A ECONOMIA BRASILEIRA

De onde viemos e onde estamos

2ª Edição

revista e atualizada

Antonio Dias Leite

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CIP-Brasil. Catalogação-na-fonte

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L55e           Leite, Antônio Dias, 1920-

2.ed.           A economia brasileira : de onde viemos e onde estamos / Antônio Dias Leite. - 2.ed. [rev. e atual.]. - Rio de Janeiro : Elsevier, 2011.

il.

Anexos

Inclui bibliografia

ISBN 978-85-352-4202-7

1. Economia. 2. Brasil - Condições econômicas. I. Título.

10-5335.           CDD: 330.981

CDU: 338.1(81)

A Segunda Edição

Passados seis anos repletos de acontecimentos políticos e econômicos, nacionais e internacionais, esta segunda edição requereu, além de simples revisão, matéria nova.

Procurou-se, no entanto, manter a visão abrangente e a linguagem coloquial, evitando-se, na medida do possível, temas muito especializados e envolvimento em controvérsias teóricas.

Dezembro de 2010,

Antônio Dias Leite

Prefácio

Tenho grande prazer de escrever algumas linhas para comemorar não apenas a nova edição deste livro, como também homenagear o Professor Antonio Dias Leite, que vem se dedicando com competência, há décadas, ao ensino e à reflexão sobre os mais variados aspectos da economia brasileira.

O Brasil cresceu em ritmo acelerado nas décadas de 1950, 1960 e 1970. Foram anos de industrialização e investimento em infraestrutura, sob um modelo de economia fechada e elevada participação do Estado na economia, inclusive na produção. Como nos mostra Dias Leite no Gráfico 21.3, nestes 30 anos a relação entre o PIB per capita do Brasil e dos Estados Unidos aproximadamente dobrou, chegando a 23%. Mantido este ritmo, em algum momento do século XXI o Brasil encostaria ou até superaria os Estados Unidos!

Mas não foi o que ocorreu. Faltaram poupança, investimento e ênfase em educação e produtividade, tanto privada quanto pública. Em função disso, o modelo de desenvolvimento começou a dar sinais de desgaste já no final da década de 1970. Essa exaustão manifestou-se pelo aumento da inflação e do endividamento externo, oriundos, por sua vez, de políticas que visavam preservar o crescimento sem, no entanto, revisar o modelo.

O país ficou vulnerável e, com os significativos aumentos do preço do petróleo e das taxas de juros do início da década de 1980, desembocou no que acabou sendo a década perdida, um período de cerca de doze anos de crescimento per capita médio negativo. A partir do Plano Real em 1994, as coisas começaram a melhorar, trazendo aos poucos a taxa de crescimento per capita para os 2-3% dos últimos anos.

Esse período, que engloba os governos Fernando Henrique e Lula, foi caracterizado por uma fase inicial de estabilização e reformas, de 1994 a 2005, seguida por fase mais recente de maior crescimento com ênfase no estímulo ao consumo e no combate direto à pobreza (e pouca ênfase em reformas). Nesses 17 anos, a taxa de crescimento em períodos tranquilos esteve em torno de 4% ao ano, um número razoável quando comparado com o desastre da década perdida.

No entanto, há sinais de que mesmo a manutenção dessa taxa de crescimento exigirá esforços para aumentar a taxa de investimento do país, que há muito tempo não chega a 20% do PIB. Como bem diz o Professor em seu capítulo final, “a austeridade fiscal e administrativa vem sendo corroída, com legislação imprudente, de graves consequências futuras”. “A retomada do crescimento (…) não parece sustentável, principalmente em função da deterioração da infraestrutura do país.”

Trata-se, portanto, de um desafio de formulação e execução de uma estratégia de desenvolvimento que equilibre os objetivos de consumo da população com as necessidades de investimento do país e que também dê a devida atenção ao aumento da eficiência do governo e do setor privado. Qualquer interessado em entender a economia brasileira e os desafios que hoje se colocam não pode deixar de consultar este livro, atualizado e reeditado em boa hora.

Arminio Fraga Neto

Rio de janeiro, 10 de janeiro de 2011

Apresentação à Primeira Edição

Fundação Universitária José Bonifácio

Universidade Federal do Rio de Janeiro

Mais uma vez, o professor Dias Leite nos traz sua mensagem.

Desta vez, ao lado do conteúdo, a forma simples e atraente convida à leitura.

Conceitos básicos de economia, nossa história econômica e os fatos mais marcantes são apresentados numa sequência agradável.

É um texto que atrai.

As gerações que acompanham o trabalho do professor têm mais um motivo para enriquecer suas bibliotecas.

As condições em que o Brasil chega ao século XXI são apresentadas ao tempo em que o desafio é lançado. Conhecer-nos é condição para superar os entraves e construir um novo país, mais justo, fraterno e humano.

Tenho certeza de que esta é a preocupação do professor Dias Leite ao nos oferecer esta obra.

Raymundo de Oliveira

Presidente

A Fundação tem a satisfação de colaborar com esta edição.

Agradecimentos à Segunda Edição

Nesta segunda edição voltei a receber valiosas contribuições adicionais para atualização e aperfeiçoamento do texto.

Agradeço particularmente a Antonio Delfim Netto, Arminio Fraga Neto, Cláudio Contador, Felipe Diógenes, Francisco Eduardo Pires de Souza, Henrique Saraiva, Jennifer Hermann, João Sabóia, José Pastore, Sonia Rocha, Raul Velloso e Regis Bonelli.

Agradeço ainda a atenção de Cristiano Martins, Helena Ito e Paulo Mibielli, do IBGE.

Auxiliaram-me, com grande paciência, Diego Silveira Maciel e Bento Maia, mestrandos do IE-UFRJ, na parte referente à busca e a atualização de tabelas e gráficos; Estela dos Santos Abreu, na cuidadosa revisão do texto, e Jessé Crespo, que me salvou de inúmeros tropeços eletrônicos. A todos os meus agradecimentos.

À memória de quatro engenheiros do desenvolvimento com quem trabalhei:

Benjamin Mário Baptista, no Ministério de Minas e Energia;

John Reginald Cotrim, em Furnas Centrais Elétricas;

Mario Penna Bhering, na Eletrobras;

Raymundo Pereira Mascarenhas, na Cia. Vale do Rio Doce.[1]

[1] Após assembleia geral realizada em 22 de maio de 2009, foi aprovada a alteração da razão social da empresa Companhia Vale do Rio Doce para Vale S.A.

Agradecimentos à Primeira Edição

Foram muitos os que se dispuseram a rever este trabalho, no todo ou em parte, e a contribuir para o seu aperfeiçoamento, com sugestões inestimáveis, pelo que registro meus agradecimentos.

Antes de qualquer referência, cabe-me expressar meu reconhecimento à Fundação Universitária José Bonifácio, da Universidade Federal do Rio de Janeiro, onde trabalhei por quarenta anos, por colaborar com esta edição.

Antonio Delfim Netto, Eliezer Batista e Jorge Gerdau Johannpeter me honraram, após a leitura do primeiro manuscrito, com os comentários registrados na contracapa. Francisco Eduardo Pires de Souza e Roberto Fendt tiveram a paciência de passar em revista todo o texto, da primeira à última página, rara contribuição para o seu aperfeiçoamento, que contou também com observações abrangentes de Delfim Netto.

Vários outros prestaram colaboração decisiva, a meu pedido, lendo, fazendo comentários e retocando capítulos específicos.

Trechos essencialmente econômicos passaram pelo exame meticuloso de Arnaldo Amaral, Benedicto Fonseca Moreira, Carlos Geraldo Langoni, Carlos Antonio Rocca, Cláudio Contador, Cláudio Haddad, Domingos Penido, Fernando Rezende, Jose Julio Senna, Luciano Galvão Coutinho, Marcos Antonio Cintra, Raul Velloso, Regis Bonelli e Ricardo Bielschovsky.

Beneficiei-me das ponderações de Alfredo Lamy, Fernando Bastos d’Ávila S.J., Henrique Saraiva, José Pastore e Pablo Ghetti nas partes que abordam a correlação da economia com questões institucionais, políticas e sociais, e, em particular, de Sonia Rocha.

Nas questões em que a natureza é partícipe, contei com o apoio de Mario Borgonovi, e especificamente sobre o tema meio ambiente e sua correlação com a energia, recebi a assistência de Henrique Brandão Cavalcanti. O tema energia, por sua vez, foi objeto de cuidadosa revisão de Adilson de Oliveira. Carlos Costa Ribeiro e Fernando Sandroni contribuíram para aperfeiçoar o tratamento dado às relações tecnologia/energia.

Em várias oportunidades recorri a pessoas e entidades para obter informações e esclarecimentos. Sempre me atenderam com distinta boa-vontade. Registro a valiosa colaboração do IBGE, na pessoa de Edna Campello, pelos mapas especialmente preparados, e de Gélio Bazoni nas contas nacionais. Na Embrapa, recebi a atenção de Fernando Cezar S. do Amaral e Nilson Rendeiro Pereira no que se refere à classificação de solos, e, na Petrobras, de Guilherme Estrela, Francisco Ferreira da Costa e Haroldo Moraes Ramos, no mapa da plataforma continental. No Ministério da Agricultura fui aconselhado por Regis Alimandro na apreciação da produtividade de grãos na agricultura, além de outras informações.

Para o tema produtividade na agroindústria da cana-de-açúcar e na silvicultura recebi subsídios de, respectivamente, Plínio Nastari e Roberto Garlipp, e também de Andréia Maffeis, da Sociedade Brasileira de Silvicultura. No Ministério de Minas e Energia, colaboraram Marco Antonio Maron e João Antonio Patusco, e, no Sivam, Paulo Esteves. No Conselho Mundial de Energia fui atendido por Jean-Marie Bourdaire, e, no Comitê Brasileiro, por José Malhães da Silva e Antonio Carlos Salmito.

A ideia deste livro se concretizou graças à insistência de minha filha, Maria Cristina, e espero não se decepcioná-la. Durante sua elaboração recebi ainda o apoio de meus netos Antonio Fernando e Francisco, na confecção de tabelas e gráficos, e que me prestaram “assistência geral”. A fotografia da contracapa é de autoria de Laura, também minha neta.

Jessé Crespo deu-me assessoria de informática. A diagramação, com criatividade e eficiência, ficou a cargo da Pós Imagem Design.

A todos reitero meu verdadeiro agradecimento.

Lista de figuras

3.1. Circuito econômico primitivo

3.2. Circuito econômico fundamental

5.1. Evolução da distribuição etária no Brasil

9.1. Formação do preço de mercado

14.1. Circuito econômico complexo

15.1. Ciclos econômicos e tendências de longo prazo

Lista de tabelas

4.1. Classificação dos solos

4.2. Utilização da terra pelos estabelecimentos agropecuários

4.3. Produtos de origem agrícola e mineral que posicionam o Brasil com destaque na economia mundial

5.1. Evolução da população mundial

5.2. Desembarque estimado de africanos no Brasil

5.3. Imigração no Brasil

5.4. Evolução da população no Brasil

5.5. Distribuição da PEA por tempo de instrução em anos

5.6. Distribuição do número de empresas e empregados segundo faixas de pessoal ocupado

5.7. Distribuição do número de estabelecimentos agropecuários e de pessoal segundo faixas de área dos estabelecimentos

5.8. Distribuição de trabalhadores informais

5.9. Despesas com a contratação de empregados

7.1. Distribuição das empresas urbanas e dos estabelecimentos rurais segundo o porte

8.1. Rendimento familiar mensal segundo o número de salários mínimos

8.2. Despesa familiar mensal segundo o tipo de despesa

8.3. Classificação econômica das famílias

11.1. Natureza da carga tributária em 2008

11.2. Evolução da carga tributária

11.3. Resultado primário e nominal das contas públicas (2008)

12.1. Duração das moedas brasileiras

13.1. Balanço de pagamentos

13.2. Composição da balança comercial do Brasil

14.1. Produto Interno Bruto sob a ótica da produção e da renda

14.2. Produto Interno Bruto sob a ótica do dispêndio

14.3. Contas externas

14.4. PNB e renda nacional

14.5. Contas do Governo

14.6. Participação das atividades no valor adicionado a preços básicos

15.1. Crescimento do PIB per capita do Brasil no século XX

15.2. Relação (A/B) entre crescimento médio anual do PIB (%) e Formação Bruta de Capital Fixo (FBCF) por quinquênios

15.3. Produtividade total dos fatores

15.4. Produtividade do trabalho

15.6. Países com crescimento econômico acima de 4% a.a.

16.1. Consumo mundial de energia

16.2. Crescimento mundial da população, do PIB e da energia primária

16.3. Suprimento total de energia primária e emissões de CO[2] no mundo

16.4. Exemplos de potência instalada e área inundada

17.1. Indicadores da desigualdade no mundo

17.2. Repartição da renda e da pobreza, valores medianos por grupos de países

18.1. Nível anual de inflação no mundo

18.2. Intensidade da inflação por grupos de países

18.3. Inflação nos países desenvolvidos (D)

19.1. Formas de financiamento do setor privado

19.2. Indicadores deo tamanho do mercado de capitais

19.3. Posição relativa dos títulos públicos e provados no ativos dos bancos (2009) e investidores institucionais (2010)

20.1. Crescimento da dívida externa, 1990-2000

20.2. Dívida pública bruta

20.3. Desemprego e Déficit Fiscal

21.1. Sinopse do crescimento e da inflação

22.1. Índice de Gini do rendimento de pessoas de dez anos ou mais

22.2. Distribuição do rendimento mensal de pessoas de dez anos ou mais

22.3. Proporção de pobres (% da População)

22.4. Pobreza e cor em 2000 (Milhares)

22.5. Pobreza e analfabetismo (%)

23.1. Potencial hidrelétrico brasileiro

Lista de gráficos

5.1. Crescimento médio anual da população

5.2. Urbanização da população

11.1. Evolução da necessidade de financiamento do setor público desde 1995

13.1. Saldo das transações correntes com o exterior

15.1. Evolução do PIB per capita do Brasil no século XX

15.2. Poupança em relação ao PIB

15.3. Investimento externo líquido

15.4. Relação produto/capital: Relação (A/B) entre crescimento médio anual do PIB (%) e Formação Bruta de Capital Fixo (FBCF) por quinquênios

15.5. Produção, emprego e produtividade na indústria

15.6. Produtividade da terra.

16.1. Evolução da matriz energética brasileira

17.1. Índice de Gini (i)

18.1. Inflação e deflação nos Estados Unidos

20.1. Dívida externa total do Brasil

21.1. Variação anual do produto real – Brasil

21.2. Variação anual do índice de preços Brasil

21.3. Relação entre o PIB per capita do Brasil e dos Estados Unidos

22.1. Evolução da proporção de pobres no Brasil (%)

22.2. Evolução recente da pobreza

23.1. Desmatamento na Amazônia

Lista de mapas

4.1. Mapa físico do Brasil

4.2. Mapa de solos e potencialidade agrícola

4.3. Mapa do mar territorial (zona econômica exclusiva) da plataforma continental e dos campos produtivos de petróleo

5.3. Mapa da distribuição da população

23.1. Retração da vegetação nativa (1950-1960)

23.2. Retração da vegetação nativa (1980-2000)

Introdução

Este livro foi concebido com o duplo objetivo de caracterizar:

1. a economia essencial, com a descrição e análise do processo produtivo baseadas no quadro físico e institucional dentro do qual se realizam as atividades de produção de bens e serviços requeridos pela sociedade;

2. a evolução histórica da economia brasileira, nesse quadro, cada vez mais abrangente no último meio século, para chegar à avaliação da posição do país, bem como de suas perspectivas, no começo do século XXI.

Fez-se grande esforço no emprego de linguagem corrente evitando-se, na medida do possível, terminologia especializada, que não seria adequada a um livro de introdução à economia. Pelo mesmo motivo, evitaram-se referências a importantes, porém complexas, teorias e modelos matemáticos.

O trabalho começa por brevíssima incursão histórica, “de onde viemos, onde estamos”, com o propósito de caracterizar fatos e pensamentos do passado que mais influenciaram a realidade atual do Brasil, levando em conta que essa influência é decrescente com o passar do tempo.

Logo a seguir, trata-se do significado das palavras e dos principais conceitos, nem sempre bem definidos, em artigos e na conversa sobre economia. Essa preocupação se mantém ao longo da exposição, que apresenta conceitos elementares, muito simples.

Na segunda parte, trata-se, passo a passo, das operações essenciais do processo econômico e de sua ampliação na complexidade do mundo.

As características e a evolução da economia brasileira vão surgindo, de forma progressiva, na terceira e na quarta partes, até ocupar posição central ao final do livro.

Toda a exposição é intencionalmente sintética, para que se possa alcançar, de uma só feita e de forma abrangente, a essência da vida econômica e da evolução do país. São limitadas, inclusive por esse motivo, referências às teorias que compõem a ciência econômica. Existem grandes obras em que os economistas procuraram descobrir, na diversidade histórica, social e cultural das sociedades, como construir teorias econômicas gerais.

Há que ter sempre presente, no entanto, que as atividades econômicas estão vinculadas ao quadro social e ao estágio de desenvolvimento da região ou nação em causa. A ciência econômica se distingue, por esse motivo, das ciências universais de base matemática, física ou biológica. O mesmo ocorre com a estrutura dos negócios, que se prende a uma época e a um local, e cujas condições não são facilmente trasladadas para outros ambientes.

É partindo desse pressuposto que o trabalho se refere repetidas vezes ao Brasil como país insuficientemente desenvolvido, não obstante tenha logrado, de fato, fase de forte crescimento econômico. Mas depois se perdeu, e só no princípio do século XXI tenta recuperar a capacidade de crescimento, agora de forma sustentável.

O livro conclui com o capítulo “Pensando um pouco no futuro”.

TABLE OF CONTENTS

Cover Image

Title

Front Matter

Copyright

A Segunda Edio

Prefcio

Apresentao Primeira Edio

Agradecimentos Segunda Edio

Agradecimentos Primeira Edio

Lista de figuras

Lista de tabelas

Lista de grficos

Lista de mapas

Introdução

PARTE I. DE ONDE VIEMOS, ONDE ESTAMOS

Introdução to De onde viemos, onde estamos

CAPÍTULO 1. Brevíssima revisão histórica

Atividade econômica primitiva

Evolução do mundo até 1500

Aceleração da atividade econômica mundial e o Brasil colonial

Segunda Revolução Industrial e o primeiro ímpeto de industrialização no Brasil

Início do século XX

O Brasil ao tempo da Primeira República

O mundo depois da crise de 1929

Era Vargas

Segunda Guerra Mundial

O pós-guerra no Brasil até 1960

Crise da década de 1960 e a retomada do crescimento

Colapso da União Soviética, império americano e surgimento econômico da China

O Brasil depois da década de 1980

Revisão da história dos últimos cinquenta anos

CAPÍTULO 2. Conceitos e termos com os quais o leitor se defrontará

PARTE II. ECONOMIA ESSENCIAL

Introdução to Economia essencial

CAPÍTULO 3. Essência do processo econômico e fatores de produção

CAPÍTULO 4. Geografia, aproveitamento de recursos naturais e danos ao meio ambiente

Mapa físico do Brasil

Regiões econômicas naturais do Brasil

Mapa de solos e aptidões agrícolas

Extrativismo florestal

Riquezas minerais

Extensão do território para o mar

Recursos hídricos

Obstáculos geográficos interpostos ao desenvolvimento

Importância da base física na economia do Brasil

CAPÍTULO 5. População, trabalho e população economicamente ativa

Condições de trabalho e expectativa de vida

População mundial

População do Brasil

Distribuição etária e população economicamente ativa

Composição qualitativa

Distribuição etária e previdência social

Desemprego e população economicamente ativa (PEA)

Características da população economicamente ativa (PEA)

Remuneração do trabalho e relações industriais

CAPÍTULO 6. Capital, fator criado pelo homem, e a subsequente ampliação do conceito

Conceitos de capital

Capital, poupança e investimento

Maturação e depreciação do capital fixo

O mundo capitalista e o mercado de capitais

CAPÍTULO 7. Reunião dos fatores de produção na empresa

Objetivos da empresa

Busca da eficiência e do menor custo

Empresas que se dedicam às atividades produtivas

Escala dos negócios

Estratégia empresarial

Colocação dos produtos no mercado

CAPÍTULO 8. Necessidades e preferências do consumidor

Comportamento dos consumidores e das famílias

Demanda agregada

Disparidade de renda dos consumidores

Disparidade do consumo

CAPÍTULO 9. Mercados físicos e virtuais onde se realizam as transações de bens e serviços

Estrutura dos mercados

Diversos tipos de mercado

Formação do preço de mercado

Méritos e extensão possível da economia de mercado

Concorrência em escala mundial

PARTE III. ECONOMIA ABRANGENTE

Introdução to Economia abrangente

CAPÍTULO 10. O Estado como agente econômico e regulador da economia

Atribuições do estado

Regulação de mercados

Intervenção direta do Estado na economia

Estatização de atividades produtivas

Reversão do processo de estatização

Ministério Público

CAPÍTULO 11. Sistema tributário e finanças públicas

Sistema tributário

Orçamentos públicos

Equilíbrio das contas públicas

Dívida pública interna

Lei de responsabilidade fiscal

CAPÍTULO 12. Sistemas monetário e cambial e missão do Banco Central

Padrão-ouro e papel-moeda até Bretton Woods

Sistemas monetários

Meios de pagamento

Regime cambial

Bretton Woods e o FMI

Câmbio flutuante e retorno ao câmbio fixo

A moeda e o Banco Central no Brasil

Regime cambial brasileiro

CAPÍTULO 13. Relações econômicas internacionais

Balanço de pagamentos

Comércio exterior

Expansão e organização do comércio exterior

Protecionismo

Transações financeiras

Reuniões sob a coordenação da OMC

CAPÍTULO 14. Contas nacionais e integração dos resultados da atividade econômica. Produto e renda

Histórico

Conceitos fundamentais

Três óticas

Transações com o exterior

Quadro completo das contas nacionais

Desdobramento por setor de atividade

Relações interindustriais

Comparações internacionais

CAPÍTULO 15. Crescimento econômico e desenvolvimento sustentável

Tendências e os ciclos econômicos

Crescimento e desenvolvimento

Evolução do PIB per capita

Processo de crescimento

Poupança

Relação produto/capital (ou capital/produto)

Produtividade total dos fatores

Produtividade do trabalho

Produtividade da terra

Variação do ritmo de crescimento no mundo

CAPÍTULO 16. Crescimento econômico, consumo de energia e meio ambiente

Evolução do consumo de energia

Energia, meio ambiente e clima

Matriz energética brasileira

Hidreletricidade e biomassa no Brasil

Evolução recente da matriz energética brasileira

Outras consequências do crescimento econômico sobre o meio ambiente

CAPÍTULO 17. Desigualdade entre nações e pobreza relativa e absoluta

Desigualdade entre nações

A questão do nível de renda

Indicadores sociais

Desigualdade e pobreza no âmbito de cada país

CAPÍTULO 18. Estabilidade e inflação

Natureza da inflação

Medida da inflação

Discussões sobre inflação e suas relações com o crescimento

Evidência estatística recente no mundo

Estado da controvérsia no início do século XXI

CAPÍTULO 19. Importância crescente do mundo financeiro

Produção, investimento e instrumentos financeiros

Mercado de capitais e bolsa de valores

Contratos a termo, futuros e derivativos

CAPÍTULO 20. Finanças internacionais e o Brasil

Vulnerabilidade externa dos países insuficientemente desenvolvidos

Vulnerabilidade financeira nos países desenvolvidos

Finanças externas do Brasil até 1947

Finanças externas do Brasil desde 1947

Retorno do Brasil ao mundo financeiro internacional

PARTE IV. O BRASIL CHEGA AO SÉCULO XXI

CAPÍTULO 21. Retrospectiva do desenvolvimento do Brasil desde 1947

Crescimento e inflação entre 1947 e 2009

Números do progresso econômico até 1980

Estratégias do período de crescimento

Números do retrocesso econômico – de 1980 a 1994

Reformas institucionais e crise política

Revisão constitucional

Busca da estabilidade e de novos rumos a partir de 1995

Saneamento financeiro interno

Continuidade financeira com ênfase social

A economia brasileira no mundo

CAPÍTULO 22. Quadro social brasileiro no princípio do século XXI

Quadro social

Desigualdade na distribuição de renda

Pobreza

Distribuição geográfica da pobreza

A pobreza, a cor e a alfabetização

Razões da pobreza

Políticas sociais

CAPÍTULO 23. Quadro ambiental brasileiro no início do século XXI

Variedade de situações

Meio ambiente urbano

Ocupação do território fora da Amazônia

Retração da vegetação nativa

Grandes aproveitamentos hidrelétricos e novas energias

Florestas nativas e cultivadas

Monitoramento e controle da Amazônia

Biodiversidade e transgênicos

CAPÍTULO 24. Estratégia nacional de longo prazo e conciliação de objetivos

Abandono e recuperação da ideia de estratégia nacional

Conciliação de objetivos

Conciliação no domínio estritamente econômico

Conciliação entre objetivos econômicos e os de natureza social e ambiental

CAPÍTULO 25. Aspecto ético na economia

A sociedade e as pessoas

Poder público

Regulamentos e corrupção

Poder financeiro

Políticas públicas

A conciliação e os economistas

CAPÍTULO 26. Pensando um pouco no futuro

ANEXO 1. Classes de potencialidade agrícola natural

ANEXO 2. Principais limitações dos solos no Brasil

ANEXO 3. Grupamento de países para análise comparativa

ANEXO 4. Agrupamento de países segundo o Banco Mundial

ANEXO 5. Nomenclatura de comércio exterior segundo as principais seções e capítulos

PARTE I

DE ONDE VIEMOS, ONDE ESTAMOS

Introdução to De onde viemos, onde estamos

CAPÍTULO 1 Brevíssima revisão histórica

CAPÍTULO 2 Conceitos e termos com os quais o leitor se defrontará

Introdução to De onde viemos, onde estamos

Apresenta-se nesta parte brevíssima revisão histórica, com o objetivo de levar o leitor a uma incursão pelas origens da economia moderna, de modo a melhor situá-lo na apreciação de estruturas, processos e instituições que caracterizam o mundo hoje. Com o mesmo propósito são apresentados conceitos econômicos consagrados, com os quais o leitor se defrontará.

CAPÍTULO 1

Brevíssima revisão histórica

Antes que se apresentem e analisem as estruturas, os processos e as instituições que caracterizam o mundo econômico do século XXI, no qual estamos, cabe recapitular de onde viemos, percorrendo, em poucas páginas, algumas etapas decisivas da fascinante história econômica da humanidade.

Atividade econômica primitiva

A atividade econômica em sua forma primitiva e mais simples decorre das relações entre o homem, com sua capacidade de trabalho físico e suas necessidades de subsistência, e a natureza, que para ele se configura como o conjunto de recursos a aproveitar e de obstáculos a vencer.

Desde cedo os homens se organizaram em tribos, algumas nômades e outras progressivamente sedentárias, em função do surgimento da agricultura, que as prendeu a uma terra definida.

Desde muito cedo também se apresentou a necessidade de poupança, realizada mediante a acumulação física de reservas alimentares, em especial nas regiões onde o clima mostra, com nitidez, a diferença entre as estações do ano. A poupança, como renúncia de consumo imediato em benefício de consumo futuro, se fez presente ainda quando se passou a dedicar parte da capacidade de trabalho, seja à confecção de instrumentos que multiplicam a capacidade de trabalho futuro, seja à construção de instalações fixas de abrigo e proteção, individual ou coletiva, e de armazenamento de bens.

O advento da agricultura concorreu para que se consolidassem as sociedades e se iniciasse a especialização do trabalho. No entanto, muitas tribos continuaram nômades ou perambulando em torno de território definido. Esse era o estágio das atividades econômicas dos povos que habitavam o Brasil, isolado das demais regiões do globo, quando da chegada dos navegadores portugueses.

Evolução do mundo até 1500

Fora daqui, e por muitos séculos antes de 1500, as atividades econômicas de outras sociedades da Europa, às quais o Brasil se vincularia, já tinham registrado significativa evolução. Essas sociedades passaram pelo feudalismo da Idade Média, sistema baseado na rígida relação entre proprietários, que, simultaneamente, exerciam a autoridade local, e vassalos, aos quais a terra era arrendada por preço estipulado em produtos da própria terra ou em moeda. O sistema se sustentava na relação de dependência dos vassalos, que ficavam vinculados a um território definido.

Aos poucos, surgiram oportunidades para que se organizassem mercados onde se realizavam trocas diretas entre as pessoas que deles participavam, oferecendo ou adquirindo bens úteis e dando lugar ao aparecimento dos comerciantes, que se especializaram em promover e intermediar essas trocas. Muitas das cidades influentes do mundo, à época da chegada dos europeus ao Brasil, foram, na sua origem, simples mercados e centros de comércio; nelas se acentuou progressivamente a especialização do trabalho e floresceram corporações profissionais. Instituíram-se manufaturas industriais, nas quais se reunia a força de trabalho voltada para o exercício de atividades de produção, com especialização das tarefas. A ampliação das trocas entre mercados demandou significativo progresso dos meios de transporte, inclusive por meio da construção naval e do conhecimento da astronomia, que possibilitou a própria viagem dos navegadores portugueses que aportaram à costa brasileira em 1500.

Em movimento paralelo à expansão do comércio, alguns bens não perecíveis e que se distinguiam por suas propriedades intrínsecas, principalmente o ouro e a prata, foram se constituindo em referência para as trocas, que passaram, assim, a ser indiretas. Num segundo passo, esses valores foram cunhados com formato semelhante ao que hoje se usa na confecção de moedas metálicas.

Contemporaneamente, a acumulação de poupança, antes feita sob a forma de estoque de bens de consumo ou de instalações e instrumentos de trabalho, passou a ser também em moeda. As transações específicas com moedas deram origem ao surgimento dos banqueiros e dos bancos como empresas dedicadas a tais operações.

Instrumento fundamental na evolução do comércio e dos bancos foi a letra de câmbio, que consistia, em sua forma original, em título de crédito emitido pelo credor (sacador) sob a forma de ordem ao devedor (sacado) para que pague ao próprio sacador, ou a um terceiro, certa quantia em data definida. Uma vez aceita pelo sacado, pode ser endossada, tornando-se negociável e agilizando sobremaneira o comércio.

Em outra etapa dessa evolução dos negócios e dos meios de pagamento, os sistemas monetários foram se tornando complexos, com a introdução e a circulação do papel-moeda, documento de início representativo de uma reserva de ouro e, subsequentemente, com vida própria, desvinculada desse metal.

Aceleração da atividade econômica mundial e o Brasil colonial

A evolução da atividade econômica se fez lentamente ao longo de milênios e de forma desigual nas diversas regiões do mundo. A aceleração do processo de mudança só ocorreu nos três últimos séculos, a partir de modificações radicais nas fontes de energia, do progresso das ciências e das grandes invenções, com efeitos imediatos na vida prática.

A primeira Revolução Industrial, que teve lugar a partir do século XVIII, baseou-se na passagem das manufaturas à indústria, mediante o desenvolvimento de diversos processos e a invenção de máquinas, com a simultânea substituição parcial da força muscular do trabalhador pela energia mecânica.

A industrialização esteve intimamente relacionada com a substituição da lenha e do carvão de madeira pelo carvão mineral como fonte de energia, em particular na Inglaterra, onde, no início do século XIX, as florestas já tinham sido devastadas. Coincidentemente, o carvão mineral começou a ser encontrado em abundância em vários países influentes à época, sob o ponto de vista da economia.

As invenções, de caráter individual, caracterizaram a primeira fase da Revolução Industrial, que, a partir da Inglaterra, se expandiu pelos demais países da vanguarda econômica. Foi uma sequência impressionante, destacando-se a metalurgia do ferro, a invenção de diversas máquinas para tecelagem do algodão, culminando com a máquina a vapor e suas consequências na movimentação das fábricas, na propulsão naval e nas locomotivas que, por sua vez, abriram caminho para as estradas de ferro.

Nessa época de profunda transformação econômica, Adam Smith (1723-1790) publica, na Inglaterra, The Wealth of Nations, primeiro tratado abrangente de ciência econômica. Logo a seguir surgem os trabalhos de David Ricardo (1772-1823), que seriam fundamentais para a construção e a discussão das teorias econômicas.

Desde que o Brasil se incorporou, aos poucos, à economia mundial, ainda como colônia portuguesa, foi lenta sua adaptação ao progresso econômico que lá se verificava. Dominavam a cena, aqui, sucessivamente a extração do pau-brasil, a cultura da cana-de-açúcar, com seus engenhos e o trabalho escravo até o século XVII, e a mineração do ouro, até o século XVIII. Em etapa subsequente, assumiu posição decisiva, já no século XIX, a cultura do café, ainda com base no trabalho escravo.

Em plena Revolução Industrial, depois de três séculos de colonização, e já à época da independência, só existiam no Brasil, em 1800, como atividades industriais organizadas, os engenhos de açúcar e as minas de ouro e diamantes. O país permanecia essencialmente agrícola e exportador de produtos agrícolas, sendo lenta a absorção do progresso técnico e das inovações. Mantinha-se a instituição da escravatura, com base no tráfico de escravos originários da África.

Era grande, por tudo isso, a distância que separava o Brasil das nações industrializadas. A vinda da corte portuguesa, em 1808, em função da invasão francesa, e sua permanência até 1821 marcou o início de outra fase da vida econômica do Brasil. Revogou-se a proibição de instalação de “fábricas”, decretada por D. Maria I de Portugal, e abriram-se os portos às “nações amigas”. Constituiu-se, por fim, uma nação, com a proclamação da independência.

Segunda Revolução Industrial e o primeiro ímpeto de industrialização no Brasil

A segunda Revolução Industrial, que se situa na segunda metade do século XIX, compreende nova etapa da evolução energética, com a exploração do petróleo e seu emprego subsequente em motores de combustão interna que, por sua vez, propiciou o surgimento dos veículos automotores. No fim do século, as grandes inovações relacionavam-se com a geração e a utilização da eletricidade, trazendo nova flexibilidade industrial, além de possibilitar a transmissão de energia a longa distância. O mundo ingressava, sob o comando da Inglaterra, na era do colonialismo e da correspondente divisão do trabalho, baseada nas trocas de produtos industriais de um lado, por matérias-primas e produtos primários do lado das colônias e protetorados, na África e na Ásia. A América Latina, apesar de sua independência política formal, se incluía nesse tipo de comércio como supridora de produtos primários da agricultura e mineração, sendo notável o desempenho econômico da Argentina como país agrícola.

A França ocupava então o segundo lugar, tanto na indústria como no domínio colonial. A Alemanha, apesar da sua recém-adquirida posição de destaque como nação industrial, não participava do processo colonizador. Surgiam, no início do século XIX, como nações industriais, a Rússia e o Japão.

Nos países em que a indústria se consolidava, ocorreu deslocamento da importância econômica relativa da agricultura em benefício da indústria, com intenso processo de urbanização da população. A amplitude e as características que assumia o mundo capitalista foram objeto de análise crítica de Karl Marx (1818-1883), que viria a ter importante desdobramento, tanto no domínio teórico como no das ações práticas. Em torno dela se estruturavam ações políticas e a proposta comunista de uma nova organização. No Brasil, e contemporaneamente à segunda Revolução Industrial, surgiu, na segunda metade do século XIX, o primeiro ímpeto de industrialização. Instalaram-se indústrias voltadas para a conquista de relativa autonomia econômica. Esse primeiro surto industrial teve, como figura-chave da iniciativa privada, o barão de Mauá. Ao contrário da maioria dos seus contemporâneos, convencera-se ele de que o Brasil tinha de seguir, na medida de suas forças, os passos da Inglaterra; entre outros empreendimentos, iniciou a fundição de ferro, a construção naval e a primeira estrada de ferro, em 1854. A intensificação do processo de criação de empresas industriais só ocorreria, todavia, a partir da década de 1890. Sem dispor de jazidas de carvão, a lenha se mantinha como redutor para a fundição de ferro e como combustível para as máquinas a vapor e locomotivas, com algum complemento de carvão mineral importado da Inglaterra. As forças hidráulicas apenas surgiram, como fonte de energia elétrica, com a instalação da primeira usina de porte significativo, em 1889, em Juiz de Fora, Minas Gerais.

A abolição da escravatura e a intensificação da imigração europeia provocaram a transição da economia brasileira para o trabalho assalariado que, associado à expansão urbana, daria origem à constituição de expressivo mercado interno.

Início do século XX

A passagem do século XIX para o XX se deu diante de um quadro de enorme demonstração de progresso centrado na Inglaterra e na França. Outros países se colocavam em posição de desafio a essa hegemonia; seguiram-se, por esse e por outros motivos, sucessivos conflitos. Na Primeira Guerra Mundial, que durou quatro anos, e na qual se perderam 8,5 milhões de vidas humanas, a Alemanha foi contida, e os antigos impérios, austro-húngaro e turco, que não acompanharam o processo de industrialização, foram desmontados. Criava-se, depois da guerra, a União Soviética, a primeira experiência de socialismo real. Diante de clamor generalizado contra a guerra instalou-se, em 1919, a Liga das Nações com o objetivo político de evitar novos conflitos. O governo dos Estados Unidos, que liderara a proposta, não participou da Liga em virtude de divergências políticas internas, e também a União Soviética não se associou. A Liga nascia fraca.

Ocorrência econômica de grande importância no pós-guerra, em parte relacionada aos termos do Tratado de Versalhes, foi a hiperinflação da década de 1920, notadamente na Alemanha e países adjacentes. Mas, apesar disso, e como um todo, a economia dos países de vanguarda sustentava triunfante progresso, com perspectivas de continuidade indefinida. Esse processo rompeu-se, de modo repentino, com a formidável crise de 1929, originada nos Estados Unidos. Entre outras consequências, levou ao desemprego mais de 10 milhões de trabalhadores americanos e outros tantos na Europa, além de graves consequências para países periféricos, como o Brasil. Enquanto isso, a economia centralizada e fechada da União Soviética, depois de uma fase caótica, se consolidava por meio de planos quinquenais, instrumentos de governo até então inéditos para as economias ocidentais.

O Brasil ao tempo da Primeira República

Com a proclamação da República, instalou-se no Brasil novo regime financeiro, com vários bancos emissores de moeda, multiplicação de empresas e movimentação da bolsa de valores, dando lugar a intensa especulação, inúmeras falências e forte desvalorização da moeda nacional. Ainda no século XIX se deu a reestruturação financeira, tendo início uma evolução econômica moderada.

De relevante cabe registrar a aceleração do programa de construção de ferrovias, começado ainda ao tempo do Império, mediante sistema de contratos com a iniciativa privada, na sua maioria com garantia de juros sobre o capital investido. Construíram-se também portos.

Intensificou-se o fluxo de imigração proveniente da Europa e fortaleceu-se a participação de empresas de capital estrangeiro, entre as quais duas sobressaíram durante o princípio do século: a Light de São Paulo e a Light do Rio de Janeiro, que asseguraram, por décadas, o suprimento abundante de energia elétrica aos dois principais centros industriais do país. A hidreletricidade também se expandia, e rapidamente, por meio de sucessivos empreendimentos privados locais.

O segundo ímpeto de industrialização ocorreu entre 1914 e 1919, como efeito da Primeira Guerra Mundial, que tornou difíceis as importações, por via marítima, de produtos não fabricados no Brasil. Em consequência da expansão industrial, a agricultura, que no início da história republicana representava mais da metade da economia nacional, teve sua importância reduzida para cerca de 30% em 1930. A agricultura tradicional continuava apegada a alguns poucos produtos, com predomínio absoluto do café. A expansão da economia nacional como um todo se fez em ritmo modesto. Essa fase da evolução do país terminou sob as consequências da crise mundial de 1929, com impacto direto sobre os preços do café, a subsequente quebra de grande parte da oligarquia cafeeira e a revolução política de 1930.

O mundo depois da crise de 1929

Em função da crise surgiram controvérsias e importantes estudos sobre os ciclos econômicos de prosperidade e depressão, a própria essência do regime capitalista vigente nas economias ocidentais e o seu forte embasamento em princípios liberais. Constatava-se também a necessidade de maior conhecimento quantitativo sobre as características e o funcionamento das economias nacionais, para que os governos pudessem melhor formular suas políticas.

As primeiras análises apareceram nos Estados Unidos, no princípio da década de 1930, com estimativa formal da “renda nacional”. Sem muito atraso, desta feita, no Brasil se publicou a primeira estimativa em 1950.

A crise mostrou ainda ser indispensável a existência de políticas governamentais de promoção e revigoramento das economias nacionais. Foram revistas teorias econômicas gerais e postas em prática novas políticas de intervenção do Estado. Exemplo notável dessa atitude foi a que conduziu ao New Deal, do presidente Roosevelt e de sua equipe econômica. Em muitos países cresceu também o interesse pelo que se passava com os “planos quinquenais” da União Soviética. Proliferaram análises comparativas entre capitalismo e socialismo.

Em uma terceira direção se encaminhavam os países da Europa que mais sofriam com problemas de desemprego e de instabilidade monetária na década de 1920. Fortaleceram-se na Alemanha e na Itália, com repercussão em várias outras nações, regimes políticos autoritários que buscavam, além da recuperação econômica, assumir papel relevante no cenário internacional. Diante dos desafios por eles interpostos à ordem estabelecida, que não puderam ser contidos pela Liga das Nações, ruiu esta organização e, com ela, temporariamente, o prestígio da Inglaterra e da França.

Era Vargas

Com a revolução de 1930 e a instalação do longo governo de Getulio Vargas, modificava-se a atitude dominante no país quanto à economia, passando-se a admitir forte intervenção do Estado. Constituíram-se organismos de “defesa da produção”, o primeiro dedicado à economia cafeeira que entrara em colapso, e o segundo para cuidar do açúcar. Foram também marcos dessa mudança os códigos de águas, de mineração e florestal, que passaram a regular as atividades econômicas relacionadas com os correspondentes recursos naturais.

Estabeleceu-se a primeira legislação trabalhista. Em termos de energia, e na ausência do carvão mineral, a economia brasileira, em 1940, ainda dependia, na proporção de dois terços, da lenha, situação que os Estados Unidos haviam ultrapassado em 1850. Intensificou-se, então, o interesse pela expansão da hidreletricidade, que só adquiriu novo ímpeto após regulamentação, embora tardia, do código das águas em 1950. No domínio dos transportes, a malha ferroviária ficou estacionária e, em geral, ineficiente, e a rodoviária se estendeu, determinando o crescente uso dos derivados de petróleo, o que, por sua vez, gerou, cada vez mais, maior preocupação com a falta de descobertas no subsolo do país, dando origem a longo debate nacional sobre a forma de organização da economia do petróleo, que culminou com o estabelecimento do monopólio e a constituição da Petrobras para exercê-lo.

Segunda Guerra Mundial

A Segunda Guerra Mundial veio com maior amplitude do que a primeira, obrigando todos os beligerantes a se organizarem para uma “economia de guerra”. Nela pereceriam, segundo estimativas, 15 milhões de militares, de todos os lados, além de número incontável de civis. Com a presença da arma aérea, pela primeira vez, e logo a seguir dos mísseis teleguiados, foi enorme a destruição material de infraestruturas, indústrias e centros urbanos, que culminou com a primeira bomba atômica, lançada sobre Hiroshima.

Com a derrota da Alemanha e do Japão, e a exaustão da Inglaterra em virtude do esforço de guerra, os Estados Unidos e a União Soviética assumiram a liderança do mundo, estabelecendo-se desde logo um confronto.

A necessidade da reorganização política mundial motivou a criação da Organização das Nações Unidas (ONU), em substituição à Liga das Nações. A revisão das relações financeiras internacionais teve lugar na conferência de Bretton Woods, da qual surgiu o Fundo Monetário Internacional (FMI).

Também tornou-se essencial a reconstrução das áreas devastadas do mundo ocidental, o que serviu de justificativa para a constituição do Banco Internacional para a Reconstrução e o Desenvolvimento, posteriormente conhecido como Banco Mundial, no qual se incluiu a missão de promover o desenvolvimento das regiões em atraso. Ambas as decisões se fundaram, em grande parte, na necessidade, para os países capitalistas, de se contrapor ao avanço da ideologia soviética.

A nítida liderança, em termos econômicos e financeiros em especial, era dos Estados Unidos, mas a contestação da União Soviética, fortalecida e ampliada territorialmente, resultou no longo período de disputa entre as duas potências, em torno das quais se organizaram dois blocos de países com elas alinhadas. Esse processo deu lugar ao que se passou a chamar de “guerra fria”, dominada pelo risco nuclear. Foi por aí que o grupo remanescente de nações, entre as quais o Brasil, passou a ser referido como “terceiro mundo”, alvo da competição entre os dois campos opostos. Do lado soviético, a disputa de não alinhados se fazia com o suporte dos partidos comunistas existentes na maioria dos países do terceiro mundo. Do lado americano, economicamente mais forte, além do suporte das correntes internas favoráveis, o processo de atração se complementava mediante programas de apoio financeiro e de assistência técnica ao respectivo crescimento. Foi uma época de cooperação internacional que favoreceu muitos países em desenvolvimento não soviéticos, e que também polarizou o pensamento econômico em torno do capitalismo e do socialismo real. O Brasil se beneficiou sobremodo da consequente disposição de apoio ao desenvolvimento vinda do Banco Mundial, de organismos estatais e países industrializados do mundo ocidental, conforme se verá no Capítulo 18.

O pós-guerra no Brasil até 1960

Fortaleceu-se no país, quando se aproximava o fim da Segunda Guerra, como convicção nacional, uma ideia que já vinha da época do governo do presidente Vargas, a respeito da necessidade e pertinência de ações conjuntas entre governo e iniciativa privada, com o objetivo de recuperar o atraso em que se encontrava a economia brasileira diante do mundo industrializado.

A questão da industrialização e da aceleração das atividades econômicas era amplamente discutida entre políticos, empresários, economistas e engenheiros. Definiam-se, de forma diversa, grupos liberais e outros defensores de forte intervenção direta do Estado. Na prática, e indo além de projetos específicos até então conduzidos pelo Estado, foram sendo definidos projetos mais ambiciosos de intervenção no domínio econômico, por meio de planos setoriais voltados para o fortalecimento da infraestrutura e para a instalação de indústrias de base. No governo do presidente Kubitschek, estabeleceu-se o planejamento geral da economia, que deu início à época que ficou conhecida como “desenvolvimentismo”. O objetivo era promover forte ritmo de crescimento industrial diversificado e construir sólida infraestrutura de transportes e de energia. Relegava-se a segundo plano a agricultura. Na sua implementação, o Plano de Metas trazia, todavia, componentes inflacionários, que alertaram a opinião pública para os riscos de uma possível perda de controle da moeda.

No todo, nas décadas de 1930 a 1950, o Brasil passou a dispor de significativo parque industrial, com crescente participação na economia nacional.

Crise da década de 1960 e a retomada do crescimento

Durante o interregno dos governos Jânio Quadros e João Goulart, carregados de controvérsias dominantemente políticas, fortalecia-se o “populismo”, herança da era Vargas, que se caracterizava pelo aliciamento das classes menos favorecidas, com promessas de benefícios e vantagens por vezes impossíveis de se concretizar. Essa mesma corrente populista voltava-se também para as questões sociais crônicas do país, de acesso à terra e da excessiva desigualdade na distribuição de renda. Os partidos comunistas atuantes à época julgaram estar diante da oportunidade de assumir posição de destaque no cenário nacional e entraram em ação a favor das reformas. Sem que se alcançasse qualquer dos objetivos das “reformas de base”, desorganizou-se a economia e perdeu-se o controle da inflação, que se tornou explosiva. A economia do Brasil entrou em colapso. O processo democrático foi interrompido com a intervenção militar.

Iniciou-se então outra época, de caráter autoritário, que duraria vinte anos. Em sua primeira etapa, alcançou-se rápida reversão do explosivo processo inflacionário. Foram promovidas reformas estruturais no sentido da modernização do país. A partir daí foram estruturados planos nacionais de desenvolvimento, versões atualizadas e mais abrangentes do Plano de Metas, mas também com concentração em investimentos públicos, que propiciaram, por seu turno, a aplicação de recursos privados na ampliação e diversificação do parque industrial brasileiro.

O país experimentou, então, forte crescimento, com a incorporação à vida econômica organizada de substanciais parcelas da população anteriormente à margem. Mas, nesse processo, não se conseguiu corrigir a tradicional má distribuição de renda.

