversas formulações ligeiramente diferentes.

2.  W. Morris, News from Nowhere, p.280.

3.  R.W. Emerson, Nature – Conduct of Life. Originalmente publicado em 1836.

4.  B. Torrey, The Writings of Henry David Thoreau: Journal, vol.14, p.205.

5.  J. Biehl e P. Staudenmaier, Ecofascism. Ver também F-J. Bruggemeier et al., How Green Were the Nazis?.

6.  Citado em R. Goodin, Green Political Theory, p.30.

7.  Ibid., p.50ss.

8.  W. Rees, “Ecological footprints and appropriated carrying capacity”.

9.  Ver, por exemplo, T. Mosquin e J.S. Rowe, “A manifesto for earth”.

10.  P.L. Bernstein, Against the Gods.

11.  C.R. Sunstein, Laws of Fear, p.4.

12.  Ibid., p.18.

13.  D.H. Meadows et al., Limits to Growth: A Report for the Club of Rome’s Project on the Predicament of Mankind. Ver também D.H. Meadows et al., Limits to Growth – The 30-Year Update, e muitas outras publicações desse mesmo grupo de autores.

14.  World Commission on Environment and Development, Our Common Future.

15.  Ibid., p.326.

16.  R. North, “Sustainable development: a concept with a future?”, p.6.

17.  W. Baue, “Rio+10 series”. S. Dresner enuncia a questão de forma convincente: “[Desenvolvimento sustentável] é um conceito que combina o pessimismo pós-moderno quanto à dominação da natureza e um otimismo quase iluminista quanto à possibilidade de reformar as instituições humanas”, The Principles of Sustainability, p.164.

18.  W.M. Lafferty e J. Meadowcroft, Implementing Sustainable Development, p.19.

19.  W. Beckerman, “The chimera of ‘sustainable development’”.

20.  D.C. Esty et al., Environmental Sustainabilíty Index.

21.  O site do Global Commons Institute, dirigido por A. Meyer, fornece informações detalhadas sobre os antecedentes.

22.  Ver A. Offer, The Challenge of Affluence.

23.  Ambas as citações vieram de J. Talberth e C. Cobb, The Genuine Progress Indicator 2006, p.1.

24.  A. Offer, op.cit., p.19.

25.  Sustainable Society Foundation, Sustainable Society Index, 2008.

26.  J. Dryzek, The Politics of the Earth, p.145.

27.  Ver A.P.J. Mol e D.A. Sonnenfeld, Ecological Modernisation Around the World.

4. O histórico, até agora (p.100 a 119)

1.  Ver M. Wissenburg, Green Liberalism, p.7.

2.  D. Shearman e J.W. Smith, The Climate Change Challenge and the Failure of Democracy, p.133.

3.  R. Eckersley, The Green State, cap.4 e passim.

4.  Yale Center for Environmental Law and Policy e Center for International Earth Science Information Network, Columbia University, 2008 Environmental Performance Index.

5.  Germanwatch, Climate Change Performance Index, p.4-5. Para o melhor levantamento da política da mudança climática nos países industrializados, ver H. Compston e I. Bailey, Turning Down the Heat.

6.  S. Silveira, “Sustainability in the energy sector – the Swedish experience”.

7.  P. Harris, Europe and Global Climate Change.

8.  Ver A. Michaelowa, “German climate policy between global leadership and muddling through”, in H. Compston e I. Bailey, op.cit.

9.  Federal Ministry for the Environment, Nature Conservation and Nuclear Safety: Investments for a climate-friendly Germany.

10.  Agradeço a Olaf Corry pela ajuda no fornecimento dos dados estatísticos apresentados.

11.  Para uma análise abrangente, ver I. Lorenzoni, T. O’Riordan e N. Pidgeon, “Hot air and cold feet”, in H. Compston e I. Bailey, op.cit.

12.  H. Benn, “Climate Change Bill: update following passage through the Lords”.

13.  Para uma visão sumamente crítica, ver P. Brown, Voodoo Economies and the Doomed Nuclear Renaissance.

14.  Citado em R. Sutherland, “Comment”, p.3.

15.  “Heathrow expansion”. Disponível no site da Sustainable Development Commission.

16.  Citado em I. Jack, “When it comes to railways, the government is on the wrong track”, p.34.

17.  M. Pitt, Learning Lessons from the 2007 Floods.

18.  J. Randerson, “Cut in coal brings UK emissions down by 2 per cent”.

19.  Committee on Climate Change, Building a Low-Carbon Economy.

5.  Retorno ao planejamento? (p.120 a 163)

1.  J. Dryzek, “Ecology and discursive democracy”, in M. O’Connor, Is Capitalism Sustainable?, p.176-7.

2.  E. Durbin, Problems of Economic Planning, p.41.

3.  F. von Hayek, The Constitution of Liberty.

4.  Ver, por exemplo, D. Orrell, The Future of Everything. Para uma crítica às previsões ambientais, ver O. Pilkey e L. Pilkey Jarvis, Useless Arithmetic.

5.  J. Quist e P. Vergragt, “Backcasting for industrial transformations”, in Klaus Jacob et al., Governance for Industrial Transformation, p.423-5. Muitos outros exemplos são discutidos nesse texto.

6.  C. Mitchell e S. White, “Forecasting and backcasting for sustainable urban water futures”.

7.  R. Bord et al., “Public perceptions of global warming”.

8.  Ipsos MORI, “Public attitudes to climate change 2008”, disponível no site da Ipsos MORI.

9.  I. Lorenzoni e N. Pidgeon, Defining the Dangers of Climate Change and Individual Behaviour.

10.  Citado em M. Patchen, Public Attitudes and Behaviour About Climate Change, p.16. Ver também S. Ungar, “Knowledge, ignorance and the popular culture”; e J. Sterman, “Risk communication on climate”.

11.  M. Patchen, op.cit., p.16.

12.  The Pew Research Center for the People and the Press, Little Consensus on Global Warming, disponível no site do Pew.

13.  HSBC, “International survey of public attitudes towards climate change”.

14.  M. Patchen, op.cit., p.14.

15.  Department for Environment, Food and Rural Affairs, A Framework for Pro-Environmental Behaviours.

16.  R. Pernick e C. Wilder, The Clean Tech Revolution, p.263-73.

17.  Ver I. de Sola Pool, The Social Uses of the Telephone.

18.  R. Florida, The Rise of the Creative Class, p.34-5.

19.  M. Gladwell, The Tipping Point.

20.  Para uma discussão sobre algumas dessas práticas, ver R.H. Thaler e C.R. Sunstein (sim, o mesmíssimo destruidor do princípio da precaução), Nudge.

21.  Nesta seção, sou extremamente grato ao livro de S. Pralle, Branching Out, Digg ing In, que foi trazido à minha atenção por Hugh Compston. Ver também S. Pralle, “Agenda-setting and climate change”, in H. Compston (org.), Climate Change and Political Strategy, edição especial de Environmental Politics em forma de livro, Routledge, 2010. Tal como eu, Pralle inspira-se muito num livro de J. Kingdon, Agendas, Alternatives and Public Policies.

22.  J. Kingdon, op.cit.

23.  D. Wood e A. Velditz, “Issue definition, information processing and the politics of global warming”.

24.  H. Clayton et al., Report of the First Inquiry of the All-Parliamentary Climate Change Group: Is a Cross-Party Consensus on Climate Change Possible – or Desirable?, p.3.

25.  Citado em ibid., p.13.

26.  R. Eckersley, The Green State, p.243-5. Entretanto, ela adota o princípio da precaução, o qual evito, e modifiquei um pouco sua lista, embora ainda com a esperança de manter seu espírito.

27.  Edelman Trust Barometer 2008.

28.  Para uma exposição que vai até o fim da década de 1990, ver P. Newell, Climate for Change, cap.5. A citação veio da p.98.