A trajetória do desenvolvimento foi interrompida em consequência dos impactos provocados por duas crises de preços do petróleo, de 1974 e 1979, e pela tentativa de dar continuidade aos investimentos em ritmo incompatível com a nova conjuntura. A economia já estava em dificuldades quando se deu, em 1980, a transição do regime autoritário para a democracia representativa. Recrudesceu a inflação, que evoluiu para um processo inflacionário explosivo e renitente. O crescimento tornou-se irregular, e a década de 1980 ficou conhecida como a “década perdida”, do ponto de vista econômico.

Colapso da União Soviética, império americano e surgimento econômico da China

A década de 1990 foi marcada pelo colapso da União Soviética, que trouxe à plena luz as fraquezas intrínsecas da ordem política e econômica que ali se havia instalado. A bipolaridade internacional também terminou, com os Estados Unidos assumindo posição dominante e isolada, inclusive com o seu poder de influência ampliado nos organismos políticos e financeiros multinacionais. Consolida-se a União Europeia, que vinha sendo construída desde o Tratado de Roma, em 1957; consolidam-se também as economias emergentes do leste asiático. O cenário econômico internacional passa a ser dominado pelo desenvolvimento da China, que traz como consequência profunda modificação das correntes de comércio internacional. A América Latina perde posição relativa no contexto mundial. Abre-se nova era nos debates e nas iniciativas em torno das relações comerciais internacionais, e acentua-se, ao mesmo tempo, o processo de globalização financeira. A rapidez das mudanças nas finanças internacionais, acompanhada da imprudência de importantes organizações financeiras privadas, culmina com a crise global de 2008.

O Brasil depois da década de 1980

O Brasil, ao final da década de 1980, elaborava, em clima intensamente emocional, de pós-autoritarismo, nova Constituição. O processo ocorria, no entanto, ao término de uma era e acabaria por situar o país em contracorrente com o que se passava no mundo. Muitos viram nessa Constituição uma concepção democrática com a definição de novo quadro social; outros a achavam irrealista, e outros ainda encontravam nela disposições que dificultariam o reencontro do Brasil com o desenvolvimento. Sua concepção política de índole parlamentarista, inicialmente, foi transformada, ao final, em presidencialista. Nos dez anos seguintes à sua promulgação foram feitas vinte emendas constitucionais. Na revisão constitucional de 1994 foram feitas algumas mudanças radicais, em especial no sentido de reduzir o tamanho do Estado e de suprimir dispositivos restritivos às empresas estrangeiras.

Em meio a essas mudanças institucionais, o país entrava no processo inflacionário, em ritmo antes impensável; isso exigiu um combate radical, feito com sucesso e conquistado a duras penas mediante reforma que instituiu o Plano Real. Outras mudanças vieram no sentido de retorno a uma economia liberal, com a privatização de empresas públicas, e de inserir desde logo o Brasil no processo de globalização em voga na década de 1990. A estabilidade conquistada não trouxe, todavia, a volta do crescimento econômico, configurando-se, além disso, desequilíbrio das transações com o exterior, que geraram perigosa vulnerabilidade financeira ao país.

Em 2001, o racionamento de energia elétrica, decorrente de insuficiência de investimentos, inviabilizou a retomada do desenvolvimento econômico. Encerrou-se, logo a seguir, o governo do presidente Fernando Henrique Cardoso e começou o de seu sucessor e opositor Luiz Inácio Lula da Silva.

O novo governo abandonou a ideia de privatização e redução do Estado e enfatizou a política social, com vistas à redução da pobreza, na qual teve sucesso.

Do lado econômico, o país estava preparado, e aproveitou o boom do comércio mundial. Obtiveram-se saldos no balanço comercial que contribuíram decisivamente para a redução drástica do endividamento externo. Foram mantidas as diretrizes de política monetária e cambial do governo anterior, com um sentido de continuidade que resultou em confiança internacional. Estabeleceu-se fluxo regular de investimentos estrangeiros.

No fim do período, o Brasil foi atingido pelas consequências da crise financeira internacional de 2008, com menor intensidade, no entanto, do que a maioria dos países. O crescimento econômico voltou a ficar prejudicado.

Revisão da história dos últimos cinquenta anos

A título de introdução, dedicou-se este primeiro capítulo, intencionalmente curto, aos fatos que marcaram a economia do Brasil desde o período em que era colônia de Portugal. O livro se concentrará na evolução econômica do país na segunda metade do século XX e no seu caminho para o século XXI.

Foi nessa época que se estabeleceram as bases quantitativas para a análise da economia brasileira. A necessidade de tais informações tornou-se nítida no longo debate ocorrido em 1945, na Comissão de Planejamento Econômico, órgão colegiado de composição eclética, recém-constituído no âmbito do Conselho de Segurança Nacional, com o objetivo principal de pensar no pós-guerra, e cuja coordenação técnica coube a Jorge Kafuri. Defrontaram-se ali posições extremas da economia liberal e planejamento estatal e da política industrial, representadas respectivamente por Eugenio Gudin e Roberto Simonsen, este último então presidente da Fiesp. Ambos concordavam, todavia, com a necessidade urgente de aperfeiçoar a base estatística. (Tive o privilégio de assistir a esse debate, que durou dois dias.)

Foi na recém-criada Fundação Getulio Vargas, à época dirigida por Luís Simões Lopes, e contando com a coordenação de Eugênio Gudin na área econômica, que se iniciaram, em 1946, em caráter permanente e regular, as estimativas da renda nacional, atividade por mim coordenada, do balanço de pagamentos, a cargo de Guilherme Pegurier, e dos índices de preços, sob a responsabilidade de Jorge Kingston. Todas essas estimativas vêm sendo, desde então, sempre aperfeiçoadas.

Nessa mesma época, foi dada ênfase também – no âmbito de organismos internacionais recém-criados, notadamente o Banco Mundial, e na Organização das Nações Unidas, a Comissão Econômica para a América Latina – a estudos e debates equivalentes, nos quais sobressaíram as posições originais de Raul Prebish e Celso Furtado.

Também ocorreram, na segunda metade do século XX, grandes debates sobre o desenvolvimento do Brasil; nessas oportunidades estabeleceram-se as raízes da evolução que, com sucessos e infortúnios, nos leva ao ponto a que chegamos no início do século XXI.

A análise da evolução econômica do país é aprofundada no Capítulo 21.

Progresso técnico

Após a fase heroica das duas revoluções industriais, o progresso técnico foi assumindo forma organizada, em função de pesquisas sistemáticas, puras e aplicadas, nas universidades e empresas de grande porte, em matérias de seu interesse específico, bem como no âmbito de organizações privadas sem fins lucrativos e organizações governamentais.

Nas grandes potências militares, os investimentos em equipamentos bélicos exigiram pesquisas e desenvolvimento tecnológico que, por sua vez, fortaleceram o progresso técnico nas atividades civis. Nas suas consequências econômicas, o progresso técnico propiciou maior volume de produção, ou melhor qualidade dos produtos com o mesmo volume de recursos, ou, ainda, oferta de serviços e produtos novos.

A espantosa evolução da segunda metade do século XX foi liderada pelas notáveis inovações no domínio da informação, esta entendida no sentido de englobar técnicas que combinam computação e telecomunicações, ambas fortemente dependentes da eletrônica, com o objetivo de conduzir, de modo mais adequado, os processos produtivos.

Nessa “terceira onda”, também denominada “economia do conhecimento”, reduziu-se, mais uma vez, na produção global, a importância relativa dos bens oriundos da natureza e da indústria, com o crescimento da parcela representada pela prestação de serviços. A Organização das Nações Unidas procurou desenvolver programas que propiciassem a transferência dos avanços tecnológicos e de organização aos países em desenvolvimento, notadamente por intermédio da United Nations Industrial Development Organization (Unido), constituída em 1966 com o propósito de promover assistência técnica, e de seu Programa de Desenvolvimento, da mesma data, com objetivo semelhante. Apesar dos resultados alcançados, essas iniciativas não lograram, com raras exceções, contribuir, de forma significativa, para a redução da distância do nível técnico que separa os altamente desenvolvidos dos países em estágios diferentes de desenvolvimento.

CAPÍTULO 2

Conceitos e termos com os quais o leitor se defrontará

Complementando a análise histórica do capítulo anterior, cabe fazer também rápida revisão de alguns dos principais conceitos e termos empregados pelos economistas e com os quais o leitor se defrontará. A começar pelo termo economia, no qual se abrigam vários conceitos, entendendo-se, em princípio, como o quadro físico e institucional dentro do qual se realizam as atividades de produção de bens e serviços requeridos pela sociedade, bem como sua evolução no tempo. Mas economia é também a descrição desse quadro e dessa evolução, conforme se pretende fazer neste livro. Já a ciência econômica compreende o conjunto de disciplinas das ciências sociais que buscam analisar a economia, bem como o comportamento das forças que nela atuam, com o objetivo de construir teorias explicativas.

Na formulação das teorias econômicas tem-se procurado sistematizar os resultados da observação e da análise, e descobrir relações de causa e efeito que expliquem determinada situação ou evolução histórica. Diante da complexidade dos fenômenos econômicos é tradicional sua subdivisão em partes, de acordo com um tipo de raciocínio associado à expressão latina caeteris-paribus, que corresponde a selecionar, de cada vez, um fator entre os que presumivelmente contribuem para o fenômeno em análise, a fim de verificar a correlação entre esse fator e o fenômeno, no pressuposto de que todos os demais fatores permaneçam invariáveis. O método é válido, desde que não se perca de vista o fato de se tratar de análise parcial, que deve ser complementada por idêntico procedimento em relação a cada um dos outros fatores envolvidos.

As teorias econômicas estão irremediavelmente vinculadas a um lugar, a uma organização da sociedade e a uma época. Não obstante esse particularismo, as diversas teorias que vão sendo desenvolvidas contribuem, passo a passo, com avanços e recuos, para a construção de um arcabouço teórico geral, cada vez mais amplo e sólido.

São vários os instrumentos, não mutuamente exclusivos, utilizados nessa construção: o da história econômica, por meio da qual se procuram regularidades, oscilações e revoluções no comportamento econômico; o da análise do quadro e das relações segundo as quais opera uma determinada sociedade em época definida; o da montagem de modelos matemáticos, para o teste de hipóteses sobre o comportamento da economia, baseados em sistemas de informação estatística e de contabilidade cada vez mais completos; e o dos inquéritos de opinião entre os agentes econômicos, por intermédio dos quais se esclareça a motivação das respectivas decisões.

Infelizmente, é muito limitada a possibilidade de se utilizar, em ciências sociais, o método experimental, que tem propiciado fantástico desenvolvimento das ciências de base física ou biológica. Apenas na condução dos negócios empresariais torna-se possível a experimentação em torno da organização e dos métodos de trabalho.

Por todos os caminhos, a ciência econômica está em perpétua transformação, adaptando-se à evolução da própria vida econômica.

Com objetivos didáticos, tem-se dividido a economia em duas partes, a micro e a macroeconomia. A microeconomia tem por objeto a busca da explicação das relações econômicas a partir da observação e da análise do comportamento das unidades de produção, dos consumidores e dos mercados onde todos se encontram. Tem íntima ligação com as disciplinas relacionadas com a administração de empresas. Outro caminho consiste em concentrar a atenção no comportamento conjunto de um país ou de uma região e no resultado da ação de todos os agentes econômicos nela compreendidos, incluindo-se aí a intervenção do Estado no processo econômico, bem como as relações internacionais. Esse caminho é o objeto da macroeconomia, que tem também íntima ligação com as disciplinas que se ocupam da administração pública. Ao se considerar o Estado, introduz-se, irremediavelmente, na análise econômica, o fator político, na motivação de suas ações. Durante muito tempo as obras dos principais economistas clássicos continham, no seu título, referência à economia política a indicar a inter-relação entre a ciência econômica e a ação política. É nesse contexto que se torna necessário distinguir os principais tipos de organização das sociedades, que admitem um sem-número de variantes.

Ficam em um extremo as economias centralmente planificadas, cujo exemplo notório é o da extinta União Soviética, e, de outro lado, as economias de mercado, baseadas no domínio da livre negociação de produtos e serviços entre os agentes econômicos, produtores e consumidores. Nelas se admite, na prática, a participação direta do Estado, em graus diversos, seja em setores considerados estratégicos, seja na correção de imperfeições de mercados específicos ou de desequilíbrios regionais, seja ainda na promoção do desenvolvimento econômico e social segundo estratégia nacional definida.

Entre essas duas categorias não se incluem povos e regiões que permaneceram à margem da evolução econômica do mundo nos últimos séculos, e requereriam exame individualizado.

Nas economias de mercado, entre as quais se encontra o Brasil, a intervenção do Estado se faz mediante instrumentos de ação de natureza variada que, em seu conjunto, e a cada momento histórico, compõem uma política econômica.

A escola liberal dá preferência ao mínimo de intervenção do Estado, segundo lema que ficou conhecido em francês como laissez-faire, ou seja, deixar que pessoas e empresas tomem livremente suas iniciativas, na convicção de que daí resulta o melhor e mais eficiente funcionamento da economia. Essa corrente de pensamento foi dominante no Brasil por muito tempo, até que, já na segunda metade do século XX, e diante do atraso do país em relação às nações industrializadas, surgiu e se fortaleceu a ideia da necessidade de maior intervenção direta do Estado no processo de desenvolvimento. Instituiu-se, a partir daí, de forma progressiva, a ideologia do desenvolvimentismo.

No término do século XX, a balança pendeu de novo no Brasil para o lado da retração do Estado e a entronização do mercado, já agora como ente abstrato e eletrônico e com configuração de ideologia.

Ao iniciar-se o século XXI, houve divisão no Brasil, sendo mantida de um lado a ênfase no fortalecimento do mercado interno e retornando-se, por outro lado, à promoção da presença direta do Estado, como produtor em determinadas atividades, principalmente de infraestrutura.

Quem se aprofundar nos domínios da economia será exposto a ensinamentos provenientes de teorias e teses consagradas e de validade universal. Mas será exposto também a outras, ainda em estágio de discussão ou de aplicação restrita a determinados tipos de organização da sociedade, ou a estágios bem definidos do respectivo desenvolvimento. Se na construção de teorias econômicas há um sentido de convergência de esforços, esta se esvai quando se trata de política econômica, em relação à qual as opiniões se dividem e se dispersam sob a pressão de razões políticas, sociais e, recentemente, também ambientais. Além disso, no domínio da política econômica, está presente intenso marketing de ideias, propiciado pelo extraordinário avanço das comunicações e da informática, nem sempre a serviço do progresso da ciência. Será preciso distinguir, na leitura de propostas e da respectiva propaganda, o que se baseia em sólidas análises do que decorre das atitudes essencialmente políticas, em particular quando essas atitudes se revestem de características dogmáticas.

Teorias econômicas

Não conhecemos, não podemos jamais conhecer um fenômeno concreto em todos os seus detalhes; existe sempre um resíduo. As teorias de que dispomos sobre esses fenômenos não passam de aproximações, e não devemos julgar jamais o valor de uma teoria procurando verificar se ela se afasta, de algum modo, da realidade porque nenhuma teoria resiste e não resistirá jamais a essa prova.

É necessário acrescentar que as teorias não são senão meios de conhecer e de estudar os fenômenos. Uma teoria pode ser boa para atingir certo objetivo; outra pode ser boa para alcançar outro objetivo. Mas, de todos os modos, elas devem estar de acordo com os fatos, senão não terão nenhuma utilidade. O estudo quantitativo deve substituir o estudo qualitativo, e procurar em que medida a teoria se afasta da realidade. Entre duas teorias escolheremos aquela que menos se afaste. Não nos esqueceremos jamais de que uma teoria não deve ser aceita senão temporariamente; aquela que aceitamos como verdadeira hoje deverá ser abandonada amanhã, caso se descubra outra que melhor se aproxime da realidade. A ciência está em eterna transformação.

PARETO, Vilfredo (1848-1929). Manuel d’economie politique. Tradução de A. Dias Leite. [S.l.]: Marcel .iard Edit., 1927. Baseada no Manuale déconomia politica, 1906.

PARTE II

ECONOMIA ESSENCIAL

Introdução to Economia essencial

CAPÍTULO 3 Essência do processo econômico e fatores de produção

CAPÍTULO 4 Geografia, aproveitamento de recursos naturais e danos ao meio ambiente

CAPÍTULO 5 População, trabalho e população economicamente ativa

CAPÍTULO 6 Capital, fator criado pelo homem, e a subsequente ampliação do conceito

CAPÍTULO 7 Reunião dos fatores de produção na empresa

CAPÍTULO 8 Necessidades e preferências do consumidor

CAPÍTULO 9 Mercados físicos e virtuais onde se realizam as transações de bens e serviços

Introdução to Economia essencial

Esta segunda parte revela, em sequência e passo a passo, o processo produtivo, os fatores de produção e a base física da economia; prossegue com o exame da empresa, onde se reúnem os fatores. Logo a seguir, trata do comportamento dos consumidores e discorre a respeito das instituições econômicas fundamentais de uma economia de mercado.

CAPÍTULO 3

Essência do processo econômico e fatores de produção

São vários os caminhos por meio dos quais se pode apresentar a economia. Adotou-se aqui o que resulta da preocupação, que durante muito tempo predominou entre economistas, relativa à base física do processo produtivo a partir da combinação dos fatores históricos essenciais: a terra, cuja melhor designação hoje é geografia, e o trabalho.

O processo produtivo, na sua concepção mais simples, fundamenta-se em um circuito no qual os seres humanos se defrontam com a geografia do território que habitam e onde aplicam sua capacidade de trabalho para buscar, na natureza, os recursos por ela oferecidos e que podem atender às suas necessidades.

Para isso têm de vencer os obstáculos interpostos pela mesma geografia.

A Figura 3.1 procura sintetizar tal circuito.

Figura 3.1  Circuito econômico primitivo

Essa concepção simples continua válida para muitos tipos de raciocínio e análise. No entanto, na sua evolução milenar e com a organização das sociedades humanas, o circuito econômico essencial vai se tornando complexo. Contemporaneamente, conceitos e palavras foram também adquirindo sentido mais amplo na linguagem dos economistas, financistas, políticos e empresários, conforme, em sequência, se verá.

No contexto atual, a geografia ou espaço físico compreende os recursos naturais representados pelas áreas agricultáveis ou propícias ao pastoreio de animais domesticados, pela vegetação natural, pela fauna e pelos minerais, tanto de superfície como do subsolo, bem como pelos recursos hídricos. A geografia se apresenta também como o conjunto de obstáculos à atividade econômica. A contribuição do fator trabalho, que está na própria essência do processo produtivo, compreende tanto a força física como a energia intelectual e seu potencial de autoaperfeiçoamento. A capacidade de trabalho resulta das características e da evolução, quantitativa e qualitativa, da população.

Desde muito cedo, considerando-se ainda o circuito econômico primitivo, o conjunto dos fatores da produção passou a contar com o capital, fator artificial que consiste no conjunto de bens e instrumentos criados pelo homem com o objetivo de aumentar sua capacidade futura de produção.

Com a introdução das trocas e da moeda na vida econômica, o conceito de capital se amplia para incluir estoques de bens e reservas monetárias; em um último passo, alarga-se ainda mais para abranger a propriedade da terra e dos recursos nela encontrados.

De um ponto de vista econômico, e afastando-se da concepção física, os atores essenciais da produção passam a ser apenas dois: o trabalho e o capital. Além disso, e com o progresso, foi surgindo como fator relevante no processo produtivo a organização, que trata da forma de reunião dos fatores, do processo técnico de produção e de sua administração.

Em seu centro situa-se a empresa, na qual se realiza a conjugação dos diversos fatores e onde se concentram as iniciativas e inovações tecnológicas.

As atividades produtivas se orientam, em última instância, no sentido de satisfazer às necessidades correntes das pessoas na qualidade de consumidores, mediante o suprimento de bens e serviços de consumo. No entanto, o processo produtivo compreende várias etapas, das quais resultam outras categorias de bens e serviços, entre elas a de bens intermediários, correspondentes a insumos de empresas que provêm de outras empresas e, finalmente, os bens de capital, destinados a compor e ampliar a capacidade produtiva futura.

Nos Capítulos 4 a 7 são aprofundadas as questões da geografia, trabalho, capital e organização; e essa análise se estende com as questões do consumidor e dos mercados, nos Capítulos 8 e 9, respectivamente. Na forma de apresentação desses desdobramentos segue-se, em grande parte, o caminho proposto por J. H. Hicks (1904-1989), em The social framework.

O circuito econômico fundamental, que pode servir de pano de fundo para esta apresentação, tem a configuração estilizada mostrada na Figura 3.2. Mais adiante, ele se complicará com a consideração do Estado, das relações de comércio exterior e do mundo financeiro, que compõem a economia moderna, conforme se verá no Capítulo 14.

Figura 3.2  Circuito econômico fundamental

CAPÍTULO 4

Geografia, aproveitamento de recursos naturais e danos ao meio ambiente

As sociedades humanas organizadas estão vinculadas a um território definido, e por aí se explica grande parte de sua história. A geografia de cada região do globo terrestre se caracteriza pelo relevo, qualidade de solo, clima e hidrografia, cobertura florestal e presença de minerais úteis. A terra, por sua geografia, constitui, como já dito, fonte de recursos que concorrem para satisfazer, direta ou indiretamente, as necessidades humanas e oferece, por outro lado, obstáculos ao seu aproveitamento. Há grande diversidade, mesmo que não se considerem as diferenças climáticas tão extremas como aquelas observadas entre a Antártida, a Amazônia e o Saara. A dispersão e a variedade das terras agricultáveis, dos metais e especialmente dos combustíveis é também caprichosa.

O aproveitamento econômico dos recursos naturais evoluiu, ao longo de milênios, em torno de atividades extrativas: caça, pesca, colheita florestal e retirada de madeira e minerais para a construção. Transferiu-se, lentamente, para maior participação da agricultura e da pecuária. A conquistada terra para essas últimas atividades, bem como para a localização de uma população crescente, se fez à custa da supressão da vegetação original, de florestas em especial, com consequências para o equilíbrio do planeta ainda não identificadas por completo.

Mapa físico do Brasil

Por sua extensão territorial, que o coloca em quarto lugar entre os maiores países do mundo, e em virtude de sua diversidade geográfica, é natural que o Brasil seja dotado de enorme potencial de recursos naturais e que esse mesmo território ofereça variados obstáculos ao seu desenvolvimento econômico. O mapa físico que se mostra aqui foi elaborado, a pedido, pelo Centro da Documentação e Disseminação de Informações do IBGE, que procurou simplificar a apresentação tradicional feita no Atlas também de sua autoria.

Mapa 4.1  Mapa físico do Brasil

Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).

Um primeiro exame do mapa físico, que reflete a geologia, a orografia e a hidrografia, permite identificar os tipos morfológicos fundamentais do território.

O primeiro é a área contínua e extensa compreendida nos planaltos centrais, atlânticos e meridionais, com altitudes de 200 a 800 metros, na qual se apresentam relevos acentuados dos maciços cristalinos das serras do Mar e Geral, junto ao litoral, e da Mantiqueira e do Espinhaço, mais para o interior, além da Chapada Diamantina, todas com altitudes superiores a 800 metros. A partir das serras do litoral, tanto na direção oeste como norte, as altitudes se reduzem e os terrenos passam a ondulados e planos no Planalto Central. Nessas regiões se encontram os solos com melhor aptidão agrícola do país. O segundo é que, em face do relevo contíguo ao litoral, as principais bacias hidrográficas da metade sul do país, com especial destaque para a do Paraná, têm nascentes próximas ao mar e seguem curso que as levam para o interior e depois para o sul, desaguando no rio da Prata. A bacia do rio São Francisco segue em direção ao norte para depois inflectir para leste e desaguar no Atlântico. Tanto o Paraná como o São Francisco, antes de chegarem à planície, despencam de cerca de 100 metros, respectivamente, em Sete Quedas e Paulo Afonso, cortando a possibilidade de navegação; apresentam, não só nesse ponto, mas também ao longo de seu curso, grande potencial de energia hídrica. O terceiro é representado pela extensão das bacias sedimentares planas e contínuas em torno dos rios Amazonas e Paraguai. O primeiro desses rios corre em direção ao Atlântico sem obstáculos, e em torno dele se encontra a maior reserva florestal do mundo de clima tropical. Oferece extenso sistema de navegação, a partir de sua chegada ao oceano. O segundo, que vem da planície mato-grossense, também navegável, corre na direção sul, desaguando no rio da Prata, já na Argentina. Em torno dele se situa a área do Pantanal.

Regiões econômicas naturais do Brasil

Do ponto de vista regional, o território brasileiro compreende cinco grandes regiões de características bem diversas do ponto de vista da combinação de relevo, solos e clima. Essas regiões abrangem, por sua vez, inúmeras microrregiões. O Sudeste e o Sul oferecem as melhores combinações de clima e de solos, decorrentes da presença de rochas diabásicas, que deram origem à “terra roxa”. Nelas se desenvolveu a base agrícola do país. Contêm, no entanto, partes significativas de relevo impróprio para os modernos métodos da agricultura mecanizada, e aproveitável apenas para fruticultura, silvicultura e áreas limitadas de horticultura.

A região Centro-Oeste, de relevo predominantemente favorável e pluviometria satisfatória foi, de início, ocupada com pecuária extensiva, baseada em pastagens naturais, mas vai se mostrando apta, em época recente, para a agricultura mecanizada de grãos, com a correção da acidez dos solos mediante introdução de calcário e fósforo. A eficiente utilização dessas áreas foi associada à tecnologia de plantio direto que, evitando arações, reduziu os custos e o impacto da erosão.

O Nordeste, apesar de possuir áreas de relevo e solo favoráveis, sofre as consequências do clima marcado por forte irregularidade pluviométrica de caráter plurianual. Apenas a estreita faixa próxima ao litoral tem pluviometria satisfatória, e foi nessa faixa que se estabeleceu, como primeira atividade agrícola, ainda ao tempo da colônia, a cultura da cana-de-açúcar. O avanço da irrigação, de grande efeito, vai sendo realizado de forma lenta, seja em função da alta tecnologia requerida, seja porque o próprio sistema hídrico da região é afetado negativamente pela irregularidade pluviométrica. No entanto, lá existem cerca de quatro milhões de hectares irrigáveis com os recursos hídricos regionais, para produções de alto valor unitário. A Amazônia é o maior desafio que a natureza impõe aos brasileiros. Nessa região, a floresta e a água são dominantes, e a população, ainda escassa, contrasta com as demais regiões do país, demograficamente mais densas, nas quais não existem mais florestas e os indícios de escassez de água já estão presentes. As tentativas de retirada da floresta para culturas temporárias ou permanentes, bem como para a formação de pastagens destinadas à pecuária extensiva, não têm sido bem-sucedidas. Ainda não alcançaram fase conclusiva as pesquisas e experimentações que desde as últimas décadas vêm sendo feitas. A recomendação de bom-senso é que se procure manter baixa densidade demográfica enquanto não se tiver domínio técnico do que possa ser feito ali; até então, o que tem ocorrido assume, por isso, caráter predatório.

Mapa de solos e aptidões agrícolas

Mapa 4.2  Mapa de solos e potencialidade agrícola

Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).

Em íntima ligação com o mapa físico, o mapa de solos apresenta grande variedade, sendo difícil uma caracterização sintética. O mapa de solos e de potencialidade agrícola constante do Atlas do IBGE é aqui reproduzido com alteração nas cores, em função dos critérios de diagramação adotados neste livro. Nele se indicam oito classes de potencialidade agrícola natural.

Destacam-se segundo a qualidade, as quatro primeiras classes, desde a classificação “boa” até a “regular”, e reúnem-se nas quatro classes seguintes as de uso mais difícil, desde “regular e restrita” até a considerada “desaconselhável ao uso agrícola”.

Nessa classificação são consideradas não só as características do solo, mas também as condições de relevo e drenagem. O significado das oito classes aparece no Anexo 1.

Complementarmente, são apresentados os resultados de trabalho recente da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa) intitulado Principais limitações dos solos no Brasil, cujo sumário pode ser conhecido no Anexo 2. Esse trabalho possibilitou a análise quantitativa da extensão das áreas com e sem limitação para uso agrícola, bem como a caracterização pelos problemas que oferecem.

Veja uma síntese no Quadro 4.1.

Na tabela-resumo a soma é superior a 100% pois existem áreas que apresentam simultaneamente dois tipos de limitação. As áreas de solos ótimos correspondem, portanto, a cerca de 77 milhões de hectares. Tanto a Tabela 4.1 como o mapa tornam nítida a extensão das áreas com limitações impostas à agricultura brasileira.

Tabela 4.1. Classificação dos solos (em percentual da área do território)

Sem limitação para uso agrícola

9%

–de salinidade

2%

–de ausência de oxigênio

16%

–de solos rasos

7%

-de acidez, corrigível

84%

Fonte: Fernando C. do Amaral, Nilson R. Pereira e Waldir Carvalho Junior, Embrapa (ver Anexo 2).

Nesse ambiente, a agricultura brasileira tornou-se especializada, ao longo dos séculos, em algumas poucas culturas, como a cana-de-açúcar, o café e o milho, complementadas por produtos de interesse local, como a mandioca, a batata-doce e frutas, como a banana e a laranja. Em uma evolução rápida e até certo ponto surpreendente verificou-se, no final do século XX, extraordinária e diversificada expansão da agricultura.

Nessa evolução teve papel relevante o trabalho da Embrapa, empresa constituída pelo governo federal em 1973, com o objetivo de desenvolver estudos, experimentos e progresso tecnológico, em cooperação com os agricultores. Mais recentemente, esses trabalhos foram complementados por modificações substanciais na estrutura empresarial no campo e na cadeia produtiva que compõem o agronegócio.

Os resultados preliminares do Censo Agropecuário de 2006 se encontram na Tabela 4.2.

Tabela 4.2. Utilização da terra pelos estabelecimentos agropecuários

O número de estabelecimentos recenseados passou de 4,9 milhões para 5,2 milhões, permanecendo estável a área total. Os censos atingem menos da metade da área do país (854 milhões de hectares).

Cresceu fortemente a área de lavouras temporárias e permanentes, e modestamente a de florestas naturais e plantadas. A área ocupada pelas pastagens teve pequeno recuo. É interessante observar que a área total das lavouras da Tabela 4.2 se aproxima, quantitativamente, da área considerada sem limitação de uso do Quadro 4.1.

Vale registrar em separado características da região Norte, não obstante saibamos que são ali notoriamente falhos o registro fundiário e a informação sobre atividades econômicas. Com essa ressalva, o Censo de 2006 indicou forte crescimento das lavouras, de dois milhões para sete milhões de hectares, bem como de pastagens, de 24 para 33 milhões de hectares.

Extrativismo florestal

Na era moderna, grandes florestas desapareceram, especialmente aquelas situadas em regiões onde ocorreram as revoluções industriais, sendo exemplos notáveis a Inglaterra, que já em 1750 não tinha mais florestas, e os Estados Unidos, que em 1850 haviam chegado a situação idêntica. Os esforços de reposição de florestas, mesmo onde isso era possível, foram limitados. No Brasil, a Mata Atlântica, que se estendia por extensas porções do território nacional, já havia também desaparecido por volta do ano de 1950. Restaram manchas esparsas. Agora são motivo de preocupação para os brasileiros as ameaças que pairam sobre o destino da Floresta Amazônica, a maior do mundo em região tropical.

Ao se intensificar a ocupação da Amazônia, o país repete o caminho extrativista, com a diferença de que, desta feita, a substituição da floresta por agricultura e pecuária teve menor sucesso do que na região da Mata Atlântica, à exceção de algumas áreas limitadas, com presença de melhores solos agricultáveis. Ainda a tempo, o Brasil se deu conta de que a repetição do corte raso seria pelo menos imprudente. Tornam-se cada vez mais intensos os estudos sobre o ecossistema amazônico, as condições de renovação da floresta e manejos adequados na sua exploração, mas ainda são insuficientes os resultados alcançados.

Riquezas minerais

Com a industrialização intensificou-se sobremodo no mundo a atividade extrativista mineral, de tal forma que a possível escassez desses recursos, em futuro previsível, deu lugar a expressiva preocupação nos países industrializados. Realizaram-se duas avaliações globais, as quais ficaram conhecidas como relatórios do Clube de Roma. O primeiro, bastante pessimista, é de 1972; dois anos depois, o segundo foi mais comedido. Embora não se tenham confirmado as piores previsões, fica cada vez mais claro que a humanidade vinha explorando, com imprudência, a natureza.

No Brasil, foi importante no domínio mineral, ao tempo colonial, a descoberta e a exploração do ouro e, em menor monta, das pedras preciosas. No entanto, a riqueza mineral mais valiosa do país veio a ser o ferro, de ótima qualidade, encontrado primeiramente em Minas Gerais e depois no Pará. Vários minerais foram sendo descobertos e aproveitados, como o alumínio, o estanho, o nióbio, além de outros de menor interesse. A indústria da construção foi beneficiada com calcários e granitos, entre outros materiais.

Nesse domínio, o grande ausente foi o carvão, que só foi encontrado em jazimentos de qualidade inferior no sul do país e, na sua maior parte, de difícil extração. Até anos recentes, não se procurou com a devida intensidade nem se encontrou petróleo, tendo a Petrobras, empresa estatal criada para esse fim, permanecido contida pelo relativo insucesso no território continental. Resultados significativos só começaram a ser alcançados quando o país dedicou-se a procurar o óleo no mar.

Ao contrário do que aconteceu com a Embrapa na promoção da agricultura, não houve continuidade no esforço iniciado pelo governo federal, no domínio mineral, com a criação da Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais (CPRM), constituída em 1969, e da Docegeo, subsidiária da Companhia Vale do Rio Doce, na mesma época.

O governo federal, em trabalho conjunto com essas empresas públicas, realizou importantes pesquisas geológicas na década de 1970.

Destaca-se por sua envergadura o Projeto Radam, que realizou, com emprego de novos instrumentos de sensoriamento remoto baseados em aeronave, o levantamento da bacia amazônica, trazendo informações relevantes sobre geologia, recursos hídricos e florestais.

Esses trabalhos, que fazem parte da missão precípua do Estado, indispensáveis que são para orientação das empresas de mineração, não tiveram continuidade.

Extensão do território para o mar

A plataforma continental tem conceituação básica geográfica e geológica correspondendo às terras submersas próximas ao litoral oceânico dos países. Esteve sempre intimamente relacionada com o mar territorial, conceito jurídico e político de longa tradição, e historicamente limitado a três milhas da costa.

Ambos os conceitos vêm sendo discutidos com insistência nos foros internacionais desde 1945, quando os Estados Unidos proclamaram seu controle e jurisdição sobre o subsolo e o leito do mar até a profundidade de 200 metros das águas, na respectiva plataforma. Vários outros países marítimos definiram suas posições. Na Convenção de Genebra, de 1958, realizada no âmbito da ONU, foi adotada uma definição de plataforma vinculada à ideia dos 200 metros de profundidade.

Após sucessivas decisões desde o governo do presidente Eurico G. Dutra, o governo do presidente Emílio G. Médici estabeleceu, em 1970, por ato do Poder Executivo referendado pela unanimidade do Congresso Nacional, a abrangência do mar territorial brasileiro em 200 milhas, com a declaração de que “a soberania do Brasil se estendia ao espaço aéreo acima do mar territorial, bem como ao leito e ao subsolo desse mar”. Ocorreram protestos de várias nações, mas sem maiores consequências. Estava aberto o caminho para amplos trabalhos de pesquisa geológica, iniciados a partir de uma varredura geofísica do projeto Reconhecimento Global da Margem Continental Brasileira (Remac), realizado no período 1972-1978.

Mais tarde, já em função da Convenção das Nações sobre o Direito do Mar, de 1980, da qual o Brasil foi signatário, foram adotados novos conceitos formais. O mar territorial passou a 12 milhas náuticas, e a área adjacente, até o máximo de 200 milhas, passou a chamar-se Zona Econômica Exclusiva. Na prática foi pequena a diferença. A matéria foi objeto de lei brasileira de 1982.

Desde 1977 foram perfurados pela Petrobras poços exploratórios e produtivos em petróleo e gás, a profundidades crescentes, que levaram o país a alcançar autossuficiência física em petróleo. Após trinta anos de trabalhos, deu-se a descoberta dos campos do pré-sal com grandes reservas, abrindo a perspectiva de o país tornar-se exportador.

No Mapa 4.3 estão representados o limite de três mil metros de profundidade, como indicador da plataforma, o limite do mar territorial (zona econômica exclusiva), os campos produtores e o do pré-sal.

Mapa 4.3  Mapa do mar territorial (zona econômica exclusiva) da plataforma continental e dos campos produtivos de petróleo

Fonte: Petrobras. Elaboração específica para este livro.

Recursos hídricos

Excetuada a parcela do território situada no interior do Nordeste, o Brasil tem regime pluviométrico favorável à agricultura e cursos d’água perenes que asseguram adequado suprimento à população e às atividades produtivas que dela necessitam. Dispõe de grandes aquíferos subterrâneos e da maior reserva de água doce do mundo, na bacia amazônica. No domínio energético, a associação de cursos d’água e relevo adequado propiciou a construção de considerável parque gerador de eletricidade, que coloca o país em posição de destaque entre os grandes sistemas hidrelétricos do mundo. Em contrapartida, no que se refere à navegação interior, a Serra do Mar, logo complementada pela Serra da Mantiqueira, definiu que os cursos d’água que nelas têm origem se orientassem para o interior. Na formidável bacia do Paraná não havia acesso ao mar, nem a navegação interior teve muita utilidade. Na bacia do São Francisco, a navegação interior, que desempenhou notável papel na história da unidade nacional, pouco representou como via natural de transporte econômico. Das grandes bacias hidrográficas, apenas a do Amazonas se destacou como via navegável economicamente relevante, servindo, todavia, a uma região que, por vários outros motivos, atrasou-se em relação ao desenvolvimento do Sul, exceto quanto ao efêmero extrativismo da borracha.

Obstáculos geográficos interpostos ao desenvolvimento

A par das riquezas, a geografia legou aos brasileiros obstáculos ao desenvolvimento econômico, entre os quais dois se destacam. A já referida Serra do Mar, que se estende próxima ao Oceano Atlântico, constituiu barreira física tanto ao acesso quanto à saída do interior brasileiro. Requereu pesados investimentos na infraestrutura ferroviária que, ainda assim, tiveram resultados limitados. As linhas da Leopoldina e da Central, a partir do Rio de Janeiro, e a Santos–Jundiaí, em São Paulo, bem como a de Paranaguá a Curitiba, ou não ofereceram capacidade de transporte satisfatória ou não tinham custos razoáveis. Em Santa Catarina, a serra não foi transposta. Apenas no Espírito Santo, o rio Doce, que interrompe a serra, ofereceu condições para a construção de eficiente ferrovia ligando o litoral ao interior do estado de Minas Gerais e aí, em feliz coincidência, encontravam-se as jazidas de ferro de Itabira.

Obstáculo de outra natureza é o que aflige a região Nordeste do país. Excetuada estreita faixa litorânea, o interior se apresenta com clima semiárido, caracterizado por longos períodos de insuficiência de chuvas. Tal circunstância tem exigido pesados investimentos para contrabalançar os efeitos negativos sobre as lavouras e as condições de vida da população, bem como o dispêndio de fundos assistenciais em épocas de crises agudas.

Importância da base física na economia do Brasil

Ponderando os recursos e obstáculos oferecidos pela geografia, cumpre registrar a importância relativa dos produtos oriundos da base física do país na economia nacional, que nos leva a ocupar posição relevante na produção mundial de bens primários.

O Brasil é especialmente forte na agricultura, na pecuária e na silvicultura; dez produtos primários são destaque, os quais propiciam ao país classificação entre os principais produtores mundiais; o mesmo não ocorre, no entanto, com o trigo. Na produção de celulose, o país detém a sétima posição, baseada em madeira proveniente da silvicultura, situação que pode ser fortalecida se o Brasil retomar a política de incentivo ao reflorestamento, interrompida desde 1980.

O mesmo não ocorre com a produção mineral, não condizente com o espaço geográfico a variedade de estruturas geológicas do país.

Na ausência de dados comparáveis da Rússia e da China, a produção mineral, em US$/km^2, exclusive o petróleo, dos quatro outros maiores países em extensão territorial foi, em 2001: Estados Unidos, 4,09; Austrália, 2,6; Canadá, 1,16; e Brasil, 0,70.

Contribui para essa aparente insuficiência da mineração o abandono das atividades de pesquisa e de prospecção mineral, a cargo do governo, reduzidas desde 1980.

Mesmo assim é significativa a posição ocupada pelo país na produção mineral de alguns bens minerais, conforme se vê na Tabela 4.3.

Tabela 4.3. Produtos de origem agrícola e míneral que posicionam o Brasil com destaque na economia mundial

Produtos agrícolas

Lugar

Café, açúcar

1

Óleos vegetais

2

Frutas, grãos e carne

3

Cacau

5

Algodão e celulose

7

Arroz

10

Produtos minerals

Ferro, nióbio

1

Alumínio (bauxita)

2

Caulim, grafita

3

Estanho

4

Fosfato, vermiculita

5

Magnesita, níquel, sal, talco, germânio

8

Cobalto, ilmenita

10

Fonte: United States Department of Agriculture, 2002-2003. British Geological Services, 2003-2007.

Chegou-se, por outro lado, à autossuficiência em petróleo, graças aos continuados esforços da Petrobras, empresa estatal.

A posição dominante, em diversos setores agrícolas e minerais, se reflete na estrutura econômica do país, caracterizando-a como exportadora de produtos primários. Fortaleceu-se nessa posição graças à expansão do comércio mundial liderada pela China.

Na realidade ocorreu um esforço, privado e público, de exportação de manufaturados, embora com dificuldades decorrentes de fraquezas de alguns setores industriais e de oscilações anuais de demanda externa, bem como de políticas cambiais, tanto do país como de exportadores concorrentes.

Relações da economia com a geografia, a antropologia, a demografia e o meio ambiente

A base física da economia é objeto de estudo da geografia que, por sua vez, se apoia nos conhecimentos da geologia e das riquezas minerais, dos solos agricultáveis, da cobertura florestal, da hidrografia, dos recursos hídricos e da climatologia.

Já a ocupação do território é objeto das atenções da geografia humana, que se dedica ao entendimento das inter-relações da natureza e da população.

A antropologia dedica-se ao estudo do homem quanto à sua origem e características físicas e culturais, bem como sob o aspecto das relações sociais.

A demografia se ocupa da dinâmica da população, compreendendo seu crescimento, função das taxas de natalidade e mortalidade e seus deslocamentos espaciais por causa das migrações.

No final do século XX, a intensidade das agressões humanas à natureza e suas consequências econômicas e sociais deram origem à preocupação específica com o meio ambiente, que permeia outras ciências e cujos limites ainda não estão bem definidos.

CAPÍTULO 5

População, trabalho e população economicamente ativa

A capacidade de trabalho das sociedades humanas decorre das características intrínsecas de sua população, compreendendo não só seu número e composição etária, mas também suas origens históricas, condição física e cultura. São condições que têm variado no tempo, entre as sociedades que participaram, em maior ou menor grau, da aceleração do processo de mudança econômica e dos avanços científico e técnico dos séculos recentes.

Condições de trabalho e expectativa de vida

Nas fases iniciais da industrialização e da consequente urbanização, notadamente na Inglaterra, eram péssimas as condições de vida da força de trabalho, em função das horas de serviço consumidas, das condições ambientais nas fábricas e dos baixos salários. As epidemias não haviam sido controladas, e não existiam vacinas. A expectativa de vida, quando principiaram as avaliações quantitativas sistemáticas em alguns países, por volta de 1850, estava em torno de 40 anos. Esse valor se compara com indícios de que, dois milênios antes, ao tempo do Império Romano, a expectativa teria sido de 30 anos. A partir do fim do século XIX, o desenvolvimento da medicina e da saúde pública coincidiu com a melhoria das condições materiais de vida dos trabalhadores nos países que vivenciaram as duas revoluções industriais. Neles se consideravam, no fim do século XX, expectativa superior a 70 anos. Essa evolução se espalhou, com intensidade e abrangência variável, por outras partes do mundo. No Brasil, as estimativas apontam para expectativa de vida, ao nascer, de 43 anos, na década de 1930, de 60, na década de 1970, e de, 69, no ano 2000.

População mundial

Das mudanças nas condições de vida resultaram, de um lado, a aceleração do ritmo de crescimento da população e, de outro, a alteração da composição etária dessa mesma população.

Desde que se começou a estimar, com mínimo grau de precisão, ou efetivamente contar a população, tornou-se possível acompanhar sua evolução em escala mundial, sabendo-se, todavia, que em boa parte dos países nunca foi realizado um recenseamento confiável.

O crescimento foi lento até 1850, e desde então adquiriu novo ímpeto, com forte aceleração na segunda metade do século XX. Mas, já no fim desse século, entre 1980 e 2000, o crescimento desacelerou-se, sendo seu ritmo reduzido a 1,6%. Variaram bastante, no citado período, as taxas entre os países industrializados, com 0,7%, e os mais pobres, com 2,1%. Cresce menos a população mais rica e mais a mais pobre. No Brasil, o ritmo de crescimento caiu, de 2,15 na década de 1980, para 1,57 na de 1990, com nova tendência decrescente no início do século XXI.

Tabela 5.1. Evolução da população mundial

População do Brasil

A evolução da população brasileira no período 1980-2000 tem sido objeto de avaliações, desde 1660, quando se presumia existirem 184 mil habitantes, dentre os quais “74 mil brancos e índios livres e 110 mil escravos”. A população então contada, ou estimada, estava toda localizada no litoral. Os colonizadores portugueses não tinham contato com inúmeros grupos indígenas interioranos.

Na publicação de sua autoria, Quinhentos anos de povoamento, o IBGE acolhe estimativa de que a população indígena estaria em torno de 3 milhões, no século XVI, e que a população portuguesa, à época da imigração restrita, teria alcançado 700 mil até 1700. Daí até 1760 teriam entrado outros 600 mil portugueses, o que corresponde a significativo esforço de povoamento quando se compara com a população do reino, que em 1800 atingia apenas 3 milhões.

No que se refere ao acréscimo da população resultante do tráfico de escravos, existem dados mais precisos, que constam do mesmo livro. Desde o século XVI, teriam desembarcado no Brasil cerca de 4 milhões de africanos, até que cessasse o tráfico em 1855.

Tabela 5.2. Desembarque estimado de africanos no Brasil

A onda de imigração proveniente da Europa coincidiu com a cessação do tráfico. Entraram no país, entre 1850 e 1970, cerca de 5,6 milhões de imigrantes; a maior intensidade do fluxo ocorreu no meio século de 1880 a 1930, com cerca de 3,9 milhões. Houve forte redução a partir daí, tanto pelo fato de se terem estabelecido cotas de imigração na década de 1930, como em virtude da Segunda Guerra, na década de1940.

Figuram entre as correntes principais os italianos e portugueses, seguidos por bem menor quantidade de espanhóis e alemães, além de outras contribuições.

Tabela 5.3. Imigração no Brasil

Nas últimas décadas, a imigração tornou-se irrelevante, em termos relativos. No entanto, no fim do século XX, teve início a emigração de brasileiros, também sem muito significado em relação à população total, embora não se tenha apuração estatística sobre essa ocorrência. A partir da população original, do tráfico de escravos e da imigração europeia, o povoamento do Brasil se verificou de forma bastante regular.

É interessante notar que, não obstante a significativa entrada de 4,7 milhões de imigrantes, em termos absolutos, no período 1850-1950, ela não foi fator decisivo, em termos relativos, para o crescimento total da população, que foi de 44,7 milhões. Entretanto, tornou-se decisiva em virtude de ter contribuído para a reorganização das relações de trabalho e para o desenvolvimento econômico do país.

A evolução mais recente da população do Brasil, correspondente aos recenseamentos decenais iniciados com regularidade desde 1940, leva a duas importantes evidências. A primeira, quanto ao crescimento global da população, em que as taxas médias decenais aumentaram para depois decrescerem. E espera-se que essa taxa venha ainda a diminuir dos 1,6%, observados na década de 1990, para um valor estimado de 1,25% na década de 2000 até 2009. A segunda, quanto ao resultado do intenso processo de urbanização por que passou o país, desde 1940, quando 69% da população se encontrava na área rural. A diminuir, em termos absolutos, desde 1970. A partir de então essa população rural não só deixou de crescer como passou a diminuir, em termos absolutos, desde 1970.