29.  Citado em ibid., p.104.

30.  Citado em P. Senge, The Necessary Revolution, p.77.

31.  Citado em idem.

32.  C. MacDonald, Green Inc.

33.  P. Senge, op.cit., cap.13.

34.  Detalhes do texto da Alcoa intitulado “2020 strategic framework for sustainability” estão disponíveis em seu site.

35.  Disponível no site do Citigroup.

36.  Charles Prince, diretor executivo da companhia, citado no site do Citigroup no comunicado à imprensa sobre o programa de 50 bilhões de dólares, 8 mai 2007.

37.  P. Senge, op.cit., cap.5.

38.  T. Linstroth e R. Bell, Local Action, cap.3.

6. Tecnologias e impostos (p.164 a 201)

1.  J. Rifkin, The Hydrogen Economy.

2.  Ibid., p.9.

3.  Para um levantamento cáustico sobre a tecnologia do hidrogênio e de outras fontes renováveis, ver J. Lovelock, The Revenge of Gaia.

4.  IPCC, Mitigation, p.269.

5.  “Going underground”.

6.  R. Pernick e C. Wilder, The Clean Tech Revolution.

7.  “Dig deep”, The Economist.

8.  W. Broecker e R. Kunzig, Fixing Climate.

9.  P. Hawken et al., Natural Capitalism.

10.  R. Socolow e S. Pacala, “Stabilization wedges”, p.968-72.

11.  C. Freeman, The Economics of Hope.

12.  N. Stern, The Economics of Climate Change, cap.16.

13.  Ver B. McLean e P. Elkind, The Smartest Guys in the Room.

14.  J. Scott e G. Evans, “Electricity networks”, in D. Helm (org.), The New Energy Paradigm.

15.  N. Stern, op.cit., p.403.

16.  Ibid., p.402.

17.  A.B. Lovins et al., “A roadmap for natural capitalism”, p.78-81.

18.  J. Scott e G. Evans, op.cit., p.51-62.

19.  Swanbarton Limited, Status of Electrical Energy Storage Systems.

20.  European Comission, European Union Technology Platform Smartgrids.

21.  UNEP, Green Jobs.

22.  Green New Deal Group, A Green New Deal.

23.  M. Shellenberger e T. Nordhaus, The Death of Environmentalism, p.26; disponível no endereço http://thebreakthrough.org/images/Death_of_Environmentalism.pdf. Eles criaram o chiste “Eu tenho um pesadelo!”, que citei na Introdução. Em seu livro seguinte, Break Through, disseram que essa frase era a parte mais citada de seu ensaio anterior, e não há dúvida de que ela é do tipo que se grava na memória.

24.  Van Jones, The Green Economy.

25.  R. Pollin et al., Green Recovery.

26.  M.S. Andersen et al., An Evaluation of the Impact of Green Taxes in the Nordic Countries. Ver também R. Brannlund e I-M. Gren, Green Taxes, Economic Theory and Empirical Evidence from Scandinavia.

27.  G. Metcalf, A Green Employment Tax Swap.

28.  P. Ekins e S. Dresner, Green Taxes and Charges.

29.  Ibid., p.14.

30.  D. Fleming, Energy and the Common Purpose.

31.  R. Starkey e K. Anderson, Investigating Domestic Tradable Quotas.

32.  M. Hillman e T. Fawcett, How We Can Save the Planet.

33.  S. Roberts e J. Thumin, A Rough Guide to Individual Carbon Trading, p.3.

34.  Ibid., p.31.

35.  Ver J. Urry, Mobilities.

36.  T. Vanderbilt, Traffic.

37.  J. Gimpel, The Medieval Machine.

38.  J.H. Kunstler, The Long Emergency, p.270.

39.  Tenho uma grande dívida para com John Urry, em seu livro Mobilities, citado há pouco, por esta análise.

40.  J. Tiffin e C. Kissling, Transport Communications, p.204.

7. A política da adaptação (p.202 a 224)

1.  European Comission, Adapting to Climate Change in Europe.

2.  G. Prins e S. Raynor, The Wrong Trousers, p.33-4.

3.  European Comission, Adapting to Climate Change in Europe.

4.  D. Crichton, “Insurance and climate change”, p.17.

5.  T. O’Riordan et al., “Designing sustainable coastal futures”.

6.  D. Crichton, op.cit.

7.  Ver S. Roaf et al., Adapting Buildings and Cities for Climate Change.

8.  Ver Defra, “Making space for water”, disponível em <www.defra.gov.uk/environ/fcd/policy/strategy.htm>.

9.  T. O’Riordan et al., op.cit., p.152-5.

10.  H. Kesting, Hedging Climate Change.

11.  Ibid., p.202.

12.  J.T. Roberts e B.C. Parks, A Climate of Injustice.

13.  D. Osgood et al., Integrating Seasonal Forecasts and Insurance for Adaptation Among Subsistence Farmers.

14.  UNDP Human Development Report, Risk, Vulnerability and Adaptation in Bangladesh.

8. Negociações internacionais, a União Europeia e os mercados de carbono (p.225 a 248)

1.  Citado em I. Rutledge, Addicted to Oil, p.121.

2.  B. McGuire, Surviving Armageddon, p.54.

3.  “A ravenous dragon”, p.17-8.

4.  Citado em I. Rutledge, op.cit., p.10.

5.  J. Carey, “Russia’s path to Kyoto”.

6.  A. Meyer, Contraction and Convergence.

7.  R. Henson, The Rough Guide to Climate Change, p.292-3.

8.  D.G. Victor, “Fragmented carbon markets and reluctant nations”, in J.E. Aldy e R.N. Stavins, Architectures for Agreement, p.148.

9.  D.G.Victor, op.cit., p.149.

10.  Relatado em “A moment of truth”, p.77-8.

11.  R.Witoelar, “Address to closing plenary”.

12.  O. Tickell, “The ‘Bali roadmap’”, in Was Bali a Success? Open Democracy.

13.  Para uma excelente análise, ver D.G. Victor, op.cit.

14.  Citado em J. Randerson e N. Watt, “Top scientists warn against rush to biofuel”.

15.  Citado em “EU emissions trading scheme”, p.3.

16.  A. Mettler, From Why to How, p.1.

17.  Ver D. MacKenzie, “Making things the same”; e “Constructing emissions markets”, in Material Markets, cap.7. Inspirei-me largamente na excelente discussão desse autor no texto que vem a seguir.

18.  D. Ellerman et al., Markets for Clean Air.

19.  D. Ellerman e B. Buchner, Over-allocation or Abatement.

20.  Para um levantamento útil, ver R. Bayon et al., Voluntary Carbon Markets.

21.  N. Stern, “Key elements of a global deal on climate change”.

22.  Ibid., p.10.

9.  A geopolítica da mudança climática (p.249 a 275)

1.  P. Halden, The Geopolitics of Climate Change.

2.  Ibid., p.150-8.

3.  Ver G. Prunier, Dafur, the Ambiguous Genocide.

4.  US Department of Defense, Military Power of the People’s Republic of China. Relatório anual para o Congresso.

5.  M. Klare, “The new geopolitics of energy”, p.3. Ver também, do mesmo autor, Rising Powers, Shrinking Planet.

6.  Department of the Navy, A Cooperative Strategy for 21st Century Seapower.

7.  M. Klare, “The new geopolitics of energy”.

8.  R. Kagan, The Return of History and the End of Dreams.

9.  Ibid., p.3.

10.  Ibid., p.77.

11.  D. Hannay, New World Disorder, p.75.

12.  Ibid., p.300.

13.  Quando Condoleezza Rice foi escolhida para substituir Colin Powell como secretária de Estado, ela comentou que a política externa do governo Bush “partiria do terreno firme do interesse nacional, não dos interesses de uma ilusória comunidade internacional”. Citado em L. Klarevas, “Political realism”, p.2.