Tabela 5.4. Evolução da população no Brasil

Fonte: IBGE, Estatísticas Históricas do Brasil.

Gráfico 5.1  Crescimento médio anual da população

Fonte: IBGE, População e Demografia

Gráfico 5.2  Urbanização da população

Fonte: IBGE, População e Demografia

Apesar do impressionante crescimento da população total, o povoamento do território nacional se fez de forma bastante desigual. O Mapa 5.1 mostra que, apesar do aprofundamento verificado, ainda é fortíssima a concentração da população no litoral atlântico.

Mapa 5.1  Mapa da distribuição da população

Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE.

O rápido processo de urbanização teve importantes consequências sobre a concentração de pobreza e a deterioração do meio ambiente nas áreas afetadas, conforme se verá no Capítulo 22.

Distribuição etária e população economicamente ativa

A distribuição etária é determinante da força potencial de trabalho contida em uma população. Simplificando, e sem que se definam limites precisos, a população se divide por idade, em três segmentos: um central, que corresponde à faixa etária potencialmente produtiva, e dois dependentes, que se referem a crianças e idosos.

Na faixa potencialmente produtiva, uma parcela não exerce essa capacidade, seja porque o sistema econômico não oferece oportunidades de trabalho, seja por questões individuais de deficiência física, seja ainda por incompetência funcional para o exercício das tarefas demandadas pelo estágio econômico das sociedades em que vive.

Parte da população em idade produtiva se mantém voluntariamente inativa, por diversos motivos, inclusive os enumerados.

De qualquer forma, a distribuição etária é, como já se disse, fator decisivo na definição da parcela da população que trabalha e que é designada população economicamente ativa (PEA). Esse conceito abrange as pessoas aptas para o trabalho, tanto as ocupadas como as desempregadas à procura de emprego. Consideram-se nas pesquisas realizadas pelo IBGE, pragmaticamente, pessoas desde 10 anos de idade, não obstante isso contrarie a legislação relativa ao trabalho de menores de 14 anos.

Sobre os ombros da PEA recai, direta ou indiretamente, a sustentação da totalidade da população. A relação entre PEA e total da população tem variado ao longo da história e constitui parâmetro quantitativo fundamental de uma economia nacional ou regional. Na evolução recente, cresceu primeiramente a faixa jovem da população, com o declínio da mortalidade infantil, decrescendo depois em virtude da transformação cultural que resultou no controle da natalidade, facilitado pelas inovações aplicadas nesse campo. O aumento relativo da faixa dos idosos foi continuado, em especial em decorrência do progresso da medicina e da saúde pública. Esses dois fenômenos estão presentes na Figura 5.1, que trata da distribuição etária do Brasil segundo as apurações dos censos de 1940, 1970 e 2000.

Figura 5.1  Evolução da distribuição etária no Brasil (totais de homens e mulheres em %)

Fonte: IBGE. Censos demográficos, 1940, 1970, 2000.

Cresce a parcela de idosos acima de 70 anos e decresce a proporção de jovens abaixo dos 15 anos. Da distribuição etária mostrada resulta também a constatação de que a principal parcela da população potencialmente ativa, representada pela faixa de 20 a 60 anos, passou de cerca de 42%, em 1940 e 1970, para 52%, em 2000. Isso significa que o Brasil conta, proporcionalmente, com força de trabalho maior e também com maior número de pessoas em busca de emprego.

Composição qualitativa

Em termos qualitativos, o perfil da PEA é avaliado em função da adequação do nível de educação fundamental e especialização, comparada aos requisitos do estágio econômico em que se encontra a respectiva sociedade. É reconhecida a situação de inferioridade do Brasil nesse domínio, mesmo quando confrontada à de outros países em estágio equivalente de desenvolvimento, em decorrência da pouca importância atribuída à educação fundamental no processo de desenvolvimento brasileiro. E isso se passa não só na extensão numérica, mas também no padrão de qualidade da educação formal. Apesar do progresso recente, persiste ainda elevado o analfabetismo. Da população de dez anos de idade ou mais, parcela de 19,7% não sabia ler em 1991. Já em 2000, essa parcela havia caído para 12,8%.

A educação nacional assume dois aspectos, relacionados respectivamente com a cidadania e com a economia.

Embora não se possa estabelecer limite mínimo exato do que se deva considerar como educação indispensável ao exercício da cidadania, seria razoável admitir, no Brasil de hoje, que esse limite seja representado pelo ensino fundamental de nove anos.

Já o preparo para o exercício de atividades economicamente produtivas, considerando-se a intensificação do progresso tecnológico, requer maior número de anos de escolaridade e treinamento. Esse esforço há de ser feito preferencialmente em paralelo com os últimos anos do ciclo fundamental ou em escolas técnicas de nível médio ou, ainda, em programas de treinamento em instituições especializadas. O país dispõe, além disso, de um Sistema Nacional de Aprendizado criado em 1942, em formato original, já que o seu instituidor, o governo federal, atribuiu a aplicação dos recursos arrecadados por meio da folha de pagamento, bem como a administração do programa, às federações da indústria e do comércio de cada estado. Na maioria dos casos, os resultados foram altamente positivos.

A meta nacional de generalização do acesso ao ensino fundamental há de ser complementada, todavia, com significativa melhoria de qualidade. Resultados recentes indicam progresso quantitativo substancial, considerando o número médio de anos de instrução básica na população economicamente ativa (PEA). Falta melhoria de qualidade.

Tabela 5.5. Distribuição da PEA por tempo de instrução em anos

Mas são também de importância para a eficácia potencial o estado de espírito e a atitude que cada pessoa tenha perante seu trabalho: meio de sobrevivência tacitamente aceito, sacrifício ou privilégio. E qual o estado de espírito dos vários segmentos da PEA e do seu todo, diante das condições de vida alcançadas e das oportunidades de ascensão social que o sistema e a organização da economia oferecem? Essa matéria será reexaminada no Capítulo 22.

Distribuição etária e previdência social

A questão da distribuição etária é essencial na definição do modelo previdenciário, por meio do qual as pessoas poupam enquanto ativas, para assegurar condições dignas de vida na aposentadoria.

O sistema previdenciário, instituído e ampliado no século XX, compreende, em geral, duas partes. Uma conduzida pelo Estado e inserida nas atribuições do governo, e outra efetivada por variadas formas de fundos privados de pensão.

A primeira forma pode abranger contribuições do interessado, do empregador e do próprio governo com verbas do orçamento público; compreende os servidores públicos, que ao longo dos anos tiveram seus benefícios integralmente incluídos no orçamento público, e os trabalhadores do setor privado, que sempre contribuíram para a própria previdência em paralelo com os respectivos empregadores.

Essa segunda é independente do orçamento público e se faz sob a forma de capitalização de contribuições de empregados e empregadores. Em todos os sistemas, com maior ou menor nitidez, reúne-se poupança durante os anos de atividade econômica produtiva de cada participante, e o retorno se dá na velhice ou na invalidez. O equilíbrio dos sistemas previdenciários depende, portanto, fundamentalmente, da distribuição etária da população e da consequente proporção entre população ativa e população total. Depende também da legislação pertinente à aposentadoria formal e, por fim, no caso dos fundos de pensão, da gestão financeira dos recursos que vão sendo poupados.

A maioria dos sistemas previdenciários públicos da Europa entrou em graves dificuldades no final do século XX, seja pela imprudência com que foi sendo elaborada a legislação, seja pelo envelhecimento da população. No Brasil, ocorre fenômeno semelhante.

Desemprego e população economicamente ativa (PEA)

Não obstante a natureza distinta dos problemas econômicos entre países desenvolvidos, subdesenvolvidos e pobres, está presente, em todos eles, de forma crônica ou temporária, apesar do progresso econômico, o fantasma do desemprego. É natural, portanto, que estejam também vigentes, de modo universal, embora com intensidade e forma diversa, políticas que visem assegurar oportunidades de emprego.

O fenômeno desemprego compreende várias formas. A primeira delas – natural e inevitável – corresponde à situação temporária em que se encontram trabalhadores que, voluntária ou involuntariamente, deixaram um posto de trabalho e procuram outra colocação. A segunda é a do desemprego estacional que ocorre na agricultura, em especial em serviços cuja intensidade varia conforme as estações climáticas ou de calendário comercial. Uma terceira forma acontece em virtude de inovações originadas do progresso tecnológico, das quais resulta a redução de demanda de determinado tipo de trabalho, com acréscimo em categoria de maior preparo técnico, mas nem sempre de maneira compensatória em termos globais.

Por último e principalmente, o desemprego que mais preocupa é o que tem origem no desajuste entre a disponibilidade, sempre crescente, de mão de obra e a insuficiente oferta de postos de trabalho, decorrente da evolução da própria economia, seja de forma transitória em função da redução de atividades, seja de forma permanente, devido a causas estruturais da economia regional, nacional ou internacional.

Com a globalização, o fenômeno atrai nova atenção em todo o mundo. Tal interesse já se havia manifestado nos países centrais desde o fim da Primeira Guerra Mundial, quando milhões de combatentes foram dispensados e procuraram emprego na atividade econômica. Foi nessa época que se instituiu a hoje quase centenária Organização Internacional do Trabalho (OIT), com o objetivo de promover estudos e organizar informações sobre o desemprego.

Trabalhos em torno do tema tiveram novo impulso e se aprofundaram por ocasião da crise financeira de 1929, que resultou em catastrófico desemprego, notadamente nos países industrializados. A partir daí, ampliaram-se estatísticas e discutiram-se conceitos, inclusive no domínio da teoria econômica.

A avaliação do nível de desemprego e o acompanhamento da oferta de postos de trabalho correspondem hoje a tarefas permanentes do Estado e de organizações empresariais. A qualidade e a eficácia dessas informações para decisões de política trabalhista variam muito com o nível de desenvolvimento de cada país.

No Brasil, a Pesquisa Mensal de Emprego foi instituída, no IBGE, em 2002, e abrange as seis principais regiões metropolitanas (SP, RJ, BH, PA, Salvador e Recife). No período analisado, a taxa de desocupação oscilou entre 12,1% e 12,8% nos primeiros três anos. Ficou em outro patamar de 10,2% a 10, 9% entre 2005 e 2007. Declinou para 9% em 2009, com um mínimo de 8,6% em 2008. A evolução é, portanto, positiva no início do século XXI.

Intimamente relacionada com o desemprego persiste, no entanto, a questão das pessoas ocupadas com renda inferior ao nível considerado de pobreza absoluta, o que ocorre tanto em países pobres como em determinadas regiões de países de renda média, como o Brasil.

No Brasil, torna-se ainda aflitivo o caso particular de cerca de um milhão e meio de jovens que chegam anualmente ao mercado de trabalho. Pelo menos um terço deles não encontra trabalho regular, inclusive por falta de preparo para preenchimento das vagas oferecidas, o que concorre para um estado de espírito de desesperança.

Características da população economicamente ativa (PEA)

As características estruturais da PEA foram sendo mais conhecidas desde que se instituiu, em 1967, a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílio (PNAD), que vem sendo regularmente feita desde 1971. As informações da PNAD sobre emprego são complementadas pelo Cadastro Central de Empresas e pelo Censo Agropecuário, que é realizado a cada dez anos.

De acordo com a PNAD de 2008, havia cerca de 92 milhões de pessoas economicamente ativas. Destas, 61 milhões trabalhavam como empregados, sendo 54,5 milhões no setor privado. Destes, apenas 59% tinham registro em carteira de trabalho.

O mercado formal de trabalho tem distribuição bastante desigual entre as empresas empregadoras. Como ordem de grandeza, as 35 mil grandes, que empregam mais de cem pessoas, são responsáveis por mais de metade dos empregos. As médias (10-99 pessoas) e as pequenas (0-9 pessoas) ocupam cerca de 25% dos empregados cada uma.

Tabela 5.6. Distribuição do número de empresas e empregados segundo faixas de pessoal ocupado (em milhares)

Note-se que a pesquisa da PNAD é essencialmente urbana, compreendendo apenas cerca de 1% dos estabelecimentos rurais.

Tabela 5.7. Distribuição do número de estabelecimentos agropecuários e de pessoal ocupado segundo faixas de área dos estabelecimentos (em milhares)

Os números da PNAD e do Cadastro de Empresas, ambos apurados pelo IBGE, não são diretamente comparáveis por resultarem de pesquisas com diferentes coberturas e objetivos.

As análises que se fazem sobre os resultados da PNAD devem levar em conta que, no Brasil, como na maioria dos países insuficientemente desenvolvidos, está arraigada a informalidade nas relações de trabalho e de seguridade social, o que dá origem à divisão da população ativa em duas classes: os contratual e previdenciariamente protegidos, compreendendo alguns poucos superprotegidos, e os desprotegidos. Essa divisão acaba por influir no próprio comportamento social das pessoas assim divididas.

Quanto à parcela de informalidade no total da população, a estimativa compreende várias categorias.

Tabela 5.8. Distribuição de trabalhadores informais

Segmentos informais

Milhões

%

Empregados em empresas

22,5

39,8

Trabalhadores por conta própria

19,0

33,6

Empregados domésticos

6,5

11,5

Trabalhadores sem remuneração

4,5

8,0

Empregadores

4,0

7,1

Total

56,5

100,0

Fonte: Pastore, José. Modernização das relações de trabalho: proteção dos trabalhadores e segurança das empresas. Digesto Econômico, 2010.

A informalidade é explicada, em grande parte, pela importância dos encargos que incidem sobre os salários nos contratos formais. Esses encargos, só em parte, são diretamente relacionados com o próprio empregado. Outros correspondem, de fato, a tributos que incidem sobre a folha de pagamento. O cálculo é diferente para horistas e mensalistas, e depende, ainda, de características próprias do setor de atividade considerado.

Os números da Tabela 5.9 devem ser considerados como mínimos e, mesmo assim, correspondem a um encargo total superior a 60% do salário.

Tabela 5.9. Despesas com a contratação de empregados* (Porcentagem sobre o salário)

Além dos encargos, a contratação formal pela empresa compreende ainda diversas obrigações, decorrentes de extensa legislação e de inúmeras normas que concorrem para afugentar os pequenos e médios empresários da formalidade na contratação de empregados.

Por outro lado, essa mesma complexidade cria insegurança para as empresas no que tange à avaliação do respectivo passivo trabalhista.

Remuneração do trabalho e relações industriais

A contribuição da força de trabalho e a respectiva compensação assumem duas formas principais. No âmbito de uma empresa, o trabalho se realiza com obrigações definidas e remuneração em moeda ou em espécie, por tempo trabalhado ou por tarefa. Pode compreender ou não remuneração complementar variável em função dos resultados, quer do próprio trabalho, quer da empresa como um todo, incluídos ou não transporte, alimentação durante o expediente, assistência médica e, em locais isolados ou de difícil acesso, a moradia também.

O trabalho pode se desenvolver de forma pessoal e autônoma, que, em geral, se adapta à prestação de serviços por conta e risco próprios. Nesse caso, a remuneração se dá mediante a cobrança de um preço por tarefa realizada. Desde o fim do século XIX, as relações de trabalho entre empregadores e empregados têm sido objeto de discussões e controvérsias, por vezes violentas, nos países industrializados. Constituíram-se associações de classe conhecidas como trade unions, dada sua origem inglesa. De início, os empregados faziam reivindicações de forma radical, as quais sofriam contestação idêntica, ocasionando fortes conflitos. Com o passar do tempo estabeleceram-se relações regulares de negociação entre as partes interessadas, e as classes trabalhadoras alcançaram importantes conquistas com o horário, condições de trabalho e remuneração. No Brasil, com atraso, tais movimentos operários principiaram depois da Primeira Guerra, sob a influência direta dos imigrantes provenientes de sociedades mais evoluídas da Europa. As ações trabalhistas começaram na década de 1920, centralizadas em São Paulo, pois a cidade contava com o maior número de trabalhadores oriundos de países europeus. No entanto, a direção adotada pelo Brasil nessa matéria foi diferente do que aconteceu nos países industrializados. Toda uma legislação e respectiva institucionalização foram outorgadas pelo presidente Getulio Vargas que, por essa via, estabeleceu, durante longo tempo, controle efetivo do governo sobre as organizações sindicais.

Subsequentemente, o movimento sindical foi prejudicado pelo seu envolvimento em controvérsias políticas sobre o sistema de organização econômica da sociedade, mormente nas crises de 1935 e 1963. O movimento readquiriu força e ao mesmo tempo autonomia nos embates travados durante e depois dos governos autoritários de 1960-1970, consolidando-se na sua função precípua de defesa dos interesses das classes trabalhadoras, especialmente na região do ABCD paulista, levando ao aparecimento de lideranças novas e à formação de outras centrais sindicais.

CAPÍTULO 6

Capital, fator criado pelo homem, e a subsequente ampliação do conceito

Na concepção clássica, e ao contrário dos recursos naturais oriundos da geografia e do trabalho, o capital, como terceiro fator de produção, é essencialmente artificial e tem origem no trabalho humano aplicado à confecção de ferramentas, instrumentos, equipamentos e construções, com o objetivo de ampliar sua capacidade futura de produção. Na continuidade desse processo cumulativo, a contribuição futura do capital dá lugar a um aumento subsequente da capacidade de constituir mais capitais. A ininterrupta formação de capital está no centro do processo de desenvolvimento material das sociedades humanas.

Conceitos de capital

O conceito de capital, sem sofrer alteração em sua essência, foi se ampliando com a complexidade crescente da economia e das finanças. Estendeu-se, também, de forma excessivamente abrangente, em outras direções, tanto no que se refere à propriedade de escravos como, mais tarde, ao acréscimo da capacidade de trabalho por intermédio da educação como capital humano.

Tornou-se inevitável, no entanto, sua extensão para acolher novos conceitos, como se verá a seguir.

Em primeiro lugar, com a instituição da propriedade privada sobre a terra e o advento da economia monetária, os recursos naturais passaram a ter o valor expresso em moeda e foram incorporados ao capital. Isso não impede, todavia, que continuem a se considerar, em determinadas análises físicas do processo produtivo, os recursos naturais como fator independente.

Em segundo lugar, o capital passa a incorporar estoques de bens retidos em poder dos produtores, compreendendo reservas de insumos para uso futuro, bem como de bens produzidos e ainda não vendidos, além da moeda em caixa das empresas. No entanto, em análises globais, é mais frequente distinguir o capital fixo dos estoques.

Em terceiro lugar, com o progresso técnico, o direito sobre invenções e processos tecnológicos, seja por meio de patentes ou privilégios, que resultam em aumento ou aperfeiçoamento da atividade produtiva, e às quais se atribui um valor, passam a constituir capital intangível.

Fugindo do conceito de capital como destinado à ampliação da capacidade de produção futura, passou-se a incluir nele, como capital imobiliário, bens imóveis construídos para abrigar pessoas e aumentar seu bem-estar futuro.

Capital, poupança e investimento

O processo de formação de capital continua intimamente ligado ao da poupança, não obstante todas as ampliações do conceito e o surgimento de vários caminhos para a sua concretização.

Ao ato de construção ou aquisição de bens de capital atribui-se o termo investimento, que também se amplia conforme o ponto de vista adotado, podendo incorporar a aquisição de qualquer patrimônio.

Seria adequado, depois de registrar evolução tão extensa, procurar ordenar as ideias em torno do conceito de investimento, de acordo com a prática corrente. Para isso há que distinguir o que se escreve e se diz, no domínio dos negócios individuais e empresariais e da respectiva contabilidade, do que é tratado nas considerações sobre a economia como um todo e as contas nacionais.

No domínio dos negócios, o processo se realiza de três formas distintas, que admitem inúmeras variantes: o poupador, pessoa ou empresa investe a própria poupança; o poupador deposita recursos de poupança no sistema bancário que, por sua vez, abre crédito ao investidor para que este adquira os bens de capital de que necessita; e o poupador adquire títulos de fundos de investimento e de outras instituições financeiras que vão aplicar os recursos assim reunidos mediante várias formas de parceria em empreendimentos de terceiros que, por fim, realizam investimentos. Excetuada a primeira forma de investimento, as demais dão origem a créditos e débitos sucessivos entre participantes do processo, com reflexos no patrimônio das pessoas e na contabilidade de empresas. Nesse domínio, para cada pessoa ou empresa, as aplicações efetivadas com poupança própria, seja em bancos, fundos, participações ou construção de imóvel para residência, são investimentos.

A possível complexidade das sequências conduz a um volume de transações monetárias, designadas genericamente por “investimento”, que pode alcançar cifras muito superiores às da poupança, que lhe serve de base.

No entanto, no domínio de uma economia nacional como um todo, o que importa é a poupança feita inicialmente e o investimento final, que, por meio de diversos e complicados caminhos, leve ao aumento do capital fixo representado por construções, equipamentos, instalações e intangíveis.

Fora desse contexto, têm também o caráter de investimento as aplicações de recursos oriundos de poupança, cujo objetivo é ampliar a capacidade de trabalho e de autoaperfeiçoamento das pessoas. Tais aplicações não são contabilizadas nas contas nacionais como investimentos, embora se situem entre as que podem trazer maior contribuição para o desenvolvimento econômico e social.

Maturação e depreciação do capital fixo

Os investimentos em capital fixo ou intangível são caracterizados pelo período de tempo gasto nas construções ou nos procedimentos de desenvolvimento tecnológico requeridos, comumente conhecido como período de maturação.

Esse período é variável e pode ser de poucos meses, nas instalações mais simples, até muitos anos, em uma obra de infraestrutura. Por exemplo, uma fábrica de massas alimentícias ou uma granja de hortaliças pode ser instalada em um ano; uma usina siderúrgica ou uma cultura permanente de café ou laranja, ou uma usina termelétrica requerem de três a quatro anos; o reflorestamento ou uma grande usina hidrelétrica, no mínimo, sete anos; a exploração de um campo de petróleo já detectado no mar pode exigir ainda mais tempo.

Uma vez construídos ou instalados, e iniciada a respectiva utilização, os bens de produção passam a sofrer desgaste, que requer operações de manutenção. Além disso, cada um desses bens tem tempo de vida útil que lhes é característico; à correspondente perda de valor denomina-se depreciação, sendo prática corrente das empresas considerar uma provisão anual para a oportuna reposição do bem depreciado ao fim de sua vida útil.

Os equipamentos de produção sofrem, além disso, as consequências da obsolescência, fenômeno que pode ocorrer a qualquer tempo da respectiva vida útil provável, pelo advento de algum equipamento ou processo de maior eficiência.

Quando os valores de formação de capital se agregam em um total nacional, o fenômeno depreciação está presente e dá lugar a dois conceitos: o da formação bruta de capital fixo, no qual não se distingue entre o capital novo e o que foi simples reposição de capital preexistente, cuja vida útil terminou; e o conceito da formação líquida, que mede o acréscimo do capital produtivo nacional, descontada, portanto, a depreciação. Este último valor é, no entanto, de avaliação muito difícil na prática.

O mundo capitalista e o mercado de capitais

No mundo capitalista, todas as decisões de poupar e investir tomam a forma monetária e se tornam cada vez mais complexas.

Pelo lado do poupador, a questão essencial é que poupar significa abrir mão de consumo presente em prol de uma capacidade maior de consumo futuro. Depende, portanto, dos planos de vida de cada um e do valor relativo atribuído às condições presentes e futuras. As sociedades humanas, ou os diversos grupos que as compõem, se distinguem pelos seus hábitos e tradições como predominantemente consumistas ou poupadoras.

Do lado das empresas e no mundo capitalista, as decisões estratégicas de investir estão intimamente ligadas à visão dos empresários no horizonte de tempo ao seu alcance e compreendem expansão e aperfeiçoamento ou novos negócios.

Uma das consequências da dissociação das decisões, tanto de poupar como de investir, e da correspondente monetização do processo de formação de capital, foi o surgimento do mercado de capitais, que se apresenta sob duas formas principais.

De um lado se situam os bancos e outras instituições financeiras, que, com base nos recursos nelas depositados, oferecem crédito para investimento às empresas, as quais têm de realizar, subsequentemente, poupança para a respectiva amortização, o que vai alterando, em parte, o processo de formação de capital.

De outro, a bolsa de valores, construção do século XX que se desenvolveu de forma inigualável nos Estados Unidos e assim se mantém. Outros centros financeiros do mundo contam com instituições semelhantes, mas a maioria dos países insuficientemente desenvolvidos não logra reproduzir as condições para sua instalação e sobrevivência.

A matéria será reexaminada no Capítulo 19.

CAPÍTULO 7

Reunião dos fatores de produção na empresa

A moderna organização econômica das sociedades está baseada em empresas, entidades constituídas com o objetivo de produzir algum bem ou serviço e nas quais os empresários, que idealizam e conduzem o negócio, conjugam esforços de detentores de capital que asseguram recursos para investimentos necessários e para a contratação de trabalhadores com nível técnico e especialização diversificados, para executarem as tarefas exigidas pelo processo de produção característico das atividades da empresa. No mundo capitalista, as empresas são formadas visando ao lucro.

Além dos recursos próprios dos empreendedores e de seus associados, recursos financeiros complementares, quase sempre necessários, são obtidos mediante créditos contratados com terceiros, em geral empresas financeiras especializadas na administração de tais recursos.

Objetivos da empresa

Na região do mundo em que vivemos, as empresas visam, dominantemente, ao lucro. Existem, no entanto, situações especiais em que esse objetivo pode estar subordinado ou conjugado a outras condições.

São conhecidos entre nós o melhor aproveitamento de recursos naturais, escassos ou limitados, e a promoção de setores de atividade de muito longo prazo de maturação ou ainda de elevado risco, e a intervenção em mercados considerados imperfeitos.

No Brasil, são notórias as iniciativas de criação de empresas estatais com algum desses objetivos especiais, como os da Companhia Siderúrgica Nacional (CSN), para estabelecer a base da indústria pesada, da Companhia Vale do Rio Doce, para a exploração do minério de ferro em escala competitiva mundial, da Companhia Hidrelétrica do São Francisco (CHESF) e das Centrais Elétricas de Furnas, para assegurar grandes blocos de energia elétrica, e da Petróleo Brasileiro S.A. (Petrobras), para buscar a independência nacional em relação ao suprimento de petróleo. Nesses empreendimentos, o Estado constitui a totalidade ou a maior parte do capital e designa os postos de direção. Apesar da redução ocorrida nos últimos dez anos do século XX, empresas desse tipo ainda ocupam papel relevante na economia do país.

Convivem ainda com as empresas típicas do mundo capitalista outras entidades que a elas se assemelham pela sua organização, e cuja participação vai se ampliando no complexo quadro da economia nacional. Trata-se de entidades que não visam ao lucro e são constituídas sob a forma jurídica de fundações e associações, a partir da doação de um patrimônio, por pessoas ou empresas que acumularam riquezas e se propõem a promover benemerências, a patrocinar as artes ou, ainda, a sustentar pesquisas científicas e tecnológicas voltadas para o bem comum.

Ao se inserirem na economia, as empresas de um mesmo ramo de atividade costumam reunir-se em sindicatos, organizações ou associações, com vistas à defesa de interesses comuns.

No Brasil, a organização patronal básica foi estabelecida pelo governo sob a forma de sindicatos e federações, a partir da década de 1930, de maneira paralela àquela criada para as organizações do trabalho. Surgiram ainda outras formas de organização empresarial que, além de sua finalidade precípua de representar os interesses dos associados, têm contribuído, significativamente, não só para informar esses associados, mas também para o melhor conhecimento da estrutura e do funcionamento da economia nacional.

Busca da eficiência e do menor custo

Nas relações com o meio externo, as empresas típicas da economia de mercado buscam, de um lado, assegurar o suprimento de bens intermediários e, de outro, encontrar compradores para seus produtos ou serviços, promover a expansão da respectiva demanda e obter o maior valor unitário possível no ambiente econômico em que estejam situadas.

Internamente, as empresas competentes procuram conduzir o processo produtivo com a máxima eficiência no uso dos fatores de que dispõem, o que se traduz na redução do custo de produção, que compreende a soma dos pagamentos aos fatores utilizados nesse processo e dos insumos empregados. Ragnar Fritsch (1895-1973) fez análise profunda desse processo no livro Teoria da produção.

O aperfeiçoamento continuado é alcançado por meio do progresso técnico, das inovações tecnológicas, da organização e dos métodos de trabalho.

É vital para as empresas acompanhar, com a maior precisão, os valores envolvidos no processo produtivo, o que é feito mediante a contabilidade de custos, cada vez mais aperfeiçoada e atualizada, com o emprego da informática. Os sistemas de registro têm, por outro lado, o objetivo de permitir, por intermédio de apurações contábeis e estatísticas, a avaliação, a todo momento, do comportamento empresarial. O balanço, feito periodicamente, espelha o estado do negócio e compreende os créditos a favor e os débitos contra. Esse balanço é realizado de forma conjugada com a apuração das operações correntes relativas a um tempo definido, mês ou ano, na qual se registram, com detalhe, as receitas provenientes das vendas de produtos ou serviços e as despesas incorridas com o consumo intermediário e o pagamento de fatores. Da diferença surge o lucro obtido no intervalo de tempo considerado. Parece simples, mas não é, principalmente porque muitas operações se estendem por períodos superiores a determinado exercício.

Do resultado econômico das atividades, medido pelo lucro apurado, parte é retida pela empresa, como forma de poupança, e por ela aplicada em investimento próprio ou em reserva financeira, e outra parte é distribuída entre sócios ou acionistas, proporcionalmente ao capital que detêm no negócio, e aos dirigentes e empregados sob a forma de participação nos lucros.

Empresas que se dedicam às atividades produtivas

As empresas que se dedicam às atividades diretamente produtivas, que constituem o núcleo central do processo econômico, têm estrutura variada.

Nas empresas de pequeno porte, as funções de empresário e capitalista frequentemente se confundem. Entre estas, nas de dimensão mínima, conhecidas como “microempresas”, predomina a característica familiar, envolvendo poucos trabalhadores assalariados. Dedicam-se ao pequeno comércio e à prestação de serviços, como os restaurantes. Também com essas características se mantém a agricultura familiar em pequenas propriedades rurais. Além dessas estruturas, é grande e variado o número de pessoas que exerce sua atividade produtiva sob a forma autônoma, como artífices ou profissionais liberais.

No extremo oposto, das grandes empresas, as estruturas são complexas, especialmente no que se refere à constituição do capital e às relações entre sócios. Nas sociedades anônimas, os títulos representativos são, em geral, pulverizados sob a forma de ações. Característica fundamental dessas sociedades é a limitação da responsabilidade dos acionistas, restrita ao valor do capital subscrito. A sua designação jurídica como sociedade anônima retrata exatamente essa situação, em que não mais se identifica o dono da empresa.

Entre as duas categorias extremas encontram-se as empresas de médio porte; algumas delas têm por destino permanecer sempre como tal, e outras, é verdade que poucas, têm sido e podem vir a ser o núcleo de futuras grandes empresas.

O Cadastro Central de Empresas, do IBGE, já mencionado no Capítulo 6, dá uma ideia de como se distribuíam em 2006 as 5,7 milhões de empresas pesquisadas, segundo o porte. É mínima (menos de 1%) a presença de empresas da área rural nesse cadastro. A esmagadora maioria dos pequenos estabelecimentos rurais não está organizada como empresa.

Por outro lado, o Censo Agropecuário, realizado pelo IBGE, dá uma ideia de como se distribuíam em 2006 os 5,2 milhões de estabelecimentos agropecuários, segundo o porte.

Com base nesses dados, foi organizada a Tabela 7.1, adotando-se para a definição do porte o número de empregados e a área ocupada, respectivamente.

Tabela 7.1. Distribuição das empresas urbanas e dos estabelecimentos rurais segundo o porte (%)

Admite-se que sejam da ordem de alguns milhões os empreendimentos não registrados legalmente, na sua quase totalidade de menor porte.

Note-se que, na Tabela 7.1, foi adotada uma classificação simplificada que não corresponde ao critério comumente utilizado, em particular quanto à separação entre micro e pequenas empresas.

O porte das empresas define, em grande parte, seu comportamento possível diante do mercado em que operam. A esmagadora maioria das empresas de pequeno porte (99%) se comporta de forma passiva em relação ao mercado, o que ocorre também com os pequenos estabelecimentos rurais (86%). Para essas empresas, o esforço na busca de uma situação privilegiada se concentra na diferenciação possível da qualidade dos produtos que comercializam ou serviços que prestam aos clientes.

Os pequenos empreendimentos podem também buscar alguma vantagem de economia de escala, organizando cooperativas, associações ou acordos operacionais para realizarem, em conjunto, determinadas fases do respectivo negócio. Mais comumente, as atividades desse tipo se referem à aquisição de insumos, diluição de custos de assistência técnica, construção de instalações comuns de beneficiamento de produtos primários e a comercialização desses produtos.

Outra característica do universo das pequenas empresas da área urbana é seu elevado grau de “mortalidade”; duram pouco tempo depois de sua formação. Delas, também só uma proporção mínima consegue alçar à categoria “porte médio”.

No outro extremo, e no domínio das empresas médias e grandes, o panorama é de concorrência entre congêneres, por vezes acirrada, na busca de posições privilegiadas. Nesse domínio, torna-se importante a escala dos negócios e se revela crucial a concepção de uma estratégia de longo prazo.

Escala dos negócios

Como regra geral, a capacidade de uma empresa alcançar seus objetivos se fortalece com o aumento da escala dos negócios.

As grandes empresas têm crescido em duas direções principais: uma, extensiva, com foco em um tipo de produto ou serviço e multiplicação de unidades de negócio, e outra, diversificada, no sentido da verticalização das operações, seja mediante a incorporação de etapas sucessivas do processo produtivo, seja pelo acréscimo de atividades julgadas complementares, seja por algum critério nem sempre bem esclarecido.

A expansão horizontal, envolvendo ou não a fusão de empresas preexistentes do mesmo ramo, pode conduzir ao controle do mercado dos respectivos produtos, com expressiva redução da concorrência. O mesmo objetivo pode também ser alcançado mediante entendimento, conhecido como cartel, entre empresas independentes que, em número reduzido, atuem no mesmo mercado com o objetivo de sustentação de preços.

O crescimento das empresas traz também problemas. A convivência, em uma mesma entidade, de vários sócios, capitalistas autônomos e empresas, e de dirigentes, requer o estabelecimento de sistemática eficaz de escolha, orientação e fiscalização da respectiva administração.

Em contrapartida à tendência generalizada de crescimento das grandes empresas, estas tendem também a retirar-se de atividades de apoio e a se concentrar nas atividades nucleares do negócio. Delegam tarefas mediante contratos e assistência técnica a pequenas ou microempresas, que passam à condição de satélites, em um movimento que é hoje identificado como “terceirização”. Abrem assim caminho para o surgimento e a expansão das empresas que a ele se agregam.

Estratégia empresarial

As grandes empresas e as de médio porte que pretendem crescer operam em ambiente de mudanças e inovações incessantes, além da concorrência, por vezes acirrada. Nesse ambiente, torna-se de extrema importância para o empresário sustentar ou ampliar para a empresa sob seu comando seus trunfos em relação às congêneres. E fazer isso sem prejuízo da eficácia de suas operações correntes no dia a dia. Trata-se, enfim, de conciliar decisões de curto e longo prazos, mediante a formulação de planejamento estratégico que possa resultar em superioridade sobre as concorrentes. A tarefa é tão mais difícil quanto mais longo é o prazo de maturação dos investimentos a realizar, diferente em cada ramo de atividade.

Uma estratégia corresponde à busca do rumo que se quer seguir e dos objetivos que se julga possível alcançar; baseia-se na análise de trunfos de que se dispõe e das dificuldades a enfrentar, e se consubstancia num conjunto de diretrizes.

O objetivo central há de ser o melhor retorno, sustentável a longo prazo, sobre o investimento presente e futuro, e deve compreender ainda: o atendimento adequado das necessidades da clientela, a seleção das atividades nas quais concentrará as operações; e a coragem de descartar setores ineficientes da estrutura, mesmo que tradicionais.

Um planejamento estratégico abrange etapas de formulação, implementação e controle da execução, esta última indispensável para assegurar que os resultados desejados possam ser alcançados. Requer-se criatividade e inovação, mas há que ter presente que nem todas essas etapas são necessariamente bem-sucedidas. Mas é das inovações que depende o contínuo aperfeiçoamento do processo produtivo e, portanto, do desenvolvimento econômico.

Com a intensificação do cuidado com a preservação do meio ambiente, a sustentabilidade do processo produtivo passou a ocupar lugar de destaque no planejamento estratégico das grandes empresas.

Colocação dos produtos no mercado

Cada produtor, com seu problema interno solucionado – sobre como produzir e a que custo – defronta-se com a questão “quanto produzir e a que preço”.

O problema se apresenta de modo diverso para pequenos e grandes produtores, já que a capacidade de produção dos primeiros é insignificante quando comparada à oferta global no mercado, enquanto a dos grandes produtores, conforme o caso, pode ter efeito direto e significativo no mercado, acarretando reações positivas ou negativas por parte dos consumidores.

De qualquer forma, diante da necessidade de fixar o preço, o empresário é levado a raciocinar sobre possíveis reações dos consumidores. Portanto, tem de construir suas próprias hipóteses de produção em função dos custos, tarefa que se desdobra, de fato, em duas etapas: a primeira, do aumento ou redução da produção com os recursos naturais e as instalações disponíveis, e a da variação da capacidade produtiva, a médio ou longo prazo, mediante expansão de escala. A soma das ofertas empresariais de um mesmo produto ou grupo de produtos afins resulta no que comumente se denomina a respectiva oferta agregada.

Admite-se que, em determinado momento, os produtores estariam dispostos a oferta maior, desde que a preço mais elevado, ou menor, a preço inferior. Isso equivale a admitir que se possa configurar uma curva de oferta, relacionando quantidade e preço, e que explicaria o comportamento dos produtores no mercado, onde eles se confrontam com a disposição dos consumidores, matéria a ser examinada no Capítulo 8, e com a conformação do mercado, que será objeto do Capítulo 9.

CAPÍTULO 8

Necessidades e preferências do consumidor

O consumidor é personagem central da vida econômica. Os produtores se organizam para atender às suas necessidades. Os governos têm sempre presentes, entre suas metas principais, a de assegurar, por meio de oportunidades de trabalho e renda, a possibilidade de satisfazer às necessidades mínimas de todos os consumidores.

Comportamento dos consumidores e das famílias

A análise econômica se ocupa tanto do consumidor, pessoa física, como da família, entendendo-se esta como um conjunto de pessoas afins vivendo sob o mesmo teto. A família está mais perto de uma unidade de consumo do que a pessoa física, e mais fácil de alcançar também nos levantamentos estatísticos quantitativos. No Brasil, foi fundamental para o avanço no conhecimento das características familiares, desde que implantada pelo IBGE, em 1986, a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD), realizada periodicamente desde então. Outras pesquisas voltadas para o conhecimento dos hábitos das famílias como consumidoras são objeto de trabalhos específicos do IBGE, Endef e POF, que serão aludidas no Capítulo 22.

Na teoria econômica sempre se procurou compreender o comportamento econômico do consumidor. Foi clássica a figura do homo economicus, ente abstrato e racional, imaginado no século XIX, detentor de um conjunto de necessidades e preferências resultantes de avaliação própria a respeito da utilidade dos bens e serviços, que, em geral, são oferecidos às pessoas, e que dispunha, para tanto, de informação completa sobre essas ofertas.

De forma sumária, se poderia dizer que essa explicação se baseia na hipótese de que cada consumidor (ou família) dispõe de renda finita, proveniente do seu trabalho ou de seu capital, e que tem necessidades e preferência por um conjunto de bens e serviços, sem que aí se considerem os bens livres. Ele aplicaria os recursos disponíveis na aquisição do melhor conjunto e só se deslocaria dessa posição se ocorresse um dos seguintes eventos: alteração dos preços relativos dos bens em questão, variação de sua renda ou a reavaliação da utilidade relativa dos bens que lhe são oferecidos.

A situação de equilíbrio não é estável, já que a todo momento são produzidas variações de renda e de preço. Além disso, no mundo moderno, as preferências comportamentais do consumidor são significativamente modificadas sob a influência de intenso processo de propaganda de produtos, desencadeada por grandes empresas.

Por outro lado, na realidade as pessoas também se submetem a hábitos e tradições que reduzem uma eventual disposição de se afastar deles em função de escolhas estritamente racionais, entre elas o hábito da poupança.

Finalmente, há que se ter em conta que, antes de decidir sobre o consumo, as pessoas se defrontam com a necessidade de optar quanto à aplicação do resultado possível de sua capacidade de trabalho, inclusive no que se refere à oportunidade de limitação do tempo dedicado ao trabalho com objetivo econômico, reservando-o ao entretenimento, lazer ou mesmo à ociosidade.

Demanda agregada

De qualquer forma, no que se refere ao consumo propriamente dito, em dado intervalo de tempo as escolhas dos consumidores e sua disposição de comprar certa quantidade de um bem a determinado preço, se somadas, resultam na definição de uma demanda agregada desse bem. A investigação das consequências das reações dos consumidores às variações de preços e à correspondente análise empírica permite que se estime uma relação entre as variações da demanda e as variações do preço. O resultado se pode traduzir em uma curva da demanda, relacionando quantidade e preço, que explicaria o comportamento dos consumidores no mercado, onde se defrontarão com as disposições dos produtores, conforme se verá no capítulo seguinte.

Ao longo do tempo, as variações de preço de um bem afetam as opções dos consumidores, o que por sua vez tem reflexo sobre a demanda de outros bens. A influência recíproca entre os preços se verifica, de forma distinta, quando se trata de bens concorrentes, que podem ser substituídos um pelo outro ou quando se trata de bens complementares, cuja demanda é naturalmente associada. Há, ainda, a situação dos bens independentes, cuja procura é autônoma. Trata-se de matéria que tem sido objeto de ampla análise e que ajuda a entender melhor o que se passa nesse terreno, no mundo real.

Em qualquer sociedade, mas com maior nitidez nas menos desenvolvidas, é grande a distância que separa as famílias que, em um extremo, não têm renda suficiente nem mesmo para a sustentação de um padrão de vida que assegure a subsistência material, daquelas que, em outro extremo, auferem renda superabundante, que lhes permite, inclusive, poupar e acumular capital. Um consumidor médio é, portanto, uma abstração estatística.

Disparidade de renda dos consumidores

O conhecimento dos hábitos e tendências dos consumidores, ou famílias, segundo seus níveis de renda, tem sido objeto de constantes pesquisas na maioria dos países.

O IBGE, por meio da PNAD, realiza continuadas investigações a respeito da classificação das famílias segundo o nível de renda.

Tabela 8.1. Rendimento familiar mensal segundo o número de salários mínimos

Dois terços da população têm nível de renda familiar de até cinco salários mínimos. Os estratos subsequentes são decrescentes.

No Capítulo 17 se voltará a essa matéria, mas no contexto da desigualdade na distribuição de renda e da concentração da riqueza no país.

Disparidade do consumo

Para o melhor entendimento do comportamento das famílias como consumidoras, não é suficiente conhecer sua distribuição pelo nível de renda familiar, mas também, e principalmente, pelos correspondentes hábitos de consumo, que compreendem dois campos bem distintos: o das despesas correntes e o dos dispêndios com bens duráveis.

Segundo a Pesquisa de Orçamentos Familaires (POF), conjugando níveis de renda com tipo de consumo e poupança torna-se possível traçar um panorama de como se caracterizam as unidades familiares de consumo no Brasil.

A Tabela 8.2 é uma condensação da tabela original do IBGE. As despesas de consumo foram agrupadas em sete tipos. A poupança resulta da soma do aumento de ativos e redução de passivos.

Tabela 8.2. Despesa familiar mensal segundo o tipo de despesa (Classes de rendimento mensal familiar em salários mínimos)

A primeira e esperada constatação é que a poupança, representada pelo aumento do ativo ou redução do passivo, cresce, regular e fortemente, em função da renda. Passa de 2,8% para a classe de menos de dois salários mínimos para 6,7% na classe de 20-30 salários mínimos.

A segunda é que, na distribuição do item despesas correntes, não se apresentam diferenças notáveis, excetuadas a parcela de alimentação, que perde regularmente importância relativa, desde 32,7% na primeira classe até 11,8% na classe dos 20-30 salários, e a de transporte, que, em sentido contrário, cresce de 8,2% para 18,1%.

De outro ponto de vista, várias organizações privadas se dedicaram à investigação dos hábitos e da capacidade de consumo de bens duráveis.

Em torno do Ibope e da Associação Brasileira de Empresas de Pesquisa estabeleceram-se, por consenso, critérios de avaliação, mediante sistema de pontos atribuídos, de um lado pela posse de instalações e aparelhos de uso doméstico (em número de oito) e, de outro, pelo grau de instrução do chefe da família (em número de cinco). Em função desses critérios, definiram-se oito classes de consumidores, denominados de A a E, em ordem decrescente de poder potencial de compra de bens duráveis, objetivo das pesquisas. Os levantamentos têm sido feitos em dez regiões metropolitanas, adotando-se para cada uma delas diferentes proporções de famílias pertencentes a cada classe. A Tabela 8.3 indica os limites dessas proporções.

Tabela 8.3. Classificação econômica das famílias

CAPÍTULO 9

Mercados físicos e virtuais onde se realizam as transações de bens e serviços

O mercado foi, na sua origem, o local onde as pessoas se encontravam para trocar produtos. Mais tarde, mas ainda em local fisicamente definido, as trocas se realizavam de forma indireta, com a intermediação de moeda. Os objetos e serviços trocados passaram a ter preço, definido em unidade monetária.

Estrutura dos mercados

Na era contemporânea, são vários os tipos de mercado com fisionomia tradicional. Os mais comuns se ocupam de produtos agrícolas perecíveis, oriundos de hortas e pomares, e estão localizados junto a grandes centros urbanos. Neles, não há a presença, senão excepcionalmente, de produtores e consumidores finais. Os primeiros são representados por associações ou cooperativas ou, ainda, por agentes, e os compradores são comerciantes que a seguir oferecem os produtos aos consumidores finais. Existem ainda os grandes mercados, de escala regional ou mundial, especializados em determinados produtos com características homogêneas, como os alimentos não perecíveis (trigo, milho, soja), matérias-primas vegetais (algodão) ou metais (cobre). As mercadorias transacionadas em tais mercados são denominadas commodities, palavra que, infelizmente, não tem boa tradução em português. As operações nos mercados atuais desse tipo são agilizadas pelo extraordinário progresso das comunicações e da informática.

Mercado extremamente veloz, de grande amplitude e influência na vida econômica das nações é o financeiro. Nele se negociam títulos de dívida pública e privada, e diversos tipos de documentos de crédito. Trata-se de ente abstrato, no qual um conjunto de pessoas e empresas oferece e demanda valores, por meio de qualquer sistema de comunicação mais ou menos organizado, conduzindo a um preço pelo qual as transações acabam por se concretizar.

Diversos tipos de mercado

Em termos teóricos, os economistas criaram um conceito de mercado de concorrência perfeita para uma situação em que há livre entrada de novos produtores, bem como livre saída, em que nenhum deles tem dimensão suficiente para influenciar o preço, e em que processos e produtos são homogêneos, tudo isso contando com ambiente de informação completa de produtores e consumidores quanto à situação presente e perspectivas futuras. Alguns mercados de concorrência, como os vários produtos agrícolas in natura em um sistema econômico de livre comércio se aproximam dessas condições.

Esses conceitos de mercado dão origem à concepção de economia de mercado, na qual as decisões sobre alocação de recursos produtivos e a respectiva utilização são feitas na base dos preços, decorrente das trocas voluntárias entre produtores e consumidores, bem como entre empresas e detentoras de fatores de produção.

Mas, na grande maioria das situações reais, a concorrência é imperfeita, em virtude da ausência de alguma das condições essenciais do modelo abstrato. Em geral, os produtos não são rigorosamente homogêneos e determinadas empresas têm posição privilegiada em relação às concorrentes. Nesses mercados, os produtores se diferenciam também pela propaganda.

O afastamento extremo em relação às condições ideais da concorrência perfeita se dá quando existe um só produtor que detém, por esse motivo, a condição de monopólio. Essa situação pode ocorrer, seja em razão de condições naturais ou físicas, seja causada por vantagens tecnológicas das respectivas atividades produtivas, em particular na presença de processos patenteados. São notórios os casos de exploração de um mineral extremamente escasso ou de distribuição urbana de água, eletricidade e gás, que não comportam a presença, na mesma área, de mais de uma empresa. Até período recente, a telefonia também se situava nesse grupo, antes que se fortalecesse a concorrência por meio da inovação tecnológica representada pela telefonia celular.