14.  P. Collier, The Bottom Billion, p.3.

15.  Ibid., p.3.

16.  Ibid., p.74-5.

17.  T. Friedman, Hot, Flat and Crowded, p.82-110.

18.  Ibid., p.94-5.

19.  M. Ross, “Oil, Islam and women”.

20.  P. Baev et al., Pipelines, Politics and Power.

21.  C. Carraro, “Incentives and institutions”, in J.E. Aldy e R.N. Stavins, Architectures for Agreement, p.164-5.

22.  C. Egenhofer et al., citado em ibid., p.165.

23.  P. Waugh, “Deal on climate change at risk”, p.27.

24.  M. Klare, Rising Powers, Shrinking planet, p.244-61.

25.  Observações do senador Joseph Lieberman ao Conselho de Relações Exteriores: “China/US energy policies: a choice of cooperation or collision”, Washington, D.C. (2 dez 2005), citado em M. Klare, Rising Powers, Shrinking planet, p.245.

26.  Ver C. Streck et al., Climate Change and Forests.

* No Reino Unido, as famílias “carentes de combustível” (fuel poor) são as que precisam gastar mais de 10% da renda em combustíveis para aquecer suas casas a uma temperatura considerada suficiente. (N.T.)

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Agradecimentos

Este livro nasceu de meu envolvimento num projeto organizado sob os auspícios do centro de estudos estratégicos Policy Network e do Centro de Estudos sobre Governança Global da London School of Economics. Gostaria de agradecer a meus colegas das duas instituições pela ajuda e os conselhos durante o processo de redação. Minha gratidão vai em especial para Roger Liddle, Olaf Cramme, Simon Latham e Jade Groves, do Policy Network; e David Held, do Centro de Estudos. Anne de Sayrah fez mais contribuições ao projeto do que sou capaz de enumerar. Karen Birdsall fez um trabalho maravilhoso de verificação das notas e montagem da bibliografia. Com zelo e habilidade, Joe Livesey verificou as cifras mencionadas em alguns capítulos. Olaf Corry ofereceu considerações importantes sobre um rascunho manuscrito. Tenho uma dívida particularmente grande com Hugh Compston, que comentou de forma meticulosa uma versão inicial do livro, e Johanna Juselius, que fez o mesmo num momento posterior. Victor Philip Dahdaleh generosamente proporcionou o financiamento do projeto coletivo, pelo que merece um grande voto de agradecimento. Tenho um enorme débito com todo o pessoal da Polity Press, que inclui, em particular, John Thompson, Gill Motley (como sempre), Sarah Lambert e Emma Hutchinson. Em especial, quero agradecer a Emma por sua atenção aos detalhes e pelo volume de trabalho que ela investiu no projeto. Sarah Dancy fez uma ótima edição do texto, o que me deixou muito grato. É um prazer trabalhar com ela. Por fim, como sempre, devo um agradecimento a Alena por seu apoio e incentivo constantes, e também por sua serenidade nos dias em que todo o projeto simplesmente parecia difícil demais. Dedico este trabalho a Indie e Matilda, decididamente membros da geração mais nova, na esperança de que ele possa contribuir um pouco para tornar menos ameaçador o mundo em que elas crescerão.