Condição próxima do monopólio como forma de domínio do mercado pode ser criada pelo entendimento entre produtores, desde que estejam em pequeno número. No oligopólio, a competição tem por base não a desigualdade de preços, mas a propaganda e a diferença de qualidade, real ou artificialmente criada pela propaganda, em que as empresas estão cientes dos respectivos produtos e planos. Em um mercado oligopolístico, o entendimento pode assumir a estrutura efetiva de cartel, em que formalmente são combinados também níveis de produção e preços.

Formação do preço de mercado

O processo de formação de preço de mercado de determinado bem, em regime de concorrência, pode ser representado, em princípio, por intermédio de gráficos em que a quantidade está no eixo horizontal e o preço no vertical, explicando tanto a atitude dos produtores, representada pela curva de oferta, como as escolhas do consumidor, mostradas pela curva de demanda (procura).

A lógica da curva de oferta agregada é que os produtores reagem positivamente, aumentando a produção, diante de uma elevação do preço, e movimentam, para esse fim, recursos ao seu alcance; ao prosseguir a elevação do preço, a reação tende a ser mais fraca, em decorrência de limites que surgem durante o processo de expansão. Partindo de uma situação de pequena oferta, um aumento relativo do preço ΔP/P provoca um aumento relativo mais que proporcional da quantidade ΔΔQ/Q. Já a níveis mais elevados de produção e oferta, torna-se necessário grande aumento relativo do preço para provocar menor aumento relativo da quantidade ofertada. A curva da oferta tem a concavidade voltada para cima, conforme se mostra no primeiro gráfico da Figura 9.1.

Figura 9.1  Formação do preço de mercado

Já do lado da demanda agregada, a lógica é diferente. A curva da demanda relaciona a quantidade que os consumidores estão dispostos a adquirir a determinado preço, e tem, normalmente, sua concavidade também voltada para cima. A demanda é crescente quando o preço cai. A partir de um preço alto, o aumento relativo da quantidade ΔQ/Q é menor do que a redução relativa do preço ΔP/P que lhe deu origem. A preços mais baixos, ao contrário, uma redução de preço tende a provocar, aumento de demanda mais que proporcional.

Para cada tipo de bem ou serviço, o formato da curva de demanda é diferente, podendo ser mais ou menos inclinada. Define-se como elasticidade da demanda a relação entre a variação relativa da quantidade demandada e a variação relativa do preço, com o sinal contrário: ε = — (ΔQ/Q dividido por ΔP/P). Dizem-se elásticas as demandas em que a relação dominante é maior que 1 e inelásticas quando menor que 1, conforme se mostra no terceiro gráfico da Figura 9.1.

A reunião das duas curvas, da oferta e da demanda, mostrada no último gráfico da Figura 9.1, apresenta um ponto de interseção no qual as quantidades ofertadas e demandadas são iguais, e se define o preço de equilíbrio. A um preço mais alto, a oferta seria excessiva em relação à demanda e os produtores tenderiam a reduzir a produção. Se, ao contrário, o preço estiver abaixo do que o de equilíbrio, os consumidores procuram adquirir maior quantidade que a disponível, forçando a elevação do preço e levando os produtores a aumentar a produção.

Essa explanação é, obviamente, muito simplificada, mas serve para caracterizar, em linhas gerais, o mecanismo de formação do preço de mercado. Cada mercado é um caso particular, e existem inúmeras variantes de comportamento.

Méritos e extensão possível da economia de mercado

Não obstante os tipos de mercado e as variantes de comportamento, é dominante, nos meios econômicos, o reconhecimento dos méritos da economia de mercado, com a pureza possível; constitui a melhor base para a organização econômica das sociedades e para a adequada alocação de recursos. A posição foi reforçada nos últimos anos diante da constatação das graves distorções da estrutura econômica verificadas na alternativa da economia socialista, centralmente planificada, conforme praticado na antiga União Soviética, onde a alocação de recursos e a formação de preços resultavam de decisões do Estado. Sobre o tema da eficiência dos mercados têm sido escritas centenas de páginas, cabendo destaque para as de Maurice Allais (1911--), com sua formulação matemática do equilíbrio do mercado.

O que prevalece na prática, na maior parte das sociedades, são sistemas mistos, em que apenas uma parte dos mercados se rege pelo modelo de concorrência, com outra seguindo em regime de concorrência imperfeita, e outra ainda com a intervenção do Estado.

Governos comprometidos com a ideia de sustentação de mercados competitivos adotam princípios de ação e instituem organismos com a missão específica de preservá-los, inclusive com a repressão de práticas contrárias a eles.

Nos Estados Unidos, a preocupação com a unfair methods of competition (competição desleal) é de 1914, quando se criou a Federal Trade Commission. A interpretação do conceito e a avaliação do comportamento das empresas ficaram a cargo dessa comissão, com decisões finais da Corte Suprema.

No Brasil, a Constituição de 1988, art. 173, parágrafo 4, tratou do “…abuso do poder econômico que vise à dominação dos mercados, à eliminação da concorrência e ao aumento arbitrário dos lucros…”. Em função desse dispositivo foi constituído, em 1994, sob forma de autarquia, o Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade), que conta também com o apoio de secretarias específicas dos ministérios da Justiça e da Fazenda.

A tendência dominante rumo a uma economia de mercado gerou, no entanto, injustificada confiança na sua abrangência sem limites e sua adequação, a qualquer tempo e a qualquer estágio de desenvolvimento econômico nacional.

Mas há reconhecimento bastante amplo de falhas de mercado, apesar da discordância quanto à extensão dessas falhas e quanto à forma de corrigi-las, especialmente quando se trata de monopólios naturais ou de atividades consolidadas em investimentos de muito longa maturação, que vão além do horizonte estratégico das empresas. O setor energético oferece exemplos significativos de tais situações, tanto na distribuição de eletricidade como na construção de grandes usinas hidrelétricas.

A experiência recente tem mostrado que as sinalizações de tais mercados não têm sido adequadas para induzir os investimentos requeridos pelas etapas mais longínquas da correspondente evolução.

Em outras palavras, a alocação adequada de recursos no presente deveria poder assegurar a eficiência futura do mesmo mercado, pois, sem isso, corre-se o risco de fortes desequilíbrios, que podem incluir o desabastecimento.

Concorrência em escala mundial

A transposição dos conceitos de mercado, da escala regional ou nacional para a mundial, requer qualificações.

A primeira é que do comércio mundial só participam empresas, já que os consumidores não se apresentam diretamente como compradores, mas sim por intermédio de empresas de comércio que só bem adiante oferecem os produtos importados aos consumidores locais. O número de agentes econômicos atuantes nos mercados internacionais é, portanto, infinitamente menor do que nos mercados internos.

A segunda é que os preços nacionais são convertidos na moeda do outro país pela taxa de câmbio, que define o poder de compra de cada uma. O comércio bilateral depende, assim, entre outros fatores, das políticas ou práticas cambiais de cada um dos parceiros.

A terceira qualificação é que os governos nacionais interferem diretamente nos preços por meio de dois instrumentos: 1. os subsídios aos produtos exportados; e 2. os obstáculos à importação, mediante impostos e exigências de toda natureza. Essa prática, quando sistematicamente adotada, configura atitude denominada protecionismo.

A busca do livre comércio, em escala mundial, é objetivo geralmente aceito, em princípio, nos países que adotam economia de mercado como instrumento capaz de contribuir, a longo prazo, para melhor alocação de recursos. O protecionismo, embora temporariamente justificável, tem sido considerado, com frequência, obstáculo ao progresso, além de conducente a ineficiências econômicas.

Essas matérias serão aprofundadas no Capítulo 13.

Microeconomia e administração de empresas

A ciência econômica abrange, sob a designação de microeconomia, a análise do comportamento dos agentes econômicos, consumidores e produtores, bem como do seu encontro no mercado.

Nela se incluem várias teorias parciais, como, por exemplo, a teoria do consumidor, na qual se estudam suas preferências em face da utilidade relativa dos bens e serviços à disposição, as escolhas que resultam das demandas individuais ou familiares que, por sua vez, acabam por se somar e definir a demanda agregada.

Na mesma linha, procura-se caracterizar os condicionamentos naturais e tecnológicos do processo produtivo, por intermédio da teoria da produção e dos custos, no âmbito da empresa ou de setores de atividade. Estuda-se também a estratégia empresarial de vendas e de busca do lucro, que acabam por definir a oferta de cada empresa. Essa análise se estende, enfim, ao comportamento dos mercados onde se encontram produtores e consumidores, e à formação dos preços, que se dá em regime de concorrência, de monopólio ou de oligopólio.

Foram muitas as contribuições de economistas clássicos nesse campo, hoje conhecido como microeconomia, sendo paradigmática a apresentação abrangente de Alfred Marshall (1842-1924).

No domínio das ciências aplicadas à administração, são desenvolvidos estudos do comportamento empresarial e de organização da produção, para que sirvam de base para decisões competentes na condução dos negócios, as quais compreendem planejamento estratégico, métodos e relações de trabalho, contabilidade e análise financeira, política de vendas e marketing.

PARTE III

ECONOMIA ABRANGENTE

Introdução to Economia abrangente

CAPÍTULO 10 O Estado como agente econômico e regulador da economia

CAPÍTULO 11 Sistema tributário e finanças públicas

CAPÍTULO 12 Sistemas monetário e cambial e missão do Banco Central

CAPÍTULO 13 Relações econômicas internacionais

CAPÍTULO 14 Contas nacionais e integração dos resultados da atividade econômica. Produto e renda

CAPÍTULO 15 Crescimento econômico e desenvolvimento sustentável

CAPÍTULO 16 Crescimento econômico, consumo de energia e meio ambiente

CAPÍTULO 17 Desigualdade entre nações e pobreza relativa e absoluta

CAPÍTULO 18 Estabilidade e inflação

CAPÍTULO 19 Importância crescente do mundo financeiro

CAPÍTULO 20 Finanças internacionais e o Brasil

Introdução to Economia abrangente

Trata-se, nesta terceira parte, da presença do Estado na economia e das relações econômicas internacionais. São examinadas questões relacionadas com os sistemas monetários e regimes cambiais.

Apresenta-se a síntese da estrutura econômica por meio das contas nacionais, e são analisadas as condições de desenvolvimento econômico e de desigualdade entre as nações.

Conclui-se com uma visão da estabilidade e da inflação e do mundo financeiro.

CAPÍTULO 10

O Estado como agente econômico e regulador da economia

Ao longo dos capítulos anteriores, e para facilitar a exposição progressiva, tratou-se da atividade econômica, dos fatores de produção, do consumidor e dos mercados, evitando, tanto quanto possível, considerar a presença do Estado. No entanto, ele está sempre presente, com intensidade e abrangência variável, conforme a ordem política adotada pela sociedade, à qual se associa outra ordem, a econômica, segundo a qual se organizam os fatores de produção e os mercados, e se define o grau de envolvimento do governo na vida econômica.

A Constituição de 1988, no seu art. 3°, define como objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil:

I – construir uma sociedade livre, justa e solidária;

II – garantir o desenvolvimento nacional;

III – erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais;

IV – promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.

A essas disposições seguem-se outras que, observando a tradição das constituições anteriores, atribuem competências específicas dos governos da União e dos estados, no domínio das atividades econômicas.

Atribuições do estado

Entre as atribuições do Estado há que distinguir as que lhe são próprias e inalienáveis, como garantir a cidadania, a justiça, a segurança interna e a defesa nacional e manter relações com outras nações, além de, na área econômica, cuidar da administração da moeda.

Para o exercício de tais atribuições, o Estado organiza um aparato administrativo dotado de órgãos especializados nas variadas tarefas a executar. Para a cobertura das despesas correspondentes, lança mão de recursos financeiros extraídos da sociedade por meio de sistema tributário, cujos princípios são também definidos na Constituição.

No exercício dessas funções essenciais, o Estado interfere na vida econômica por dois lados: pela tributação, que altera, intencionalmente ou não, a distribuição entre os fatores dos resultados das atividades produtivas, e por meio da despesa e da administração dos serviços básicos de educação e saúde, que podem redundar ou não no estabelecimento da igualdade de oportunidades de trabalho e ascensão social para todos os cidadãos.

Há uma escola de pensamento que considera suficiente essa participação do Estado na vida econômica, associada à manutenção de clima adequado de tranquilidade e liberdade de iniciativa, propiciado pela presença dos sistemas judiciário e de segurança, eficazes. Seria o Estado mínimo.

A maioria das opiniões admite ou defende, no entanto, a extensão da intervenção do Estado no domínio econômico. E, de fato, além das atividades que lhe são pertinentes, o Estado intervém e participa da vida econômica por outras vias.

Em uma primeira aproximação, três caminhos, pelo menos, podem ser distinguidos, por intermédio dos quais isso se faz: 1. regulação de mercados monopolistas ou assemelhados, ou de empresas que administrem recursos populares pulverizados; 2. intervenção direta em mercados específicos, por intermédio de organismos estatais especializados; 3. estatização de atividades produtivas, por meio de empresas públicas ou sociedades de economia mista.

Regulação de mercados

Há determinadas atividades que, por motivos técnicos ou condições naturais, constituem serviços à população sob a forma monopolista, como é o caso da distribuição urbana de água, eletricidade, gás, telefone e transporte de passageiros sobre trilhos. Nessas situações, requer-se a presença do Estado, que pode ser exercida por dois caminhos: o primeiro é o da execução direta, por entidade de estilo empresarial, mas sob seu controle; o segundo é o da concessão à empresa privada, mediante concorrência e também sob a fiscalização do Estado. Nesse caso, faz-se necessária a presença de órgão regulador.

No Brasil, a prática das concessões dominou o cenário desde o Império até meados do século XX, quando se ampliaram as operações diretas pelo Estado. Nas áreas de eletricidade, petróleo, gás e telefonia, foi ocorrendo, já no final daquele século, movimento de retorno ao sistema de concessões, tendo sido instaladas, concomitantemente, as correspondentes agências reguladoras: na energia elétrica, a Aneel; para o petróleo, a Anp; nas comunicações, a Anatel. Após longo debate no Congresso Nacional, a responsabilidade pela regulação dos transportes ferroviário e marítimo e das operações portuárias foi dividida em duas agências, uma marítima e outra terrestre, em contracorrente, portanto, ao que se conjetura na era da coordenação multimodal dos transportes.

Situação à parte é a das rodovias e dos correios, que, embora não necessariamente monopolistas, estão incluídos tradicionalmente nas atribuições do Estado, não só aqui como também nas principais economias ditas de mercado, a tal ponto que a plataforma de governo do liberal Washington Luís, em 1926, era “governar é abrir estradas”.

Existem atividades econômicas relacionadas com a exploração de recursos naturais, as quais sempre mereceram menção especial nas constituições da República, desde a Carta de 1934 e dos códigos de água e minas que lhe são contemporâneos, e que trouxeram, como grande inovação, a separação entre o direito de propriedade do solo, de um lado, e de outro o dos recursos hídricos e riquezas minerais existentes na sua superfície e respectivo subsolo. Esses recursos passaram a ser explorados mediante concessão e fiscalização do poder público. A Carta de 1988 veio acentuar a presença do Estado, ao incluir preceito segundo o qual são declarados bens da União os recursos hídricos e minerais.

A regulação se impõe também nas atividades exercidas por pequeno número de empresas que lidam com a administração de recursos, fortemente pulverizados, de número considerável de pessoas. É o caso dos bancos e instituições financeiras, e das companhias de seguros e fundos de previdência. Bancos e instituições financeiras têm suas regras operacionais definidas e fiscalizadas pelo Banco Central, e companhias de seguros e fundos de previdência, pela Superintendência de Seguros Privados e Capitalização (Susep).

Finalmente, a abertura do capital de grandes empresas com a pulverização das ações negociadas nas bolsas de valores, atraindo grande número de pequenos acionistas, trouxe a preocupação com as consequências relacionadas com a conduta das respectivas administradoras do patrimônio desse universo de investidores.

Sem excluir a competência das bolsas de valores, as sociedades abertas com capital negociado em bolsas passaram a ser objeto da atenção de outro órgão regulador, a Comissão de Valores Mobiliários (CVM), instituída no Brasil em 1976. Os objetivos principais desse novo organismo, dotado de relativa autonomia, são: 1. fiscalizar permanentemente as atividades e serviços do mercado de valores mobiliários, bem como a veiculação de informações relativas a esse mercado, às pessoas que dele participam e aos valores nele negociados; 2. fiscalizar e inspecionar as companhias abertas.

Nos Estados Unidos, essa regulação acontece desde 1934, quando da criação da Securities and Exchange Commission, consequência direta das grandes manipulações financeiras que precederam a crise de1929.

Intervenção direta do Estado na economia

Quanto às intervenções diretas do Estado na economia, por intermédio de autarquias, empresas públicas ou sociedades de economia mista, tiveram, no Brasil, motivação variada.

A intervenção direta e formal nos mercados ocorreu depois da crise de 1929, que abalou toda a economia mundial. A retração do consumo de café – principal produto brasileiro de exportação – defrontou-se com a crescente produção local, fazendo desabar o preço. A receita corretiva, universalmente em voga na época, era destruir estoques. Com o objetivo de encaminhar soluções para que se restabelecesse o relativo equilíbrio entre oferta e demanda, constituiu-se o Departamento Nacional do Café (DNC), que comprava, estocava e vendia, além de queimar milhões de sacas de café. Essa autarquia foi ampliada e transformada no Instituto Brasileiro do Café (IBC), que teve missões complementares na promoção da eficiência e da qualidade da cultura cafeeira; durou meio século.

O segundo produto mais importante na pauta das exportações do Brasil era o açúcar, que sofreu também as consequências de crises internacionais. O mercado desestabilizava-se periodicamente em virtude da variabilidade da safra concorrente da beterraba, oriunda das regiões frias. Criou-se o Instituto do Açúcar e do Álcool (IAA), que duraria também meio século, com a função de administrar esse mercado; por meio dele, o Estado se tornou industrial, com a construção de três destilarias centrais de álcool nas principais regiões produtoras.

A preocupação com o peso dos seguros e dos serviços de transporte marítimo no balanço de pagamentos levou o governo a duas outras iniciativas. A primeira foi o Instituto de Resseguros do Brasil (IRB), por intermédio do qual procurou-se reduzir a saída de recursos para o exterior, enviados por seguradoras locais às suas matrizes, em função de operações de resseguro. A segunda foi a Superintendência da Marinha Mercante (Sunam), com a finalidade de fortalecer a marinha mercante nacional e implantar a indústria da construção naval.

Não foram essas autarquias, no entanto, as primeiras intervenções diretas do Estado. Muito antes, desde o Segundo Império e por motivos diferentes, o governo organizava, por sua conta e risco, a Estrada de Ferro D. Pedro II, que depois chamou-se Estrada de Ferro Central do Brasil, quando a maioria das ferrovias era construída por concessões à iniciativa privada. Mas essa estrada tinha objetivo essencialmente político, o de integrar o território nacional de norte a sul ligando o Rio de Janeiro a Belém. Apenas chegou a Belo Horizonte, com um ramal para São Paulo. A ideia da integração seria retomada, um século mais tarde, no governo Kubitscheck, por via rodoviária, com a construção da Belém—Brasília.

Foi também a essa época que se organizaram a Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene), com relativo sucesso, e a da Amazônia, Sudam, bem menos feliz, ambas com o objetivo de reduzir deficiências econômicas regionais, em relação ao restante do país.

Tiveram papel significativo no processo de promoção da industrialização os grupos executivos, de caráter temporário, sendo o mais notável o que tratou da implantação da indústria automobilística.

Estatização de atividades produtivas

A estatização de atividades produtivas, na segunda metade do século XX, ocorreu tanto em função de acontecimentos externos como de estratégias nacionais de longo prazo. Entre inúmeros episódios, alguns se constituíram marcos históricos.

No sistema ferroviário, a estatização se deu em consequência de transformações provocadas pela Segunda Guerra Mundial, da qual a Inglaterra, vencedora, emergiu economicamente depauperada. Propuseram então os ingleses, governo e empresários, a transferência do acervo representado pelas ferrovias como parte da liquidação da dívida de comércio exterior acumulada durante a guerra; passaram ao controle do Estado, entre outras, a São Paulo, a Leopoldina e a GreatWestern. Foi o início de um processo que terminaria com a formação da empresa estatal denominada Rede Ferroviária Nacional. Ao contrário de outras intervenções do Estado na vida econômica, a RFFSA, constituída em 1957 para consolidar 18 ferrovias regionais, foi incluída, em 1992, no Programa de Desestatização e integralmente privatizada, junto com a rede Ferrovias Paulistas S.A. (Fepasa), em 1998.

A intervenção do Estado, originada em estratégia de liberação nacional, está representada, de forma inigualável, na decisão de 1939 de constituir a Comissão Preparatória da Siderurgia Nacional, com o objetivo de organizar as bases de outro surto industrial do país, fundamentado na construção da primeira usina siderúrgica de grande porte, com utilização do coque proveniente do carvão mineral, propósito esse que acabou por se concretizar na usina de Volta Redonda. Sua execução foi viabilizada juntamente com a da Cia. Vale do Rio Doce, destinada à exploração, em larga escala, dos minérios de ferro de Itabira, e contou com apoio decisivo do governo dos Estados Unidos, consubstanciado nos acordos de Washington de 1939.

A segunda grande decisão estratégica verificou-se com o estabelecimento do monopólio da União sobre o petróleo, em sequência a grande debate nacional, que durou vários anos, carregado de controvérsias políticas e emoção. Dali decorreu a formação da Petrobras, em 1954, como empresa de economia mista, para exercer tal monopólio em nome da União.

Finalmente, na sucessão desses eventos, deu-se a criação da Cia. Hidrelétrica do São Francisco, com a responsabilidade de construir a usina de Paulo Afonso para atender o Nordeste do país, então inadequadamente suprido pelas concessionárias existentes. Pouco mais tarde, iniciativa semelhante, mas de muito maior porte, cumpria-se com a constituição das Centrais Elétricas de Furnas, para atender à região Sudeste.

Nova estrutura surgiu no cenário nacional quando da entrada do país no terreno totalmente desconhecido da indústria petroquímica. Estabeleceu-se então o modelo tripartite, de participação do governo com empresários brasileiros e empresas estrangeiras detentoras da indispensável tecnologia.

Reversão do processo de estatização

Muitas dessas iniciativas voltadas para a consecução de relevantes objetivos nacionais foram bem-sucedidas. Outras, nem tanto. De qualquer forma, ao se chegar ao fim do século XX, muitas delas não mais se justificavam, de acordo com a opinião pública dominante. Sentia-se que teria havido exagero, seja na amplitude da ação direta do Estado, seja na sua permanência além do prazo necessário para que seus objetivos fossem atingidos.

Institui-se, a partir da década de 1990, estratégia de retirada do Estado de empreendimentos produtivos mediante programa de privatização, o qual também se realizou com acertos e equívocos, conforme se voltará a considerar no Capítulo 21.

Levando em conta a abrangência dessa retirada, cabe comentário particular quanto a dois acertos e um equívoco na participação direta do Estado no campo das pesquisas básicas de recursos naturais e da atividade deles dependentes. Os acertos estão representados pela sustentação da continuidade dos trabalhos da Embrapa, que contribuíram de forma decisiva para o sucesso da agricultura brasileira, e dos trabalhos da Petrobras na plataforma continental, que possibilitaram as descobertas que levam o Brasil a autossuficiência em petróleo.

Ministério Público

Além dessas formas de atuação no domínio econômico, e desde a Constituição de 1988, surgiu no Brasil, com outros poderes, o Ministério Público, com atribuições na “defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis”, cuja atuação passou a ter importante papel condicionador da liberdade de iniciativa no campo econômico. Não teve, aparentemente, objetivo de intervenção econômica.

No entanto, nas suas amplas funções incluiu-se a de “promover o inquérito civil e a ação civil pública, para proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos”, disposição esta que se associa à independência funcional dos procuradores da República, dando origem a inúmeras ações individualizadas.

No imenso campo de ação que se abriu para o Ministério Público, há que reconhecer meritórias iniciativas corretivas de desrespeitos às pessoas e de mau comportamento de agentes do poder público, especialmente na gestão do patrimônio nacional. O balanço é positivo, não obstante imprudências de alguns agentes.

Em outra vertente, verifica-se intervenção individualizada e não coordenada contra projetos de investimentos de interesse nacional e na defesa do meio ambiente, de silvícolas e de outras pessoas afetadas pelos empreendimentos. São inúmeros os entraves ao processo de desenvolvimento econômico do país. Nessas intervenções do Ministério Público com apoio técnico ocasional e diversificado, perde-se de vista o objetivo central da atividade econômica, que é a ampliação da oferta de bens e serviços, de um lado, e de emprego, de outro lado. Quando acolhidas pelo Poder Judiciário, levam os empreendimentos, pelo menos, a onerosos atrasos ou indefinições que acabam por inviabilizá-los. São exemplos típicos as licenças ambientais para construção de usinas hidrelétricas que se eternizam, sem confronto com alternativas reais e sem solução. As construções de infraestrutura e de indústrias e o aproveitamento de terras para agricultura, necessários ao desenvolvimento e indispensáveis à melhoria das condições de vida da população, resultam sempre em danos ao meio ambiente. Cada projeto tem méritos e defeitos, e não pode ser julgado em termos absolutos. Há que comparar benefícios econômicos e sociais e custos ambientais entre projetos alternativos, inclusive porque, em certos casos, a opção que se oferece ao projeto em análise é ainda mais nociva.

Examinadas que foram as várias formas de intervenção do Estado na vida econômica, em uma economia regida, na medida do possível, pelas leis do mercado, cabe considerar a função do Estado como definidor do sistema tributário e administrador das finanças públicas, o que será feito no Capítulo 11, e como curador da moeda nacional, que será objeto do Capítulo 12; seu papel na definição de uma estratégia nacional de longo prazo será examinado no Capítulo 24.

CAPÍTULO 11

Sistema tributário e finanças públicas

No Brasil, país de grande dimensão, organizado sob a forma federativa, o Estado compreende três níveis de governo: União, estados e municípios, o que torna complexas tanto a repartição de responsabilidades como a capacidade de tributação.

Sistema tributário

O sistema tributário nacional consiste em um conjunto de princípios e definições que regem a criação e a aplicação de tributos sob a forma de impostos, taxas e contribuições, da alçada da União, dos estados e municípios.

Os impostos correspondem a valores que, por lei, são compulsoriamente transferidos ao governo pelas pessoas e empresas, independentemente da prestação de serviços específicos a esses contribuintes.

As taxas correspondem a valores, também instituídos por lei, cobrados dos contribuintes a título de remuneração por serviços específicos e divisíveis, prestados pelo governo a esses contribuintes.

As contribuições sociais, de intervenção no domínio econômico e de interesse de determinadas categorias profissionais ou econômicas, são instrumentos de atuação do governo em áreas específicas. Pela Constituição brasileira (art. 149), a sua imposição é de atribuição exclusiva da União.

A contribuição de melhoria, decorrente de ganhos ocasionados por obras públicas, e prevista na Constituição (art. 145), não teve aplicação prática. A principal contribuição, há longo tempo em uso no Brasil, é a que se estabeleceu em benefício do sistema de previdência e assistência social, estendida expressamente aos governos estaduais.

Em anos recentes, proliferaram contribuições amparadas pelo art. 195, relativo à seguridade social. A Carta Magna reconheceu ainda a faculdade de instituição de empréstimo compulsório (art. 148), instrumento que já teve relevância no passado, mas, desde 1988, restrito à esfera federal e à necessidade de cobrir despesas extraordinárias decorrentes de calamidade pública ou guerra externa, ou ainda de investimento público de caráter urgente.

Os impostos podem ser diretos, cobrados das pessoas, como é o caso do imposto sobre a renda, ou indiretos, incorrendo sobre a economia das empresas, sobre produtos ou sobre transações comerciais e financeiras, caso em que a incidência não é predeterminada, podendo o ônus recair sobre o consumidor ou sobre o produtor. Os limites exatos entre as duas categorias nem sempre são de fácil definição.

Nenhum sistema tributário é neutro quanto às suas consequências econômicas e sociais. Intencionalmente ou não, a tributação altera a distribuição de renda entre os fatores de produção e afeta a evolução da economia.

De outro ponto de vista, o sistema tributário pode contemplar objetivos definidos de política econômica e social. Assim é que empreendimentos pioneiros e indústrias nascentes, julgadas de utilidade em determinado momento histórico, podem ser beneficiados com a isenção de algum tributo, e o investimento nelas realizado ser objeto de incentivo fiscal, consubstanciado na sua dedução do rendimento tributável do beneficiado. Produtos de especial interesse social podem ser subsidiados com recursos do orçamento público ou com o resultado da tributação de outros produtos. Existe, enfim, uma gama de intervenções do Estado na vida econômica, por via tributária.

A soma dos impostos, taxas e contribuições, arrecadada pelas três esferas de governo, quando comparada como produto interno bruto (PIB) do país é denominada carga tributária. No Brasil, os principais tributos nas diversas esferas de governo estão indicados na Tabela 11.1.

Tabela 11.1. Natureza da carga tributária em 2008

Discriminação

% do PIB[*]

Total

35,8

União

24,9

Estados

9,2

Municípios

4,6

Fonte: Receita Federal. Estudos tributaries. Carga tributária no Brasil, 2008.

[*] Definição no Capítulo 14.

Cumpre ter presente que parte significativa da arrecadação da União é redistribuída aos estados e municípios. A carga tributária brasileira vem crescendo continuamente, nos últimos anos. Há unanimidade de opiniões quanto ao excesso dessa carga, como também há unanimidade quanto à má qualidade do próprio sistema tributário brasileiro, que, em função das disposições da Constituição de 1988 e dos remendos imediatistas subsequentes, ficou pior do que no estágio alcançado na reforma de 1967.

As opiniões se dividem na apresentação de propostas de reforma. Há propostas de simples aperfeiçoamento e outras de modificação radical. Reconhece-se, todavia, que, além dos aspectos técnicos, existe extrema dificuldade de ordem política, decorrente da questão federativa, além do receio das autoridades fiscais quanto ao risco de redução de receitas com reflexos sobre as contas públicas e as metas da política macroeconômica.

Tabela 11.2. Evolução da cárga tributária

Outro aspecto relevante da carga tributária refere-se ao mau uso dos recursos dela provenientes. De um lado, há insuficiente e inadequado preparo de grande parte do pessoal da administração pública e, de outro, o trágico desvio de recursos para fins políticos ou de corrupção.

Orçamentos públicos

Os planos de governo na área federal se consubstanciam em três documentos. O primeiro, o plano plurianual, que é feito para quatro anos, passa por revisão a cada ano, é prolongado e tem por objetivo sinalizar obras e aquisições prioritárias que requerem longo prazo de maturação e, uma vez iniciadas, precisam ser continuadas e concluídas.

O segundo é a Lei de Diretrizes Orçamentárias, que traduz o plano para o ano. Finalmente, o terceiro é o orçamento anual em que são fixadas as despesas do ano com base em estimativas de receitas públicas.

Aqui, como na maioria das nações, distinguem-se os poderes Legislativo e Executivo, cabendo ao segundo elaborar, com antecedência, as propostas que são submetidas ao primeiro, para discussão e aprovação.

O orçamento não é impositivo e é entendido como autorização do Legislativo ao Executivo, que pode, contudo, reduzir gastos.

A execução do orçamento é registrada em sistema contábil apropriado, que permite a apuração de balancetes mensais e balanços anuais. Estes últimos são analisados por órgãos dotados de relativa independência e que, constitucionalmente, fazem parte do Poder Legislativo, os tribunais de contas da União e estados. Aos tribunais de contas estaduais cabe apreciar também as contas dos municípios.

O orçamento corrente pode ser superavitário, correspondendo a uma poupança do governo, ou deficitário, significando a absorção, pelo governo, de poupança do setor privado. O equilíbrio global se dá por meio das contas de capital. No primeiro caso, parte dos investimentos do governo pode ser coberta com recursos próprios e, no segundo, tornam-se necessárias operações de crédito, não só para financiar investimentos como também para cobertura de gastos correntes. Em qualquer hipótese, o Estado tende a ser devedor, seja sob a forma de títulos da dívida pública por ele colocados no mercado financeiro, seja por simples contratos de financiamento bancário.

Equilíbrio das contas públicas

O equilíbrio ou desequilíbrio da conta-corrente do governo e a forma do financiamento do déficit têm influência direta e indireta no comportamento da economia, seja como estímulo, seja como obstáculo, tanto na estabilidade da moeda como na destinação dos recursos da poupança nacional.

No final do século XX, e em função de tendência generalizada de inflação (Tabela 18.1), cresceu e se difundiu a preocupação com a disciplina nos gastos públicos. Essa tendência teve repercussões no Brasil e resultou em esforço significativo no sentido da formulação responsável dos orçamentos e de maior rigor na apuração das contas.

No entanto, a longo prazo, a trajetória do Brasil foi variada. Segundo apurações nas contas nacionais, feitas pelo IBGE por critérios diferentes, a poupança das administrações públicas foi positiva de 1948 até 1982, período do crescimento econômico sustentado do país, e passou a ser negativa daí em diante, quando a economia tendeu para a estagnação ou o retrocesso. Durante o último período, isto é, a partir de 1982 e depois da hiperinflação, a apuração das contas públicas foi aperfeiçoada, não obstante tenham-se criado vários critérios que provocam bastante confusão ao observador.

Cabe explicar.

Para efeito de análise econômica, as contas públicas são comumente agrupadas segundo dois critérios independentes:

1. por nível de governo – federal, estadual e municipal –, bem como pela soma de todos os níveis; e

2. pela natureza das operações – da administração pública direta, previdência e empresas estatais –, bem como pela respectiva soma.

É importante ter presente essa variedade possível de grupamento quando se faz a leitura de divulgações ou comentários sobre resultados.

Quanto à apuração de resultados relativos a período definido, com vistas à verificação do déficit ou superávit das contas em análise, são adotados três critérios:

1. nominal, considerando receitas e despesas nominais, mantidas, entre estas, despesas com juros da dívida pública. O déficit ou superávit nominal pode ser medido também pela variação do estoque da dívida no período considerado. Havendo déficit, este corresponde ao que se convencionou chamar, seguindo conceito empregado internacionalmente pelo Fundo Monetário Internacional (FMI), de necessidade de financiamento do setor público não financeiro;

2. primário, subtraindo-se do nominal as despesas com juros; e

3. operacional, quando a partir do nominal se excluem as despesas de juros nominais e as correções, monetária ou cambial, da dívida interna.

A Tabela 11.3 exemplifica quantitativamente o que se passou no exercício

Tabela 11.3. Resultado primário e nominal das contas públicas (2008)

A diversidade de abrangência e de critérios tem origem variada.

O critério operacional teve origem quando a inflação se acentuou, gerando distorções de grande magnitude. Com a relativa estabilização, passou a ser artifício sem muita justificativa, e está caindo em desuso.

Quando se efetivou a inclusão dos resultados das empresas estatais, estavam presentes inúmeras entidades com essa classificação, que, no entanto, eram sustentadas com verbas do orçamento público.

Mais tarde, com a privatização ou encerramento das operações da maioria dessas empresas, o conjunto é representado, no âmbito federal, praticamente pela Petrobras e pelo sistema Eletrobras. Nos orçamentos de estados e municípios permanecem naquela situação as empresas de saneamento, mas no contexto nacional já não parece justificável a inclusão de empresas estatais. O conjunto deve corresponder, portanto, à administração direta e à previdência.

O conceito em uso de “setor público consolidado” compreende os governos federal, estaduais e municipais. No primeiro, são incluídos o Banco Central e o INSS, bem como as estatais de todas as esferas de governo. A Petrobras e a Eletrobrás, com vida empresarial própria, melhor estariam fora desse total.

Desde 1985, com a moratória da dívida externa ocorrida em 1987, o déficit nominal foi alto, passando de 30% e chegando a 81% em 1989, em virtude da carga de juros, enquanto o superávit primário se situava em posição moderada. Com a renegociação da dívida externa em 1993 e a instituição do Plano Real em 1995, os déficits nominais despencaram para valores inferiores a 10%.

Na prática, o conceito de superávit primário do setor público consolidado vem sendo utilizado como principal meta na condução da política fiscal.

O Gráfico 11.1 indica a evolução da necessidade de financiamento do setor público (NFSP) desde 1995.

Gráfico 11.1  Evolução da necessidade de financiamento do setor público desde 1995 (em porcentagem do PIB)

Fonte: Banco Central do Brasil – BCB.

Cumpre atentar que, de acordo com os critérios internacionalmente adotados (FMI), a NFSP positiva corresponde ao déficit do governo.

Nesse período de mais de dez anos, os valores nominais atingem dois picos de 10%: em 1999 (ataque externo ao real) e 2002. Depois da crise de 1999, o país se comprometeu a manter, e de fato manteve, níveis de saldos primários acima de 3%, com a exceção do ano de 2009 (já, em parte, função da crise financeira internacional).

A diferença entre os dois critérios mostra o papel relevante da taxa de juros da dívida, em função da necessidade de financiamento do setor público.

Dívida pública interna

Para atender à necessidade de financiamento do setor público, o governo se endivida, seja mediante lançamento no mercado de títulos da dívida pública, de curto e de longo prazo, seja mediante postergação de pagamento de compromissos.

O Banco Central do Brasil acompanha regularmente a evolução da dívida pública, compreendendo as operações da União, dos estados e dos municípios. São vários os critérios e a abrangência das séries disponíveis que foram se alterando ao longo do tempo. É de particular importância o que se passa com a parte federal dessa dívida e a suas relações com o PIB e com os prazos de vencimento.

O montante da dívida mobiliária interna manteve-se em torno de 10% do PIB até 1940. A partir daí, com a inflação persistente e a rápida desvalorização dos títulos em valores nominais fixos, o endividamento foi sendo eliminado na prática, diante da constante desvalorização da moeda.

Por volta do ano de 1960, o montante da dívida foi a zero. Em 1964, quando se estabeleceu o mecanismo de correção monetária do valor nominal dos títulos públicos, abriu-se espaço para a emissão das obrigações e letras de Tesouro Nacional, respectivamente conhecidas como ORTN e LTN.

Com administração cautelosa, os títulos do governo passaram a contribuir para a constituição e o fortalecimento do mercado financeiro, que então se organizava. No fim da década de 1980, no entanto, as dificuldades econômicas e os contínuos planos malsucedidos levaram ao endividamento exagerado e de curto prazo, atingindo mais de 50% do PIB em 1989. Na mudança de governo, o presidente Fernando Collor de Melo determina, de surpresa, o congelamento, no Banco Central, dos haveres financeiros, operação lembrada como confisco.

A dívida pública externa, que compreende compromissos de pagamento de principal e juros relacionados com transações no exterior é refletida no balanço de pagamentos, e sua evolução histórica é examinada no Capítulo 20, que trata das finanças internacionais.

Lei de responsabilidade fiscal

Lei complementar de 2000 estabeleceu “normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal”, abrangendo a União, os estados e os municípios. Ficou conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).

O objetivo foi disciplinar a condução das finanças públicas, impondo restrições a certos tipos de despesas, notadamente com pagamento de pessoal, bem como limites para o déficit fiscal e do endividamento. A dívida da União seria objeto de lei específica, que nunca foi votada no Congresso.

A lei provocou fortes manifestações de apoio dos que nela viam caminho para maior racionalidade e eficácia nos gastos públicos. Em contrapartida, outros a consideravam uma camisa de força lançada sobre o Poder Legislativo. Um terceiro grupo não acreditava na possibilidade de tal lei vir a ser respeitada por muito tempo.

No entanto, a LRF completou dez anos de vigência e vem sendo observada, com grande proveito. No início do décimo primeiro ano, inicia-se movimento político no sentido de sua flexibilização, a título de permitir maior liberdade nos investimentos produtivos. Corre-se enorme perigo. É para ver no que dá.

CAPÍTULO 12

Sistemas monetário e cambial e missão do Banco Central

Depois de séculos de evolução, os meios de pagamento atuais compreendem, na sua base, moedas metálicas de pequeno valor e papel-moeda. As primeiras deixaram de ser cunhadas com metais nobres e de ter valor intrínseco, passando a representar apenas o valor nelas gravado. O papel-moeda, que no sistema puro do padrão-ouro representava o direito de sua troca por ouro da reserva mantida pelo banco que o emitia, está hoje dissociado de tal reserva, constituindo-se o papel-moeda inconversível e de curso forçado.

O mundo moderno dispõe ainda, como meio de pagamento, de moeda escritural, que pode ser criada pelos bancos comerciais a partir de depósitos à vista, que pessoas e empresas fazem neles e que servem de base para a concessão de empréstimos, conforme se verá mais adiante.

Recentemente, multiplicaram-se os instrumentos que possibilitam pagamentos entre pessoas e empresas por meio de simples registros contábeis e por meios eletrônicos.

Cuidar da moeda vem se tornando tarefa de complexidade crescente. No âmbito de cada país, a administração monetária e cambial se divide entre o governo e o Banco Central, mas é nesse organismo, dotado de certa independência operacional, que estão concentradas as principais responsabilidades.

O primeiro organismo criado com algumas das funções dos Bancos Centrais de hoje foi o Banco da Inglaterra, no final do século XVII. Principiando como entidade mista, de capital público e privado, passou a ser estatal no ano de 1946. Nos Estados Unidos, o Sistema Federal de Reserva, que exerce as funções de banco central, data de 1913. No Brasil, o embrião do Banco Central foi instituído em 1945, sob a designação de Superintendência da Moeda e do Crédito (Sumoc).

Padrão-ouro e papel-moeda até Bretton Woods

A evolução recente se fez a partir do sistema padrão-ouro que, com variantes, perdurou por longo tempo, apesar das vicissitudes que o acompanhavam. De início circularam, simultaneamente, as moedas em ouro e em papel conversível, de igual valor. A seguir, deixaram de circular as moedas metálicas. Em uma terceira etapa admitiu-se a dissociação entre o valor do papel em circulação e o do ouro que lhe servia de reserva, embora se reconhecesse a necessidade de administrar com prudência a emissão de papel-moeda. Com frequência, essa prudência foi abandonada. O sistema do padrão-ouro, assim concebido, fundava-se em três princípios: 1. a moeda do país tinha valor fixo medido em determinado peso de ouro; 2. qualquer pessoa ou entidade poderia solicitar ao órgão responsável a conversão do papel em ouro; 3. qualquer pessoa tinha o direito de importar ou exportar ouro.

As dificuldades do padrão-ouro se acentuaram a partir de 1913, quando do início da Primeira Guerra Mundial. A conversibilidade foi suspensa na maioria dos países que adotavam o sistema.

Com o término da guerra, a Inglaterra e os Estados Unidos, além de outros países, voltaram à conversibilidade; mas esse retorno foi marcado por dificuldades crescentes, sobretudo na Inglaterra, que restabeleceu a paridade do pré-guerra, não obstante a inflação ocorrida desde então. Seguiram-se outros tropeços, como a hiperinflação da Alemanha e da Áustria na década de 1920 e a crise mundial com a quebra da bolsa de Nova York, em 1929. Em 1931, a Inglaterra abandona o padrão-ouro, e o mundo passa por período de desordem monetária que persiste até a Segunda Guerra Mundial.

Os sistemas monetários internos de cada país foram sofrendo a influência desses eventos internacionais. Pouco antes do fim da guerra, o mundo se reuniu em Bretton Woods, para uma revisão do que se passava, tanto no campo monetário interno como nas transações internacionais. Essa reunião estabelece marco divisório na história dos sistemas monetário e cambial, sobre os quais se fará a seguir rápida revisão.

Sistemas monetários

No variado leque das ações possíveis do Estado no domínio econômico, matéria do Capítulo 10, sobressai, pela sua presença obrigatória, qualquer que seja a ordem econômica adotada, a instituição e a administração da moeda, um dos símbolos da própria soberania nacional.

O sistema monetário compreende um conjunto de instituições que podem criar moeda, e compõe-se, no Brasil de hoje, da seguinte configuração:

1. Banco Central, instituição criada pelo Estado, que recebe, por lei, o poder de emitir papel-moeda inconversível em ouro e de curso forçado;

2. a Casa da Moeda, órgão do governo responsável pela cunhagem de moeda metálica divisionária e pela impressão de papel-moeda, sob ordem do Banco Central;

3. bancos comerciais.

Os bancos comerciais têm por função receber e criar depósitos à vista e conceder empréstimos de curto prazo, principalmente para prover capital de giro ao comércio. Outras instituições recebem depósitos a prazo e de poupança, suprindo recursos de longo prazo para vários tipos de investimento, inclusive para compra de imóveis com garantia hipotecária. Ao adotar a forma universal, a mesma instituição é autorizada a operar em vários segmentos simultaneamente. O sistema se completa com instituições financeiras não bancárias que, em lugar de receberem depósitos, captam recursos, por intermédio da emissão de títulos de média duração, aplicando os recursos daí provenientes em empréstimos de médio prazo, com ênfase no financiamento da compra de bens duráveis.

Nesse conjunto, os bancos de depósito têm papel relevante no sistema monetário, em virtude de sua capacidade de emitir moeda escritural e criar meios de pagamento mediante simples mecanismo, apresentado a seguir.

Os bancos não necessitam manter em caixa, sob a forma de papel-moeda e para atender eventuais saques dos depositantes, a totalidade dos depósitos que recebem. De acordo com a experiência acumulada, os bancos sabem que, exceto em momentos de aguda crise de confiança, é remota a possibilidade de saques simultâneos de todos ou mesmo de grande parte dos depositantes. É suficiente, portanto, manter em caixa apenas parte dos depósitos. O restante pode ser emprestado àqueles que procuram no banco recursos para movimentar seus próprios negócios. Daí resulta que o tomador do empréstimo deposita o valor recebido ou creditado, ou com ele faz pagamentos a terceiros que, a seguir, também os depositam em banco.

Essas são as condições que resultam na capacidade dos bancos de criar meios de pagamento. Se a parcela dos depósitos a ser retida em caixa for de 20%, os 80% restantes serão emprestados e vão gerar depósitos equivalentes. Como a parcela dos 80% emprestados não é sacada ou acaba, e retorna de alguma forma ao banco, este pode, na verdade, emprestar mais do que aquele percentual, abrindo outros depósitos ou criando moeda, em nome dos tomadores de empréstimos. Repetir esse mecanismo faz com que cada unidade monetária inicialmente depositada possa gerar, mediante sucessivos passos, meios de pagamento muitas vezes superiores.

A capacidade de geração de meios de pagamento, por essa via, depende não só da prudência dos banqueiros como das regras que a respeito são estabelecidas pela autoridade governamental que regula as atividades bancárias.

Depósitos a prazo e de poupança distinguem-se dos depósitos à vista porque tanto um como o outro não são movimentáveis livremente pelos depositantes e ficam sujeitos a condições especiais e preestabelecidas de saque. Isso significa que não se pode atribuir a esses depósitos a mesma liquidez dos depósitos à vista.

Meios de pagamento

Essa variedade de tipos de depósito dá lugar a diversos conceitos de meios de pagamento na linguagem corrente.

Durante muito tempo a preocupação das autoridades e dos analistas se concentrava no acompanhamento do montante de papel-moeda emitido. Com a complexidade crescente da estrutura econômica do país e dos sistemas monetário e financeiro, as atenções se voltaram para agregados mais abrangentes.

Desde 2001, o Banco Central adotou a metodologia em vigor, aplicando-a, nas suas apurações, à série histórica a partir de 1988. Nesse quadro, o conceito de base monetária se refere ao valor do papel-moeda emitido mais reservas bancárias. Já o conceito conhecido como M1 corresponde ao valor do papel-moeda em poder do público mais os depósitos à vista nos bancos comerciais. Um conceito mais amplo, designado como M2, corresponde à soma de M1 com os depósitos especiais remunerados, depósitos de poupança e títulos emitidos por instituições depositárias. São apurados outros totais, cada vez mais amplos, que servem para diferentes análises e estudos.

Exemplifica-se o valor desses agregados, com dados em bilhões de reais, referentes ao ano de 2008.

A base monetária situava-se no nível de 146, enquanto o MI era de 218, correspondendo a cerca de 7,2% do PIB. Contribuíam para esse total 91 de papel-moeda em poder do público e 127 de depósitos à vista. Já o M2 teria atingido, em dezembro de 2008, 1.072.

Ilustrando o mecanismo de criação de meios de pagamento pelo sistema bancário-financeiro, o valor de M1, correspondente à liquidez absoluta, era 2,4 vezes o do papel-moeda em poder do público. O valor de M2 era 12 vezes o do papel-moeda.

Regime cambial

Em íntima ligação com o sistema monetário, o regime cambial compreende as relações de troca entre a moeda nacional e a de outros países com os quais transaciona. Em essência, define-se por meio das condições de conversibilidade da moeda nacional e das regras estabelecidas para a formação da taxa de câmbio, que representa o valor da moeda estrangeira em unidades de moeda nacional.

Os governos sempre tiveram influência nessa definição, seja de forma direta, por lei, seja de forma indireta, por intermédio das respectivas políticas monetárias de intervenção no comércio exterior e de regulação do sistema financeiro e, enfim, pelo controle do próprio câmbio.

Até a Primeira Guerra Mundial e sob o comando da Inglaterra, prevalecia o sistema multilateral de pagamentos internacionais, baseado na libra esterlina como moeda de referência.

O regime de câmbio fixo fundamenta-se na paridade (fixa) entre a moeda local e a estrangeira, definida pelo governo de cada país. Esse sistema, na sua configuração essencial, requer que o banco central do país que o adote esteja em condições de comprar e vender moedas estrangeiras com o objetivo de manter a paridade diante de variações de oferta e demanda.

O padrão-ouro levado para o cenário internacional teve aceitação em grande parte dos países de destaque nesse cenário até o início da Primeira Guerra Mundial. No entanto, sempre apresentou dificuldades na sua generalização; a principal delas foi verificada principalmente nas relações entre centros financeiros e economias periféricas, e tinha a ver com a necessidade de políticas monetárias harmônicas, o que nem sempre era possível da parte dos menos desenvolvidos.

Estavam presentes, no entanto, em períodos de crise, controles de câmbio, especialmente em países situados fora do centro financeiro do mundo. Mas, mesmo nesse centro, os países beligerantes na Primeira Guerra foram levados a instituir, pelo menos em regime provisório, os controles de câmbio.

Bretton Woods e o FMI

A memória das crises inflacionárias da década de 1920, conjugada à ruptura das bases monetárias na década de 1930, teve por forte consequência a contração do comércio e do financiamento internacional, e levou o mundo a uma discussão no mais alto nível, que se realizou em Bretton Woods, em 1944. Nela foram apresentadas duas propostas diferentes de reordenação das estruturas monetária e cambial, em escala mundial. Ocorreram então acirradas discussões que terminaram com um acordo que ficou conhecido pelo nome do local em que se realizou a conferência. Desse acordo originou-se o Fundo Monetário Internacional (FMI), do qual não participaram, em função de sua própria ordem econômica, a União Soviética e os países a ela vinculados.

O sistema de Bretton Woods, na sua forma original, teve como objetivos: encorajar a cooperação monetária internacional, facilitar o crescimento equilibrado do comércio internacional, concorrer para a correção de déficits do balanço de pagamentos dos países membros e promover a estabilidade cambial. Compreende um conjunto de regras e instrumentos de ação por meio do qual se procura disciplinar, pelo respectivo organismo executivo, que é o FMI, e no interesse geral, tanto a administração das moedas nacionais como as transações internacionais. Nesse sistema se requer também definição precisa das instituições financeiras, com atribuições e responsabilidades.

Em sua essência, o sistema de Bretton Woods se baseava, de um lado, na conversibilidade das moedas e na eliminação de controles de câmbio para as transações correntes e, de outro, no estabelecimento de taxas fixas de câmbio referidas à moeda americana, admitidas flutuações de até 1%. Tratava-se de sistema extremamente rígido, porém mais flexível que o padrão-ouro. Admitiam-se, por exemplo, mudanças nas paridades cambiais acordadas com o FMI, desde que constatado o desequilíbrio fundamental no balanço de pagamentos.

Como recursos para suas intervenções, o FMI contava com as cotas de contribuição dos países membros, convencionadas na proporção da respectiva capacidade econômica, com participação significativa, portanto, dos países mais ricos, liderados pelos Estados Unidos. Os direitos de saque de cada país eram, de certa forma, vinculados às respectivas cotas.

No fim da década de 1960, configurava-se difícil a tarefa de aumentar a liquidez internacional, o que levou à instituição dos direitos especiais de saque, instrumento artificial, puramente contábil.

Em 1971, adviria para o sistema nova dificuldade, representada pela decisão dos Estados Unidos de suspender a conversibilidade da sua moeda em ouro e de exigir a valorização das demais moedas em relação ao dólar, valorização essa que ocorreu no final do ano. A nova desvalorização do dólar, em 1973, e a subsequente decisão da União Europeia de instituir sistema de flutuação das respectivas moedas em relação ao dólar puseram fim ao sistema cambial imaginado em Bretton Woods.

Continuou de pé, no entanto, o FMI, com suas outras atribuições.

Câmbio flutuante e retorno ao câmbio fixo

No regime de flutuação cambial, a taxa de câmbio é determinada pelas forças em atuação no mercado de moedas estrangeiras, que nos meios especializados são identificadas como divisas. Nesse mercado, na parte referente ao comércio de bens e serviços, os exportadores oferecem as divisas que auferiram em operações, e os importadores procuram adquirir as divisas de que necessitam para efetuar seus pagamentos no exterior. Na parte financeira, de um lado os financiadores e investidores externos tornam disponíveis moedas estrangeiras, e os devedores locais buscam moeda para honrar compromissos externos. Esse regime tornou-se preponderante a partir de 1973.

Na sua versão pura e no discurso teórico, nem o Estado nem o banco central devem intervir no processo de livre negociação nesse mercado de câmbio. Na realidade sempre interferem, seja de forma explícita, seja indireta ou mesmo sub-reptícia, cabendo, em princípio, ao banco central supervisionar as operações, intervindo com os meios de que dispõe sempre que lhe parecer se apresentem flutuações do câmbio consideradas injustificáveis, sem ingerir-se, todavia, nos deslocamentos de longo prazo que decorram de alterações no quadro econômico e financeiro dos países cujas moedas estão em jogo.

O regime de câmbio fixo levado ao extremo conduz à formação de uma união monetária. Esse é o caso do regime adotado na União Europeia ao término do século XX, com a criação do euro como moeda comum. Tratou-se de restrito grupo de países, em estágios não muito distantes de desenvolvimento, tornando-se menos difícil a harmonização de políticas econômicas internas de cada um de seus membros. Mais tarde, a situação se complicou com a entrada de países de melhor nível de venda.

A moeda e o Banco Central no Brasil

O Brasil tem longa tradição de desvalorização continuada de sua moeda, o que o obrigou a frequentes trocas da unidade monetária.

Assim é que, só na era republicana, o mil-réis, de mais longa vida, durou 53 anos até ser substituído, em 1942, pelo cruzeiro, que durou 28 anos, até 1970. A partir daí, a duração de cada nova denominação foi encurtando: o cruzeiro novo, 16 anos; o cruzado, três anos; e o cruzado novo, quatro anos. Voltou-se ao cruzeiro por um ano, para se chegar ao real em 1994.

Tabela 12.1. Duração das moedas brasileiras

Moeda

Período

Duração

Mil-réis

nov. 1889-fev. 1942

52 anose 3 meses

Cruzeiro

fev. 1942-maio 1970

28 anose 3 meses

Cruzeiro novo

maio 1970-fev. 1986

15 anose 9 meses

Cruzado

fev. 1986-jan. 1989

2 anose 11 meses

Cruzado novo

Jan. 1989-ago. 1993

4 anose 7 meses

Cruzeiro real

ago. 1993-jul. 1994

11 meses

Real

jul. 1994 em diante

…

Fonte: Andima. Câmbio, 1994 (Series históricas).

A administração monetária acompanhou as vicissitudes das moedas brasileiras. Intensificaram-se atenções e esforços sobre a questão da oferta e da circulação da moeda como causa essencial do processo inflacionário e da queda do poder aquisitivo do dinheiro. É natural que, ao longo desse processo, as preocupações com a estabilidade da moeda fossem sendo objeto de controle mais profundo e a respectiva administração se tornasse complexa. Ainda na vigência do cruzeiro foram iniciadas, em 1945, as atividades típicas de um banco central, em organismo intitulado Superintendência da Moeda e do Crédito (Sumoc), que funcionava em simbiose com o Banco do Brasil.

A finalidade da Sumoc era exercer o controle monetário e preparar a organização do banco central. Mantinha-se o Tesouro Nacional como emissor do papel-moeda e permaneciam com o Banco do Brasil as funções de grande banco do governo.

O Banco Central foi fundado em 1964, mas a total separação entre suas funções e as do Banco do Brasil só ocorreu em 1985-1988. Em termos amplos, sua missão é de assegurar a estabilidade do poder de compra da moeda e a solidez do sistema financeiro. Cabe-lhe formular e gerir as políticas monetária e cambial, compatíveis com as diretrizes do governo federal, regular e supervisionar o sistema financeiro nacional, e administrar o sistema de pagamentos e do meio circulante.

Nos países como o Brasil, em que se apresentam ainda importantes etapas por vencer na busca de um nível de renda aceitável, cabe ao governo elaborar e conduzir política de promoção do crescimento econômico e, ao mesmo tempo, cuidar da higidez do sistema monetário e financeiro. Ao Banco Central reserva-se a missão concentrada neste último objetivo.

Assegurar relativa estabilidade do valor da moeda nacional é necessário para que produtores e consumidores possam fazer, com relativa segurança, seus cálculos econômicos e opções, principalmente as que envolvem longo prazo de maturação. Evitar, por outro lado, e na medida do possível, oscilações excessivas da taxa de câmbio é essencial para reduzir riscos evitáveis para exportadores e importadores. Cuidar da solidez da posição do país no quadro financeiro internacional é objetivo maior para os países em desenvolvimento, que têm, naturalmente, passivos externos decorrentes de investimentos de risco e de financiamentos provenientes do exterior.

Essas missões nem sempre são de fácil compatibilização. As dificuldades aqui são maiores do que para as nações desenvolvidas, conforme se verá adiante, no Capítulo 15.

Regime cambial brasileiro

O regime cambial do Brasil, no século XX, excetuada a época da Primeira República, foi objeto de incessantes mudanças.

De fato, na era do mil-réis, até 1930, prevaleceu taxa cambial flutuante, com períodos em que o regime se aproximou do padrão-ouro. Em 1917, estabeleceu-se fiscalização das operações, cambiais com retorno à conversibilidade em 1926, quando novamente se vinculou o papel-moeda às reservas de ouro e moedas conversíveis. O sistema sofreu as consequências da crise de 1929, iniciando-se então uma época de alternância de variados regimes cambiais.

Depois de 1930 e no início do governo do presidente GetúlioVargas (1937-1945), estabeleceram-se rigorosos controles de câmbio e de movimento de capitais estrangeiros, ao mesmo tempo em que se renegociava a dívida externa.

Em 1939, foi restabelecida a liberdade para operações de câmbio, com três taxas: a livre, a oficial e a livre especial, esta última regulando operações não comerciais.

Já na era do cruzeiro (1942), durante a guerra, acumularam-se divisas como resultado da dificuldade de importações. Logo após, com a reversão do quadro de comércio exterior, e para assegurar equilíbrio nas contas externas, introduziu-se, em 1948, controle quantitativo das importações, por meio de mecanismo de licenças prévias.

No campo do sistema monetário, a recém-criada Sumoc tornara explícita, em 1945, a decisão de considerar encerrada qualquer ligação do papel-moeda com o lastro em ouro ou divisas.

A reforma de 1953, de grande impacto, criou o sistema de taxas múltiplas de câmbio, mediante leilões de promessa de venda de câmbio para cada uma das categorias de importações, definidas segundo critério de essencialidade dos produtos para a economia nacional. O Banco do Brasil retinha o monopólio de compra de divisas provenientes das exportações. Com variantes, o sistema durou até 1961, quando ocorreu a maxidesvalorização cambial e unificaram-se as taxas de câmbio.

Em 1964, além de nova maxidesvalorização, todas as operações, exclusive de petróleo, foram transferidas para o mercado livre de câmbio. A partir de 1968, paralelamente à instituição do cruzeiro novo, passou-se a um regime de minidesvalorizações, com o câmbio fixo ajustado periodicamente, de acordo com a diferença entre a inflação interna e externa, o qual se acelerou depois da segunda crise dos preços do petróleo, de 1979.

As operações no câmbio oficial foram sempre acompanhadas por outras, no mercado de “câmbio paralelo”, que se afastavam do primeiro com maior ou menor amplitude, conforme a conjuntura do momento.

Com a progressão inexorável da inflação e as sucessivas trocas de moeda, chegou-se ao Plano Real, de 1994, no qual se estabeleceu regime de câmbio fixo, também ajustável em pequenas doses, de acordo com o modelo preconizado pelo FMI.

Houve, à época, discussão sobre o valor adotado como ponto de partida para a taxa de câmbio da nova moeda, parecendo para muitos que estava supervalorizada.

Em uma última etapa desse processo, com a constância da inflação, embora modesta quando comparada à experiência anterior, acompanhada de forte endividamento externo provocado pelas consequências do próprio regime de câmbio, o país sofreu, na passagem do ano de 1998 para 1999, intenso ataque externo contra o real, que o levou a adotar o regime de câmbio flutuante.

Desde então, o valor do dólar passou de R$1,17, em 1998, para R$1,82, em 1999, continuando a crescer até alcançar R$3,07 em 2003. Daí por diante, com o fortalecimento das exportações e da entrada de capitais, voltou a decrescer, ficando de novo, desde 2007, com valores inferiores a R$2,00. Consolidou-se, assim, novo período de supervalorização da moeda, em face de outras moedas, prejudicando a competitividade dos produtos brasileiros no exterior.

Discute-se, em termos de política econômica, se estaria adequada a forma de administração do movimento de capitais e do câmbio, pelo Banco Central do Brasil. Nas condições vigentes ela se limita: a) a intervir no mercado, vendendo ou comprando divisas, quando a taxa de câmbio sobe ou desce em relação à taxa considerada conveniente pelo Conselho Monetário; b) a alterar a taxa básica de juros (Selic) para atrair ou desestimular a entrada de capitais.

Dada a conjuntura financeira mundial, o mercado brasileiro tem sido considerado convidativo, por comparação, para a entrada de capitais, não só destinados a investimentos como para especulação. Fazem-se críticas a essa prática, no pressuposto de que ela está resultando em valorização do real, pelo efeito negativo que acarretaria no médio prazo para a competitividade das exportações, conduzindo a saldos decrescentes da balança comercial.

CAPÍTULO 13

Relações econômicas internacionais

As economias nacionais se inter-relacionam de várias formas.

As transações entre seus cidadãos e empresas foram, durante muito tempo, predominantemente comerciais, resultando da compra e venda de mercadorias. Com o progresso dos transportes e das comunicações, desenvolveram-se mercados mundiais, ao mesmo tempo em que cresceu a importância relativa das transações autônomas com moedas. No final do século XX, estas últimas se tornaram dominantes.

Os fluxos comerciais entre dois países se originam nas vantagens comparativas que resultam da diferença entre os respectivos recursos naturais e da estrutura de custos de produção das mercadorias transacionadas. Decorrem também da indisponibilidade, quantitativa ou qualitativa, de determinado bem em um dos países que dele necessita.

O progresso técnico verificado nos países de vanguarda econômica, sustentado pelos esforços de ampliação e aperfeiçoamento da educação e das pesquisas tecnológicas, colocou-os em posição de vantagem competitiva em relação aos insuficientemente desenvolvidos, independentemente das próprias vantagens comparativas naturais. Alguns progrediram no aparato institucional relativo ao comércio internacional e nas técnicas de negociação comercial, fortalecendo ainda mais sua competitividade.

Os mercados internacionais raramente são livres, na sua totalidade, aos exportadores e importadores, já que, por motivos diversos, de caráter nacional, os governos neles intervêm impondo tarifas, cotas de importação, variadas barreiras não tarifárias, bem como subsídios a exportações.

Os pagamentos pelas transações se efetuam em moeda estrangeira e, portanto, a preços que dependem da taxa de câmbio, que define a relação de troca entre as duas moedas, do importador e do exportador. Essa taxa resulta, por sua vez, da oferta e da demanda da moeda, na hipótese de ser admitida a flutuação livre. Nem sempre isso acontece, já que são frequentes as intervenções diretas e indiretas dos governos no mercado de câmbio, conforme se viu no capítulo anterior.

Balanço de pagamentos

Denomina-se balanço de pagamentos ao resultado da coleta sistemática de informações relativas aos pagamentos e recebimentos externos de um país, e do correspondente registro de modo semelhante ao empregado na contabilidade privada e pública. É praxe distinguir, em função de sua natureza, as transações correntes das de capital. As transações correntes se decompõem, por sua vez, na balança comercial relativa às exportações e importações de mercadorias e de um conjunto de elementos ditos invisíveis, entre os quais:

1. serviços, que compreendem fretes de transporte marítimo das mercadorias, prêmios de seguro e resseguro, serviços financeiros e de computação e informação, royalties pelo uso de patentes, processos tecnológicos e marcas, além de serviços governamentais;

2. rendas, que abrangem juros, lucros, dividendos, salários e ordenados;

3. transferências unilaterais.

A estrutura do balanço de pagamentos tem variado muito ao longo do tempo, desde que, em 1947, se iniciou a apuração sistemática dos seus valores, simultaneamente com a estimativa das contas nacionais. A Tabela 13.1 sintetiza informações relativas à sua composição em 2001, conforme publicado na primeira edição deste livro, e a respectiva atualização para 2008.

Tabela 13.1. Balanço de pagamentos (Fluxos em Bilhões de dólares)

O saldo da balança comercial em 2001 foi positivo, mas fraco, passando a forte em 2008. Em contrapartida, os saldos tradicionalmente negativos da conta de serviços e transferências se acentuaram. Em ambos os exercícios, o déficit das transações correntes foi superior a 20 bilhões de dólares. A conta capital e financeira se reforçou, e o resultado final passou de negativo para positivo.

Como as transações internacionais não são objeto de contabilização mas tão somente de apuração estatística, torna-se quase impossível o seu fechamento exato, surgindo nas apurações a rubrica intitulada “erros e omissões”, que aparece na tabela.

Na perspectiva histórica, o Gráfico 13.1 mostra as vicissitudes do saldo das transações correntes em relação ao PIB.

Gráfico 13.1  Saldo das transações correntes com o exterior (% do PIB).

Fonte: Banco Central do Brasil.

Até as crises do preço do petróleo, o saldo foi normalmente negativo, atingindo no máximo 3%. Na crise, quando o Brasil ainda era grande importador, o déficit chegou a 6%, só voltando aos níveis tradicionais em 1984, mantendo-se o saldo, daí em diante, entre 2% negativos e 1% positivo. Com o Plano Real e a moeda inicialmente supervalorizada, o balanço tornou-se crescentemente deficitário até atingir 4% negativos. O ataque ao real, proveniente do exterior, levou à desvalorização cambial de 1999. Essa decisão forçada do Banco Central, associada ao aproveitamento, pelo Brasil, da expansão do mercado internacional de commodities, resultou na inversão da tendência de déficits nas transações correntes.

Na crise mundial de 2008, volta o déficit, embora em nível modesto, com indícios, todavia, de tendência de resultados crescentemente negativos.

Comércio exterior

São muitos os fatores que influenciam o comércio exterior, tornando difíceis generalizações quanto ao comportamento de economias nacionais. Existem, todavia, alguns aspectos marcantes:

• os países de grande população e dimensão geográfica, entre os quais se situa o Brasil, tendem a apresentar menor proporção de comércio externo em relação à sua própria produção total, em função das oportunidades que oferecem sua geografia e seu mercado interno. Esses países, quando ainda desenvolvidos de modo insuficiente, exportam, dominantemente, produtos originários da natureza e importam principalmente manufaturados;

• em outro extremo, os países de vanguarda econômica são exportadores de produtos transformados e, em especial, bens de capital e outros produtos com elevado conteúdo tecnológico. Importam produtos primários ou semimanufaturados;

• existem ainda as cidades-Estado, de mínimo território, que, quando desenvolvidas, se constituem em entrepostos de comércio e transformação de insumos importados.

Recentemente, alguns países mais industrializados têm transferido atividades produtivas, intensivas em mão de obra, para outros menos desenvolvidos, onde os salários sejam significativamente inferiores, retendo em sua sede, contudo, as atividades nobres.

Nesse contexto, a composição da balança comercial, que aqui se apresenta de forma resumida, reflete a estrutura econômica e o estágio de desenvolvimento do país.

Adotaram-se, para essa apresentação, as mesmas épocas (2001 e 2008) utilizadas na Tabela 13.1, relativa ao balanço de pagamentos.

Tabela 13.2. Composição da balança comercial do Brasil (%)

No domínio dos produtos de origem vegetal e animal, o balanço é fortemente positivo, sem alteração significativa na participação relativa desses setores nas transações externas do país. Já no setor mineral, houve forte aumento do seu papel, tanto nas importações como nas exportações. Alteração profunda se deu na participação dos produtos manufaturados, que caiu tanto nas importações como nas exportações.

O saldo da balança comercial, de US$2,6 bilhões em 2001, passou a US$24,7 bilhões em 2008, em função, principalmente, da expansão da exportação do minério de ferro e da redução do petróleo importado. Como já foi dito, ao se tratar da taxa de câmbio valorizada, corre-se o risco de uma redução progressiva do saldo da balança comercial, especialmente no que se refere aos manufaturados.

Expansão e organização do comércio exterior

As exportações mundiais se expandiram, no período 1965-1999, ao ritmo médio de 5,9% ao ano, enquanto a produção mundial crescia apenas a 3,3% anuais. Nesse período, as exportações brasileiras aumentaram, em média, 8,2% ao ano, ao passo que a produção crescia a 4,5%, segundo dados do Banco Mundial.

Foi mais ou menos nesse período que se consolidou a tese de que a expansão continuada do comércio seria benéfica para todos os países, independentemente do respectivo estágio de desenvolvimento. A comunidade internacional intensificou esforços de organização mediante sucessivos entendimentos entre instituições supranacionais sob a liderança das nações mais ricas e desenvolvidas. Transformações se deram em dois sentidos, e de forma independente: de buscar a redução progressiva e generalizada dos entraves ao comércio internacional e da formação de blocos regionais com preferências comerciais recíprocas.

No primeiro plano organizou-se, no âmbito das Nações Unidas, depois de marchas e contramarchas iniciadas no pós-guerra, o General Agreement on Tariffs and Trade (GATT, Acordo Geral de Tarifas e Comércio), assinado em Genebra em 1947 e emendado em 1965, para admitir regras do comércio em condições não recíprocas entre nações desenvolvidas e subdesenvolvidas. Tratava-se, principalmente, de tarifas aduaneiras.

Em 1986, em Punta Del Este, iniciou-se a Rodada do Uruguai, nome como ficou conhecida uma série de discussões que se sucederam e se ampliaram ao longo de anos, até que os governos de 123 países decidiram criar, em 1995, em substituição ao GATT, a Organização Mundial do Comércio (OMC), entidade multilateral voltada para a promoção e monitoramento do comércio internacional, bem como para servir de fórum de debates.

Em termos práticos, o progresso tem sido limitado, apesar de muitos discursos. São variados os interesses nacionais e regionais envolvidos em um processo de liberalização do comércio, diante de tradições protecionistas sobre as quais cada um tem motivos para justificar sua disposição de evitar a concorrência em algum mercado. A grande dificuldade na consecução do objetivo de liberalização progressiva do comércio internacional está no fato de essa atividade representar apenas parte dos interesses de cada país, e que as políticas internas podem atribuir, em determinados momentos, prioridade ao atendimento de outros objetivos, eventualmente contraditórios com a abertura comercial.

Não obstante essas e outras dificuldades, a comunidade internacional tem, há algum tempo, envidado esforços para, em princípio pelo menos, definir práticas de livre concorrência, de eliminação de artifícios protecionistas governamentais, bem como de conceituar comportamentos empresarias desleais.

No segundo plano, regional, organizou-se a Comunidade Econômica Europeia, depois União Europeia, que vem evoluindo desde o Tratado de Roma (1957), no sentido do fortalecimento progressivo de um mercado comum sem barreiras alfandegárias, com a simultânea redução do desnível de renda entre seus membros. Essa construção foi facilitada pelo fato de que os países do núcleo central e inicial tinham alcançado níveis de renda e de desenvolvimento satisfatórios e não muito distantes uns dos outros. Em etapas seguintes, outras nações menos desenvolvidas foram se integrando à Comunidade e contaram com a transferência de recursos, a fundo perdido, dos países mais ricos da região em benefício dos mais fracos, reduzindo a diferença de nível de renda.

Situação diferente é a da North American Free Trade Association (Nafta, Acordo de Livre Comércio da América do Norte), que reúne duas nações ricas, Estados Unidos e Canadá, e o México, com renda muito inferior e ainda com grande parcela de sua população em estado de pobreza. A partir dessa estrutura, propuseram os Estados Unidos que se constituísse a Associação de Livre Comércio das Américas (Alca), abrangendo as Américas do Norte e do Sul.

De forma mais difusa, organizam-se também os interesses comerciais dos países do leste asiático.

Entre os países menos desenvolvidos experimentam-se formas de organização regional, que tentam seguir o exemplo da Europa, guardadas as proporções. É o caso do Mercosul (Brasil, Argentina, Uruguai e Paraguai) e do Pacto Andino (Colômbia, Venezuela, Equador e Peru), que têm a resolver problemas econômicos mais difíceis e variados do que os europeus e onde também são muito frágeis as economias nacionais diante do quadro de mutações rápidas da economia internacional.

Apesar disso, a instituição regional do Mercosul, a que o Brasil pertence, deu os primeiros passos mais rápidos do que a Europa, e as transações comerciais já se expandiram em consequência dessa evolução, mas o processo não se consolidou a tempo.

Protecionismo

Esforços realizados em passado recente a favor da liberalização do comércio internacional sucedem a uma tradição de protecionismo prático, consolidado desde que o processo de industrialização ultrapassou as fronteiras da Inglaterra, que manteve durante longo tempo equilíbrio entre suas exportações de manufaturados e as importações de produtos primários de países de base agrícola. A Alemanha e depois os Estados Unidos instalaram sistemas de proteção para suas indústrias nascentes. Na realidade, cada um dos que passavam a integrar o clube dos industrializados procurou formas próprias de se proteger, até alcançar nível de competitividade que o autorizasse a se transferir do lado do protecionismo para o lado da liberação do comércio.

O protecionismo se exerce por barreiras tarifárias e não tarifarias. Além da proibição pura e simples de importações ou do estabelecimento de “cotas” máximas de importação, conforme a natureza e a origem dos produtos, o protecionismo se exerce por meio de impostos diferenciados de importação que tornam os produtos provenientes de outros países menos competitivos no mercado interno. Efeitos equivalentes se obtêm com exigências sanitárias em relação a produtos agrícolas e pecuários e, há bem pouco tempo, com o requisito de certificação de origem ambientalmente aceitável.

Atuando do lado das exportações, o reforço da posição competitiva no exterior de determinados produtos pode ser feito por intermédio de subsídios à produção local ou, ainda, abertamente, às exportações

Nesse contexto, os países desenvolvidos e ativos no mercado internacional, especialmente os Estados Unidos, a União Europeia e o Japão, dispõem de aparato legislativo e administrativo que lhes permite adotar amplo elenco de medidas protecionistas, conforme o caso específico, enquanto os insuficientemente desenvolvidos se limitam a manipular tarifas ou a estabelecer simples controle quantitativo, muito utilizado até pouco tempo atrás.

O Brasil está envolvido com o protecionismo desde que Portugal, para defender seu comércio com a colônia, mantinha fechado o comércio local com qualquer outro país. A abertura dos portos “às nações amigas” se deu em 1808.

Mais tarde, quando do grande esforço brasileiro de industrialização, organizou-se sistema de reserva de mercado interno para as indústrias que aqui vinham se instalar. Com maior ou menor intensidade, predominaram atitudes protecionistas até a segunda abertura comercial, que ocorreu em 1990, quase dois séculos depois da primeira.

Transações financeiras

Em cada país, o sentido dos movimentos de entrada e saída de capital e dos respectivos rendimentos está intimamente ligado ao próprio estágio de desenvolvimento.

Nos desenvolvidos, com alto nível de renda, a poupança interna tende a ser maior do que as oportunidades de investimento local; são exportadores de capital, o que contribui para que tenham retorno favorável do rendimento de juros e dividendos na sua balança de transações correntes. O oposto se passa nos países em desenvolvimento, onde, para crescer, são exigidos investimentos superiores à poupança local; são importadores de capital e tendem a apresentar a balança de rendas deficitária. Contudo, exceção significativa vem sendo apresentada pela China, que mantém altíssimas taxas de poupança. A evolução recente da globalização financeira será retomada no Capítulo 20.

Quanto aos serviços, o balanço é favorável aos países desenvolvidos, em função do próprio nível elevado de desenvolvimento científico e tecnológico alcançado, além do fato de receberem juros e dividendos como exportadores de capital.

Reuniões sob a coordenação da OMC

Diante de progressos tão limitados, construídos aos poucos, realizou-se uma reunião em Doha, no Qatar, em 2001, na qual se produziu documento cujo objetivo era agilizar as negociações, e que ficou conhecido como Agenda de Doha.

As nações industrializadas vêm procurando introduzir, nas discussões sobre comércio no âmbito da OMC, a liberalização, nos países menos desenvolvidos, de outras transações, incluindo maior proteção da propriedade intelectual associada à ampliação desse conceito, a abertura para serviços e a retirada de restrições nas compras governamentais. Os países menos desenvolvidos reclamam maior abertura para os produtos agrícolas e querem manter certo grau de proteção nos pontos em que são frágeis. A insistência nessas posições ampliadas tornou complexa a discussão e mais difícil o progresso nas negociações restritas ao comércio.

De qualquer forma, e admitindo-se que haja, em princípio, de todas as partes, convicção sobre as vantagens globais da liberalização do comércio, torna-se nítido que existem, em cada país, interesses específicos de determinadas comunidades locais, as quais detêm poder político suficiente para colocar obstáculos à ação dos respectivos governos.

As reuniões de Seattle, em 2002, de Cancun, em 2003, de Genebra, em 2004, de Hong Kong, em 2006 e 2008, resultaram em modesto avanço em relação à Agenda de Doha, de 2001. Depois disso vieram as dificuldades do comércio provocadas pela grande crise financeira mundial de 2008. As negociações construtivas foram sendo retomadas em 2010. Tal trajetória mostra como são difíceis de alcançar os objetivos de liberalização do comércio.

CAPÍTULO 14

Contas nacionais e integração dos resultados da atividade econômica. Produto e renda

Histórico

Antes de 1930, não era habitual nem seria fácil avaliar, quantitativamente, em escala nacional, o valor da produção e a repartição dos resultados entre os fatores que para ela contribuíram. A crise de 1929 trouxe à tona, de forma dramática, a precariedade das informações disponíveis, mesmo nos grandes centros econômicos, sobre as relações na estrutura e no funcionamento de economias atingidas pela crise.

Iniciativa pioneira realizou-se no Departamento de Comércio dos Estados Unidos, que culminou com a publicação do National Income in the United States, 1925-1937, depois ampliado e desenvolvido no National Bureau of Economic Research (Escritório Nacional de Pesquisa Econômica), de Nova York, onde se destacaram os trabalhos de Simon Kuznets (1901-1985). Nessa matéria, o Brasil não se atrasou muito, tendo sido divulgada, em 1950, a primeira estimativa da renda nacional, relativa ao período 1947-1949, realizada no âmbito da Fundação Getulio Vargas. Conceitos teóricos em torno da renda nacional deram depois lugar a preocupações práticas com sua estimativa e utilização (o autor participou desses trabalhos).

Mais tarde, a apuração do que passou a designar-se pelo título mais amplo de contas nacionais ficou a cargo do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), que tem-se esforçado para seu aperfeiçoamento e compatibilização com as práticas internacionais. Esforços isolados de vários países tornaram-se objeto das atenções da ONU, que optou pela definição de um conjunto de conceitos estatísticos, hoje largamente adotado. As definições compreendem detalhes ou sutilezas inerentes ao penoso processo de estimativa das contas nacionais, cuja apreciação é, no entanto, dispensável em uma introdução da matéria.

Conceitos fundamentais

A renda nacional é o valor monetário global dos bens e serviços que se tornam disponíveis para uma nação, em determinado intervalo de tempo, como resultado da atividade econômica. É um conceito de fluxo de valores; não deve ser confundido com o valor atribuído à riqueza nacional em certo momento, que corresponde a um conceito de estoque.

Em todas as avaliações das contas nacionais há que ter presente duas distinções.

A primeira se refere ao tratamento dado à depreciação do capital fixo, decorrente de desgaste ou obsolescência. Surgem daí totais que se dizem brutos e líquidos, conforme se deduza ou não a avaliação da depreciação do capital fixo incorrida no processo produtivo. Na prática são mais utilizados os totais brutos, por dois motivos: é difícil a avaliação das depreciações efetivas e a caracterização da obsolescência e, além disso, por constarem nas despesas das empresas gastos com a manutenção de instalações e equipamentos que, frequentemente, já constituem de fato prolongamento da respectiva vida útil.

A segunda distinção diz respeito aos valores ditos internos, quando se referem ao que foi produzido no país, e nacionais, quando desse total se deduzem as rendas remetidas para o exterior e se adicionam rendas provenientes do exterior.

Dessas distinções resultam as definições correntes de renda e produto, analisadas a seguir.

Três óticas

As estimativas das contas nacionais são realizadas a partir de três óticas diferentes e que se complementam. A conceituação fundamental se faz a partir da ótica de produção, segundo a qual as estimativas se baseiam no valor da produção de bens e serviços postos no mercado por cada uma das unidades produtoras que compõem a economia nacional e no valor do consumo intermediário de bens e serviços correspondente aos dispêndios com a aquisição, de outras unidades, dos produtos e serviços utilizados no processo produtivo. A diferença é o valor adicionado.

Sob a ótica da renda, o valor adicionado é equivalente à soma dos valores que cabem aos fatores integrantes do processo: a remuneração de empregados, nela incluída a correspondente contribuição para a previdência e o excedente operacional bruto, compreendendo o lucro retido ou distribuído e os juros pagos ao capital de terceiros.

Finalmente, sob a ótica do dispêndio são identificados os caminhos pelos quais os fatores de produção dispõem de sua renda em consumo final e aquisição, direta ou indireta, de bens de capital. Esta última parcela dá lugar à formação de capital fixo.

Esses conceitos simples têm conotação distinta quando se considera a participação do governo nas atividades econômicas, tornando necessária a estimativa, de forma peculiar, da conta de produção desse setor. No caso, o valor da produção é obtido pela soma do valor agregado relativo aos salários e contribuições sociais, acrescido dos gastos de manutenção e operação dos governos, ou seja, do correspondente consumo intermediário.

Figura 14.1  Circuito econômico complexo

Transações com o exterior

Na linguagem das contas nacionais é tradicional incluir as transações externas sob “conta do resto do mundo”. De forma simplificada, as transações correntes de um país com o exterior compreendem, como já se viu no Capítulo 12:

1. ingressos = exportação de bens e serviços + rendimentos de empresas e de aplicações de pessoas provenientes do exterior + remessas de trabalhadores não residentes no país + transferências unilaterais provenientes do exterior;

2. saídas = importação de bens e serviços + rendimentos de empresas sediadas no país para acionistas no exterior + juros de financiamentos + remuneração do trabalho de residentes remetida para o exterior + transferências unilaterais pagas ao exterior.

Convencionou-se que o saldo desse conjunto de transações correntes figurasse sempre do lado das saídas com sinal positivo, quando favorável ao país, e negativo quando desfavorável.

Aos saldos das transações correntes correspondem valores de sinal oposto na conta de capital e financiamentos. Assim é que ao saldo positivo no primeiro correspondem aumento de reservas externas, saídas para o exterior sob a forma de resgate de dívidas e investimentos de empresas e residentes no país. Em contrapartida, o saldo negativo em conta corrente corresponde à redução de reservas ou entradas de investimentos no país de empresas e residentes no exterior ou, ainda, do aumento de dívidas externas.

Quadro completo das contas nacionais

Considerando agora o quadro completo de conceitos fundamentais, torna-se oportuno definir algumas relações notáveis em estudos econômicos, tendo por referência o total mais comumente utilizado, que é o do produto interno bruto (PIB). As relações são exemplificadas comos valores das contas nacionais do Brasil referentes ao ano de 2007.

1. pela ótica da produção: PIB = valor da produção + impostos indiretos sobre produtos − subsídios − consumo intermediário;

2. sob a ótica da renda: PIB = remuneração de empregados + excedente operacional bruto + impostos indiretos − subsídios;

3. sob a ótica do dispêndio: PIB = consumo final + formação bruta de capital fixo + variação de estoques + exportação de bens e serviços − importação de bens e serviços.

Tabela 14.1. Produto Interno Bruto sob a ótica da produção e da renda (em bilhões de reais)

Tabela 14.2. Produto Interno Bruto sob a ótica do dispêndio (em bilhões de reais)

Consumo final

2.133

Formação bruta de capital fixo

464

Variação dos estoques

24

Exportação

356

Importação (−)

−315

PIB

2.661

Fonte: IBGE, Contas Nacionais 2007.

Cabe recapitular, neste ponto, as contas externas, para que se possa chegar ao conceito do Produto Nacional Bruto (PNB), que coincide com o de renda nacional (RN).

Tabela 14.3. Contas Externas (em bilhões de reais)

Saldo externo de bens e serviços

40

Remuneração de empregados

1

Juros líquidos

−13

Dividendos

−43

Outras transferências

8

Saldo externo corrente

−7

Fonte: IBGE, Contas externas, 2007.

Em função das transações externas chega-se às duas últimas relações essenciais:

PNB = RN = PIB + renda recebida do exterior − renda enviada para o exterior.

Já a renda nacional disponível (RND) compõe-se das seguintes formas, conforme exemplificado na Tabela 14.4.

Tabela 14.4. PNB e renda nacional (em bilhões de reais)

RND = RN + transferências para o país − transferências para o exterior;

RND = consumo final + poupança.

A par dessas relações fundamentais, detalham-se ainda as contas da formação bruta de capital fixo (simplificadamente FBCF), e as contas do governo, exemplificadas a seguir com os valores relativos ao Brasil, em 2007:

FBCF (464) + variação de estoques (24) = poupança (481) - saldo das transações correntes com o resto do mundo (-7). Este último valor foi, no caso brasileiro, em 2001, déficit em conta-corrente.

As contas do governo, que incluem os três níveis e a previdência social, apresentam-se basicamente da seguinte forma: impostos indiretos + impostos diretos + contribuições sociais + outras contas menores = consumo final + benefícios sociais + juros + FBCF do governo - deficiência de poupança do governo.

Os resultados mostram ainda que a poupança nacional total foi reduzida pela deficiência de poupança do governo. Sua cobertura se deu pelo aumento da dívida pública.

Esses são os principais demonstrativos decorrentes das apurações das contas nacionais no Brasil. Não caberia aqui entrar nos meandros da contabilidade, na qual se verificam várias outras grandezas indicativas para análise da economia nacional e sua evolução no tempo.

A tarefa é intrinsecamente difícil, tanto na coleta de informações com amplitude e detalhe requeridos como também em decorrência da variação do valor da moeda de cada país, em especial em épocas de alta inflação. No caso brasileiro, as avaliações se tornaram precárias no período 1985-1994, quando a inflação se manteve em níveis elevadíssimos.

Tabela 14.5. Contas do Governo

Para obviar as distorções provocadas nas séries históricas pela inflação, de difícil correção quando esse processo se acentua, construiu-se o índice do produto real, baseado em índices físicos de produção nos diversos setores de atividade, utilizando-se valores monetários apenas para a ponderação desses mesmos índices.

Desdobramento por setor de atividade

O valor adicionado deve ser desdobrado pelos diversos setores de atividade, e de forma a permitir reagrupamentos, conforme o objetivo de quem queira analisar os resultados. É habitual a classificação entre setores primário, secundário e terciário, segundo sua posição na cadeia produtiva. Não é suficiente na maioria dos estudos. A classificação adotada nas apresentações do Banco Mundial é complexa.

No Brasil, o IBGE utiliza 43 classes de atividades, o que requer esforço complementar de levantamentos estatísticos, além daqueles exigidos pelas contas nacionais. Envolve dificuldades na classificação das unidades produtivas que executam suas atividades sucessivamente na cadeia produtiva e podem ser divididas, para fins de apuração, em pontos diversos dessa cadeia. Além disso, muitas empresas estão situadas simultaneamente em mais de uma classe de atividade. A apresentação dos resultados que aqui se faz resultou de condensação dos dados originais do IBGE em 14 classes apenas.

Seria de grande interesse poder apresentar a Tabela 14.6 para um período mais longo. No entanto, ocorreram duas modificações profundas de conceitos com aperfeiçoamento, entre 1950 e 2000, que levaram à consideração do ano de 1995 para o início da análise.

Tabela 14.6. Participação das atividades no valor adicionado a preços básicos (%)

No curto período considerado não aconteceram deslocamentos significativos, sendo de se notar apenas o aumento da participação da extração mineral, em virtude da intensificação da exploração do petróleo, dos serviços de informação, com a redução da indústria de transformação.

Complementarmente, organizações de classe realizam coletas de informação e trazem contribuições específicas para análise do comportamento de respectivos setores ou grupos de setores.

Relações interindustriais

Esforço mais ambicioso no sentido da descrição quantitativa da economia nacional consiste na elaboração de quadro de insumo-produto, por meio do qual se definem as transações entre os vários setores da economia de um país.

Desde muito tempo tentou-se explicar, por um quadro de dupla entrada, as relações econômicas entre os diversos setores componentes de uma economia nacional. Na primeira tentativa, apresentada por François Quesnay (1694-1774), tratava-se essencialmente da agricultura e de três classes sociais da França: produtores rurais, nobres proprietários e artesãos urbanos. Não havia, na ocasião, possibilidade de levantamento dos dados necessários.

Um século se passou até que a matéria fosse objeto de formulação matemática do equilíbrio geral, por León Walras (1834-1910), baseada em sistema de equações com o objetivo principal de calcular os preços simultâneos da economia. Continuavam a inexistir as informações necessárias. O longo processo chega ao seu término com a apresentação, em 1941, da matriz de insumo-produto de Wassily W. Leontieff (1906-1999), aplicada à economia americana.

No Brasil, os resultados da primeira tentativa de montagem de uma matriz de relações interindustriais, referente ao ano de 1970, foram publicados pelo IBGE em 1979. O projeto previa sua elaboração em períodos definidos, mas sofreu descontinuidade.

Paralelamente, foram realizados estudos setoriais complementares, destacando-se entre eles o da matriz energética brasileira, também referente ao ano de 1970, concluído em 1973, e que também sofreu descontinuidade.

As matrizes de insumo-produto passaram a ser elaboradas anualmente a partir de 1990, com atraso em relação às contas nacionais, de cuja conclusão dependem, e em virtude de sua maior complexidade. Abrangem 80 produtos e 42 setores de atividade.

Desses trabalhos resultam várias tabelas e matrizes, que permitem a análise dos efeitos de mudanças ocorridas em uma atividade sobre as outras atividades, sejam as que dela dependem e sobre as que para ela concorrem. A síntese se encontra em uma tabela de coeficientes técnicos da matriz de insumo-produto, de grandes proporções, cuja apresentação seria graficamente impossível neste livro.

Comparações internacionais

Refletindo sobre comparações internacionais e diante das conhecidas distorções dos sistemas cambiais, o Banco Mundial desenvolveu metodologia para calcular o produto pela paridade dos poderes de compra. Trata-se, em suma, de converter os valores internos na moeda de cada país para a moeda americana, que é referência mundial, mas utilizando para tal conversão a relação entre os poderes de compra de um conjunto definido de bens e serviços. Em uma proposta mais simples, a revista de economia publicada em Londres, The Economist, compara as rendas nacionais em função do valor do sanduíche Big Mac, da marca McDonald’s, em cada país. De qualquer forma, há que ter sempre presente que as comparações internacionais sobre o nível de renda não podem ser precisas e servem apenas como indicação de ordem de grandeza ou de sentido da respectiva evolução.

Indicadores econômicos quantitativos

Ao se procurar caracterizar quantitativamente conjuntos de grandezas econômicas, relações entre elas e a respectiva evolução histórica com base em informações empíricas, entra-se no domínio da ciência estatística.

Os indicadores estatísticos elementares compreendem dois tipos principais de análises.

No primeiro caso, trata-se de examinar um conjunto de observações correspondente à mesma grandeza, dita variável. Por exemplo, a renda per capita de vários países em determinado ano. Os procedimentos, nessa situação, compreendem a ordenação dos valores observados em ordem crescente e sua subdivisão em classes, com a contagem das observações que se incluem em cada classe, tendo como resultado uma distribuição de frequências.

Calcula-se, a seguir, um valor que possa ser representativo dessa distribuição de frequências, a média ou a mediana. A primeira se define como a soma dos valores da variável dividida pelo seu número, e é influenciada por todos os elementos da distribuição. A segunda corresponde ao valor da variável que se situa no meio da série ordenada das observações: existem tantos valores maiores quanto menores que a mediana, e é preferida quando existem desvios excepcionalmente fortes do conjunto principal das observações. Por exemplo: na observação do nível de inflação entre diversos países quando ocorreram anos de inflação explosiva.

Uma análise detalhada é a que se faz com a repartição dos valores ordenados em decis, de uso frequente ao se fazer a análise da distribuição de renda de uma população.

Outro tipo de análise ocorre quando se buscam as relações entre duas grandezas econômicas, observadas simultaneamente, em cada um dos elementos que compõem o universo em estudo. Por exemplo: o nível de renda e o consumo de energia em cada um de um conjunto de países, em determinado ano. São estudos que, frequentemente, se baseiam na hipótese de que uma linha reta possa definir a relação entre as variáveis consideradas. Trata-se de uma correlação.

Um caso particular das relações entre duas variáveis se apresenta quando se pretende analisar a evolução de certa variável ao longo de um período de tempo. Trata-se de averiguar a tendência do fenômeno observado.

CAPÍTULO 15

Crescimento econômico e desenvolvimento sustentável

Desde que se instituíram sistemas estatísticos para estimativa da renda e do produto nacionais e se aperfeiçoaram as contas das transações internacionais, tornaram-se possíveis análises quantitativas profundas sobre as estruturas econômicas nacionais, bem como sobre o respectivo processo de desenvolvimento nessa área.

Antes disso, as bases da análise teórica da inovação e do desenvolvimento haviam sido lançadas por Joseph A. Schumpeter (1883-1950) em seu livro Theorie der wirtschaftlichen Entwicklung (Teoria do desenvolvimento econômico).

Tendências e os ciclos econômicos

Na evolução econômica das sociedades são incessantes as modificações.

O desenvolvimento econômico medido em primeira aproximação pelo crescimento do seu produto interno bruto (PIB) ou da renda nacional per capita não ocorre de forma regular, a longo prazo.

Há que distinguir três componentes da evolução econômica: a tendência de longo prazo e as variações cíclicas e outras oscilações em torno da tendência, conforme se exemplifica na Figura 15.1. Nela se mostram, de um lado, as possibilidades de as oscilações ocorrerem em torno de uma economia estacionária e, de outro, as possibilidades de tendência crescente ou, ainda, declinante.

Figura 15.1  Ciclos econômicos e tendências de longo prazo

Oscilações podem ocorrer em função de condições físicas de origem climática que assumem, anualmente, variações ditas estacionais, em particular na oferta de alimentos e na disponibilidade de recursos hídricos para a produção de energia elétrica. Essas ocorrências podem assumir também aspectos imprevisíveis e até catastróficos. No campo estritamente econômico, as variações decorrem de decisões de produtores, de preferências dos consumidores e da intervenção do Estado por intermédio da política econômica. Em função das inter-relações da economia nacional com a de outros países e das influências recíprocas, por meio do comércio e das finanças, muitos deslocamentos locais têm origem em fenômenos externos.

As causas dessas oscilações têm sido objeto de intensa investigação, em que se destacam os trabalhos teóricos de N. D. Kondratieff (1812-1938).