Índice remissivo

Acordo de Cooperação de Shangai, 1

adaptação

Bali, reunião de cúpula de, 1

Europa, 1-2

inundações no Reino Unido, 1, 2-3

mapeamento de vulnerabilidades, 1-2

países em desenvolvimento, 1-2

papel do Estado na, 1

preparação para a, 1-2

seguro sobre furacões, 1-2

significado da, 1-2, 3-4

trilha da adaptação, 1

ver também convergência

adaptação proativa, 1

aeroporto de Heathrow, ampliação do, 1-2

aerossóis, 1

Afeganistão, 1-2

África do Sul, 1, 2

Agência Internacional de Energia (AIE), 1, 2

Agenda de Lisboa, 1

“agenda de decisões” ver agenda política

“agenda governamental” ver agenda política

agenda política

“agenda decisória”, 1

“agenda governamental”, 1

“agenda pública”, 1

ver também evidenciação

“agenda pública” ver agenda política

agricultura, 1, 2-3, 4-5

água

administração da (UE), 1-2

conservação, 1, 2, 3, 4-5

produção de alumínio e, 1

segurança (Austrália), 1

aids, 1

Alasca, 1, 2, 3

Alcoa, 1

Alemanha

atitudes populares perante a mudança climática, 1-2

carvão, 1, 2-3

ecologistas nazistas, 1-2

energia geotérmica, 1-2

energia nuclear, 1-2, 3-4

energia renovável, 1-2, 3-4, 5-6

histórico ambiental, 1, 2-3, 4, 5-6

indústria automobilística, 1

metas das emissões, 1-2

movimento verde, 1-2, 3-4, 5-6

oleodutos, 1-2

Parque Solar de Waldpolenz, 1

Passivhaus, 1

projeto de Meseberg, 1

valores verdes, 1-2

Allianz, 1

ambientalistas ver movimento verde

American Petroleum Institute, 1

Amigos da Terra, 1

análise de custo-benefício, 1, 2-3

Angola, 1

Antártida, 1, 2, 3

Arábia Saudita, 1, 2, 3, 4, 5

Argélia, 1-2

armas nucleares, 1, 2-3, 4, 5, 6-7, 8-9

Ártico, 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7

Associação de Nações do Sudeste Asiático, 1

asteroides, 1, 2

Austin Energy, 1

Austrália, 1, 2-3, 4, 5, 6, 7

Áustria, 1

automóveis ver carros autoritarismo, 1, 2-3, 4-5

“aversão à perda” (Sunstein), 1

Avery, Dennis, 1

aviação, 1, 2, 3

Bali, Conferência da ONU (2007), 1, 2, 3, 4, 5-6, 7-8, 9-10

Banco de Dados EM-DAT, 1

Banco Mundial, 1, 2

Bangladesh, 1, 2-3, 4-5

Barein, 1

Barroso, José Manuel, 1

bauxita ver produção de alumínio Beddington, John, 1

Beirute, 1

Berlusconi, Silvio, 1

biocombustíveis

biomassa, 1, 2, 3, 4, 5

Brasil, 1, 2

de celulose, 1

opção pelos, 1-2, 3-4

segurança alimentar e, 1161, 1, 2

Suécia, 1, 2-3

biodiversidade, 1-2

Bolívia, 1

Booker, Christopher, 1

Bósnia, 1, 2

BP (British Petroleum), 1, 2, 3, 4

Brasil

atitude pública perante a mudança climática, 1

biocombustíveis, 1, 2

crescimento, 1-2

emissões de carbono, 1, 2

Estado axial, 1-2

floresta amazônica, 1, 2, 3

histórico ambiental, 1

projetos de energia limpa, 1-2

recursos petrolíferos, 1-2

“brechas” na energia, 1

British Energy, 1

Broad Air Conditioning, 1

Browne, John, 1, 2

Brunei, 1-2

BSkyB, 1

Bulgária, 1, 2

Bush, George H.W., 1

Bush, George W., 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8

café, 1

Cairo, 1

Califórnia, 1, 2, 3

Cameron, David, 1

Canadá, 1, 2, 3, 4, 5

capitalismo

crítica ao, 1-2

desconfiança dos ambientalistas em relação ao, 1-2

e planejamento, 1-2

“natural” (Lovins), 1-2

captura de carbono, 1, 2, 3-4

carbono equivalente, 1

carros híbridos, 1-2, 3

carros

economia calcada no automóvel, 1

etanol, 1-2

híbridos, 1-2

hipercarros, 1-2, 3

impostos sobre o carbono, 1-2

indústria automobilística dos EUA, 1-2, 3, 4-5

Lifecar, 1

proprietários no Reino Unido, 1-2

repensados, 1-2

sem motorista, 1

Tata Nano, 1

Carstedt, Per, 1-2

cartões de identidade, 1

cartões inteligentes, 1-2, 3

carvão

Alemanha, 1, 2

captura de carbono, 1, 2-3, 4-5

China, 1, 2

nacionalização, 1-2

predomínio anterior, 1-2

primeira Revolução Industrial, 1

Reino Unido, 1-2, 3, 4

reservas, 1-2

retorno do, 1-2

tecnologia de carvão limpo, 1-2

Casablanca, 1

casas ecológicas, 1

Catar, 1

Cazaquistão, 1

CCS (captura e sequestro de carbono), 1-2

celulose, 1

Center for American Progress, 1

centro radical, 1, 2

Centro Tyndall, 1

centros urbanos, transformação dos, 1-2

céticos, 1, 2-3, 4-5

CFCs (clorofluorocarbonetos), 1-2

Chade, 1, 2, 3

Challen, Colin (deputado), 1

Channel 4 [Reino Unido], 1

Cheney, Dick, 1, 2

Chicago, 1, 2

China

atitudes populares perante a mudança climática, 1-2

autoritarismo, 1-2, 3-4

carvão, 1, 2-3

“Chíndia”, 1

civilização tradicional, 1

cooperação com EUA, 1-2

crescimento, 1, 2-3, 4, 5

direito internacional e, 1-2, 3

e Irã, 1

emissões de carbono, 1-2, 3-4

Estado axial, 1-2, 3-4, 5-6, 7

geopolítica, 1, 2, 3-4

histórico ambiental, 1

inundações, 1-2

população sem teto na, 1-2

projetos de energia limpa, 1-2, 3

Protocolo de Kyoto e, 1-2

reformas, 1

segurança energética, 1, 2, 3, 4

transferência de tecnologia de gás

natural para a, 1-2

China Mobile, 1-2

ciclones, 1, 2, 3

Cidades para a Proteção do Clima (CCP), 1-2

ciência

céticos, 1-2, 3-4

efeito estufa, 1-2

incertezas, 1, 2-3, 4, 5-6

movimento verde e, 1-2

ONGs e, 1

papel da, 1-2

ver também inovações tecnológicas

Citigroup Bank, 1-2

civilização romana, 1

civilizações

industrial, 1

colapso, 1-2

clima nacional, 1-2

Clinton, Bill, 1, 2

Clube de Roma, 1

clubes automobilísticos, 1-2

Cobb, Clifford, 1-2

cobrança de pedágio em áreas de congestionnamento urbano, 1, 2-3

Coca-Cola, 1-2

coerência, 1

colaboração ver cooperação

Collier, Paul, 1

quatro “armadilhas”, 1-2

comércio de emissões ver emprego de mercados de carbono

cometas, 1

Comissão de Desenvolvimento Sustentável, 1

Comissão de Planejamento da Infraestrutura [Reino Unido], 1

competição, tecnologias verdes e, 1-2

comunidade mundial, 1-2

concordatas, 1-2, 3-4, 5-6

Conferência de Estocolmo (1972), 1

consenso, 1-2, 3-4, 5-6

“consumidores conscientes”, 1

continuidade das medidas políticas, 1-2

contração e convergência, 1, 2-3

Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar (CNUDM), 1

convergência

“contração e”, 1, 2-3

econômica, 1, 2, 3, 4-5, 6-7, 8-9, 10-11, 12-13, 14

política, 1, 2, 3-4, 5, 6, 7-8, 9-10, 11-12, 13

cooperação

comunidade mundial ilusória, 1-2

EUA-China, 1-2

formas de, 1

imperativa, 1-2, 3-4, 5

perspectivas, 1-2

Coreia do Sul, 1, 2

Corporate Watch, 1

corrupção, 1

Costa Rica, 1, 2, 3, 4

cotas particulares autorizadas de emissão de

carbono, 1-2

crescimento

fetiche, 1-2

movimento verde e, 1-2

Limites do crescimento, 1

ver também desenvolvimento

crescimento populacional, 1, 2

crise do Suez (1956), 1

crise financeira (2008-2009), 1, 2-3, 4-5, 6-7, 8, 9-10, 11-12

cultivo de alimentos transgênicos, 1-2

Cumbre Vieja, vulcão, 1

Cúpula da Terra (ECO-1, Rio de Janeiro), 2, 3, 4, 5, 6, 7

cúpula dos cidadãos (Defra), 1-2

dados de satélites, 1, 2-3, 4-5, 6-7

Dakota do Norte, 1

Damasco, 1

Darley, Julian, 1

Declaração do Milênio, 1

Declaração do Rio (1992), 1, 2

democracia

conceito russo de, 1, 2-3

concerto de democracias, 1-2

islamismo e, 1-2

meio ambiente e, 1-2

ONGs e, 1

participativa, 1, 2-3

problemas ecológicos e, 1-2

demografia

monitoramento, 1-2

pobreza e, 1

depuradores de gases, 1-2, 3

derivativos, 1-2

descentralização, 1-2, 3, 4-5

descontar o futuro, 1

desenvolvimento

imperativo do, 1, 2-3

medição do, 1-2

países desenvolvidos versus países em desenvolvimento, 1-2

significado de, 1-2

superdesenvolvimento, 1-2, 3-4

sustentável, 1-2

desmatamento, 1, 2, 3-4, 5, 6, 7-8, 9, 10-11

“desprezo pela probabilidade” (Sunstein), 1

“desprezo pelo sistema” (Sunstein), 1

desregulamentação

fim da, 1-2

segurança energética e, 1-2, 3-4

Diamond, Jared, 1

Dinamarca, 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7

dióxido de carbono (CO2), 1-2

carbono equivalente, 1

dióxido de enxofre, 1

direito internacional

acordos sobre mudanças climáticas, 1-2

compromissos da UE, 1-2

perspectivas, 1-2

violações estatais, 1-2

direitos e responsabilidades, 1-2

Dryzek, John, 1

Durbin, Evan, 1

Eckersley, Robyn, 1

ecocidades, 1-2, 3-4, 5-6

ecofascismo, 1

“ecologistas profundos”, 1

economia com baixo teor de carbono ver redução de carbono

efeito estufa, 1-2

Egito, 1

El Niño, 1, 2-3, 4, 5 n.6

eletricidade

armazenagem de, 1-2, 3-4, 5

geração, 1-2, 3-4, 5-6, 7, 8-9, 10-11, 12-13, 14-15, 16-17, 18-19

produção, 1-2, 3-4, 5-6

rede ferroviária (Reino Unido), 1-2

ver também carvão; emissões de carbono autorizadas; energia eólica; energia hidrelétrica; energia nuclear; energia renovável; energia solar; redes elétricas inteligentes