Sob a designação genérica de ciclos econômicos ou de prosperidade e de depressão, entendem-se as flutuações do nível de atividade econômica que se apresentem com certa regularidade, compreendendo fases de expansão e de retração e novamente expansão econômica, e assim por diante.

A ciência econômica procura identificar a natureza dos diversos tipos de ciclos segundo sua duração característica e origem, que têm lugar, quase sempre, nas principais economias do mundo. A sua repercussão nas demais economias tem intensidade variável conforme o grau de exposição dessas economias, por meio do comércio e das finanças internacionais.

Quando a análise se concentra em determinada economia nacional, além das tendências e dos efeitos que sobre elas exercem os ciclos econômicos mundiais, estão presentes fatores de oscilação interna. O estudo estatístico das séries temporais de índices de atividade econômica tem permitido a decomposição de suas variações.

Crescimento e desenvolvimento

Para os países subdesenvolvidos, o crescimento econômico entendido como uma tendência de longo prazo, constitui preocupação historicamente dominante, identificada a princípio com o sentido restrito de aumento físico e diversificado da produção de bens e serviços e da boa distribuição de renda dele resultante.

No último decênio do século XX foi se construindo a noção de desenvolvimento sustentável, mais ambiciosa que a anterior, de desenvolvimento centrado no crescimento físico da produção de bens e serviços. Acentuou-se a preocupação com o conceito de melhoria das condições de vida, com a preservação do meio ambiente e maior cuidado com o futuro. A avaliação do desenvolvimento não mais se limitaria à simples elevação do nível de renda per capita. Isso não impede, todavia, que nos países insuficientemente desenvolvidos, que lutam para sair dessa situação, o crescimento continue sendo fundamental. Neles persistem parcelas significativas de pobreza absoluta, e a maior parte das agressões ao meio ambiente decorre da própria condição de pobreza, que adquire assim novas conotações.

Para os países desenvolvidos, com a riqueza mais bem distribuída, assumem grande importância o emprego, a qualidade de vida e a proteção do meio ambiente, relegando a plano secundário o crescimento da renda per capita. Esta última pode, por esse motivo, manter-se com ritmo modesto de aumento ou mesmo temporariamente estacionário, sem causar maiores preocupações.

Uma análise da experiência recente de crescimento econômico, em escala mundial, que será apresentada mais adiante, espelha essa diferença de atitudes conforme o estágio de desenvolvimento atingido.

Uma reconstituição histórica do que se passou no Brasil no século XX, em termos de PIB per capita, serve de exemplo real.

Evolução do PIB per capita

O século começa com tendência de crescimento modesta, interrompida com as consequências da guerra e com poucas oscilações até 1930. A crise mundial desencadeada em 1929 e a revolução política causaram uma segunda interrupção. Seguiram-se variações mais fortes e nova interrupção (1940-1942), em virtude da Segunda Guerra Mundial. A tendência de crescimento significativo se manteve daí até 1960, quando ocorreu uma parada mais longa. De fato, a década de 1960 deve, por esse motivo, ser subdividida em dois quinquênios, o primeiro com crescimento de 1,36% ao ano e o segundo com 5,06% ao ano, já emendando a tendência de forte crescimento que se prolongou até 1980. As décadas de 1980 e 1990 se apresentam com baixíssimo crescimento e fortes oscilações; foi um período de descontinuidades por excelência.

A ligeira tendência de crescimento a partir de 1980 se deve, quase exclusivamente, à agricultura. Complementarmente à Tabela 15.1, é interessante observar o crescimento médio do PIB per capita por decênios.

Tabela 15.1. Crescimento do PIB per capita do Brasil no século XX (Médias por decênio % a.a.)

Gráfico 15.1  Evolução do PIB per capita do Brasil no século XX

Fonte: período 1900-1947 – Haddad, C. Crescimento econômico do Brasil. In: Neuhaus. P. (Coord.). Economia brasileira: uma visão histórica, 1980; 1947-1990 – IBGE. Contas nacionais: índice do produto real, 2002; período 1990-2001 – IBGE. Contas nacionais: variação real do PIB per capita.

Processo de crescimento

O processo de crescimento tem sido objeto, por etapas, de intensos estudos, inclusive mediante a construção de modelos matemáticos, em várias versões, além de outras tentativas de explicação do que ocorre.

Em um ponto definido da trajetória de um país insuficientemente desenvolvido, suas possibilidades de crescimento dependem de complexa base física institucional e instrumental.

A essência do processo se encontra, de um lado, no aumento quantitativo da disponibilidade de recursos naturais e dos fatores trabalho e capital, e, de outro, na contribuição proveniente da maior qualificação dos trabalhadores, do progresso técnico, da eficácia dos investimentos e da organização interna das atividades produtivas.

O processo de crescimento se beneficia ou é prejudicado pelas condições institucionais vigentes, favoráveis ou não, à eficiência das atividades produtivas. O processo é ainda intimamente ligado ao estado de espírito e à atitude da sociedade em relação ao próprio desenvolvimento. Além de tudo isso, o desenvolvimento é influenciado pelas alterações nas condições econômicas dos países centrais, com os quais existam relações íntimas de comércio e finanças.

Em cada país, e em cada período de seu crescimento, são diferentes as condições dominantes nessa conjugação.

Na análise do processo de crescimento, atribui-se papel fundamental à intensidade da formação de capital e ao conhecimento de sua destinação.

Poupança

A poupança que uma sociedade realiza está na essência do processo de formação de capital. Ela tem origem nas economias familiares, no excedente das empresas, bem como no saldo em conta-corrente da administração pública. Além da poupança interna, cada sociedade, em cada período de sua história, pode contar ou não com a entrada líquida de poupança externa.

No Brasil, nos últimos anos do século XX e nos primeiros do século XXI, a poupança privada, incluindo empresas públicas, oscilou em torno de 20% do PIB. Em contrapartida, o governo nunca poupou. Já a poupança externa trouxe contribuição positiva até 2001, com queda abrupta nos dois anos seguintes, passando a apresentar resultados negativos.

A poupança total, que se mantinha um pouco acima de 20% do PIB, registrou queda de 2001 para 2002, em decorrência de redução simultânea das componentes externa e governamental. A partir desse último ano, a poupança total manteve-se próxima a 16% do PIB.

Gráfico 15.2  Poupança em relação ao PIB

Fonte: IBGE. Contas nacionais, 2006.

A evolução da poupança externa merece especial atenção. Ela compreende duas parcelas principais, a saber: a dos empréstimos e financiamentos e a dos investimentos diretos. A história destes últimos, que é mostrada na Figura 15.4, indica repentinas modificações depois de 1995.

Gráfico 15.3  Investimento externo líquido (em % do PIB)

As entradas líquidas oscilaram entre 0,5% e 1,0% do PIB até 1970, estabilizando-se em torno de 1,0% daí até 1982, quando sofreu queda continuada até anular-se, em 1986. A média desse período, até 1995, foi inferior a 0,5%. Com a abertura econômica e financeira da época do Plano Real, cresceu de forma extraordinária para atingir até um máximo de 5% no final da década de 1990. No entanto, esse forte afluxo de capital não encontra correspondência em novos investimentos produtivos, fraquíssimos no período. A razão principal se encontra, em parte, na sua destinação a aquisições de patrimônio preexistente, posto à venda com o Programa de Desestatização, que durou de 1997 a 2001. O pico das entradas para esse fim se deu no período entre 1998 e 2001, tendo a participação direta atingido menos de 2% do PIB.

O investimento externo total reduziu-se fortemente desde 2002 para chegar a valor negativo em 2006, recuperando-se novamente até cerca de 2% do PIB.

Relação produto/capital (ou capital/produto)

De outro ângulo, análises quantitativas se voltam para a formação do capital novo, mediante acompanhamento da relação capital/produto, entendida como a relação entre a parcela do PIB que é encaminhada para a formação bruta de capital fixo, conceito apresentado no capítulo anterior, e o crescimento do próprio PIB ou vice-versa, a relação produto/capital.

A dificuldade aqui se encontra na diversidade dos prazos de maturação dos investimentos, que podem variar muito, conforme se viu no Capítulo 6. Torna-se difícil determinar o intervalo de tempo entre a poupança que deu origem à formação de capital fixo e sua efetiva contribuição para o aumento do PIB. Para minorar os efeitos dessa dificuldade, os estudos dessa natureza consideram sempre períodos plurianuais e, por vezes, estatísticas defasadas de poupança e deformação de capital em relação às de crescimento. Para o exame que se faz aqui, adotou-se o quinquênio, sem defasagem.

A Tabela 15.2 mostra que, até 1980, o ritmo de formação bruta de capital fixo cresceu sempre e passou de 14% até atingir 23% naquele ano, declinando ligeiramente depois disso. Até que fosse atingido esse máximo, prevaleceu forte ritmo de crescimento do PIB, o que explica a relação produto/capital muito favorável, no nível de 0,40. Depois de1980, e apesar de proporções ainda altas de formação bruta de capital fixo, foram menores as taxas de crescimento alcançadas, o que explica relações baixíssimas de produto/capital, nível de 0,16. Ou seja, enquanto no primeiro período, para cada real investido, obtinha-se, como resultado acréscimo de produto de 40 centavos de real por ano, no segundo período foram obtidos apenas 16 centavos.

Tabela 15.2. Relação (A/B) entre crescimento médio anual do PIB (%) e Formação Bruta de Capital Fixo (FBCF) por quinquênios

Gráfico 15.4  Relação produto/capital: Relação (A/B) entre crescimento médio anual do PIB (%) e Formação Bruta de Capital Fixo (FBCF) por quinquênios

Fonte: ipeadata.

Torna-se nítida a evolução perversa da utilização da poupança nacional quando se confrontam os valores médios do período 1948-1977 com os do período 1978-2007. Portanto, foi aparentemente forte a deterioração da eficácia, em termos econômicos, dos investimentos realizados.

Produtividade total dos fatores

A parcela do crescimento econômico que não é explicada pelo simples acréscimo da quantidade de fatores, designada genericamente como produtividade total dos fatores, é entendida como o excedente de crescimento não explicado pelo aporte quantitativo de trabalho e capital. Não é fácil avaliar o estoque de capital, o que requer a investigação de outras informações históricas que supram elementos para tal avaliação. Não é fácil ter também, para todos os setores de atividade, estatísticas compatíveis da mão de obra.

Torna-se necessário aceitar simplificações, principalmente em decorrência de quantificação de valores como o do estoque de capital e de variações essencialmente qualitativas como a que resulta da maior qualificação da força de trabalho.

A avaliação da produtividade total dos fatores visando congregar em um só índice a relação entre o produto e o conjunto dos fatores utilizados é um processo trabalhoso, que envolve complexos modelos matemáticos capazes de representar a atividade produtiva.

Essas dificuldades levam à grande disparidade de resultados dos estudos que vêm sendo feitos, cada um com base em conceitos e/ou fontes de informação diferentes.

Tabela 15.3. Produtividade total dos fatores (acréscimos médios em % ao ano)

Produtividade total dos fatores

Período

3,73

1971-1973

1,55

1974-1980

1,18

1981-1985

0,89

1986-1989

1,92

1990-1997

Fonte: Bonelli, R.; Fonseca, R. Ganhos de produtividade e de eficiência: novos resultados para a economia brasileira, Pesquisa e Planejamento Econômico, (s.l.), v.28, n.2, ago.1998.

A série se apresenta decrescente, desde o máximo alcançado no período 1971-1973, de mais forte crescimento econômico que o Brasil já experimentou. Atinge valor muito baixo em 1986-1989, com nítida recuperação no último período considerado.

A alternativa mais simples a essa complexa questão da medida da produtividade total dos fatores é a de concentrar esforços na análise da produtividade de cada fator. Esta, por sua vez, poderá ser avaliada com maior precisão quando nos limitarmos à produtividade em determinado setor de atividade, como, por exemplo, do trabalho na indústria de transformação ou da terra utilizada na agricultura de grãos.

Produtividade do trabalho

Muito embora a dificuldade conceitual na avaliação da produtividade do trabalho seja menor, não estão ausentes dificuldades práticas. Entre estas, a informação e a medida da quantidade de trabalho pelo número de pessoas ocupadas ou pelas horas trabalhadas, e a avaliação da qualidade da mão de obra pelo seu nível de preparo. De outro lado, nem sempre é fácil avaliar a produção em termos físicos, dada a diversidade dos produtos. Deve-se, então, recorrer ao valor adicionado no processo produtivo em análise.

Nas comparações internacionais se utilizam, em geral, valores monetários.

Entre os vários estudos que foram sendo divulgados, destaca-se, pelo longo período abrangido, o da Tabela 15.4, relativo ao país como um todo. Baseou-se nas estimativas do crescimento do PIB como numerador e no total de pessoas ocupadas entre os anos censitários como denominador. Dessa análise resultam aumentos anuais médios de 3-4,7% nas quatro décadas entre 1940 e 1980, com forte declínio para o período 1980/1990, com recuperação daí até o ano 2000.

Tabela 15.4. Produtividade do trabalho (acréscimos médios em % ao ano)

O IBGE mantém levantamentos detalhados sobre a indústria, compreendendo os setores mineral e de transformação. Ocorreu, todavia, mudança de critério e descontinuidade em 2001 e 2002. Os resultados são apresentados no Gráfico 15.5, por este motivo, em dois gráficos, lado a lado, com base 100, respectivamente em 1985 e 2003.

Gráfico 15.5  Produção, emprego e produtividade na indústria

Fonte: IBGE.

São nítidos três períodos:

• entre 1985 e 1990, a produção, o emprego e a produtividade ficam relativamente estáveis, partindo de 100 para chegar novamente a 100;

• nos dez anos seguintes, a produtividade quase duplica, crescendo 5% a.a. A produção cresce pouco e o emprego se reduz;

• no terceiro período, as três curvas sofrem pouca alteração, exceto quanto à crise de 2009.

Produtividade da terra

Não obstante a ênfase atual no acompanhamento da produtividade do trabalho e da produtividade total dos fatores trabalho e capital, foi a produtividade da terra que há mais tempo preocupou a humanidade, tendo sido objeto de intensa discussão no século XIX em torno da tese segundo a qual o crescimento da população se fazia em progressão mais forte do que a oferta possível de alimentos, dando origem a um desequilíbrio que exigiria o controle do ritmo da primeira (Malthus, 1798). Dava-se pouco valor, então, à perspectiva do progresso técnico. Mas o que se verificou foi o continuado aumento da produtividade da terra.

O Brasil está sendo palco de forte aumento da produtividade, com alguns exemplos marcantes, como o da produção dos principais grãos, verificada desde 1990.

Contribuíram para esse resultado melhores sementes, desenvolvidas pela Embrapa, especialmente para as condições locais, disponibilidade de equipamentos e administração empresarial eficiente. No total dessas culturas, o notável efeito traduziu-se no fato de que em 14 anos a produção quase duplicou, de 78 para 144 milhões de toneladas (90%), enquanto a área cultivada aumentou apenas de 39 para 47 milhões de hectares (30%), segundo a Conab (safras 93/94 e 2007/08).

Gráfico 15.6  Produtividade da terra.

Outro desenvolvimento significativo ocorre na cultura da cana-de-açúcar, onde a produtividade conjugada à da sua transformação em açúcar e álcool cresceu, desde 1975, a um ritmo médio de 4% ao ano.

Finalmente, na silvicultura do eucalipto, a produtividade por hectare vem acontecendo de forma sistemática, principalmente em função da biotecnologia, que tem permitido o acréscimo de produção na mesma área ocupada, que se mantém em torno de cinco milhões de hectares. Passou de 15 m^3/ha em 1970, quando da instituição do incentivo fiscal ao reflorestamento, a 41 m^3/ha em 2007.

Variação do ritmo de crescimento no mundo

Depois de examinar a questão central do processo de crescimento econômico, torna-se oportuna uma rápida revisão do que tem ocorrido pelo mundo, na prática, nesse domínio.

Comparações internacionais são úteis para que se identifiquem limites e médias do comportamento dos países situados em diferentes níveis de desenvolvimento. As relações quantitativas, utilizadas neste e nos dois capítulos seguintes devem ser apreciadas com prudência, tendo em vista, de um lado, o grau de confiabilidade dos levantamentos e das apurações estatísticas de cada país e, de outro, a imprecisão na conversão das moedas nacionais, baseada em taxas de câmbio administradas segundo critérios diversos.

No cenário mundial, a análise do comportamento que a seguir se apresenta foi feita com a base estatística do Banco Mundial para três intervalos de tempo compreendidos no período 1965-2000. Reduziu-se o universo de 147 países ali contidos para apenas 72, eliminado os de menos de quatro milhões de habitantes e PIB inferior a quatro bilhões de dólares, conforme se explicita no Anexo 3.

Os países foram classificados segundo o nível de renda per capita em dólares americanos, pelo critério da paridade dos poderes de compra, em quatro grupos: 16 de renda baixa, inferior a dois mil (A), 19 de renda média-baixa, entre 2-5 mil (B) e 22 de renda média-alta, entre 5-20 mil anuais (C). O Brasil está na transição do grupo de renda média-baixa para o de renda média-alta. O grupo dos de renda alta ficou formado por 15 países, com rendimento superior a 20 mil (D).

No período total de 35 anos não foi significante, em termos médios, a diferença de comportamento entre os vários grupos, que se situaram em 3% ao ano no grupo dos pobres, 4% nos de renda média e 2,9% no dos ricos. O patamar histórico dos países em desenvolvimento, de 4%, vem também sendo aceito como um mínimo para caracterizar crescimento satisfatório nesse grupo.

A aparente uniformidade de comportamento desaparece quando se classificam os países pelo respectivo nível de crescimento, abaixo e acima dos 4%, percentual adotado como divisor dessa distribuição.

A primeira evidência é que crescimentos superiores a 4% ocorreram em maior proporção no período 1965-1980, com 30 casos, decaindo para 17, com recuperação apenas parcial para 28 na última década. A segunda é que fortes crescimentos, acima de 6%, também declinaram de 15 casos em 1965-1980 para oito em 1990-1999. A terceira é que, no período 1965-1980, o sucesso se distribuiu entre países da Ásia (cinco), da África (cinco) e da América Latina (quatro), além de Israel, ao passo que nos períodos subsequentes ficou concentrado na Ásia.

O Brasil, que vinha tendo forte crescimento desde 1947, só figura nesse quadro no período 1965-1980, na categoria acima de 6%, desaparecendo depois disso do cenário do progresso econômico mundial.

A análise por grupos, dos países que alcançaram crescimento superior a 4% em algum dos períodos considerados, traz esclarecimentos adicionais.

Tabela 15.5. Países com crescimento econômico acima de 4% a.a. (em alguns períodos considerados)

Foram poucos os pobres (A) que ultrapassaram esse limiar. Obviamente os países desenvolvidos (D) quase não aparecem. O esforço bem-sucedido concentrou-se nos grupos que buscaram o desenvolvimento, B e C, responsáveis por 20 casos no total de 25.

É interessante observar que, nos grupos B e C, houve quem alcançasse fortíssimo crescimento, acima de 7%. Foram seis no primeiro período, três no segundo e três no último. Os máximos atingidos por algum país foram, respectivamente, 8,8%, 10,1% e 10,7%, sendo que os dois últimos na China, em regime econômico especialíssimo.

No período considerado aqui, ocorreu forte declínio do ritmo de crescimento da população entre os países menos desenvolvidos. Isso concorreu para que a evolução da renda per capita fosse diferente daquela observada no crescimento total das economias nacionais.

Cabe notar que, entre os 43 países que cresceram acima de 4% em algum dos períodos considerados, seis tiveram a longo prazo declínio de renda per capita, e apenas 22 alcançaram crescimento significativo, acima de 2% ao ano, em um total de 72 países analisados.

CAPÍTULO 16

Crescimento econômico, consumo de energia e meio ambiente

Durante muito tempo, e até a crise dos preços do petróleo, de 1974, precipitada pela guerra árabe-israelense, o crescimento econômico, em escala mundial, se fez com o emprego de energia no mesmo ritmo ou em ritmo ligeiramente inferior, não obstante variações entre países em diferentes estágios e estilos de desenvolvimento. Na década de 1970 ocorreu a ruptura dessa tendência, com significativas modificações da estrutura do consumo de energia. Essas modificações se acentuaram com as consequências da guerra Irã-Iraque.

Evolução do consumo de energia

O consumo de energia primária sob as suas diversas formas revela, desde 1960, tendência de redução do seu ritmo de crescimento e, além disso, duas nítidas quebras desse ritmo por volta, respectivamente, de 1975 e 1985.

No entanto, no período 2000-2005, intensificou-se novamente o ritmo, sob influência, de um lado, da expansão econômica de várias nações em desenvolvimento, o que deu lugar ao aumento de consumo de energia pelas respectivas populações, e, de outro lado, pela expansão das indústrias energo-intensivas provocada em parte pelo crescimento econômico da China.

Tabela 16.1. Consumeo mundial de energia (milhões de toneladas equivalentes de petróleo–TEP)

O confronto, em termos mundiais, entre o crescimento da população, do PIB e da energia primária aponta para uma redução continuada da intensidade do uso da energia até o ano 2000. Não obstante a redução do ritmo de crescimento da população mundial e os esforços para contenção da demanda, o consumo total de energia primária voltou a acelerar-se nos primeiros anos do século XXI. Em 2008, a TPES atingiu cerca de 12 milhões de tep, reduzindo-se um pouco, pela primeira vez, em função da crise financeira mundial. Espera-se continuado crescimento da TPES por alguns decênios.

Tabela 16.2. Crescimento mundial da população, do PIB e da energia primária (%/a.a.)

É importante registrar que o consumo para fins automotivos aumenta, mas com menor intensidade, e que a demanda por eletricidade cresce com maior intensidade, envolvendo todas as formas de geração, tanto com base renovável como térmicas supridas por combustíveis fósseis, com ênfase no gás natural.

Energia, meio ambiente e clima

Anterior à segunda crise do petróleo e antes que se verificasse a tendência já demonstrada, o crescimento do PIB real e do consumo de energia primária eram quase iguais, causando preocupações com a possibilidade de esgotamento de reservas de combustíveis fósseis, de petróleo em particular e de gás natural, com as evidências de graves efeitos ambientais decorrentes exatamente da crescente queima desses combustíveis.

A preocupação com o esgotamento de fontes de energia tornara-se notória desde o relatório de 1972 do grupo de trabalho conhecido como Clube de Roma, e ganharam importância, na mesma época, as repercussões sobre o meio ambiente da queima de combustíveis fósseis. Chamou a atenção a realização, também em 1972, em Estocolmo, da Conferência das Nações Unidas sobre o Ambiente Humano. Havia uma preocupação que abrangia não somente a questão da energia, mas também a capacidade de sustentação da Terra diante do crescimento demográfico progressivo e ainda a utilização predatória dos recursos naturais. Surgia aí, por parte de nações desenvolvidas, a tese de crescimento zero, contra a qual se insurgiram o Brasil e outros países em desenvolvimento.

A Comissão Bruntland, responsável pelo relatório Nosso Futuro Comum, divulgado em 1987, deu início a um período dominado pelo conceito de desenvolvimento sustentável.

Logo a seguir, realizou-se a Conferência do Rio de Janeiro, em 1992, onde foi assinada a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas (United Nations Framework Convention on Climate Change – UNFCCC) e onde nasceu a Agenda 21, de grande abrangência, em torno da qual aconteceram inúmeros debates desde então.

O anexo I da Convenção separou um grupo de países (OECD mais a ex-União Soviética e o leste europeu) para o qual se previa a redução de emissões. Quanto aos outros, recomendavam-se avaliações e estudos.

O mundo adquiria a consciência de que seria imprudente prosseguir com a elevação continuada de consumo de energia, que dava lugar a agressões patentes ao meio ambiente. Isso originou dois movimentos distintos. Do lado positivo e construtivo ganharam amplitude os esforços isolados e independentes, no campo tecnológico, pelo aumento da eficiência no uso da energia. Progressos foram feitos também no comportamento das pessoas e das empresas, para evitar desperdícios.

Em termos de cooperação internacional, reunião importante realizou-se em Quioto, no Japão, quando foi assinado protocolo fixando metas quantitativas de redução de emissões. Sucederam-se reuniões com algum progresso em Buenos Aires (1998), Bonn (1999) e Haia (2000).

Tornavam-se nítidas, no entanto, posições conflitantes. É muito diferente a situação entre os países quanto aos respectivos estágios de desenvolvimento, tanto em termos de renda como de consumo per capita de energia.

Países insuficientemente desenvolvidos, que ainda têm longo caminho a percorrer, mesmo que utilizem todas as práticas de eficiência e contenção de desperdícios terão de aumentar substancialmente seu consumo de energia. Os Estados Unidos, a União Europeia e o Japão, por sua vez, os maiores emissores, não se entendem sobre como fazer. Daí a dificuldade de progredir nas negociações internacionais em torno da contenção das emissões nocivas ao meio ambiente, negociações essas que se realizam no âmbito da Agenda 21 e da Convenção-Quadro.

Em 2001, os Estados Unidos se retiraram das negociações, passando a agir segundo diretrizes próprias. Em 2003, a Rússia também se retirou.

Renovaram-se esforços internacionais na busca de um projeto de longo prazo, para o mundo como um todo.

Paralelamente às reuniões dominantemente políticas no âmbito da UNFCCC, avançaram os estudos interdisciplinares relativos à mudança climática, no âmbito do Intergovernment Panel on Climate Change (IPCC), que havia sido formado em 1988 pela Organização Meteorológica Mundial (WMO) em associação com o Programa do Meio Ambiente das Nações Unidas (Unep). O terceiro relatório dessa organização, divulgado em 2001, causou grande impacto pela sua abrangência e pelas conclusões pessimistas. O quarto relatório viria em 2007, confirmando as perspectivas de agravamento da mudança climática.

As agendas política e científica convergiram, a partir de 2007, na reunião de Bali, para a conferência da UNFCCC realizada em Copenhague em 2009. As opiniões a esse respeito se dividiram entre decepcionantes e de seu reconhecimento como um passo positivo no difícil caminho do entendimento político. Ficou marcada nova reunião para Cancun, no final de 2010, com conversas intermediárias em Bonn.

Não obstante os progressos isolados e independentes, o panorama ambiental, em escala mundial, no início do século XXI, continua grave, tanto em números absolutos como na disparidade da situação dos países, conforme se procura sintetizar (Tabela 16.3), no confronto entre a população de grupos de países em vários estágios de desenvolvimento, o correspondente consumo anual de combustíveis fósseis, quantificados em toneladas equivalentes de petróleo (TEP), e ainda a estimativa de emissões (em toneladas) de dióxido de carbono (CO_2). Este último é o principal responsável pelo efeito estufa.

Tabela 16.3. Suprimento total de energia primária e emissões de CO_2 no mundo

Nessa época, as emissões de gases do efeito estufa no Brasil se situavam em nível inferior à média da América Latina. A contribuição do país em termos de emissões é menos intensa em função de duas características próprias e de uma história singular. Na geração de eletricidade, o sistema brasileiro é predominantemente hídrico, e no sistema de transportes há contribuição significativa de energia proveniente da biomassa.

Matriz energética brasileira

A matriz energética brasileira em 1940, quando foi feita sua primeira avaliação, baseava-se na lenha, quase toda proveniente de corte raso de matas nativas, submetidas apenas em parte a regime de regeneração natural pelo rodízio das áreas de exploração. A par da dramática redução da participação da lenha, cresceu continuadamente a contribuição de derivados de petróleo e da energia de origem hidráulica, bem como a da cana-de-açúcar. É importante concentrar a atenção nas peculiaridades essenciais da matriz brasileira.

Figura 16.6  Evolução da matriz energética brasileira (em % da energia primária total)

Fonte: Ministério de Minas e Energia. Balanço energético (adaptação)

Hidreletricidade e biomassa no Brasil

Desenvolveu-se aqui, com engenharia própria e grande eficiência, o segundo maior sistema elétrico de base hídrica do mundo, cuja construção e operação eficiente foi parte relevante e até decisiva do desenvolvimento econômico do país. Cometeram-se também alguns erros graves, felizmente muito poucos, de danos ambientais desproporcionais aos benefícios energéticos. O caso paradigmático é o da represa de Balbina, destinada a servir Manaus, na qual a relação entre a potência instalada e a área inundada atingiu 0,10 MW/km^2, enquanto a média de aproveitamentos nas principais bacias hidrográficas nacionais se situa entre 1,47 e 2,17. A usina de Itaipu, isoladamente, atinge 8 MW/km^2, beneficiando-se de importantes reservatórios situados a montante, na bacia do Paraná.

Tabela 16.4. Exemplos de potência instalada e área inundada

O episódio de Balbina custou caro ao país, em virtude das repercussões, inclusive no cenário internacional. Contribuiu para uma condenação generalizada dos grandes reservatórios de regulação hídrica.

A questão da área inundada pelas usinas hidrelétricas, que tem sido levantada em importantes plenários de discussão ambiental aqui e no exterior, não pode ser tratada, portanto, de forma simplista. Além disso, a análise de benefícios e danos transcende à consideração da área inundada.

Esses debates não devem, todavia, levar-nos a minimizar o significado e a importância da utilização da energia renovável de que dispomos, sob a forma de novos empreendimentos hidrelétricos.

Em outra direção, desenvolveu-se aqui a tecnologia agroindustrial e tecnológica para o uso do álcool como combustível para motores automotivos. Em consequência, o Brasil é também original no suprimento da energia para os transportes. A contribuição brasileira para o efeito estufa é menor da que ocorre nos países industrializados, pois pode contar com o álcool proveniente da cana-de-açúcar.

O programa brasileiro do álcool, iniciado há 30 anos, passou por momentos de grande impulso e de reveses. Hoje, o país é o produtor mais eficiente do mundo no complexo álcool-açucareiro. A eficiência ainda pode ser aumentada com o melhor aproveitamento da biomassa em usinas termelétricas modernas. Os veículos aqui produzidos dão conta do uso do álcool. Existem ainda perspectivas de emprego crescente de óleos vegetais para a produção do “biodiesel”, em que, de novo, podemos alcançar posição relevante. A parcela da biomassa pode ser ampliada com resíduos diversos e em instalações de cogeração, onde se alcançam em conjunto os objetivos da respectiva disposição e da geração de calor ou eletricidade. Caso ambiental e socialmente relevante é o da destinação do lixo urbano, que tantas preocupações está causando.

Evolução recente da matriz energética brasileira

A evolução recente da matriz energética decorre, em grande parte, da constatação de que o sistema elétrico brasileiro necessitava de maior proporção de geração térmica complementar, para compensar a irregularidade intrínseca do sistema hídrico, vinculado às variações pluviométricas. Seria conveniente passar dos tradicionais 5% para algo em torno de 10-15%. No entanto, em lugar de uma transição coordenada nessa direção, perdeu-se o rumo, e uma série de infortúnios levou o sistema elétrico do país a um temporário desastre.

Sob a influência do que acontecia no mundo desenvolvido, tiveram início, a um só tempo, reformas institucionais feitas sem o necessário cuidado na sua adaptação à realidade física do sistema brasileiro: a introdução do gás natural importado da Bolívia, com grandes investimentos em dutos, a instalação de usinas termelétricas a gás e a privatização do setor estatal.

A questão da usina nuclear Angra III, cujos equipamentos estão em grande parte adquiridos, mantém-se em permanente debate, sem conclusão, com predomínio de análises parciais e a não colocação do problema em termos de confronto com as alternativas tradicionais que se oferecem, tendo em vista o fortalecimento do sistema que atende à maior concentração urbana do país e é servido a partir de usinas hidrelétricas distantes.

Na vigência do tumulto de reformas mal conduzidas, ocorreu período hidrológico extremamente seco, e o país se defrontou com uma crise de suprimento sem precedentes, da qual saiu graças à reação positiva da sociedade, que economizou e aumentou a eficiência no uso da energia. Não é fácil, todavia, avaliar quantitativamente o dano causado à economia nacional em termos de perda de crescimento econômico, que foi elevado.

Com a ascensão de novo governo, no princípio do século XXI, deu-se início a uma série de estudos para outra formulação institucional e reexame da matriz energética. Tudo parece indicar que a reforma, que se superpõe a outra inconclusa, tem também fundamentos essencialmente ideológicos, opostos aos da anterior. A racionalidade econômica parece relegada a segundo plano.

Quanto à composição da matriz energética no início do século XXI, as principais novidades, em sequência cronológica, são a descoberta de gás natural em volume comercialmente interessante, a constatação da existência de áreas propícias à instalação de energia eólica e, por último, a descoberta de grandes reservas de petróleo em camadas profundas da plataforma continental, denominadas pré-sal.

Desde a tumultuada entrada do gás natural proveniente da Bolívia, concomitante com o apagão de energia elétrica de 2001, não se alcançou definir uma política racional (para o Brasil) para esse novo insumo energético. Com a descoberta de campos de gás na plataforma continental e a construção de dutos de interligação, espera-se que seja alcançada uma participação significativa na matriz energética.

No aproveitamento da energia eólica, as primeiras instalações comerciais estão ocorrendo no Nordeste, onde se identificam condições de vento privilegiadas. Além disso, a época mais favorável coincide com a menos favorável do regime dos rios da bacia do São Francisco, assegurando a complementaridade das duas fontes, hidráulica e eólica.

A descoberta das reservas do pré-sal, da maior importância econômica para o país, pouco alterará a sua matriz energética. A autossuficiência quantitativa em petróleo já havia sido atingida. O país passa de importador para exportador de petróleo.

Quanto a outras formas de produção de eletricidade, como a fotovoltaica, corre-se o risco de investimentos ainda muito altos, quando o país deveria se limitar, no começo, a instalações em locais que não possam ser atendidos pelos sistemas tradicionais e em unidades de demonstração para o acompanhamento de sua evolução tecnológica e econômica.

É preciso ter presente que estão em marcha, no campo científico e tecnológico, progressos significativos.

O Brasil, que dispõe de potencial hidréletrico, reservas satisfatórias de petróleo e gás, além da cana-de-açúcar, tem plenas condições de se incorporar a essa renovação tecnológica, sem se precipitar na adoção generalizada de novas tecnologias, naturalmente mais caras porque em fase inicial. Para isso, há que reforçar as instituições de pesquisa, com o objetivo de acompanhar o que acontece, e de modo a preparar sua inclusão progressiva na matriz energética, no momento oportuno.

Outras consequências do crescimento econômico sobre o meio ambiente

Em que pese a concentração de atenções sobre a relação entre crescimento econômico, consumo de energia com a queima de combustíveis fósseis e as consequências desta última sobre a atmosfera, não é só sob essa forma que o crescimento econômico, a par da sua contribuição para a elevação do padrão de vida e do nível de bem-estar da população, tem trazido consequências negativas.

A atmosfera é também afetada pela emissão de outros gases industriais, que contribuem tanto para o efeito estufa como para a destruição da camada de ozônio que protege a Terra das radiações agressivas do Sol.

A queima das florestas para ocupação do território com outras atividades econômicas envolve também a emissão de CO_2, mas tal ocorrência se apresenta hoje de forma dominante nos países subdesenvolvidos, já que os industrializados desmataram os respectivos territórios há muito tempo, excetuados alguns países nórdicos.

A evolução da técnica de produção agrícola com a aragem de solos, mecanização e escala dos empreendimentos, contribuiu para o êxodo rural. Este, por sua vez, resultou no processo de urbanização. Novos danos ao ambiente surgiram da intensidade do fluxo de esgotos lançado nos cursos d’água e da destinação do lixo urbano, ambos com efeitos deletérios sobre a qualidade da água.

A questão do esgotamento sanitário foi sendo resolvida a tempo nos países de vanguarda industrial, mediante construção de instalações de tratamento e depuração de efluentes, antes de seu lançamento nos cursos d’água, iniciativas essas que só com atraso vão sendo implementadas nos países mais pobres, mormente naqueles em que se produziu rapidíssima urbanização, como o Brasil.

Também o problema do lixo requereu esforços semelhantes, mas que evoluíram com menos velocidade. São graves as deposições em aterros de lixo próximos a centros urbanos que, além de outros efeitos, ameaçam danificar os aquíferos e, por outro lado, exigem elevados investimentos em instalações de tratamento.

Na ocupação econômica das áreas rurais pela agricultura e pecuária, danos de outra natureza estão presentes em função do uso generalizado, e frequentemente imprudente, de fertilizantes e pesticidas. Finalmente, e nem por isso menos importante, mesmo em países com poucos recursos é necessário levar em conta os efeitos negativos da poluição ambiental sobre a saúde humana.

Diante de tantas formas de danos ao meio ambiente, os investimentos requeridos para a sua recuperação ou para a redução de danos futuros tornam-se fortemente crescente.

Para os países em desenvolvimento, tais investimentos nos paradigmas do mundo industrializado são concorrentes com os que resultariam em aumento de produção física de bens e serviços, e portanto com o crescimento econômico que potencialmente corrigiria os efeitos da pobreza sobre o próprio meio ambiente. No entanto, em um cenário globalizado, são os países industrializados que dão origem a diretrizes de proteção ambiental. Estas vão sendo adotadas por organismos internacionais e, por essa via, induzidas na definição de políticas de outras nações, com diferentes características passadas e presentes, bem como diferentes perspectivas para o futuro.

De qualquer maneira, a preocupação com custos não deve impedir a necessária introdução de medidas corretivas, por meio da melhoria de práticas e procedimentos, e da execução mais cuidadosa de projetos.

De novo o progresso técnico e a energia

Ao se iniciar o século XXI, grande parte do mundo já havia incorporado, em proporções variadas, a revolução tecnológica representada pela informática como instrumento de apoio às atividades economicamente produtivas, cujo desenvolvimento prossegue com extraordinária velocidade.

Paralelamente, intensificam-se pesquisas científicas e tecnológicas, com recursos bilionários e com espectro cada vez mais amplo e complexo, que poderão ter aplicação prática em 20 anos. Algumas constituem aperfeiçoamentos do que já se conhece, outras são revolucionárias. Ambas trarão progresso para a humanidade, em especial quando se considera a possibilidade de evitar o desequilíbrio nos ciclos ecológicos naturais, como os que resultam dos gases responsáveis pelo efeito estufa, provenientes da queima crescente de combustíveis fósseis.

Abrem-se perspectivas, há pouco tempo inimagináveis, como a da nanotecnologia, na transformação de materiais e na construção de equipamentos na escala física do milionésimo de milímetro e dos supercondutores, dos quais depende a fusão nuclear.

No domínio da energia desenvolvem-se: 1. o aproveitamento direto da energia solar para calor, já em estágio comercial, e da energia fotovoltaica para suprir eletricidade independente das redes de distribuição; 2. no aproveitamento de energia eólica, não obstante sua aplicabilidade restrita; 3. no desenvolvimento da célula de combustível, que produz eletricidade de forma limpa, tanto na substituição do motor de combustão interna em veículos como em instalações estacionárias independentes ou conectadas à rede elétrica, como ainda para suprir demandas mínimas, aí já em associação com a nanotecnologia.

A célula de combustível, cujo desenvolvimento inicial se apoia no gás natural, sem queima direta, mas como fonte de hidrogênio, poderá vir a ser revolucionária, além de servir de estímulo às pesquisas sobre a própria economia do hidrogênio, objeto de investigações que ainda demandam tempo.

Já as pesquisas da energia nuclear “limpa” e ilimitada, pelo processo de fusão, estão encontrando dificuldades que vêm provocando adiamentos no cronograma de construção de um protótipo de usina.

CAPÍTULO 17

Desigualdade entre nações e pobreza relativa e absoluta

Em escala mundial melhoraram, de forma lenta e contínua, embora não generalizada, as condições materiais de vida da humanidade. A experiência individual de povos e nações, cujas economias se expandiram e diversificaram em ritmo distinto, foi variada. Desenvolvimentos sólidos, com e sem interrupções, podem ser comprovados. São conhecidas também histórias de renitente estagnação econômica e mesmo de retrocessos.

Na atual era da informação, quando se amplia e generaliza o conhecimento do que se passa na economia de cada região, tornou-se publicamente mais evidente a desigualdade econômica e social entre nações, resultante dessa evolução.

Paralelamente, a Organização das Nações Unidas e o Banco Mundial promoveram amplos estudos e a definição de conceitos relacionados com o objetivo ideal de redução da desigualdade e da pobreza, considerando esta em termos relativos e absolutos.

A preocupação compreende não só a diferença entre nações como o que se passa no âmbito de cada uma delas. As duas análises, intimamente relacionadas, devem no entanto ser apresentadas uma de cada vez.

Desigualdade entre nações

Do lado dos países desenvolvidos, o estágio em que se encontram resultou de longa história, que vem desde o século XIX, sob a liderança sucessiva da Inglaterra e dos Estados Unidos, cujas circunstâncias iniciais registraram a exploração do trabalho, condições de vida precárias e agressão ao meio ambiente, que não podem ser hoje intencionalmente reproduzidas como caminhos aceitáveis para acumulação de riqueza. Esses países e seus seguidores no processo de industrialização consolidaram, há muito tempo, por meio de continuado crescimento, invejável nível de renda, compatível com o bem-estar da maioria da população, cujo crescimento se tornou cada vez mais lento. Nesse grupo, a renda nacional é suficiente para garantir as necessidades básicas de todos e de cada cidadão, e a noção de pobreza é relativa: aqueles que se encontram no extremo inferior da distribuição de renda são considerados “relativamente pobres”. Além disso, toda a infraestrutura foi construída, e as questões materiais a resolver se concentram na qualidadede vida, com ênfase na preservação ambiental e nas oportunidades de trabalho. No campo estritamente econômico, a preocupação central é com a estabilidade da moeda, desde que mantido o nível de atividade suficiente para estimular iniciativas e arejar negócios.

No outro lado, estão os países pobres e insuficientemente desenvolvidos, que se atrasaram em relação às nações de vanguarda, por motivos específicos a cada um.

Os países pobres têm renda nacional insuficiente para garantir o mínimo considerado indispensável a cada um de seus cidadãos; são países que, em geral, e em passado recente, não conseguiram encontrar caminho próprio e sair do estado dominante de pobreza absoluta.

Já os insuficientemente desenvolvidos alcançaram algum progresso, mas se defrontavam com forte crescimento de sua população, crescimento esse que só há pouco tempo perdeu força, o que dificultou melhores resultados. E essa população está, na maioria dos países, insuficientemente preparada para a mudança estrutural que se processa no mundo. Não obstante o nível de renda alcançado seja suficiente para garantir um mínimo essencial a todos, persistem bolsões de pobreza absoluta associada a enorme desigualdade na distribuição de renda. Há forte pressão pela criação de empregos, resultante tanto da necessidade de incorporação de parcela da população que ainda não está integrada à economia de mercado como da solicitação de oportunidades de trabalho pelos jovens, cujo número elevado ainda decorre do período em que o crescimento demográfico era superior ao atual. Para eles, sem crescimento econômico tornam-se difíceis tanto a construção da infraestrutura que lhes falta como a redução da pobreza absoluta que os aflige.

O assunto merece análise com algum detalhe quantitativo sob os aspectos econômico e social, embora se tenha conhecimento das limitações no campo das estatísticas sociais comparáveis e regularmente apuradas.

Do ponto de vista estritamente econômico, o Banco Mundial tem disponibilizado algumas séries baseadas no nível de renda per capita. Os 147 que compunham, em 1999, o quadro estatístico do Banco Mundial se subdividiam em em quatro grupos: 58 países de renda baixa; 39 países de renda média-baixa; 24 países de renda média-alta; 26 países de renda alta, segundo critérios esclarecidos no Anexo 4. Reuniram-se aqui indicadores econômicos e sociais.

A questão do nível de renda

Impressionante, entre os indicadores econômicos de desigualdade, é a simples comparação da renda média per capita em 1999 entre os países da vanguarda econômica, que atingia 26.440 dólares, e a do grupo das nações mais pobres, que só alcançava 420 dólares. São 60 vezes! Situam-se, no intervalo, outras nações em vários estágios de desenvolvimento. Depois de muitas décadas em que se discute e se tenta promover o desenvolvimento econômico, essa relação passou, em 2008, para 70 vezes (note-se que os critérios do Banco Mundial se modificaram em 2000).

Complementando esse quadro do mundo na passagem do século, cabe registrar que são fracos os indícios de que venha a se manifestar em bloco redução da distância em que se coloca essa maioria de países em relação aos desenvolvidos. A análise do crescimento do PIB relativo ao período 1965-1999, sobre o qual existem estatísticas consistentes, indica que os três primeiros grupos evoluíram em ritmo bem semelhante, entre 4,1-4,3% ao ano, enquanto o grupo de renda alta (D) cresceu um pouco menos, a 3,2% ao ano.

Essa diferença toma aspecto distinto, contudo, quando se considera a renda per capita, porque nos primeiros a população continuou crescendo com maior rapidez do que no grupo dos ricos. São os mais pobres que ostentam menor crescimento da renda per capita, 1,8% acompanhado de elevado índice de natalidade, de mortalidade infantil e matrículas no nível secundário.

Quando se desce a detalhes, por grupos menores ou países isolados, identifica-se, no entanto, número restrito de exemplos de significativa redução da distância que os separa dos desenvolvidos.

O Banco Mundial tem tentado, ainda com base na renda, levantar dados sobre um indicador mais simples, que se fundamentaria no número de pessoas que hipoteticamente sobrevive com renda inferior a um dólar por dia. Nesse quadro, a diferença entre os países é muito mais acentuadada que a que resulta da simples comparação de renda média.

Indicadores sociais

O nível de renda per capita não é índice suficiente, por si só, para caracterizar a situação de uma população definida, inclusive porque se trata de critério monetário quando em muitos países existem parcelas significativas da população não envolvidas na economia de mercado.

Há tempos se buscam índices complementares, no campo social, alguns dos quais aparecem na Tabela 17.1. Foram reunidos resultados de estatísticas de amplitude universal disponíveis: a mortalidade infantil até os cinco anos de idade, que espelha vários sintomas de atraso, os gastos per capita de governos com saúde, a parcela da população de 10-14 anos presente na força de trabalho e que deveria estar na escola, e as matrículas nos níveis de ensino secundário e superior nas respectivas faixas etárias, que indicam a tendência de capacitação da força de trabalho para acompanhar a evolução tecnológica.

Tabela 17.1. Indicadores da desigualdade no mundo

Tenta-se, por fim, a incorporação de vários indicadores em índice único, como o de desenvolvimento humano (IDH), composto da renda per capita, de um índice de nível de educação e outro da esperança de vida ao nascer. Depois dele surgiu ainda o índice da pobreza humana (IPH), definido de forma a separar critérios aplicáveis aos países em desenvolvimento e aos industrializados. É formado por índices de esperança de vida, de proporção de adultos analfabetos e pelo resultado de dois outros indicadores: a proporção da população sem acesso à água tratada e a proporção de crianças de menos de cinco anos com peso deficiente.

Vale repetir que todos os indicadores disponíveis devem ser considerados com cautela, já que as informações básicas necessárias para sua construção são de difícil captação por sua própria natureza, principalmente nos países mais pobres, onde as estatísticas são precárias.

Desigualdade e pobreza no âmbito de cada país

A grande disparidade econômica e social entre países, em termos médios revista até aqui, complementa-se com a análise das fortes desigualdades internas na distribuição da renda de cada país e com a presença marcante de segmentos da população no estado de pobreza absoluta, nos países pobres e insuficientemente desenvolvidos.

Cada caso tem uma história e razões culturais e econômicas próprias. Mas existem também regularidades que se evidenciam em uma análise quantitativa baseada em alguns indicadores econômicos e sociais.

Na avaliação da distribuição de renda são dois os caminhos principais para a respectiva medida.

O primeiro se refere ao afastamento da distribuição da renda interna de uma distribuição hipoteticamente igualitária. Não se trata de pensar que essa situação limite seja possível ou mesmo justificável, ou desejável. Mas tão somente serve como medida do grau de afastamento que permite comparar as várias economias nacionais em relação ao problema da distribuição interna da respectiva renda.

O índice de Gini foi idealizado e é utilizado para medir esse afastamento. Em gráfico demonstrativo desse índice, a distribuição igualitária corresponde à reta AC, enquanto a hipotética, relativa a um país definido, é representada pela curva que correlaciona a fração da renda auferida por determinada fração da população. A medida do índice de Gini decorre da comparação da grandeza da área X e a área do triângulo ABC.

Gráfico 17.1  Índice de Gini (i)

O valor zero corresponde à igualdade absoluta. Quanto maior for o índice, maior será a desigualdade.

O segundo caminho consiste em comparar a parcela da renda nacional auferida pelas pessoas das classes de renda extremas. São vários os critérios possíveis, no entanto é mais comum a utilização dos “decis”, correspondentes às parcelas da renda nacional referentes às classes dos 20% mais pobres e dos 10% mais ricos. Os dados mais recentes, divulgados pelo Banco Mundial em 2010, se encontram na Tabela 17.2.

Tabela 17.2. Repartição da renda e da pobreza. Valores medianos dos grupos de países*

Pelo critério de Gini, os casos de maior desigualdade são encontrados nos grupos de países de renda baixa e média-baixa média (D e C) e o mínimo no grupo dos ricos. Em termos medianos, a desigualdade é menor no grupo dos ricos (33) e depois no dos pobres (37), sendo mais alta nos de renda média (44-48), onde se situa a maioria dos países em desenvolvimento. O Brasil se apresenta, infelizmente, com o valor máximo (55).

Pelo critério da participação dos 20% mais pobres na renda total do país, os valores giram em torno de 6-7%. Sob esse mesmo critério, a situação de desigualdade do Brasil é a pior, com 3%.

CAPÍTULO 18

Estabilidade e inflação

O fenômeno da elevação de preços, temporária ou continuada, que corresponde em contrapartida à desvalorização da moeda, foi e continua a ser preocupação de governantes e economistas.

O Brasil sempre se viu às voltas com a elevação de preços, cujo ritmo, todavia, foi variado. O fenômeno, até o princípio do século XX, era designado “carestia”, e só mais tarde, “inflação”, atribuindo-se a denominação “deflação” à apreciação da moeda.

Natureza da inflação

A inflação pode assumir a forma de elevação generalizada de preços de bens e serviços de maneira eventual ou sistêmica.

Surtos inflacionários de extensão limitada e eventual podem ter causa física, como a escassez temporária de determinado produto ou conjunto de produtos, em particular entre aqueles provenientes do setor agrícola, afetado por ocorrências climáticas adversas.

Podem ter causa econômica, seja pelo lado dos custos, seja pela demanda. A inflação de custos resulta, principalmente, de pressões por maiores salários ou de maiores lucros, de tarifas públicas ou, ainda, de preços de importação. A pressão da demanda por parte dos consumidores pode ter origem no aumento de renda, na elevação do crédito ou na perspectiva de escassez futura.

Frequentemente, a pressão inflacionária tem resultado de emissões de moeda requeridas para financiar o desequilíbrio das contas dos governos. Nos países em desenvolvimento, a pressão pode vir de tentativas de aumento da produção acima da capacidade efetiva da estrutura produtiva, definida como produto potencial, e da promoção de investimentos superiores à poupança nacional.

Em países como o Brasil, que tiveram inflações elevadas e persistentes, estabeleceu-se mecanismo de autoalimentação, que ficou conhecido como “inflação inercial”. Seria impossível fazer a enumeração exaustiva de causas e inter-relacionamentos.

A estabilidade monetária em economias de mercado, se considerada em termos absolutos, correspondendo à inflação zero, é abstração. A inflação está sempre se manifestando, com intensidade variável, à exceção de raros momentos de deflação. Mesmo em termos relativos, não existe linha divisória precisa e aceita, abaixo da qual se possa caracterizar a estabilidade monetária. Há agora padrão de bom comportamento, arbitrado pelos bancos centrais da União Europeia, que limita em 3% a inflação máxima admissível. Em outro extremo se situam processos com ritmos inflacionários altos, quando os mecanismos de mercado deixam de funcionar adequadamente ou se inicia processo explosivo. Exemplos recentes foram a espetacular hiperinflação da Alemanha na década de 1920, quando, no auge, um trilhão de marcos tinha o mesmo poder aquisitivo de um marco de antes da guerra, e a fortíssima inflação brasileira da década de 1990, quando o cruzeiro-real instituído em agosto de 1993 equivalia a um bilhão de cruzeiros de janeiro de 1986.

Medida da inflação

A medida da inflação se faz por meio de índices de preços, com os quais se procura quantificar a modificação, entre dois períodos sucessivos, do valor global de uma “cesta de bens e serviços” definida pela porção desses bens. Os preços de cada um dos bens contidos na cesta são ponderados com base na proporção dos respectivos gastos em relação ao valor total da cesta.

Na prática, entre os vários índices disponíveis construídos em função de objetivos definidos, dois são de especial relevância: o índice de preços ao consumidor (IPC) ou índice do custo de vida e o índice de preços no atacado. No Brasil, em virtude da diversidade regional e da grande desigualdade do nível de renda da população, tornou-se necessário formar vários índices de preços ao consumidor. O índice nacional de preços ao consumidor, construído pelo IBGE, é baseado na cesta de bens e serviços característica das famílias de até oito salários mínimos, que representa a maior proporção da população. Já o índice nacional de preços ao consumidor amplo (INPCA), também do IBGE, e atualmente empregado como medida oficial de inflação, se refere a um estrato mais amplo da população: famílias com rendimento entre 1-40 salários mínimos. Outros índices, como o IPC da Universidade de SãoPaulo (Fipe), limitam-se à avaliação dos preços em âmbito regional.

São também vários os índices referentes ao atacado, sendo o mais empregado, em análises macroeconômicas, o índice geral de preços, disponibilidade interna (IGP-DI).

A longo prazo, os índices tendem a acompanhar trajetórias semelhantes; entretanto, vão surgindo problemas com a base de ponderação, que varia em função da estrutura econômica do país, do nível de renda e das mudanças de hábitos dos consumidores. De tempos em tempos faz-se necessário rever a base.

A construção de sistemas fidedignos de elaboração de índices, bem como sua análise, tem sido objeto de preocupação dos economistas, destacando-se nesse terreno o trabalho de Irving Fisher (1867-1947).

Discussões sobre inflação e suas relações com o crescimento

Houve vários momentos do século XX em que se intensificaram as discussões sobre a natureza e os efeitos dos processos inflacionários, bem como dos raros períodos de deflação: na década de 1920, em função da hiperinflação alemã; na década de 1930, em função da crise de 1929, da deflação e da subsequente dificuldade de retomada das atividades produtivas; e, na época da Segunda Guerra Mundial, com o controle de preços essenciais.

Logo após o término da Segunda Guerra, quando cresceram as discussões sobre possibilidades e condições do desenvolvimento econômico dos países retardatários, questionava-se a hipótese de que a inflação poderia ser fator estimulante para o crescimento econômico. A questão foi incluída em duas reuniões da recém-fundada International Economic Association, em 1953 e 1956, na Itália, versando sobre o tema progress and stability (progresso e estabilidade), quando se tratou, com simplicidade, dos problemas de então, dos países ricos e dos países pobres, distinguindo também os fatores reais dos monetários.

No entanto, mesmo nos países que procuravam o desenvolvimento, foi se acentuando a convicção de que eram maiores os danos do que os benefícios de políticas monetárias frouxas que propiciavam a inflação.

Papel central em todas as discussões e controvérsias sobre a administração da moeda e das finanças públicas foi ocupado por Milton Friedman (1912-2006).

Na passagem do século, com tantas experiências vividas e diversificadas análises, a evidência estatística acentua a evolução diferente do fenômeno inflação nos vários grupos de países, conforme o nível de renda.

Evidência estatística recente no mundo

A análise da inflação, em âmbito mundial, nas últimas décadas do século XX e no princípio do século XXI, traz indicações interessantes sobre o comportamento real das economias nacionais no que se refere ao tema. Os países foram agrupados em A, B, C e D, segundo os critérios expostos no Anexo 3. Adotaram-se, nessa análise, valores medianos em lugar de médios, que são muito influenciados por inflações explosivas.

Tabela 18.1. Nível anual de inflação no mundo (mediana em %)

Os resultados desses grupos e períodos indicam significativa regularidade nas décadas de 1980 e 1990, excetuando-se os países de alta renda (D), que registram níveis de inflação muito menores do que os dos grupos, embora estes também tenham sido decrescentes de uma para outra década. Nos países de renda média, os valores medianos também declinaram nessas décadas, o que só não ocorreu nos de baixa renda (A e B). Não obstante o declínio de alguns grupos, a mediana mundial teve apenas pequena redução.

Já no início do século XXI houve declínio geral, excetuado o grupo D, cujo índice, bastante baixo, até aumentou um pouco.

A classificação dos países segundo a intensidade da inflação, respectivamente nas décadas de 1980 e 1990, traz maiores esclarecimentos, com a indicação de que nos países do grupo D não ocorreu inflação superior a 5%, enquanto nos de menor renda foram frequentes os casos de mais de 20%. Entre 2000-2008 não ocorreu, aparentemente, inflação superior a esse nível.

Tabela 18.2. Intensidade da inflação por grupos de países

Nota: A classificação dos países até 2000 se encontra no Anexo 3.1. Depois de 2000 passou a ser a doAnexo 3.2A.

Torna-se nítido que o grupo de países de alto nível de renda (D) desgarrou-se dos demais.

Para uma revisão histórica cobrindo período mais longo estão ainda disponíveis informações coerentes e compatíveis relativas a esse pequeno grupo. Essa evolução esclarece a contenção progressiva dos processos inflacionários que aí ocorreu, a partir de um máximo de 14% na década de 1970 (Tabela 18.3).

Tabela 18.3. Inflação nos países desenvolvidos (D)

Em dois decênios, os valores da inflação mediana, de 8,5, em 1971-1980, decresceram até atingir 2,4% no período 1991-2000, mantendo-se praticamente no mesmo nível entre 2000 e 2009 (2,5%). O resultado justifica o comportamento de muitos bancos centrais que tenderam a definir sistema de metas para a política monetária, com base no índice de 3% ao ano.

Já a queda da mediana da inflação nos países desenvolvidos dá uma primeira ideia do tempo possivelmente necessário aos países subdesenvolvidos para alcançar a estabilidade americana-europeia, se tiverem isso como objetivo.

Para um acompanhamento mais detalhado da inflação é incluído o Gráfico 18.1, relativa ao índice de preços ao consumidor, nos Estados Unidos. Ficam nítidos os surtos inflacionários, atingindo valores de até 15% ao ano, provocados pelas duas guerras mundiais e pelos choques dos preços de petróleo. Notam-se também os curtos mas profundos períodos de deflação, com redução de até 10% do índice, depois da Primeira Guerra e da crise de 1929.

Gráfico 18.1  Inflação e deflação nos Estados Unidos

Fonte: US Department of Labor – The Bureau of Labor Statistics.

Após o segundo choque dos preços do petróleo, as oscilações diminuem, mantendo-se a inflação sempre abaixo dos 5%. Uma inflação de 3% a.a. foi sendo aceita como admissível. Com a crise financeira mundial de 2008, tornou a ocorrer pequena deflação em 2009.

A referência ao valor admissível de 3%, indicado no Gráfico 18.1, foi sendo aceita também no âmbito da União Europeia. Lá as preocupações com a solidez da estrutura financeira dos países membros foram traduzidas em metas definidas no Pacto de Estabilidade e Crescimento, de 1997, baseado nos “critérios” do Tratado de Maastricht. O objetivo central desse pacto é evitar a ocorrência de déficits orçamentários excessivos, definindo-se como tais os que ultrapassarem 3% do PIB, estabelecendo-se ainda limite para o endividamento público, que não deve ultrapassar 60% do PIB.

No Brasil, como em vários outros países, adota-se, desde 1999, o sistema de “metas para inflação”, como orientação básica para a administração orçamentária e monetária. Em 2001, a meta foi de 4% a.a. e a inflação efetiva alcançou 7,7%, com discrepância ainda maior até 2004.

De 2005 em diante, vem sendo fixada a meta de 4,5% a.a, admitindo-se oscilações de 2% para mais ou para menos. A discrepância foi reduzida e a inflação real variou de 3,1-5,9% a.a.

Instrumento relevante dessa política tem sido, como ocorre na União Europeia, o equilíbrio dos orçamentos públicos, aferido pelo superávit primário para o setor público consolidado conforme definido no Capítulo 11, e que foi mantido acima de 3%, conforme resultados recentes indicados no Gráfico 11.1.

Estado da controvérsia no início do século XXI

As discussões em torno da estabilidade, da inflação e do crescimento continuam, mas agora em campo diverso dos debates da década de 1950.

Não há defesa responsável da eventual contribuição positiva da inflação para o crescimento econômico. Discute-se, entretanto, a pressão sobre a estabilidade monetária resultante de determinadas políticas de promoção do crescimento em países que pretendem se desenvolver.

O questionamento se desdobra em duas partes: a estabilidade relativa e o produto potencial.

No início deste capítulo afirmou-se que a estabilidade monetária, entendida como um estado de inflação zero, não existe. A estabilidade é, portanto, conceito relativo que, recentemente, vai se associando, nos países desenvolvidos, a uma referência máxima de 3%. No entanto, o valor mediano para o mundo como um todo oscilou em torno de 9%. Talvez daí, ou da própria história brasileira, tenha surgido, entre nós, o limite representado pela inflação de um dígito. Assim, mais de 10% de inflação seria perigoso.

Já o conceito de produto potencial, relativamente recente, corresponde ao PIB máximo que se pode alcançar em um horizonte de curto ou médio prazo, sem exercer pressão de demanda sobre fatores, que dê origem à intensificação intolerável da inflação.

As questões que se colocam para os países em busca de desenvolvimento se referem, de um lado, ao caminho admissível, do ponto de vista monetário para o aumento de produto potencial, de médio para longo prazo, que comporte a aceleração do processo de crescimento, e, de outro lado, o limite de inflação aceitável no início do processo.

CAPÍTULO 19

Importância crescente do mundo financeiro

As atividades econômicas voltadas para a produção de bens e serviços se apoiam em sistema financeiro que abrange uma variedade de instituições e instrumentos. No mundo globalizado, essas instituições se interligam, ampliando sobremaneira a relevância dos deslocamentos de recursos entre nações, ao mesmo tempo em que essa convivência faz com que os instrumentos financeiros originados nos países do mundo desenvolvido sejam mais rapidamente copiados pelos menos desenvolvidos.

No cenário internacional, o processo de globalização financeira, acentuado a partir de 1990, sustentou-se na tendência de supressão ou pelo menos de redução de controles cambiais, em número considerável de países.

O progresso da informática e das comunicações, inclusive com o advento da Internet, trouxe a possibilidade de rápida movimentação de fundos de curto e de médio prazos, e de redução de custos operacionais. Não tiveram evolução equivalente, e até encolheram na década de 1990, as operações de financiamento de projetos de longo prazo de maturação.

As transações puramente financeiras, de ganhar dinheiro a partir do dinheiro, sem vinculação com produção, compra e venda de mercadorias, expandiram-se mais rápido do que o comércio e, portanto, ainda mais fortemente do que a produção mundial de bens e serviços.

Produção, investimento e instrumentos financeiros

Na imensa variedade que caracteriza o mundo financeiro de hoje, é possível distinguir, em uma primeira aproximação, pelo menos três grandes conjuntos.

O primeiro está voltado para o apoio das atividades correntes de produção de bens e serviços. É o principal campo de atuação dos bancos comerciais que abrem crédito a produtores e comerciantes, seja com base em garantias reais e na avaliação do conceito do devedor, função do respectivo cadastro, seja em desconto de duplicatas que, no Brasil, constitui o instrumento típico de papel emitido pelo vendedor, correspondente à venda de mercadoria ou serviço e aceito pelo comprador para pagamento em prazo preestabelecido. Para completar, empresas de idoneidade reconhecida emitem papéis desvinculados de atos de comércio, em geral de médio prazo, que são colocados junto a instituições financeiras, fundos mútuos de investimento e fundos de pensão.

O segundo compreende o financiamento a consumidores, para compras a prazo, em geral de bens duráveis, com a garantia dos próprios bens. São oferecidos por bancos e instituições especializadas, das quais participam, por vezes, produtores, como é o caso de fabricantes de automóveis.

O terceiro se ocupa dos investimentos. Compreende, de um lado, operações de financiamento e, de outro, a venda de participação no capital da empresa que se propõe a realizar o investimento. No Brasil, como em vários outros países, são limitados os recursos para esse fim destinados pelos bancos de investimento, do sistema privado, que raramente operam com prazos superiores a dois anos. Destaca-se aqui a missão de bancos de governo, notadamente o BNDES, que se tornou o maior financiador dos grandes investimentos privados. Estabeleceu-se ainda, na década de 1960, parceria construtiva envolvendo o BNDES e bancos privados, por meio do sistema Finame, que se dedica ao financiamento da aquisição de equipamentos.

No final do século XX, com a implantação do real e o saneamento financeiro, houve significativa mudança nas principais formas de financiamento do setor privado, com destaque para a dívida externa. No princípio do século XXI ocorreram novas mudanças. A importância do financiamento externo decresceu, e o credito à pessoa jurídica e os financiamentos do BNDES aumentaram.

Tabela 19.1. Formas de financiamento do setor privado (saldo em bilhões de reais)

O custo do financiamento interno para as atividades produtivas tem sido elevado, em parte porque o Banco Central do Brasil tem mantido a taxa básica (Selic) alta, uma das maiores do mundo, nela incluindo compensação da inflação que ainda persiste no país. Além disso, mantém-se elevado o spread cobrado pelos bancos comerciais, não obstante os estudos e propostas de medidas corretivas que vêm sendo feitas.

Mercado de capitais e bolsa de valores

Para o financiamento de investimentos, outro caminho se oferece mediante venda de ações representativas do capital da empresa.

A possibilidade de colocação de ações de uma empresa depende da abertura ao público e da transparência da respectiva administração, da existência de um mercado de capitais ativo e do funcionamento da bolsa de valores.

No mercado de capitais, as empresas que necessitam de novos recursos para desenvolver seu negócio oferecem participação no próprio capital, sob a forma de ações ou outros títulos a pessoas, investidores institucionais, bancos ou outras empresas, que contam com recursos disponíveis para aplicação.

A bolsa, como instituição-chave desse processo, para exercer satisfatoriamente sua função requer a presença de grande variedade de papéis e de incessantes operações de compra e venda, das quais possa surgir a cotação dos papéis negociados. No pregão das bolsas se apresentam, por meio de corretores especializados, tanto compradores com o objetivo de aplicar em caráter permanente suas poupanças, como investidores profissionais, que visam ao lucro nas próprias operações de compra e venda de títulos. São estes últimos, aliás, que contribuem, de maneira decisiva, para que se verifique o número de transações requeridas com as ações já cotadas em bolsa, para que o leilão possa se realizar de forma eficaz e a bolsa consiga cumprir seu objetivo.

O volume de transações diárias da bolsa é importante também para os lançamentos, seja de empresas tradicionais, seja de empreendimentos que principiam. O seu sucesso depende, em grande parte, da dimensão relativa da oferta quando comparada ao movimento global.

Todas essas condições existem, há muito tempo, nos principais centros financeiros do mundo. A Bolsa de Londres foi formalmente organizada em 1773, e a de Nova York, em 1792.

O sucesso e as vicissitudes da New York Stock Exchange (NYSE, Bolsa de Valores de Nova York) transformaram-na em verdadeiro paradigma. Seu êxito decorre, de um lado, da tradição que se foi firmando entre as pessoas que dispõem de poupança para aplicar, de buscarem, individualmente, as aplicações possíveis; decorre, de outro lado, da transparência das operações e da situação das empresas que abrem o capital, sujeitas a regras legais estabelecidas, entre as quais se incluem as responsabilidades dos respectivos dirigentes. O sistema se fortalece com a presença no mercado de investidores institucionais, representados pelas companhias de seguro, fundos mútuos de investimento e fundos de pensão. No entanto, esse mesmo sistema abre, infelizmente, oportunidades para práticas perigosas e até desonestas, o que justifica a instituição de organismos governamentais de fiscalização, no estilo da Securities and Exchange Commission (SEC), criada nos Estados Unidos em 1934.

Outros países industrializados sustentam mercados financeiros semelhantes, sem lograr, todavia, a dimensão e amplitude do que se passa em Nova York. Entre eles apenas a Inglaterra tem capitalização destacada. No Brasil, com o progresso recente das negociações na Bovespa, o capital bursátil comparado ao PIB é alto. Em contrapartida, a participação de títulos da dívida privada de empresas não financeiras no Brasil é das mais baixas.

No Brasil, as tentativas de instalar e sustentar bolsas de valores ocorrem há mais de um século, com altos e baixos. Primeiramente eram duas, no Rio de Janeiro e em São Paulo, para depois se fundirem na Bovespa.

Para o funcionamento de um mercado de capitais nos moldes dos países desenvolvidos, foram introduzidas no Brasil significativas reformas e inovações. A primeira foi a legislação sobre o mercado de capitais, de 1965, à qual se seguiu fase de grande atividade, entre 1967 e 1971, nas bolsas de valores do Rio de Janeiro e São Paulo. Crise subsequente interrompeu o processo e teve como consequência, em 1976, a elaboração da lei das sociedades anônimas e dos mercados mobiliários, com a instituição da Comissão de Valores Mobiliários (CVM). Esta tem como objetivo principal assegurar o funcionamento eficiente e regular dos mercados.

Independentemente da organização e crescimento da bolsa, são de várias naturezas as inovações recentes do mundo financeiro, entre as quais as de “securitização”, assim denominadas pela sua origem nas securities, em língua inglesa. Essa operação visa converter contratos de financiamento ou títulos de dívida em outros títulos que possam ser ofertados diretamente no mercado de capitais. Para seu lançamento requerem mercado de capitais razoavelmente organizado e movimentado. O tomador pode ser uma empresa que tem em seu ativo recebíveis ou pode ser uma instituição financeira que oferece como garantia os ativos de sua própria carteira.

Característica do mercado brasileiro tem sido a baixa participação dos títulos privados na bolsa (Tabela 19.2), bem como a posição relativa que esses títulos ocupam nos ativos dos bancos e dos investidores institucionais (Tabela 19.3)

Tabela 19.2. Indicadores do tamanho do mercado de capitals (2009)

Tabela 19.3. Posição relativa dos títulos públicos e privados nos ativos dos bancos (2009) e investidores institucionais (2010)

Bancos

Investidores Institucionais

Títulos públicos

100

100

Títulos privados

23

35

Fonte: Banco Central.

Essa absorção da poupança pelo governo já foi apreciada, a partir de outro ponto de vista, no Capítulo 15.

Contratos a termo, futuros e derivativos

Independentemente dos instrumentos bancários e das operações no mercado de capitais tradicionais, desenvolveram-se outros instrumentos financeiros que se desligam de operações comerciais de compra e venda de bens e serviços ou de investimentos em construção e instalações de produção. Esse movimento, acentuado em época recente, tem origem no contrato a termo e no contrato de futuros e outros derivativos, que são negociados em bolsa ou em operações ditas de balcão, com instituições financeiras.

O primeiro desses contratos tem a forma de promessa de compra e venda, em que o comprador assume a responsabilidade de pagar ao vendedor o valor preestabelecido, na data estipulada para a entrega do bem, no local, na quantidade e na qualidade acordada. O contrato de futuros corresponde à simplificação e padronização do mesmo tipo de transação, ampliando-se sua aplicabilidade, que passou a compreender diversos ativos, não mais se limitando a mercadorias. Nesses contratos, as condições previstas para a liquidação fazem com que a maioria das operações resulte em pagamento ou recebimento em moeda, pela diferença entre o valor acordado e o valor vigente na data da liquidação, sem entrega física do bem ou ativo negociado.

As negociações se fazem tanto nas bolsas de mercadorias e futuros como em operações de balcão, segundo uma variedade de modelos conhecidos sob a designação geral de “derivativos”. No mercado assim constituído, operam três tipos de agente: os que buscam hedge (palavra sem tradução em português), especuladores e arbitradores.

O primeiro tipo tem por objetivo principal a proteção contra riscos de oscilação de preços, cotações ou índices econômicos, nos quais esteja incorrendo em virtude de outros contratos ou operações. Os especuladores visam, essencialmente, a ganhos financeiros em operações de risco. Por fim, aparecem no cenário os arbitradores, em geral instituições financeiras dotadas de equipes de analistas que acompanham, de modo ininterrupto, os mercados em que operam e nos quais procuram detectar desvios supostamente não justificáveis nas cotações negociadas.

Esses arbitradores entram com o objetivo de realizar lucros por meio de operações em que compram onde está barato e vendem onde está caro, sem correr riscos. A presença dos três tipos de operadores é fundamental para que o mercado tenha a necessária amplitude e liquidez.

Na extensa gama de operações possíveis, ocorrem no mercado brasileiro os swaps, que são contratos em que as partes contratantes trocam o fluxo financeiro previsto sem alterar o principal. Isso se faz com a intermediação da instituição financeira que monta a operação.

Trocam-se indicadores, como a taxa de juros prefixada, o dólar ou mesmo um índice de preços. Os contratos são registrados na Bolsa de Mercadorias e Futuros que, desde 2008, foi reunida à Bolsa de Valores de São Paulo. No vencimento é feito o acerto financeiro da diferença entre indexadores. Já a opção é um instrumento mediante o qual seu comprador tem assegurado direito futuro e o vendedor se obriga a cumpri-lo se isso for solicitado pelo comprador. O preço da opção é pago pelo comprador no ato da compra. De forma equivalente funciona a opção de venda.

A disponibilidade de tantos e tão variados instrumentos permite infinitas combinações, compreensíveis apenas por especialistas. De um lado, ampliam-se riscos, sendo notórios os casos de administração imprudente ou incompetente que resultaram em quebra de grandes instituições financeiras. De outro lado, abrem-se oportunidades de proteção para empresas que são expostas aos riscos de grandes oscilações nos mercados em que operam.

CAPÍTULO 20

Finanças internacionais e o Brasil

No âmbito internacional, as operações financeiras se realizam com objetivos distintos e assumem diferentes formas, cabendo destacar o financiamento do comércio exterior, os empréstimos em moeda e os deslocamentos de capital de um país para outro, para investimentos diretos. Entre os empréstimos, categoria especial é constituída pelas operações destinadas a compensar desequilíbrio do balanço de pagamentos e de reforçar reservas do Banco Central, ambas desvinculadas de qualquer fato comercial e resultantes de decisões de política econômica.

Desde que se generalizou a tendência de redução de controles cambiais, ampliaram-se os movimentos de capital de prazo curto, que buscam ganhos financeiros decorrentes de diferenças entre taxas de juros, de oscilações de bolsas de valores ou de desajustes de taxas de câmbio.

Desde o final do século XX, o quadro financeiro internacional evoluiu em duas direções, contraditórias entre si, de um lado, com a expansão dos fluxos de capital sob formas que escapam ao controle das autoridades monetárias nacionais e que desafiam as regras de bom comportamento preconizadas pelos organismos multilaterais; de outro lado, assiste-se ao esforço consubstanciado no Acordo de Basileia, de 1988, que procurou estabelecer regras de cautela na condução dos negócios bancários.

Na prática, o mundo assistiu a uma sucessão de quebras espetaculares, refletindo imprudência e desonestidade de dirigentes. A dificuldade de seguir o fio da meada nas aplicações sucessivas tornou delicada a missão dos auditores independentes, muitos dos quais cometeram graves erros de avaliação.

O quadro de dificuldades difere nos países desenvolvidos e insuficientemente desenvolvidos.

Vulnerabilidade externa dos países insuficientemente desenvolvidos

No que se refere ao campo específico de financiamentos a governos nacionais de países pobres e em desenvolvimento, ocorreu grande expansão de ofertas, predominantemente de origem privada. Mas isso também permitiu, em contrapartida, imprudências, tanto do lado dos credores como dos devedores.

O processo se alastrou, na década de 1990, indiferentemente, por países em vários níveis de renda e estágios de desenvolvimento, que tiveram suas dívidas ampliadas, alguns dos quais em mais de 50% e outros em mais de 100%, em um decênio.

O aprofundamento da análise da situação de determinada economia nacional quanto à sua vulnerabilidade externa se faz não só em função do valor total de seus compromissos, mas também, e principalmente, em função de sua relação com outros indicadores dessa economia.

Tabela 20.1. Crescimento da dívida externa, 1990-2000 (número de países por grupos, conforme anexo 4)

A primeira relação é com o PIB anual, que indica a parcela desse total que seria necessária para eventual resgate da dívida. Para caracterizar a capacidade de pagamento de compromissos, analisam-se as relações entre a dívida e as exportações, principais fontes de divisas que podem contribuir para um possível resgate. O mesmo se faz quanto ao serviço anual da dívida, incluindo amortizações e juros, e comparando seu total com as correspondentes exportações, relação que caracteriza a capacidade imediata de honrar compromissos assumidos. Finalmente, a qualidade da dívida externa se expressa pela distribuição dos compromissos ao longo do tempo e pela taxa de juros. O indicador utilizado é, nesse caso, a relação entre encargos anuais e a própria dívida.

O Brasil não tinha boa situação nesse quadro, já que, exceto no que se refere à relação dívida/PIB, os outros indicadores registravam maior vulnerabilidade do que a atingida pela maioria dos países em desenvolvimento.

A imprudência de credores e devedores explica, em parte, as crises financeiras por que passaram vários países ou regiões: leste asiático em 1997, Rússia em 1998, o próprio Brasil em 1999 e Argentina em 2001.

Nessas crises houve intervenção do FMI, em função de sua missão precípua e de acordo com suas normas de operação. Essas intervenções não foram, em geral, bem-sucedidas, o que tem dado lugar a questionamentos, em escala mundial, infelizmente com muito conteúdo emocional do lado dos países afetados, bem como falta de humildade do lado das grandes instituições financeiras. No entanto, todos têm sua responsabilidade, tanto nas crises como nas dificuldades da fase corretiva.

Vulnerabilidade financeira nos países desenvolvidos

Os países desenvolvidos não são incluídos, pelo Banco Mundial, em seus indicadores de desenvolvimento quanto à respectiva dívida externa, como se a vulnerabilidade econômica não ocorresse no mundo desenvolvido. É que neste são outras as dificuldades possíveis. No entanto, foi lá que se originou, em 2008, grave crise nos centros financeiros do mundo: “(…) a mais destrutiva desde a de 1929. Teve origem nos Estados Unidos, espalhou-se mais pelo mundo e deixou como herança a recessão, o desemprego, a queda das exportações, o desequilíbrio fiscal, o descontrole da dívida pública e a incerteza sobre o futuro. As dificuldades das empresas imobiliárias, das empresas de seguros e dos bancos nos Estados Unidos vinham alimentando a desconfiança e fomentando a crise. Neste clima, a quebra do banco de investimento Lehman Brothers, em 11 de setembro de 2008, acendeu o estopim, gerando um verdadeiro pânico no mundo financeiro. No primeiro momento não se conseguia avaliar a intensidade da crise, intuía-se apenas que podia ser profunda e longa” (Delfim Netto, julho de 2010).

No mundo desenvolvido, é intenso o fluxo de capitais e financiamentos nos dois sentidos, de saída e entrada. Na União Europeia, a análise desses fluxos é dificultada pela contabilidade na moeda comum, o euro. A vulnerabilidade dessas economias é medida, principalmente, pelo endividamento total e pelo déficit das contas públicas dos respectivos governos.

O conceito recente do Grupo dos 20 compreende países desenvolvidos e insuficientemente desenvolvidos, estes últimos passando a ser designados com “emergentes”. Essa classificação oferece informações que permitem distinguir o comportamento recente e divergente dos dois grupos, conforme se faz na Tabela 20.2.

Tabela 20.2. Dívida pública bruta

A principal consequência da crise foi o declínio da taxa de crescimento do PIB que, na avaliação do quarto trimestre de 2008, foi observado tanto nos Estados Unidos (1,6%) como na área do euro (2,6%). Só a partir do segundo semestre de 2009 houve leve recuperação.

A marca deixada no desemprego foi mais forte e duradoura, o mesmo acontecendo com o déficit fiscal, conforme se mostra na Tabela 20.3, baseada em informações da OECD, ambos com indícios de persistência, não obstante os esforços e o desgaste político dos governos que tentaram reduzi-los.

Tabela 20.3. Desemprego e déficit fiscal

Em paralelo à questão do desemprego, deve-se registrar que, segundo a OECD, o endividamento dos governos centrais dos 31 países membros superior a 50% do respectivo PIB, que compreendia oito países em 2007, passou para 12 em 2009. Em particular, o dos Estados Unidos teve o seu déficit ampliado de 36% para 53% do PIB, nesse mesmo intervalo de tempo.

O Brasil foi, naturalmente, afetado pela crise, mas de forma menos duradoura do que a que prevaleceu nos países desenvolvidos. O PIB de 2008 caiu 5% e a dívida líquida pública, decrescente até outubro de 2008, passou de 38% do PIB para 43% em 2009, decrescendo de novo a partir do final desse ano. O desemprego, que estava em torno de 7% no momento da crise, subiu para 9% em 2009 para retornar ao nível anterior no princípio de 2010.

Voltaram a tomar corpo discussões sobre a necessidade de regulamentos mais rígidos para os sistemas bancários e maior austeridade dos gastos correntes dos governos, que se refletem nos orçamentos públicos. As opiniões, tanto de economistas como de gestores financeiros, tanto no exterior como no Brasil, se dividiram sobre as causas dominantes e os instrumentos corretivos a adotar.

Finanças externas do Brasil até 1947

No histórico específico do Brasil, como país dependente da entrada de capitais, as contas externas tornaram-se críticas em pelo menos cinco ocasiões, na primeira metade do século XX.

Desde o início da República, a entrada de capitais de risco, de origem europeia, ingleses na sua maioria, era bastante limitada, e os financiamentos privados e governamentais eram contratados com bancos privados, notadamente o N. M. Rothschilds, de Londres.

As dificuldades financeiras do governo brasileiro, provenientes da Guerra do Paraguai, do fim do Império, e dos primeiros passos da República, eram críticas, no sentido da impossibilidade de se honrarem os compromissos externos, quando foi eleito para presidente M. F. Campos Salles (1898-1902). Ainda candidato, deslocou-se para a Europa com a finalidade de renegociar com os banqueiros as dívidas estrangeiras, concluindo com o funding de 1898, no valor de 8,6 milhões de libras, destinado à cobertura dos juros das dívidas em vigor, por três anos.

Novas dificuldades se apresentaram, em 1914, com o advento da Primeira Guerra, quando não puderam ser pagos os serviços da dívida, conduzindo o país à negociação de novo funding, de 14,5 milhões de libras, também para cobrir os juros dos três anos seguintes.

Depois da guerra, Londres foi cedendo terreno para Nova York como supridora de financiamentos e investimentos de risco no Brasil.

A crise mundial de 1929, originada naquela cidade americana, trouxe como uma de suas consequências a quebra da cultura cafeeira, responsável pela maior parte da receita das exportações do Brasil. Concomitantemente, com a revolução política de 1930, o governo suspendeu os pagamentos correspondentes à divida externa, estabeleceu o absoluto controle do câmbio e voltou à Inglaterra, França e aos Estados Unidos para uma penosa renegociação em 1932-1934, banco a banco.

Finanças externas do Brasil desde 1947

Depois de um interregno que durou até a Segunda Guerra Mundial, com raras transações financeiras internacionais, o Brasil voltou ao mercado em condições radicalmente diferentes. Em plena Segunda Guerra, o Eximbank, dos Estados Unidos, em consequência dos acordos de Washington, concedeu financiamentos para os projetos de Volta Redonda e da Cia. Vale do Rio Doce.

Depois da guerra, os países do mundo desenvolvido se dispuseram a oferecer aos subdesenvolvidos financiamentos em condições privilegiadas e adequadas às suas necessidades, principalmente no padrão estabelecido pelo então criado Banco Mundial e de bancos nacionais, como o Eximbank americano. O exemplo foi seguido bem mais tarde, depois da respectiva recuperação, pelo Kreditanstalt da Alemanha e o Eximbank do Japão, além do BID, também patrocinado pelos Estados Unidos.

Financiavam-se projetos de infraestrutura, caracterizados por longos prazos de maturação, favorecendo indiferentemente empresas privadas e estatais, com exceção da Petrobras. A negação de acesso, nesse caso particular, se explicava pela convicção, por parte das instituições financeiras oficiais, de que existiam caminhos alternativos fora do monopólio em que empresas privadas estariam dispostas a investir em petróleo.

Como em muitos outros países em desenvolvimento, as operações de financiamento às empresas se realizavam com a garantia do Tesouro Nacional, e a soma dos passivos externos se configurava como passivo da nação. O importante nesse sistema é que os financiamentos eram concedidos individualmente, para aplicação em projetos específicos, cuja engenharia econômica era analisada, inclusive quanto ao seu potencial para gerar as divisas correspondentes ao serviço da dívida contraída. Aos poucos, esse quadro foi se modificando, passando a predominar financiamentos dissociados de projetos específicos e, muitas vezes, destinados simplesmente a equilibrar a balança de pagamentos, sem maior preocupação de credores e devedores quanto às consequências sobre as contas futuras do próprio balanço de pagamentos.

Na segunda metade do século, a dívida externa total evoluiu com tendência crescente.

Gráfico 20.1  Dívida externa total do Brasil (em porcentagem das exportações)

Fonte: Banco Central do Brasil.

A relação dívida/exportações se manteve modesta, inferior a100%, até 1954, quando passa a crescer até atingir 300%, em 1960. Oscila entre 200% e 300% até sofrer as consequências do impacto dos preços de petróleo de 1974 a 1979.

Com esses impactos, desequilibrou-se o balanço de pagamentos, conforme mostra o Gráfico 13.1. Ampliou-se, por esse motivo, o endividamento externo, que se tornou necessário também para sustentar o grande programa interno de crescimento econômico. A trajetória ascendente manteve-se até 1986, quando se aproximou de 500% do PIB, complementando-se o crédito dos bancos oficiais internacionais, em proporção crescente, com o crédito de bancos privados.

Mas, antes disso, o desequilíbrio dos balanços de pagamentos de muitos países, que se agravava desde o segundo choque dos preços de petróleo, em 1979, e a forte elevação da taxa de juros, o mercado internacional, em 1980, eclodiu de forma espetacular com a declaração do governo do México, em agosto de 1982, de que não poderia manter o serviço regular da dívida externa do setor público.

O caso do México tem especial relevância porque precipitou o imediato fechamento do mercado de crédito internacional, diretamente o Brasil. Deu origem ao que passou a se chamar “crise da dívida”, que manteve a América Latina fora das finanças internacionais por toda a década de 1980. Deu origem também a discussões e manifestações dos diversos agentes interessados, internos e externos, tanto do setor privado como do setor público. Formalizaram-se, a seguir, debates sobre o sistema financeiro internacional, no que interessa aos países insuficientemente desenvolvidos e aos da América Latina em particular, o que foi bastante útil.

O Brasil sofreu, de imediato, as consequências da crise mexicana, em função da situação instável em que se encontrava. O governo recorreu a negociações formais com o FMI, obrigando-se a cumprir política monetária ortodoxa.

Ao lado das dificuldades do balanço de pagamentos perdia-se, no campo interno, o controle da inflação. Agravava-se também o desequilíbrio das contas públicas. Esse período culminou com a hiperinflação e novas dificuldades externas concorreram, por sua vez, para que o governo do presidente José Sarney (1985-1990) optasse, em 1987, pela declaração de moratória unilateral no mercado financeiro internacional.

No governo Itamar Franco (1992-1995) procedeu-se à renegociação da dívida, depois de penosos entendimentos com os principais credores, mediante o “acordo de reestruturação da dívida externa de médio e longo prazos”, bem como com os membros do Clube de Paris, organização informal de bancos credores de empréstimos internacionais.

Retorno do Brasil ao mundo financeiro internacional

Depois do acordo, quando o governo brasileiro se reorganizou para recompor sua posição externa, o Banco Mundial já se havia retraído em relação às solicitações dos países que tivessem completado a seu juízo os primeiros passos na direção do próprio desenvolvimento.

Cresceu então a importância relativa dos financiamentos de bancos privados e surgiu o sistema de project-finance por meio do qual o que o mercado financeiro considera são as condições e a capacidade específica de determinado projeto. Os termos e condições oferecidas que se adaptam a projetos industriais não satisfazem, no entanto, aos de infraestrutura, caracterizados por longo prazo de maturação, e que ficaram, assim, relativamente desamparados.

A dívida externa do setor público, como proporção do PIB, alcançou o máximo no início da década de 1980, para decrescer até o mínimo no meio da década de 1990. Voltou a crescer até o ataque ao real ocorrido em 1999, que levou à sua desvalorização.

Depois de pequena elevação em 2002-2003, passou a cair ininterruptamente. A desvalorização e as condições favoráveis à exportação de commodities propiciaram aumento das reservas internacionais do país, que ultrapassaram o valor da dívida do setor público.

O setor privado, por sua vez, retornou ao mercado financeiro internacional a partir de 1994, passando desde então a responsabilizar-se por parte significativa da dívida do Brasil. Depois da crise internacional de 2008, já revista neste capítulo, a participação do setor privado na dívida externa do país atingia 70% do total, sendo quase a metade proveniente de empréstimos entre empresas.

PARTE IV

O BRASIL CHEGA AO SÉCULO XXI

CAPÍTULO 21 Retrospectiva do desenvolvimento do Brasil desde 1947

CAPÍTULO 22 Quadro social brasileiro no princípio do século XXI

CAPÍTULO 23 Quadro ambiental brasileiro no início do século XXI

CAPÍTULO 24 Estratégia nacional de longo prazo e conciliação de objetivos

CAPÍTULO 25 Aspecto ético na economia

CAPÍTULO 26 Pensando um pouco no futuro

CAPÍTULO 21

Retrospectiva do desenvolvimento do Brasil desde 1947

A apreciação, em termos quantitativos, que aqui se faz sobre a história do desenvolvimento brasileiro é limitada à segunda metade do século XX e ao início do século XXI. Por quê?

Em primeiro lugar porque, diante da velocidade das mudanças que vêm ocorrendo, tanto na estrutura da economia mundial como na do Brasil, seria de limitada utilidade, em um texto de introdução à economia do país, recapitular o passado mais remoto. Em segundo lugar porque somente a partir de 1947 tornaram-se disponíveis, por meio da recém-criada Fundação Getulio Vargas, estatísticas econômicas relativas às contas nacionais e ao balanço de pagamentos e índices de preços, reunidas de forma sistemática e compatível.

Foi a partir daí que houve dedicação consistente ao debate sobre o desenvolvimento econômico e outras formulações objetivas, muito embora com menos informação concreta sobre a estrutura da economia do país e as condições de vida da população do que as que hoje existem.

Diante da tradição e da presença da inflação, assunto recorrente nesses debates era o das relações desta última com o crescimento. Havia em torno da matéria variedade de opiniões.

Crescimento e inflação entre 1947 e 2009

Para apresentar de uma só vez e de forma abrangente todo o panorama do crescimento e da inflação no Brasil a partir de 1947, foram elaborados os Gráficos 21.1 e 21.2 e a Tabela 21.1, relativos à evolução do produto real e do índice de preços. Trata-se de apresentação bem simplificada para que se possa alcançar o objetivo da síntese. A partir da tabela e dos gráficos torna-se mais fácil distinguir dois períodos distintos da história econômica do país:

1. De 1947 a 1980, em que ocorreu forte e sustentado crescimento econômico, acompanhado de inflação persistente, com altos e baixos.

2. De 1981 a 2001, em que cessou o crescimento sustentado, a inflação fugiu do controle, tornando-se explosiva e requerendo grande esforço de recuperação até que se atingisse relativa estabilidade.

3. A partir de 2002, recuperou-se o crescimento econômico com inflação sob controle.

Gráfico 21.1  Variação anual do produto real – Brasil (% ao ano)

Fonte: IBGE.

Gráfico 21.2  Variação anual do índice de preços Brasil (IGPDI-DI %)

Fonte: Fundação Getulio Vargas.

Tabela 21.1. Sinopse do crescimento e da inflação (Brasil, 1948-2009)

A apreciação que se faz neste capítulo refere-se, repetidamente, aos Gráficos 21.1 e 21.2 e à Tabela 21.1.

Números do progresso econômico até 1980

Antes de 1950 e desde a Revolução de 1930, a estratégia nacionalista, com importante apoio de círculos militares, era baseada em conceito de segurança e na necessidade de redução da dependência externa, representada pela importação de insumos considerados estratégicos. Desdobravam-se planos setoriais a serem desenvolvidos com forte presença do Estado, inclusive na implantação do marco histórico da indústria pesada, simbolizada pela criação da Companhia Siderúrgica Nacional em Volta Redonda e pelo domínio da exploração de recursos minerais com a Companhia Vale do Rio Doce.

A partir daí, e no primeiro dos períodos em consideração, de 1948 a 1980, com acertos, erros e distorções, efetivou-se o notável crescimento econômico de cerca de 7,5% ao ano, em média, em 33 anos, apesar das quebras de ritmo em 1956 e 1962-1964, ambas intimamente relacionadas com crises políticas.

A ação direta do Estado sempre esteve presente, ao lado da iniciativa privada, nacional e estrangeira, em proporção variável, conforme a época e a intensidade dos sentimentos nacionalistas ou estatizantes. A integração dessas iniciativas em um projeto global desenvolvimentista, mais quantificado, veio a ocorrer no governo do presidente Juscelino Kubitschek (1956-1961), com o Plano de Metas coordenado por Lucas Lopes e voltado, em grande parte, ao fortalecimento da infraestrutura de transportes e energia.

No início da década de 1960, o politicamente tumultuado governo dos presidentes Jânio Quadros e João Goulart e o surto inflacionário que assustou o país levaram o governo e a sociedade a se preocuparem com o curto prazo, deixando de lado, temporariamente, os planos de longo prazo.

Não obstante o esforço do ministro da Fazenda, San Tiago Dantas, nos poucos meses em que tentou imprimir alguma racionalidade à política econômica, a inflação atingiu o primeiro e assustador surto. A crise política e econômica terminou com a queda do governo e a instalação de uma sequência de governos autoritários, que durou 15 anos. A crise requereu, desde logo, forte política de austeridade em 1964-1965, que trouxe a inflação de volta a um patamar considerado aceitável, à época, de 20% ao ano.

Estratégias do período de crescimento

Até 1980, os planos de industrialização do governo federal baseavam-se, invariavelmente, em projetos físicos específicos, elaborados, em sua maioria, sob o aspecto técnico, tendo em vista a construção de infraestrutura de transportes e usinas elétricas, abertura de poços de petróleo ou instalação de indústrias de base. O governo dedicou menor atenção e obteve menor eficácia, em decorrência do clientelismo político, aos programas do domínio social. As questões ambientais ainda não haviam ganhado importância.

Das propostas de planos concretos de “coisas a fazer” é que surgiam os orçamentos públicos e as necessidades financeiras, a partir das quais se estabeleciam medidas fiscais e de incentivos e subsídios a adotar.

A estratégia de então compreendia, com certa continuidade, política de substituição de importações, na maior parte do tempo definida com prudência e moderação. Por vezes houve exagero – especialmente em momentos de grande escassez de divisas – no esforço de nacionalização, seja de componentes de produtos industriais que só podiam ser produzidos a custos elevados, seja na busca de posição autárquica em relação a itens básicos de menor importância. Formaram-se, em consequência, alguns oligopólios que perduraram.

No que se referia às exportações, não foram muitas as preocupações, e elas se mantiveram em nível baixo até 1967, quando se situavam em torno de 1,6 bilhão de dólares, correspondentes a 21 milhões de toneladas. A partir daí, adotaram-se políticas de promoção que resultaram no aumento das exportações para 6,2 bilhões de dólares e 64 milhões de toneladas, em 1973, e de 15,2 bilhões de dólares e 98 milhões de toneladas, em 1979. Mas as transações correntes com o exterior, predominantemente deficitárias, permaneceram na faixa de 1-2% do PIB até a crise dos preços do petróleo, que levou o desequilíbrio para 6% do PIB, em 1974. O déficit permaneceu fortemente negativo, reforçado ainda pelo segundo impacto dos preços do petróleo em 1979 (Gráfico 13.1).

Esteve sempre presente o aumento da produtividade do trabalho (Tabela 15.4).

A poupança interna foi crescente, desde o nível de 13% do PIB, em 1948, até atingir 21%, em 1969, mantendo-se relativamente estável nesse patamar daí por diante.

A poupança do governo foi positiva e continuada até 1982, excetuado o período de crise e recuperação de 1962-1969. Para a economia do país, foi decisiva essa capacidade de poupar do governo, à qual se associou a determinação de utilizá-la na promoção do crescimento.