Emerson, Ralph Waldo, 1, 2

Emirados Árabes Unidos, 1-2

emissões de carbono autorizadas, 1-2

emprego, 1-2

empresas

direitos e responsabilidades, 1-2

ligações com ONGs, 1-2

lobbies, 1-2, 3-4, 5-6, 7-8

mascaramento verde (greenwash), 1-2

mudança de atitude, 1-2, 3, 4-5

enchentes

alertas de, 1-2

adaptação dos EUA, 1

Bangladesh, 1-2

causas, 1-2

cidades costeiras, 1-2

no Reino Unido, 1, 2-3, 4-5

energia

“brechas”, 1-2

consumo mundial, 1-2

descentralização, 1-2

eficiência, 1-2, 3-4

pesquisa e desenvolvimento (P&D), 1-2

preços crescentes, 1-2

problemas/questões, 1-2

renovável ver energia renovável

recursos, 1-2

segurança ver segurança energética

termos do debate, 1-2

ver também eletricidade; energia eólica; energia nuclear; energia renovável; energia solar; redes elétricas inteligentes

energia das marés, 1, 2, 3

energia eólica

Alemanha, 1, 2

Dinamarca, 1, 2

estética, 1

EUA, 1-2

Finlândia, 1

geração de empregos, 1-2, 3-4, 5

localização das usinas eólicas, 1

opção, 1, 2-3, 4-5

Reino Unido, 1-2, 3, 4-5, 6

Suécia, 1

energia geotérmica, 1-2, 3, 4-5

energia hidrelétrica, 1, 2, 3-4, 5-6, 7, 8-9, 10, 11, 12

energia nuclear

Alemanha, 1, 2

análise de custo-benefício, 1-2

debate sobre, 1-2, 3-4

expansão impulsionada pelo Estado, 1-2

França, 1, 2

localização das usinas, 1-2

princípio da percentagem, 1-2

princípio da precaução, 1

Reino Unido, 1-2, 3-4, 5, 6-7

Suécia, 1, 2, 1038

energia renovável

Alemanha, 1-2, 3

armazenamento, 1

Dinamarca, 1

EUA, 1-2

formas, 1

geração de empregos, 1-2

investimentos, 1-2, 3

“New Deal da mudança climática”, 1

Nova Zelândia, 1

Reino Unido, 1-2, 3-4

subsídios, 1-2, 3-4, 5-6

tarifas-prêmio pela alimentação da rede elétrica por fontes de energia renovável [feed-in tariffs], 1, 2-3, 4, 5-6, 7

tecnologia, 1-2

transição para, 1-2

UE, 1, 2-3

energia solar, 1, 2-3

energia solar fotovoltaica, 1-2, 3

Energy Watch, 1

Enron, 1-2

escala de Turim, 1

Escala Móvel de Preços dos Combustíveis, 1

escudos contra o calor, 1-2

Eslováquia, 1

Espanha, 1, 2, 3

Estados falidos, 1

Estados Unidos

Arábia Saudita e, 1

atitudes populares, 1-2, 3-4

Banco de Dados EM-DAT, 1

biocombustíveis, 1-2

CNUDM e, 1

concessões, 1-2

consumo de gasolina, 1

crise do Suez, 1

eficiência energética, 1-2

emissões de carbono, 1, 2, 3-4

energia nuclear, 1-2

energia renovável, 1-2

extremos climáticos, 1, 2

furacões, 1

geopolítica, 1, 2-3, 4-5

Guerra do Yom Kippur (1973), 1

histórico ambiental, 1

indústria automobilística, 1-2, 3-4, 5-6

Irã e, 1

leito marinho do Ártico, 1

liderança, 1-2, 3, 4-5

Lifecar, 1

lobbies industriais, 1-2

medição do desenvolvimento, 1-2

mercados de carbono, 1-2, 3-4

movimento verde, 1-2, 3

mudança climática, 1-2, 3-4, 5-6, 7-8

negociações de tratados, 1-2, 3

New Deal, 1-2

Opep e, 1

participação no Nafta, 1

percepções de riscos, 1-2

política energética, 1-2

projeto de carvão limpo, 1-2

relações com a China, 1-2

reservas de gás natural, 1-2

reservas petrolíferas, 1-2, 3-4

SUVs, 1, 2

tributação, 1-2

unilateralismo, 1, 2-3, 4-5

uso de automóveis, 1-2

Estados

adaptação, 1

como atores de suma importância, 1-2

desenvolvimento tecnológico e, 1-2

erros na política pública, 1-2

Estado assegurador, 1, 2-3, 4-5

estratégias, 1-2, 3-4

fim da desregulamentação, 1-2

geração de empregos, 1-2

objetivos recomendados, 1-2

prioridades, 1-2

racionamento de carbono, 1-2

reafirmação dos Estados nacionais, 1-2

regulamentação direta, 1-2

soberania, 1-2, 3-4, 5-6

etanol, 1-2

Etiópia, 1

“etiquetas de carbono”, 1

ETS ver Sistema de Comércio de Emissões da União Europeia

Eventos Geofísicos Globais (EGG) ver “gegês” evidenciação, 1-2, 3-4, 5-6

exploração exagerada dos recursos, 1-2, 3

externalidades, 1-2

fadiga da atenção, 1-2

fatalismo, 1-2

Fawcett, Tina, 1

feedback ver evidenciação

ferrovias, 1-2, 3-4

Filipinas, 1

Finlândia, 1, 2, 3

Fleming, David, 1

florestas tropicais, 1, 2-3, 4-5, 6-7

Flórida, 1

Florida, Richard, 1

Fórum Econômico Mundial, 1

Fourier, Jean-Baptiste Joseph, 1

França, 1, 2, 3, 4

Freeman, Christopher, 1

Friedman, Thomas, 1-2

fronteiras marítimas, 1-2

Fundação Rowntree, 1-2

Fundo de Adaptação (ONU), 1, 2-3

Fundo Mundial para a Natureza (World

Wildlife Found – WWF), 1, 2-3

furacões

Andrew, 1

Jeanne, 1

Katrina, 1, 2, 3, 4

Rita, 1, 2

Wilma, 1

Furedi, Frank, 1

G8 (Grupo dos 8), 1

Gardner, Dan, 1-2

gás natural

países em desenvolvimento, 1

Reino Unido, 1, 2-3

reservas, 1-2, 3-4

transferência de tecnologia, 1-2

gasoduto Nord Stream, 1

Gazprom, 1-2

“gegês” (Eventos Geofísicos Globais), 1-2

geleiras, 1, 2-3, 4-5

geopolítica

comunidade mundial ilusória, 1-2

energia e, 1, 2-3, 4-5

falta de análise, 1-2

mudança climática e, 1-2

perspectivas, 1-2

petróleo, 1-2

pobreza mundial, 1-2

Gimpel, Jean, 1

Gladwell, Malcolm, 1

Global Green Network, 1

globalização, 1-2, 3-4, 5

Goldman Sachs, 1

Goodin, Robert, 1-2

Gore, Al, 1

governança, 1-2, 3

governo local, 1

governos municipais, 1

Grande Crise de 1929, 1-2

Green New Deal Group, 1-2

Greenpeace, 1

Groenlândia, 1

Grupo Climático, 1

grupos de interesse, 1-2, 3-4, 5-6, 7-8

Guerra do Vietnã, 1

Guerra do Yom Kippur (1973), 1

Guerra Fria, 1

guerras, 1-2, 3-4

habitação, 1-2, 3-4

hábito de economizar, 1-2

Haiti, 1

Hannay, David, 1-2

Hansen, James, 1

Hayek, Friedrich von, 1

Heinberg, Richard, 1-2

Helm, Dieter, 1-2

heurística ver princípio cautelar; Sunstein, Cass

“heurística da disponibilidade” (Sunstein), 1

Hillman, Mayer, 1

hipercarros, 1-2, 3

histeria, 1, 2

Holanda, 1, 2

Howell, David, 1

Hu Jintao, 1

Hubbert, Marion King, 1-2

Hugo, Victor, 1

Hungria, 1

Iêmen, 1

Ikea, 1

Ilha de Páscoa, 1

Illarionov, Andrei, 1-2

Iluminismo, 1

imperialismo, petróleo e, 1

Imposto sobre Mudanças Climáticas, 1

impostos sobre o carbono

abordagem holística, 1

carros bebedores de gasolina, 1

categorias, 1-2

eficácia, 1-2

importância dos, 1

mecanismo, 1-2

natureza regressiva dos, 1-2

objetivo, 1-2

permutas tributárias, 1-2, 3-4

relatório do Pnuma, 1

sobretaxa da mudança climática, 1-2

Suécia, 1-2

transparência, 1

União Europeia e, 1

imprensa, 1

incêndios florestais, 1-2

incertezas, 1-2, 3-4, 5, 6

Índia

atitudes populares perante a mudança climática, 1-2

“Chíndia”, 1

emissões de carbono, 1, 2

Estado axial, 1-2

projetos de energia limpa, 1-2

segurança energética, 1-2

sem-teto, 1-2

Tata Nano, carro, 1

Indicador de Progresso Genuíno (IPG), 1-2, 3

índice de aquecimento global, 1-2

Índice de Bem-Estar Econômico Sustentável (Ibes), 1

Índice de Desempenho Ambiental, 1

Índice de Sociedade Sustentável (ISS), 1

Índice de Sustentabilidade Ambiental, 1-2

indivíduos, papel dos, 1, 2-3

Indonésia, 1, 2, 3

inércia tecnológica, 1

infraestrutura, investimento na, 1-2

“iniciantes retardatários”, 1-2

inovações tecnológicas

captura do carbono, 1, 2-3, 4-5

comércio de carbono, 1-2

compartilhadas, 1

economia, 1-2

eficiência energética, 1-2

energia renovável, 1-2

estruturas, 1

futuras, 1-2

geração de empregos e, 1-2

história, 1-2

incentivo às, 1-2, 3, 4-5

jeitinhos, 1-2

movimento verde, 1-2

papel das, 1-2, 3-4

papel do Estado, 1-2

pesquisa e desenvolvimento, 1-2, 3-4, 5-6, 7-8

problemas/questões, 1-2

retrocessos, 1-2

subsídios, 1-2

transferências, 1-2

vantagem competitiva, 1

intensidade de carbono, 1-2

internet, 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7

intervenções humanitárias, 1-2

IPCC (Painel Intergovernamental sobre Mudança Climática)

aquecimento global como resultado da atividade humana, 1

corpo científico e político, 1-2

críticos, 1-2

desmatamento, 1

elevação das temperaturas mundiais, 1

energia nuclear, 1-2

grupos de cenários simulados/hipóteses futuras, 1-2, 3-4, 5

incertezas, 1-2

influência, 1-2, 3

metas, 1

origens, 1, 2, 3-4

retroprevisão, 1-2

tecnologias de geoengenharia, 1

Irã, 1, 2, 3

Iraque, 1, 2

Irlanda do Norte, 1

Irlanda, 1, 2

islamismo, 1-2, 3-4

Islândia, 1, 2, 3, 4

Israel, 1

Istambul, 1

Itália, 1

Japão, 1, 2, 3, 4, 5, 6

jardins flutuantes, 1-2

Jones, Van, 1, 2

justiça social, 1-2, 3-4, 5-6, 7-8

Kagan, Robert, 1-2

Keynes, John Maynard, 1

King, Martin Luther, 1

Kingdon, John, 1-2, 3-4, 5

Kingsnorth (Kent), 1

Klare, Michael, 1, 2

Krieger, Martin, 1

Kunstler, James, 1

Kuwait, 1, 2

La Niña, 1

La Palma, 1

Lafferty, William, 1

lago Walden, 1

Laos, 1

Lawson, Nigel, 1, 2

n.1

Leeb, Stephen, 1, 2

Letônia, 1

liberalismo, 1-2, 3-4

liderança, 1-2

Lieberman, Joseph, 1

Lifecar, 1

literatura apocalíptica, 1-2, 3-4, 5, 6, 7-8

Lituânia, 1

lixo

biocombustíveis produzidos a partir do, 1-2

radioativo, 1

redução do, 1

rejeitos nucleares, 1-2

remoção do, 1

Suécia, 1

ver também reciclagem

lixo nuclear, 1-2

lobbies, 1-2, 3-4, 5-6, 7-8

localismo, 1

Lomborg, Bjørn, 1, 2, 3

Londres, 1, 2

Los Angeles, 1

Lovins, Amory, 1, 2, 3

Lovins, Hunter, 1, 2

Luxemburgo, 1

Malaui, 1

maldição do petróleo, 1, 2, 3-4

maldição dos recursos naturais, 1

Malta, 1

Mao Tsé-tung, 1

mares

nível dos, 1, 2-3, 4-5

temperaturas, 1-2

Marsh, Marcia, 1

Marx, Karl, 1

mascaramento verde, 1-2

Mauna Loa, observatório de (Havaí), 1

McGuire, Bill, 1

Meadowcroft, James, 1

Meca, 1

Mecanismo de Desenvolvimento Limpo

(MDL), 1-2, 3-4, 5-6

Medina, 1

medo, 1-2

mercado negro, 1

mercados de carbono

dependência exagerada, 1-2

dúvidas, 1-2

emissões autorizadas, 1-2

mercado negro, 1

requisitos, 1-2

visão geral, 1-2

mercados

falhas de mercado, 1, 2-3

papel dos, 1-2, 3

Mercosul, 1

Merkel, Angela, 1

metano, 1, 2

metas de redução das emissões, 1, 2-3, 4-5, 6-7, 8-9, 10, 11-12, 13-14, 15, 16-17, 18-19, 20-21, 22, 23-24, 25-26, 27-28, 29-30, 31-32, 33-34

ver também água, conservação

Metcalf, Gilbert, 1 n.2

México, 1, 2, 3

Michaels, Patrick, 1

mídia, 1, 2, 3-4, 5-6, 7-8, 9-10, 11-12

migração, 1-2, 3, 4

Miliband, Ed, 1

Mitchell, Cynthia, 1

modelos de previsão, 1-2, 3

modernização ecológica, 1-2

Morgenthau, Hans, 1

Morris, William, 1, 2

movimento verde

Alemanha, 1-2, 3-4, 5-6

anticientificismo, 1-2

aquecimento global e, 1-2

associações de esquerda, 1

coalizões entre vermelhos e verdes, 1

democracia participativa, 1, 2-3

descentralização, 1-2, 3-4

desenvolvimento, 1-2

economia, 1-2

impacto, 1

misticismo, 1-2, 3-4

origens, 1-2

princípio do “poluidor pagador”, 1

princípio da precaução, 1, 2-3, 4

sociedade de “crescimento zero”, 1

Suécia, 1

sustentabilidade, 1-2, 3-4, 5-6

tornando-se parte da corrente dominante, 1-2

valores, 1-2

ver também ecologistas radicais; ecofascismo; verdes positivos

mudança climática (relatório do Defra), 1-2

mudança comportamental

estratégias, 1-2

falta de, 1-2

geração de empregos e, 1-2

importância da, 1

impostos sobre o carbono e, 1

incentivos, 1-2

opinião pública no Reino Unido, 1-2, 3, 4-5

pontos de desequilíbrio, 1-2

psicologia, 1-2, 3-4

restrição ou supervisão das opções, 1-2

mudanças no estilo de vida ver mudança comportamental

Nafta (Acordo de Livre Comércio da América do Norte), 1

Nakhle, Carol, 1

nanotecnologia, 1

Nasa (Agência Espacial Norte-Americana), 1

natureza

“benevolência da” (Sunstein), 1

conservação da, 1

fragilidade ou robustez da, 1

interferência na, 1

“parcialidade em relação à”, 1

retorno à, 1-2

reverência mística pela, 1, 2

neutralidade em carbono, promessas de, 1-2

New Deal (década de 1930), 1-2

New Deal da mudança climática, 1, 2-3

Nickels, Greg, 1

Nigéria, 1, 2

Nike, 1, 2

Nordhaus, Ted, 1

North, Richard, 1, 2

Noruega, 1, 2, 3-4, 5, 6, 7, 8

nova ordem internacional, 1

Nova Zelândia, 1, 2

novas cidades, 1-2

Novo Projeto Apollo, 1-2

nylon, 1

Obama, Barack, 1, 2-3

obesidade, 1

Omã, 1

ONG Corporate Watch, 1

ONGs

como grupos de pressão, 1-2, 3

democracia e, 1-2

direitos e responsabilidades, 1-2

informações científicas, 1-2

ligações com empresas, 1-2, 3-4

ONU ver Organização das Nações Unidas Opep (Organização dos Países Exportadores

de Petróleo), 1, 2

opinião pública

“consumidores conscientes”, 1

cúpulas de cidadãos, 1

EUA, 1-2, 3-4

fadiga da atenção, 1-2

incentivos, 1-2

“iniciantes retardatários”, 1

motivação, 1-2, 3

mudança climática, 1-2, 3-4

mudança comportamental, 1-2

“participantes cautelosos”, 1

percepção dos riscos, 1-2, 3-4

“simpatizantes sem participação ativa”, 1

“sinceramente descomprometidos”, grupo dos, 1-2

terrorismo, 1-2

“verdes positivos”, 1, 2, 3

“vigilantes do desperdício”, 1

oportunismo ou parasitismo, 1-2, 3-4

Oregon, 1

Organização das Nações Unidas

Convenção Básica sobre Mudanças Climáticas, 1

Declaração do Milênio, 1

declínio da, 1, 2-3, 4

papel da, 1-2, 3

Organização Mundial do Comércio (OMC), 1, 2

orientação de curto prazo, predomínio da, 1-2, 3-4

Oscilação Meridional, 1

Otan, 1

otimistas, 1-2, 3-4

Pacala, Stephen, 1

Pachaudi, Rajendra, 1

países em desenvolvimento

acordos internacionais e, 1-2

adaptação, 1-2

agricultura de subsistência, 1-2

assistência aos, 1-2

crescimento populacional, 1

emissões de carbono, 1-2

governança, 1

imperativo de desenvolvimento, 1, 2-3, 4

impacto desproporcional da mudança

climática nos, 1-2, 3-4

pobreza, 1-2, 3-4

previsão meteorológica, 1-2

Protocolo de Kyoto e, 1-2, 3-4, 5

recursos de petróleo e gás natural, 1

seguros, 1, 2

transferência de emissões para os, 1

transferência de tecnologia, 1-2

pantomima política, 1

Paquistão, 1, 2

paradoxo de Giddens, 1-2, 3, 4, 5, 6, 7

Parks, Bradley, 1-2

“participantes cautelosos” (relatório do Defra), 1-2

Pataki, George, 1

patentes, 1, 2-3

Pearce, Fred, 1, 2, 3

pegadas ecológicas, 1-2

pensamento holístico, 1, 2

Peru, 1

pesca, 1

pesquisa e desenvolvimento (P&D), 1, 2-3, 4-5, 6-7

pessimismo, 1-2

petróleo

concessões, 1-2

dependência dos EUA em relação ao, 1

geopolítica, 1, 2-3, 4-5, 6-7

imperialismo, 1

maldição do petróleo, 1, 2

metas suecas, 1-2

países em desenvolvimento, 1-2

pico do petróleo, 1, 2-3

preços, 1, 2-3, 4-5, 6-7

reservas, 1-2

petróleo anglo-iraniano, 1

PIB, 1-2, 3

pico do petróleo, 1, 2-3

planejamento

administração costeira no Reino Unido, 1-2

consenso político, 1-2

pensamento holístico, 1

período do pós-guerra, 1-2

recuo do, 1-2

retorno ao, 1, 2-3

retroprevisão, 1-2

pobreza, 1, 2-3, 4-5

pobreza global, 1-2, 3-4, 5-6

política da mudança climática

acordos suprapartidários, 1-2, 3-4, 5-6

centralidade da, 1-2

centro radical, 1, 2-3

debate direita × esquerda, 1-2, 3-4

evidenciação ver evidenciação

falta de análise, 1-2

realismo, 1-2

verdes ver movimento verde

política externa ver geopolítica

política pública ver Estados

políticas integradas, 1-2

Pollin, Robert, 1

Polônia, 1

poluidor pagador

custos da adaptação, 1-2

impostos sobre o carbono, 1-2, 3-4

institucionalização, 1-2

movimento verde, 1-2

princípio do, 1-2

responsabilidade da sociedade civil, 1-2

títulos de garantia, 1-2

pontos de desequilíbrio, 1-2, 3, 4-5

Popper, Karl, 1

Pralle, Sarah, 1

preparação da agenda ver evidenciação

previsão do tempo, 1-2

princípio cautelar ver princípio da precaução

princípio da percentagem, 1, 2, 3-4, 5

princípio da precaução

aceitação política, 1-2

definições, 1-2, 3-4, 5

heurística, 1-2

incoerência, 1-2, 3-4, 5-6, 7-8

movimento verde, 1, 2, 3

privação, 1-2, 3-4

privatizações, 1-2, 3-4

produção de alumínio, 1, 2

bauxita (minério de alumínio), 1

produtivismo, 1

Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (Pnuma), 1

promotores de políticas públicas, 1-2

propaganda, 1, 2-3

propriedade intelectual, 1-2, 3-4

protecionismo, 1-2, 3-4

Protocolo de Kyoto, 1, 2, 3-4, 5, 6, 7, 8-9

Protocolo de Montreal, 1

Putin, Vladimir, 1-2, 3, 4

Quirguistão, 1

raciocínio apocalíptico, 1-2, 3-4

racionamento de carbono, 1-2

Rainforest Alliance, 1

Raven, Hugh, 1

reciclagem, 1-2, 3-4, 5, 6, 7-8, 9

Rede de Ação Climática, 1-2

Rede de Mudança Climática, 1-2

redes elétricas inteligentes, 1-2, 3-4, 5, 6, 7

redução das emissões ver redução de carbono

redução do carbono

comparações internacionais, 1-2

contração e convergência, 1, 2-3

estrutura econômica e tributária, 1

histórico do Reino Unido, 1-2

informações, 1-2

livros do tipo “como fazer”, 1

papel da tecnologia, 1-2

papel do Estado, 1-2

pontos de desequilíbrio, 1-2

promessas das empresas, 1-2

Protocolo de Kyoto, 1-2

transferência de emissões, 1

Rees, Martin, 1, 2

Rees, William, 1

regionalismo, 1-2

Reino Unido

acordos sobre mudança climática, 1

administração costeira, 1

aeroportos, 1-2

atitudes populares perante a mudança

climática, 1-2

carvão, 1-2, 3, 4

Comitê de Mudanças Climáticas, 1, 2, 3, 4-5

consenso, 1-2

corrida para o gás natural, 1, 2

crise do Suez (1956), 1

ecocidades, 1-2

enchentes, 1, 2-3, 4-5

energia eólica, 1, 2, 3, 4

energia nuclear, 1-2, 3-4, 5-6, 7-8

energia renovável, 1-2, 3-4

Escala Móvel de Preços dos Combustíveis, 1

ferrovias, 1

fontes de energia, 1-2, 3-4

histórico ambiental, 1, 2-3

Ibes (Índice de Bem-Estar Econômico Sustentável), 1

Imposto sobre Mudanças Climáticas, 1

justiça social e, 1-2

legislação sobre construção civil, 1

Lei de Mudanças Climáticas, 1-2, 3, 4, 5

medidas políticas contraditórias, 1-2, 3

necessidades de adaptação, 1-2

negativas sobre a mudança climática, 1

Opep e, 1

recursos petrolíferos, 1-2

redução das emissões, 1-2

pobreza de combustíveis, 1-2

politização da legislação sobre mudanças climáticas, 1

posse de automóveis, 1-2

Projeto de Lei de Planejamento, 1-2

seguros contra enchentes, 1-2

Relatório Brundtland, 1-2

Relatório Stern, 1, 2

represas, 1

República Dominicana, 1

República Tcheca, 1

resiliência, 1-2, 3-4, 5-6

restrição do crédito, 1-2

ver também crise financeira retorno à natureza, 1-2

retrocessos, 1-2

retroprevisão, 1-2

revoluções industriais, 1, 2, 3

Rice, Condoleezza, 1

Rifkin, Jeremy, 1-2, 3

riscos

balanço dos, 1

céticos, 1-2, 3-4

clima pessimista, 1-2

concorrentes, 1-2, 3

contexto, 1

efeito estufa, 1-2

eventos geofísicos globais, 1-2

incerteza, 1-2, 3-4, 5, 6-7

otimistas, 1-2, 3-4

percepções populares, 1-2, 3-4

processos de avaliação, 1-2

psicologia, 1-2

Roberts, Simon, 1, 2

Roberts, Timmons, 1, 2

Romênia, metas de emissões, 1, 2

Roosevelt, Franklin, 1

Ross, Michael, 1

rotulagem de carbono, 1, 2-3

rotulagem ecológica, 1-2, 3-4

Royal Society, 1

Ruanda, 1

Rússia

autoritarismo, 1-2, 3-4, 5-6

direito internacional e, 1-2

emissões de carbono, 1-2

fornecimento de energia à UE e, 1, 2-3

geopolítica, 1, 2

histórico ambiental, 1, 2-3

leito marinho do Ártico, 1

política iraniana, 1

Protocolo de Kyoto e, 1, 2

reservas de petróleo e gás natural, 1-2, 3-4

Sarkozy, Nicolas, 1, 2

Scheer, Hermann, 1

Schröder, Gerhard, 1

Schwarzenegger, Arnold, 1

Seattle, 1, 2

secas, 1, 2-3, 4, 5-6, 7, 8, 9-10, 11, 12-13, 14-15

segurança

água (Austrália), 1-2

energia ver segurança energética alimentos, 1, 2, 3-4

preocupação popular com a, 1-2

utilitários esportivos [SUVs], 1

segurança alimentar, 1-2, 3, 4-5, 6-7

segurança energética

abastecimento russo, 1-2

desregulamentação e, 1-2, 3-4

falhas de mercado, 1-2

geopolítica, 1-2, 3-4

luta por recursos naturais, 1-2

mudança climática e, 1, 2-3

seguros

enchentes no Reino Unido, 1-2

furacões e tufões, 1-2

mecanismos, 1

pagando pela poluição, 1-2

países em desenvolvimento, 1, 2-3

resseguros, 1-2

títulos de catástrofes, 1

Shearman, David, 1

Shellenberger, Michael, 1

Shetland, ilhas, 1

Sibéria, 1, 2

Sierra Club, 1

silvicultura, 1, 2, 3

“simpatizantes sem participação ativa”, 1

Singer, Fred, 1

Sistema de Comércio de Emissões da União Europeia (ETS)

centralidade, 1-2

eficácia, 1-2, 3, 4-5

emissões da aviação, 1-2

Fase 1, 1-2

Fase 2, 1-2, 3-4

negociações, 1-2

Rússia e, 1-2

sistemas de baterias de lítio, 1

sistemas de conversão de energia, 1

Smith, Joseph Wayne, 1

smog, 1

sociedade civil

direitos e responsabilidades, 1-2

papel da, 1-2, 3-4

promotores de políticas públicas, 1-2

Socolow, Robert, 1

Somália, 1

Sri Lanka, 1

Stavins, Robert, 1

Strahan, David, 1, 283 n.2

subsidiariedade, 1

subsídios

antiambientais, 1

diversidade dos tipos de suprimento de energia e, 1

eficácia, 1-2

energia eólica dinamarquesa, 1

energia renovável, 1-2, 3, 4-5

inovações tecnológicas, 1-2

lobbies, 1-2

Sudão, 1, 2, 3, 4, 5, 6

Suécia

carros movidos a etanol, 1-2

conservação de energia, 1

eficiência da energia doméstica, 1-2, 3-4

energia nuclear, 1-2, 3

histórico ambiental, 1, 2-3, 4

impostos sobre o carbono, 1

movimento verde, 1-2

reciclagem, 1

redução de emissões, 1

valores verdes, 1

Suíça, 1, 2

Sunstein, Cass, 1-2

Suntech, 1

Sununu, Jonathan, 1

supercapacitores, 1

superdesenvolvimento, 1-2, 3-4

sustentabilidade

desenvolvimento sustentável, 1-2, 3-4

Índice de Sustentabilidade Ambiental, 1

movimento verde, 1-2, 3-4

significado de, 1-2

SUVs, 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8-9, 10

Swiss Re, 1

Tadjiquistão, 1

Talberth, John, 1-2

tarifas-prêmio pela alimentação da rede

elétrica por fontes de energia renovável, 1, 2-3, 4-5, 6-7, 8-9

Tata, Ratan, 1

tecnologia da informação, 1, 2-3

tecnologia do hidrogênio, 1, 2, 3-4, 5, 6, 7

tecnologias de comunicação, 1

tecnologias de geoengenharia, 1-2, 3

temperatura

cenários hipotéticos, 1-2

elevações, 1-2

registros, 1-2

variações, 1-2, 3-4

terremotos, 1-2, 3

terrorismo, 1, 2, 3-4, 5-6, 7, 8-9

Tesco, 1, 2

Thames Gateway, 1

Thatcher, Margaret, 1

Thoreau, Henry, 1, 2

Thuman, Joshua, 1, 2

TI ver tecnologia da informação Tickell, Oliver, 288 n.1

títulos de catástrofes, 1

totalitarismo, 1

Toyota, 1

transferência de emissões, 1

transições, 1

Transparência Internacional, 1-2

transporte marítimo, 1

transporte público vs. privado, 1-2

Tratado de Amsterdam, 1

tributação

abordagem holística, 1-2

auditoria completa, 1

combustíveis aéreos, 1

Imposto sobre Mudanças Climáticas, 1

países industrializados, 1

ver também impostos sobre o carbono

tsunamis, 1-2, 3

tufões, 1-2, 3-4

turfeiras, 1, 2

turismo, 1, 2

Turquia, 1

Tusk, Donald, 1

Tyndall, John, 1

Ucrânia, 1

Uganda, 1

União Europeia

adaptação, 1-2

Agenda de Lisboa, 1

Análise Estratégica da Energia, 1

armazenamento de eletricidade, 1

biocombustíveis, 1-2

biodiversidade, 1-2

debate político, 1-2

desenvolvimento sustentável, 1-2

energia renovável, 1-2

estudo-piloto sobre energia solar, 1-2

ETS, ver Sistema de Comércio de Emissões da União Europeia

Fundo Social, 1

gestão hídrica, 1

histórico ambiental, 1-2

metas, 1-2, 3-4

ordem transnacional, 1, 2-3

papel da, 1-2

perspectivas, 1-2, 3-4

Planos Nacionais de Ação para a Eficiência Energética (PNAEE), 1

princípio da precaução, 1-2

Protocolo de Kyoto, 1, 2-3

relações com a Rússia, 1, 2, 3-4, 5-6

silvicultura, 1

subsidiariedade, 1

União Soviética, 1, 2, 3

Unilever, 1

urânio, 1-2

utopia, 1-2, 3-4, 5-6

Uzbequistão, 1

veículos utilitários esportivos ver SUVs Venezuela, 1

ventos do oeste, 1

verdes positivos, 1, 2-3, 4

Victor, David, 1-2, 3

Vietnã, 1

“vigilantes do desperdício”, 1

vulcões, 1-2

Wal-Mart, 1, 2

White, Stuart, 1

Xcel Energy, 1

Título original:

The Politics of Climate Change

Tradução autorizada da primeira edição inglesa, publicada em 2009 por Polity Press Ltd., de Cambridge, Inglaterra

Copyright © 2009, Anthony Giddens

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Grafia atualizada respeitando o novo Acordo Ortográfico da Língua Portuguesa

Preparação: Lucia Prado Lopes |Revisão: Tamara Sender, Eduardo Farias

Indexação: Nelly Praça | Projeto gráfico: Carolina Falcão

Capa: Rafael Nobre | Foto da capa: © H. David Seawell/Corbis (RM)/LatinStock

Edição digital: junho 2012

ISBN: 978-85-378-0879-5

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