Ao longo da maior parte do período, o ambiente econômico mundial foi favorável ao desenvolvimento do país, e os financiamentos dos organismos internacionais eram feitos em ótimas condições, embora em montante modesto quando comparados com a dimensão da economia brasileira. Os capitais externos (Gráfico 15.3) tiveram, no entanto, importantes efeitos qualitativos na diversificação industrial do país.

No final do período, e a par do desequilíbrio do balanço de pagamentos, ocorreram dificuldades na política monetária, em 1979-1980, decorrentes da tentativa de sustentação do crescimento, mediante grandes e simultâneos programas de investimento governamental em infraestrutura, concomitantemente com os reajustes requeridos pela elevação dos preços do petróleo. A inflação recuperou fôlego.

Houve conciliação entre uma estratégia fundamentada no uso de grandes empresas estatais como instrumentos de promoção do crescimento econômico, arrastando, por essa via, as indústrias do setor privado e uma eficiente administração dos recursos públicos, especialmente ao tempo da gestão pragmática de Delfim Netto, no Ministério da Fazenda.

Foi por meio desses planos que se consolidou a estratégia econômica tradicional, baseada na construção de sólida infraestrutura e na industrialização fundada na substituição de importações, que se manteve, sem muita variação, até o final da década de 1970.

Números do retrocesso econômico – de 1980 a 1994

Em 1974, a economia brasileira foi diretamente afetada pela primeira crise dos preços do petróleo, em função de sua dependência de importações desse combustível. O governo do presidente Ernesto Geisel decidiu-se por não promover de imediato a adaptação do país à nova realidade, dando continuidade aos planos de investimento antes definidos.

No governo do presidente João Batista Figueiredo, o impacto do segundo choque dos preços do petróleo (1979) e, logo a seguir, a ruptura das ofertas de crédito às economias em desenvolvimento agravaram sobremaneira as consequências de uma estratégia de desenvolvimento industrial excessivamente ambiciosa, adotada na segunda metade da década de 1970, com vários corolários negativos. O ritmo da inflação se acelerou. A taxa de câmbio se depreciou em vários momentos de crise nessa área. As contas do governo degringolaram para valores dominantemente negativos até 1995.

Deterioraram-se a administração pública e a maioria das empresas sob o controle do Estado, e enfraqueceu-se a economia, que entrou em dificuldades maiores, prolongadas até a década de 1990. Sucederam-se planos de estabilização heterodoxos com tentativas de retomada do crescimento, que continuava a ser o objetivo nacional. As fórmulas adotadas, por vezes bem elaboradas, foram infelizmente malsucedidas e a elas se associou a escassez de crédito externo. Ressurgia, a cada passo e com mais força, o processo inflacionário, que acabou por se tornar explosivo e incontrolável, inviabilizando o próprio funcionamento da economia.

O fato é que, do ponto de vista estrito do crescimento econômico, perdeu-se a década de 1980, durante a qual a economia nacional comportou-se de forma oscilante. Com alguns anos de queda na produção e outros de recuperação, a média do crescimento da economia caiu para 2% ao ano, no período 1981 a 1994, o que significa que o país ficou muito próximo da estagnação da renda per capita.

No domínio externo, depois da absorção dos efeitos do segundo choque dos preços do petróleo, os saldos das transações comerciais mantiveram-se elevados até o Plano Real, ao passo que o saldo de serviços era fortemente negativo. O saldo total (Gráfico 13.1) oscilou entre positivo e negativo no decênio 1984-1994, sofrendo os impactos da moratória do México em 1982 e a do próprio Brasil em 1988, além da crise da dívida externa de toda a América Latina, de que já se tratou no Capítulo 20.

A inflação passou a ser o fenômeno dominante da economia nacional, situando-se sempre acima de 50%, com um primeiro surto explosivo no início da década de 1980 e um segundo, inexorável, a partir de 1987. Em 1989, a inflação havia escapulido de qualquer controle, atingindo níveis antes impensáveis.

Era indispensável concentrar todas as atenções na tarefa de derrotar a inflação e estabelecer, em curto prazo, o mínimo de ordem econômica para que as atividades produtivas pudessem se normalizar.

A par da estabilização monetária, reformas institucionais foram feitas, mas o governo eleito em 1990 não obteve êxito na forma de executar as mudanças nem na montagem de programa financeiro à altura do desafio da hiperinflação, que continuou impavidamente crescente, para atingir 1.920% em 1993!

Reformas institucionais e crise política

O final do período de retrocesso econômico foi marcado também por importantes acontecimentos predominantemente políticos, com novas e sérias consequências sobre a economia do país.

Em primeiro lugar vem a contribuição da Constituição de 1988, com suas ambiguidades e seu caráter regulamentar em 245 artigos, por vezes contraditórios, com o anúncio de data marcada da própria revisão, com propostas em contracorrente com as tendências dominantes à época de sua promulgação. Contribuiu para um clima de instabilidade institucional e de insegurança de investimentos.

Vieram depois o plebiscito, no qual a população votou pela confirmação do presidencialismo tradicional no país e a revisão constitucional.

Reconhecia-se, de modo geral, que o Estado teria crescido em demasia e ido longe demais em sua interferência direta na vida econômica. Surgiu daí o Programa Nacional de Desestatização, que abrangeu praticamente toda a gama de participações majoritárias e minoritárias do governo em empreendimentos comerciais, à exceção da Petrobras, do Banco do Brasil e do Instituto de Resseguros do Brasil (IRB). A execução desse programa, não obstante sucesso parcial, deixou muito a desejar.

Parecia também que o tradicional protecionismo comercial brasileiro, pelo exagero na sua permanência, havia contribuído para a acomodação e ineficiência generalizada da indústria nacional, e daí a necessidade de reforçar a abertura comercial, que já havia sido iniciada.

A abertura e o consequente clima de competição trouxe benefícios em termos de indução da modernização empresarial, porém à custa de prejuízos irrecuperáveis representados pela falência de certas empresas que tinham futuro e pelas dificuldades antepostas ao avanço de empresas eficientes.

Na administração pública, dentro da ideia de reduzir o Estado realizou-se uma reforma de estilo destrutivo, sem que se providenciasse a necessária recomposição mediante plano de modernização de longo prazo.

O presidente Fernando Collor de Melo (1990-1992), que deu início a essas reformas, não terminou seu mandato, impedido que foi, em função de denúncias de corrupção, de minoria no Congresso e do sentimento público contrário à sua política econômica, especialmente quanto ao confisco da poupança privada. Na sua substituição pelo vice-presidente Itamar Franco, deu-se continuidade ao processo de reforma do Estado. A inflação mantinha-se na primeira linha das preocupações e era evidente que se tornava necessária e inevitável uma política de choque anti-inflacionário, que foi executada segundo proposta da equipe do seu quarto ministro da Fazenda, Fernando Henrique Cardoso.

Depois do isolamento em que o país se colocou no mundo financeiro desde a moratória de 1987, foram retomadas, com sucesso, as negociações externas em 1993.

Revisão constitucional

A revisão constitucional de 1995 baseou-se no triplo objetivo de retirada do Estado de atividades empresariais, da supressão de restrições ao capital estrangeiro e do estabelecimento de mercados competitivos em áreas antes ocupadas por monopólios, de direito ou de fato. A decisão decorreu também de motivos pragmáticos: correção de deficiências flagrantes na capacidade de ação prática do governo, por si ou por suas empresas, dificilmente sanáveis de outra forma, e necessidade de caixa dos Tesouros federal e estaduais. A revisão compreendeu a abertura econômica, de intensidade variável, nas áreas do gás natural, da mineração e dos recursos hídricos, dos transportes, das telecomunicações e do petróleo, todas de grande significado para os rumos do desenvolvimento do país. Tiveram tramitação mais lenta as propostas de reforma da administração pública e da previdência, de mérito, aliás, discutível, mas que não chegaram a termo no Congresso.

Mais séria, todavia, foi a não reformulação, planejada, das regras de política partidária, o que contribuiria para a possibilidade de encaminhamento, no Congresso, de questões relevantes para o país, com maior responsabilidade e grandeza.

Busca da estabilidade e de novos rumos a partir de 1995

Além de dar sequência e ampliar as revisões políticas do governo anterior, o presidente Fernando Henrique Cardoso, que ocupou dois mandatos, de 1995 a 2002, dedicou-se, de início, como tema prioritário, à consolidação da vitória sobre a inflação.

Os fundamentos do Plano Real, lançados em 1994, mostraram-se eficientes na efetiva erradicação do processo inflacionário, conduzindo a taxas de 22%, em 1995, a 9,6%, em 1996.

Nos anos subsequentes, a inflação foi de fato contida, tendo oscilado entre o mínimo de 3,6%, em 1998, e o máximo de 12%, em 2001, com recrudescimento em 2002, quando os diversos índices disponíveis, todos mais altos, se dispersaram. A mediana do período 1995-2001 situou-se no patamar de 10%.

O crescimento, não obstante surto fugaz em 2000, colocou-se no modesto nível de 2,4%. Interessante é que os dados da produtividade do trabalho, que cresceu continuamente desde 1990 (Gráfico 15.5), parecem mostrar aumento da eficiência, ocorrido em setores definidos, possivelmente em função das reformas institucionais e da maior competição. Em contrapartida, manteve-se a baixa produtividade do capital, que vinha desde a década de 1980 (Gráfico 15.4).

A estratégia adotada teve como fundamentos a abertura comercial e uma taxa de câmbio administrada e supervalorizada, que propiciavam a importação de bens de consumo e bens duráveis, com o objetivo de intensificar a concorrência no mercado interno e, por essa via, conter a elevação de preços. Produziu resultados compensadores. A importação de bens de capital a preços módicos contribuiu para a modernização da indústria.

A permanência do câmbio cada vez mais valorizado em consequência da inflação residual produziu, no entanto, como corolário, o desequilíbrio crescente do balanço comercial, a fragilidade do balanço de pagamentos, a necessidade de recorrer a empréstimos do FMI, à elevação dos juros internos e, por fim, à desvalorização cambial e à estagnação econômica. O saldo negativo das transações com o exterior foi muito forte, desde 1995 até 2001 (Gráfico 13.1), saldo esse que resultou, por sua vez, na necessidade de continuada entrada de capitais externos, os quais, sob regime de total liberdade financeira, assumiram principalmente a forma de curto prazo.

Saneamento financeiro interno

No campo interno, realizou-se ampla operação de saneamento financeiro, tanto no âmbito da União como dos estados. Eram inúmeros os passivos acumulados ao longo da década de 1980. Alguns foram resolvidos, mas outros surgiam intempestivamente, e outros ainda permaneceram ameaçadores. O certo é que não existiam avaliações precisas da situação quando o programa de saneamento se iniciou.

Foi cumprido, com grande mérito da equipe econômica, e em prazo relativamente curto, o que havia sido estabelecido para que se alcançassem a reestruturação dos compromissos externos e a estabilidade monetária. Mas não foram alcançadas as reformas institucionais, então consideradas necessárias, no plano de estabilização monetária.

Na previdência, o déficit naturalmente crescente já era previsto, em função da modificação da pirâmide etária (Figura 5.1), mas foi agravado por disposições legais inadequadas e surgiu como monstro avassalador. As contas do governo, que apresentavam saldos elevados na década de 1970, foram declinando e se tornaram crescentemente deficitárias a partir de1982 (Gráfico 11.1).

Permaneceu consistente o déficit fiscal. A poupança privada foi sendo absorvida pela ausência de poupança do governo (Gráfico 15.2). Isso se deveu, em grande parte, ao efeito perverso da taxa real média de juros, extremamente elevada durante o período do câmbio controlado, que onerou sobremodo a dívida pública.

Já a privatização seguiu seu curso, com o apoio da opinião pública quanto à liquidação de empresas cujo objetivo pouco tinha a ver com qualquer política de desenvolvimento. Ressalvas foram feitas, no entanto, seja quanto aos métodos utilizados no processo, seja quanto à abrangência, envolvendo empresas que tiveram e ainda poderiam ter papel significativo na promoção do desenvolvimento.

De outro ponto de vista, não foi feliz a ousada reforma radical do setor elétrico, que não se completou e foi atingida pela crise de suprimento de energia de 2001. Essa crise, por sua vez, adveio principalmente da falta de investimentos em geração a cargo de empresas estatais, nos anos anteriores, e requereu medidas de emergência que acabaram por tumultuar o setor, com graves consequências para a economia do país.

Fenômeno peculiar foi a discussão e implantação do sistema de responsabilidade fiscal, que obteve ampla aceitação pública, apesar da sempre impopular restrição, que dela resulta, aos administradores dos recursos públicos, referente à liberdade de gastar. Trata-se de processo em curso, adotado pela sociedade.

Em clima geral de incertezas financeiras, prepara-se a reeleição do presidente da República. Nesse ambiente, e depois das crises do sudeste asiático em 1997 e da Rússia em 1998, dá-se o ataque externo ao real, com rápidas e graves consequências.

Na política cambial foram tomadas decisões, de forma tumultuada, em meio a desentendimentos no âmbito do governo federal, que culminaram com a troca da equipe do Banco Central. A desvalorização, aceita e reconhecida como inevitável, vinha corrigir o equívoco da permanência, por tempo demasiado, da âncora do câmbio valorizado.

Essa mudança tornou mais realista a estrutura econômica nacional e exigiu novos reajustes de preços relativos e outras bases para as exportações, às quais o país se adaptou rapidamente.

Continuidade financeira com ênfase social

O candidato da oposição ao governo FHC, Luiz Inácio Lula da Silva, venceu as eleições para presidente da República em 2002 apoiado por uma coligação de partidos liderada pelo PT. Houve apreensão no setor financeiro local e internacional quanto à possibilidade de mudança de rumo na política econômica, já que o novo presidente e seu partido a ela se haviam oposto.

No entanto, o que aconteceu foi surpreendente. O presidente Lula deixou de lado as críticas de fundo ideológico do seu partido e assumiu, como governante, posição pragmática no que se refere à política econômica do governo FHC, que foi em grande parte mantida, inclusive quanto à orientação e independência do Banco Central e da sustentação da lei de responsabilidade fiscal. O clima de entendimento foi marcado também pela reunião com todos os governadores que resultou na Carta de Brasília, contendo vários compromissos de ação conjunta no terreno da tributação e da previdência.

No entanto, a prioridade absoluta no controle da inflação foi substituída pela prioridade das políticas sociais. A tese anterior da redução do Estado e da privatização de empresas públicas foi revertida e acompanhada de forte aumento das despesas correntes.

A principal mudança se deu no setor de energia elétrica, no qual o processo de privatização e regulamentação do governo anterior não se havia completado, e que, além disso, fora tumultuado pelas consequências da crise de 2001. Para o novo governo, apresentavam-se dois caminhos: o de aperfeiçoamentos do que já estava em curso ou o de uma nova reforma. A opção foi por este último caminho com novas bases ideológicas, em que se aumentou a presença direta do Estado, requerendo novo período de adaptação, que não se completaria até o final do governo.

O presidente Lula foi reeleito para novo mandato até 2010, com base em ampla coalizão de partidos políticos. A partir de então, foi enfatizada a opção pelo Estado forte como necessário à promoção do desenvolvimento do país, o que passou a justificar a manutenção da pesada carga tributária vigente. Nesse contexto, continuou a expansão dos gastos correntes do governo central. Em função das demandas partidárias da coalizão, intensificaram-se as disputas por cargos na administração indireta, quase sempre com visível efeito negativo na administração de grandes empresas estatais. Caso emblemático é a ocupação de Furnas Centrais Elétricas por interesses político-partidários, o que levou ao desmonte da sua reconhecidamente eficiente estrutura administrativa e técnica, com graves consequências para a segurança do suprimento de energia no sudeste do país.

Considerando-se todo o período de governo de 2003 a 2010, a economia do país passou da estagnação para modesto crescimento, com a média de 3,9% a.a. (Gráfico 21.1). A inflação, que retomou força entre 2001 e 2003, quando atingiu um máximo, declinou novamente, incluindo-se um ano de deflação (2009). A média do período foi de 8,3%. Nos últimos anos foi observada a meta estabelecida de 4,5% a.a. (Gráfico 21.2).

A política social, que no governo Lula passou a ocupar espaço nunca antes atingido no governo federal, teve como objetivo central a assistência aos pobres, com resultados imediatos positivos, conforme se verá no Capítulo 22. Faltaram, no entanto, medidas de longo prazo como, por exemplo, a melhoria de qualidade da educação pública primária e a expansão do ensino profissionalizante.

O crescimento econômico foi fortemente influenciado pela abertura e expansão do comércio mundial, com grande contribuição da China. Participamos dessa expansão com exportações dos nossos eficientes setores de agricultura e de mineração. O saldo da balança comercial, que se tornou positivo em 2001, cresceu ininterruptamente até atingir um máximo em 2006, caindo a seguir. Puxado por esse resultado, o balanço das transações correntes tornou-se positivo desde 2003 até 2006, decrescendo de novo para voltar a ser negativo em 2008-2009 (Gráfico 13.1).

O investimento externo líquido que vinha caindo desde o máximo do ano 2000, voltou a crescer em 2008 e 2009.

A conjugação entre aumento de exportações e entrada de investimento externo possibilitou ao governo reduzir drasticamente a sua dívida externa. Em contrapartida, a confiança no país possibilitou a obtenção de recursos financeiros externos pelo setor privado, cujo endividamento aumentou. O total declinou até se tornar equivalente ao valor das exportações (Gráfico 20.1).

A economia brasileira no mundo

A retrospectiva da economia brasileira desde 1947 mostra que sua evolução teve longos períodos de crescimento econômico até 1980, não obstante crises de curta duração, ao final do período, já de forma pouco sustentável. A partir daí, perdeu-se o rumo, com graves e variadas consequências. Só a partir de 1995, com o Plano Real, reequilibrou-se a economia do país com drástica redução da inflação, que já se tornara insuportável, sem recuperar, todavia, o ritmo de crescimento econômico satisfatório. Finalmente essa possibilidade começou a se apresentar a partir de 2002.

O país deu grandes passos no sentido de se atualizar com o mundo desenvolvido, mas foram insuficientes os esforços.

Para analisar o resultado, em termos da distância econômica que afasta o Brasil das nações desenvolvidas, optou-se aqui por confrontar o PIB per capita do Brasil com o dos Estados Unidos, como paradigma dessas nações. Ressalvando-se as limitações inerentes às comparações internacionais de valor, o que se vê no Gráfico 21.3 é uma ascensão quase continuada dessa relação, desde 10% em 1947, até 22% em 1979. Segue rota descendente até 15% em 2000. Surgem indícios de recuperação a partir de 2002.

Gráfico 21.3  Relação entre o PIB per capita do Brasil e dos Estados Unidos (%)

Essa evolução, de certa forma decepcionante, não impede que o Brasil tenha alcançado e retido posição de destaque no mundo em termos de dimensão da sua economia, que se situa entre as dez primeiras, sendo a nona (pelo PIB corrente) e oitava (pelo PIB ppp). Apenas três países insuficientemente desenvolvidos se encontram nessa lista: China, Índia e Brasil.

No cenário internacional, o Brasil tem destaque, não só por esse motivo, mas também pela recém-adquirida estabilidade política e financeira.

CAPÍTULO 22

Quadro social brasileiro no princípio do século XXI

Ao mesmo tempo em que o país perdeu o rumo do crescimento econômico desde a década de 1980, persistiram dificuldades nos campos social e ambiental, que acabaram por se entrelaçar. Este capítulo trata do quadro social que, no início do século XXI, passou a ter evolução favorável com a retomada, embora modesta, do crescimento econômico. No Capítulo 23 será abordada a questão ambiental.

Quadro social

O quadro social do Brasil não se compara favoravelmente com o de outros países em desenvolvimento, tanto na época do crescimento como nas de retrocesso ou estagnação econômica.

Na época da evolução econômica propícia (1947-1980) ocorreu também forte crescimento populacional, decorrente dos progressos da medicina e da saúde pública. Mesmo assim elevou-se, continuadamente a renda per capita e a criação de empregos, que propiciou a incorporação de parcela significativa da população, antes à margem da economia de mercado. Reduziu-se, de modo significativo, a pobreza, mas não se alterou e até se agravou a tradicional má distribuição de renda. No período subsequente, sem crescimento econômico sustentado a partir de 1980, manteve-se o quadro da má distribuição de renda, que só apresentou nítido degrau de queda entre 1993-1995, como consequência da interrupção das perdas inflacionárias pelo Plano Real, e, a partir de 2003, em função da política de transferância de renda.

Ao longo dos dois períodos, a intensa e rápida urbanização concorreu para a institucionalização de uma periferia repleta de problemas sociais e ambientais, em torno das grandes cidades, culminando com a intensificação da violência.

A situação na entrada do século XXI há de ser examinada a partir do histórico das últimas décadas sob dois diferentes porém complementares pontos de vista: o da distribuição da renda e o da pobreza. Essa revisão histórica contempla, ainda, o significado e o resultado de políticas de transferência de renda.

Tabela 22.1. índice de Gini do rendimento de pessoas de dez anos ou mais

Desigualdade na distribuição de renda

A desigualdade na distribuição de renda, situação que, historicamente, acompanha os brasileiros, tem sido objeto de numerosas investigações, embora faltem, em grande parte, informações estatísticas relativas a épocas anteriores a 1960. Os primeiros estudos quantitativos se ocuparam do período 1960-1970 e apontaram para o agravamento do índice de Gini (definido no Capítulo 15). Estudos posteriores apontaram, inclusive, para a continuidade do processo nas décadas de 1980 e 1990.

Cabe sugerir cautela no confronto entre as informações relativas ao período 1960-1980, baseadas em recenseamentos, e as subsequentes decorrentes da PNAD, já que os critérios de levantamento não são exatamente comparáveis.

Segundo a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD), de 2008, o índice de Gini se deslocou para levemente melhor, no princípio do século XXI, passando a 0,559 em 2004 e a 0,531 em 2008.

Uma segunda forma de apreciar a questão da desigualdade se encontra na distribuição da população economicamente ativa – PEA, segundo os estratos de renda.

Embora se deva reconhecer que a década é uma divisão cronológica arbitrária, não necessariamente a melhor para a descrição histórica de qualquer fenômeno econômico ou social, é importante ater-se a ela, pela disponibilidade de informações, em grande parte dependente do balizamento censitário.

Tabela 22.2. Distribuição do rendimento mensal de pessoas de dez anos ou mais (%)

O conjunto dos dois indicadores apresentados mostra que a concentração se acentuou em todo o período, embora com intensidade variável.

Na década de 1960 foi mais intensa e menos intensa na de 1970. Segundo ambos os indicadores o impulso concentrador se reverteu na década de 1990. Os indicadores de desigualdade caracterizam o estado hoje e a evolução recente, mas não esclarecem o fenômeno da tradicional forte assimetria na distribuição da renda no Brasil.

Entre as explicações possíveis há que incluir, em primeiro lugar, o legado da escravatura, instituição tardiamente suprimida no Brasil e que está na origem da separação nítida de classes sociais.

Outra característica histórica é a alta proporção da população rural, superior a dois terços do total ainda em 1940, e sua minguada dispersão no grande espaço geográfico; para ela, era difícil o acesso a escolas que não se limitassem à alfabetização.

Por fim, quando o país começou a enriquecer, prevaleceu a política de fortalecimento do ensino superior, com ênfase tecnológica, no pressuposto de que por essa via se criava uma elite capaz de induzir e promover evolução semelhante nos graus anteriores de educação.

Em todo esse tempo não houve, com a generalização necessária, diretriz política permanente de universalizar e aperfeiçoar o sistema de ensino fundamental no país.

O advento da era da informática e do conhecimento encontrou o Brasil fortemente despreparado para os novos requisitos de sua força de trabalho, limitando as possibilidades de ascensão econômica e social de parcela substancial da população.

Pobreza

Em processo correlato com o da desigualdade, persiste larga faixa da população em estado de pobreza absoluta, fenômeno preocupante em um país como o Brasil, que já alcançou nível de desenvolvimento econômico suficiente para que pudesse ter reduzido essa situação aviltante.

Tornaram-se de especial relevância sua avaliação quantitativa, bem como o acompanhamento de sua evolução ao longo do tempo.

Nas últimas décadas intensificaram-se, principalmente no âmbito do IBGE, os levantamentos estatísticos, além dos resultados censitários. O mais antigo é o Estudo Nacional da Despesa Familiar (Endef), com base nos anos de 1974 e 1975. As pesquisas domiciliares por amostragem, as PNAD, foram iniciadas em 1967 e realizadas com regularidade desde então. A Pesquisa de Orçamentos Familiares (POF) foi executada em 1987-1988 e em 1995-1996, com o objetivo principal de derivação da estrutura de consumo das famílias para outra ponderação sobre os índices de preços ao consumidor.

Em todas essas análises históricas há dificuldade de assegurar consistência de informações, diante dos grandes deslocamentos espaciais da população e das mudanças de hábito daí decorrentes. Além disso, há problema de cobertura, já que a POF abrange apenas as áreas metropolitanas e a PNAD não cobre a região Norte. Só o Endef foi em âmbito nacional.

Esses levantamentos se contrapõem, como conceito, a critérios de determinação de uma “linha de pobreza”, monetariamente definida como meio salário mínimo, que, não obstante, trazem indicações complementares, úteis em particular nas comparações internacionais.

Esse é o caso do índice da proporção da população de cada país que sobrevive com um dólar por dia, limite hoje alterado para 1,25 dólar por dia. O Brasil figura com 5% da sua população pertencendo a essa categoria, conforme se indica na Tabela 17.2.

Como todos esses estudos partem de limites arbitrados, é natural que surjam discrepâncias entre os resultados obtidos, requerendo-se cautela no seu uso, especialmente em comparações intertemporais.

Não obstante essa dificuldade, apresenta-se, no Gráfico 22.1 uma reconstituição histórica, por décadas, baseada nos critérios do Endef. As três linhas correspondem, respectivamente, aos estratos metropolitano, urbano e rural.

Gráfico 22.1  Evolução da proporção de pobres no Brasil (%)

Fonte: IBGE – Endef.

Todas mostram forte declínio da parcela da população pobre na década de 1970, concomitantemente com o forte crescimento da economia nacional. Para o Brasil como um todo, a parcela de pobres teria passado de 68% para 35%. A evolução foi contraditória na década de 1980, na qual houve continuidade, embora menos intensa na redução da pobreza rural e urbana, enquanto nas áreas metropolitanas a pobreza aumentava.

Nos dois períodos seguintes (até 2008), manteve-se o declínio da pobreza, embora novamente com menos intensidade, nas áreas metropolitanas. No fim do período descrito, o maior nível de pobreza se localizava nessas áreas. A evolução mais recente está revista, ano a ano, com base em dados do POF, no Gráfico 22.2.

Gráfico 22.2  Evolução recente da pobreza

Fonte: IBGE – POF.

Fica nítido que ocorreu um degrau entre 1993 e 1995, coincidente com o Plano Real e a estabilização monetária subsequente, que corrigiu a perda inflacionária mensal das pessoas de mais baixa renda. Até o princípio do século com baixo ritmo de crescimento econômico, a pobreza urbana ficou estável, enquanto na área rural ocorria modesta redução. A pobreza metropolitana continuou a agravar-se. Com a retomada do crescimento econômico, embora em ritmo oscilante, houve melhoria generalizada dos índices de pobreza. Concorreu para isso, também, a intensificação de políticas de transferência de renda adotadas pelo governo.

Dentre os pobres há que distinguir os indigentes, assim definidos como pessoas cujo nível de renda familiar per capita se situa abaixo da linha correspondente ao valor da cesta alimentar de consumo mínimo.

Segundo levantamentos da PNAD, houve relativa estabilidade na proporção de indigentes desde 1995 até 2003 nas áreas urbanas e metropolitanas, enquanto a situação melhorava na área rural. A partir desse ano, a parcela da população abaixo da linha de indigência caiu, em média, de 10% para 6% em 2007, sendo a queda na área rural a mais acentuada.

Distribuição geográfica da pobreza

A evolução da pobreza no Brasil foi territorialmente desigual.

Os resultados mais recentes, baseados nos levantamentos da PNAD, indicam modestas alterações entre 1995 e 2004 e fortes alterações entre esse ano e 2008, mantendo-se os extremos, negativo no Nordeste e positivo no Sul.

Tabela 22.3. Proporção de pobres (% da População)

A pobreza, a cor e a alfabetização

Além das diferenças na distribuição geográfica, a pobreza, segundo classificação simplificada de “pobres” e “não pobres”, se apresenta intimamente relacionada com a cor das pessoas.

Se, entre os brancos, a proporção é de 24%, entre os de outros grupos ela situa-se em 46-48%.

A alfabetização aparece também como explicação relevante na distribuição da pobreza, com dois aspectos.

O primeiro é a nítida diferença, para mais, entre os pobres do que entre os não pobres.

O segundo aspecto é também a nítida diferença entre os índices do grupo de 10-19 anos e o de 20 anos ou mais. Mostra o considerável progresso na alfabetização de jovens.

Tabela 22.4. Pobreza e cor em 2000 (Milhares)

Na PNAD de 2008, procurou-se calcular um indicador aproximado do analfabetismo funcional, segundo a definição adotada pela Unesco. Os valores obtidos foram bem superiores aos do analfabetismo no seu estrito senso. A média nacional alcançaria 21% da população de 15 anos ou mais, com limite mínimo de 15,8% no Sudeste e máximo de 31,6% no Nordeste.

Tabela 22.5. Pobreza e analfabetismo (%)

Convém registrar neste ponto, e como parte da explicação do atraso, que a forte expansão do número de crianças frequentando a escola primária promovida no governo FHC e continuada no governo Lula não foi acompanhada da indispensável melhoria de qualidade.

Razões da pobreza

Tal como acontece com os indicadores de desigualdade, os da pobreza não trazem, automaticamente, explicação de sua origem e permanência.

No entanto, os dois deslocamentos recentes no sentido da redução da proporção dos pobres admitem alguma interpretação de sua relação com eventos macroeconômicos relevantes.

Na década de 1970, a significativa redução teve a ver com o vigoroso crescimento econômico então verificado. Ampliaram-se as oportunidades de emprego e parte da população situada abaixo da linha da pobreza ultrapassou essa linha.

Na década de 1990, a redução drástica do ritmo da inflação beneficiou os mais pobres, que mais sofriam as consequências da forte perda de valor da moeda com a qual eram remunerados. Na passagem do século, a estabilização da linha de pobreza decorre do comportamento medíocre da economia nacional e do consequente alto nível de desemprego.

Finalmente, as diferenças regionais permanentes entre o nível de pobreza do Nordeste e o de outras regiões do país acompanham diferença equivalente nos respectivos níveis de renda per capita.

Políticas sociais

A preocupação com a pobreza no Brasil está presente em toda a sociedade e nos governos, e a busca de soluções faz parte das políticas sociais do país. Essa preocupação compreende variadas concepções, atitudes e propostas de ação. Por ser impraticável erradicar a pobreza do cenário nacional, trata-se de reduzir a proporção de pobres na população e prestar assistência aos irremediavelmente pobres.

De um lado, o problema é apreciado como fenômeno econômico perverso, que cabe corrigir por meio de políticas públicas que compreendam dois caminhos: o da criação de condições para que os próprios pobres possam sair dessa posição e, complementarmente, o da assistência financeira temporária, enquanto não se alcancem os resultados da ação fundamental. Embora caiba ao Estado a principal responsabilidade nesse domínio, é valiosa a ação das organizações privadas que, em nichos específicos, exercem missões de capacitação e abertura de oportunidades de ascensão social, dificilmente executáveis pela pesada máquina administrativa estatal.

De outro lado, aparece o sentimento de caridade para com as pessoas na condição de pobreza insuperável, do qual provém ações de solidariedade visando reduzir tamanha carência. Organizam-se, para esse fim, associações de pessoas altruístas, de boa vontade, que doam seu trabalho e outros recursos assistenciais.

Na raiz do problema da pobreza está a necessidade de assegurar igualdade de oportunidades ao nascer, por meio, principalmente, da saúde pública e da educação fundamental, obrigações essas que se encontram entre as responsabilidades inalienáveis do Estado. A sociedade brasileira tem participado, de forma complementar, da consecução dessa missão, formando organizações filantrópicas que trabalham com doações de pessoas e empresas. Ao contrário do governo, que tem de exercer a sua parte de forma maciça e universal, as organizações privadas vêm se dedicando a aspectos específicos, locais e particularizados, nessa missão de oferecer oportunidades de ascensão social nas comunidades carentes.

No exame das políticas possíveis de governo e de seu resultado, é importante distinguir entre redução da proporção de pobres na população e correção de excessiva desigualdade na distribuição de renda entre os diversos estratos dessa população.

Fatores fundamentais para o sucesso dessas políticas são o ritmo de crescimento econômico e o uso que se faça dos recursos dele decorrentes. As políticas sociais de governo buscam orientar as aplicações no reforço dos deslocamentos, no sentido desejado, da estrutura econômica e social do país. Os instrumentos de que o governo dispõe para o exercício dessa função, além da contribuição direta do crescimento econômico, são de três tipos. De um lado, mediante a aplicação de recursos orçamentários nas tarefas que cabem ao governo, na educação de qualidade e na saúde pública e saneamento básico. De outro lado, mediante prudentes medidas de transferência de renda dos estratos mais ricos para os mais pobres. Finalmente, a política do salário mínimo.

Em alguns períodos históricos, os fatores se somam e em outros se dispersam.

No Brasil, e no passado recente, o primeiro e forte declínio da pobreza ocorreu na década de 1970 (Gráfico 22.1) em função, principalmente, de intenso crescimento econômico que foi acompanhado de maior mobilidade social, embora não tenha sido obtido resultado positivo na redução da desigualdade. Teve início, paralelamente, política de transferência de renda no valor de meio salário mínimo em favor de idosos e portadores de deficiência pobres, especialmente aplicados na área rural.

O país sofreu, depois disso, longo período de inflação fora de controle, no final do qual os valores monetários se alteravam diariamente. O Plano Real, de 1995, trouxe como consequência a estabilidade monetária que, por sua vez, fez com que os salários mantivessem o seu poder aquisitivo. O fenômeno equivaleu a um aumento real de todos os salários, especialmente dos mais pobres, que o utilizam quase integralmente no mês em que recebem. O efeito desse segundo degrau na redução da proporção dos pobres, nesse período, é visível no Gráfico 22.2.

Depois de um novo período de relativa estagnação econômica, um terceiro degrau positivo foi alcançado a partir de 2003, quando se somaram modesta retomada do crescimento econômico e reforço de políticas públicas de transferência de renda, notadamente o Bolsa Família. De alcance mais localizado, veio também o programa Luz para Todos.

Estima-se que os valores alcançados pelos programas de assistência e de transferência de renda tenham se aproximado de 1% do PIB.

Note-se que, na recente redução da pobreza, foi significativo o efeito do aumento sistemático do salário mínimo além do requerido pela simples correção da inflação.

CAPÍTULO 23

Quadro ambiental brasileiro no início do século XXI

O crescimento da população, a ocupação de território finito, a intensificação das atividades produtivas e a presença da pobreza afetam negativa e inexoravelmente a natureza.

No exame dos vários caminhos pelos quais os danos ocorrem, há que distinguir, a todo tempo, os que se refletem em torno da área onde tiveram origem daqueles que afetam a todos, independentemente de sua localização no mundo. Entre os primeiros destacam-se os que resultam da inter-relação entre urbanização e pobreza, de um lado, e, de outro, os que se referem à ocupação desordenada do território nacional. Entre os últimos, assumem importância preponderante os originários da intensificação no uso de energias fósseis – especialmente carvão e derivados de petróleo – com o correspondente lançamento de gases na atmosfera.

Variedade de situações

No Brasil, essas questões se apresentam de forma distinta na Amazônia, densamente florestada e de ocupação esparsa, e nas demais regiões do país onde se localizam os grandes aglomerados urbanos. Tal circunstância requer exame em separado.

Na análise do variado elenco de problemas ambientais, há mais concordância de ideias e conceitos do que controvérsias, o que justifica a divisão em dois grupos. O primeiro compreende questões reconhecidamente importantes sobre as quais há convergência de opiniões, mas cuja solução é dificultada, na maioria dos casos, pela insuficiência de educação profissional relativa aos problemas do meio ambiente, por parte da sociedade, dos responsáveis pela execução e fiscalização de atividades produtivas, bem como pela insuficiência de recursos financeiros. O segundo grupo abrange questões essencialmente controvertidas, em relação às quais a Amazônia merece sempre consideração específica.

Parece que, no primeiro grupo, poderiam ser examinados o meio ambiente urbano e a ocupação do território fora da Amazônia, principalmente com relação à cana-de-açúcar e à soja. Entre as principais divergências destacam-se as questões referentes ao mérito de grandes aproveitamentos de energia hidráulica, plantio de florestas homogêneas de eucalipto, redução da biodiversidade e utilização de sementes transgênicas.

Apresentam-se também, com certa insistência, teses importadas de países desenvolvidos, realisticamente não aplicáveis ao cenário brasileiro ou pelo menos não oportunas, como é o caso de algumas tecnologias novas muito caras para um país insuficientemente desenvolvido.

Meio ambiente urbano

O círculo vicioso entre pobreza e degradação do meio ambiente apresenta-se de forma exemplar nos grandes centros urbanos do Brasil.

O intenso processo de urbanização, notadamente a partir de 1970, já mencionado no Capítulo 5, trouxe, em 30 anos, extraordinário aumento da população das cidades e de seus arredores, com novas demandas de serviços.

Não houve tempo nem foi possível reunir recursos para a construção da infraestrutura de serviços públicos, hoje insuficiente, como é de conhecimento da população. Em consequência desse processo, tornaram-se agudas as questões de distribuição de água, tratamento de esgotos, disposição do lixo e poluição da água, tanto de superfície como subterrânea. A deterioração do meio ambiente, por seu turno, agrava as condições de vida da população pobre, concentrada na periferia dos grandes centros.

Manifesta-se, em toda a sua amplidão, nos grandes centros urbanos e regiões adjacentes, a poluição atmosférica resultante do tráfego de veículos e de instalações industriais que empregam calor.

É de longa data a tradição rodoviária brasileira. Mesmo na época em que se fortaleceu a infraestrutura econômica do país, o transporte sobre trilhos não evoluiu como devia, à exceção da cidade de São Paulo, onde se leva a cabo, sem interrupção, sistema de trens metropolitanos. Essa concentração, apesar dos avanços técnicos na eficiência dos motores de combustão interna, acaba propiciando intensa poluição atmosférica, com a correspondente deterioração da qualidade de vida.

Ocupação do território fora da Amazônia

A ocupação do vasto território brasileiro tem ocorrido, recentemente, por incursões com interesse específico e pela migração, sem grande aumento da densidade populacional, mas com considerável impacto ambiental.

Essa ocupação para fins agrícolas e pecuários envolve, necessariamente, a remoção da vegetação nativa, em particular do cerrado e de florestas naturais. As atividades desenvolvidas em terrenos de relevo acentuado ou de solos frágeis tende, na maioria dos casos, a provocar erosão, empobrecimento do solo e deterioração do sistema hídrico.

Apesar de existir maior consciência sobre os danos provocados pela agricultura imprópria, ainda é grande a proporção de estabelecimentos agrícolas que contribuem, sistemática e desnecessariamente, para a deterioração continuada do meio ambiente.

Já a exploração dos recursos minerais se faz em espaços menos amplos e tem, por esse motivo, impactos concentrados no meio ambiente local, muito embora surjam também casos de lançamento de rejeitos de mineração nos cursos d’água, que resultam em consequências negativas de maior amplitude.

Retração da vegetação nativa

O IBGE procurou traduzir em dois mapas, de forma sintética, a pedido do autor, quadro da retração da vegetação nativa ocorrida no Brasil, entre os períodos 1950-1960 e 1980-2000 (Mapas 23.1 e 23.2). Além da supressão da Mata Atlântica, que já se apresentava de amplitude considerável no primeiro mapa, surgem no trabalho mais recente significativas invasões da Floresta Amazônica.

Esse registro torna nítido o impressionante aumento da área afetada pelas ações humanas, hoje designada área com forte antropismo. É interessante confrontar esses mapas com o da dispersão geográfica da população, mostrado no Capítulo 5.

Parte das áreas que vão sendo ocupadas tem trazido benefícios ao país, como nos casos de expansão da cana-de-açúcar e do plantio de soja no cerrado; a outra parte tem sido simplesmente predatória, como no caso do corte raso de Floresta Amazônica para implantação de pastagens, de resultado medíocre.

Mapa 23.1  Retração da vegetação nativa (1950-1960)

Mapa 23.2  Retração da vegetação nativa (1980-2000)

Grandes aproveitamentos hidrelétricos e novas energias

No campo energético, o Brasil chega ao século XXI envolvido em discussões e fatos paradoxais.

Havia, na geração de eletricidade, respeitada tradição de domínio absoluto da energia renovável sob a forma de usinas hidrelétricas. No entanto, sabia-se que esse predomínio havia sido exagerado e que se tornava necessário abrir espaço para maior complementação térmica, a fim de compensar a natural irregularidade dos fluxos hidráulicos.

Com as crises que se abateram sobre o sistema elétrico brasileiro e com certa desorientação que daí adveio, na interpretação das causas, conforme se mostrou no Capítulo 16, acentuaram-se controvérsias com forte conteúdo social e ambiental, algumas mal postas.

Se o objetivo nacional é promover o crescimento econômico e a elevação do padrão de vida das classes de menor renda, será indispensável ampliar o suprimento de energia elétrica. Colocam-se várias possibilidades realistas para um futuro de médio prazo, no centro das quais continua a estar a hidreletricidade, que ainda oferece ao Brasil grande potencial de aproveitamento, nele incluído as pequenas centrais elétricas (PCH), de potência unitária até 30 MW, na maioria de interesse localizado, e que no seu total só podem responder por ínfima contribuição para o atendimento da demanda do país.

A Tabela 23.1 apresenta o potencial de energia hidrelétrica do Brasil (incluindo as PCH), sem considerar potenciais apenas estimados, sobre os quais não estão disponíveis, ainda, estudos específicos.

Tabela 23.1. Potencial hidrelétrico brasileiro

Para o Brasil como um todo, a tabela sugere que o potencial ainda por aproveitar é quase equivalente ao potencial já em operação, construção ou com projeto básico pronto. Do que ainda resta para estudar e projetar, cerca de 48,7 GW se encontram na Amazônia.

Em torno do aproveitamento desse potencial de energia renovável, instalou-se no país e no exterior grande controvérsia. De um lado se situam os defensores desses aproveitamentos como forma de manter o Brasil na posição de destaque que ocupa quanto à proporção de energia renovável na geração de eletricidade. De outro lado se encontram os que atribuem prioridade aos aspectos sociais negativos para as populações ribeirinhas afetadas e os danos ao meio ambiente causados pela mudança no regime dos rios e pela inundação de florestas. No entanto, necessário é confrontar ônus e benefícios como em qualquer outra intervenção humana na natureza. O debate público, em cada caso, tem sido dominado por posição emocional e/ou ideológica.

As energias chamadas alternativas, que têm sido objeto de grande atenção como formas de gerar eletricidade, correspondem a contribuições limitadas em futuro próximo, previsível.

Baseiam-se em novas tecnologias que ainda necessitam de significativos melhoramentos para a redução de seus altos custos atuais. São também de pequena dimensão.

Para um total de 97 GW de potência instalada em usinas convencionais hidráulicas, as energias complementares correspondiam, no início do século XXI, a pouco mais de 3%.

Entre as tecnologias novas, a fotovoltaica, não obstante sua intrínseca reduzida potência e alto custo, tem posição privilegiada para o abastecimento em locais isolados e remotos, de difícil atendimento por outra forma.

As usinas eólicas encontram localização adequada no Brasil, mas seus custos ainda são elevados e sua contribuição em termos de fluxo energético é irregular, em função do regime dos ventos. Por algum tempo ainda terão de ser consideradas instalações de demonstração. Estavam em operação, em junho de 2010, 0,8 MW de usinas eólicas, ao passo que as já outorgadas, algumas das quais em construção, somavam 2,2 MW, a maioria no Nordeste, onde o regime dos ventos, além de ser favorável, possibilita maior produção de energia quando a geração hidrelétrica é menor na bacia do rio São Francisco.

Em outro terreno, a crise do suprimento de energia elétrica no ano de 2001 trouxe à tona a importância da redução do desperdício nessa área. A conservação de energia se apresentou como impressionante potencial por explorar, na maioria dos casos correspondendo a investimentos menores do que as alternativas de aumento da produção, com o corolário da vantagem ambiental.

Caso peculiar na discussão da energia e do meio ambiente é o da energia nuclear. O Brasil, depois de muitos anos, volta à construção da usina Angra III. O governo apresenta em 2009 um novo plano nuclear, também ambicioso, como o anterior, para a construção de várias usinas no Nordeste, que tem a ver com o tipo (com ou sem reservatório de regularização) dos projetos da Amazônia. A solução nuclear envolvendo riscos específicos evitaria termelétricas a combustíveis fósseis. Há tempos muitos ambientalistas que eram sérios críticos da energia nuclear hoje a defendem por esse motivo.

Florestas nativas e cultivadas

As atividades econômicas derivadas das florestas podem ser tanto sob a forma extrativista como de recurso renovável.

O extrativismo tradicional foi adotado pelo Brasil, a exemplo do que fizeram países que atingiram o desenvolvimento há mais tempo, para a ocupação do território com agricultura e pecuária. Foi-se a Mata Atlântica, sem que se preservassem reservas mínimas, e não se realizaram a tempo pesquisas e experimentos voltados para a sua reconstituição.

Em contrapartida, desde meados do século passado, desenvolveram-se esforços de reposição da cobertura florestal com a introdução de florestas homogêneas de espécies exóticas, com as quais o país obteve sucesso. Desde 1967, foram feitos grandes plantios, propiciados por 20 anos de incentivo fiscal. Paralelamente, as empresas de base florestal desenvolveram pesquisas em torno dessa cultura específica, com notável aumento de rendimento agrícola, criando assim, com a colaboração de instituições de pesquisa, recurso florestal renovável, sobre o qual se estabeleceram poderosas indústrias de celulose, papel e aglomerados.

O plantio do eucalipto tem dado lugar à persistente controvérsia fundamentada em variados argumentos, sendo o principal deles a condenação da monocultura prejudicial à biodiversidade. Sem entrar no mérito dessa e de outras teses contra o eucalipto, é preciso ter presente que o plantio de cinco milhões de hectares, executado no século XX, corresponde a 1% do território fora da região amazônica. E, ainda, que o plantio adicional necessário para ser levado a efeito em áreas já degradadas, impróprias para a agricultura moderna, onde antes existia a Mata Atlântica, inclusive com a finalidade de produção de madeira que reduzisse a pressão da demanda sobre a Floresta Amazônica, dificilmente alcançaria 5% do território não amazônico.

Já no que se refere à Floresta Amazônica, sua dimensão e a continuidade das queimadas, acrescida da preocupação dos ambientalistas, contribuem para colocar a matéria em posição de destaque em escala mundial, transcendendo, portanto, o quadro nacional. No entanto, a responsabilidade pela condução adequada da questão amazônica é essencialmente do governo brasileiro, que tem encontrado dificuldades na sua consecução.

Não obstante alguns esforços empreendidos no sentido da exploração florestal que evite tamanha destruição e a substitua pelo manejo sustentado, ainda não há demonstração cabal de sua exequibilidade. A grande variedade de espécies é um dos fatores que concorre para muitos impedimentos.

Monitoramento e controle da Amazônia

Há tempos se intensificaram, embora sem a continuidade desejável, esforços no sentido de melhor conhecer o ambiente amazônico.

Realizou-se entre 1972 e 1974, o projeto Radam, que fez uma primeira cobertura dos quatro milhões de quilômetros quadrados da região, em escala de 1:1.000.000.

Estabeleceu-se, formalmente, programa de zoneamento ecológico-econômico com o objetivo de delimitar áreas de preservação e de diversos tipos possíveis de aproveitamento. Alguns trabalhos foram realizados, porém em escala ainda insuficiente para dar lugar à sua aplicação prática. Foram, entretanto, definidas algumas áreas de proteção ambiental, de floresta nacional, de reserva biológica, de parques nacionais e de estações ecológicas.

Paralelamente, tornaram-se disponíveis as imagens de satélite, sob a coordenação do Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (Inpe), em São José dos Campos.

Sabe-se muito mais hoje do que há 30 anos. Mas não se instituíram mecanismos adequados de ação coordenada na região.

Desde 1990, vem se desenvolvendo e sendo instalado o projeto do Sistema de Vigilância da Amazônia (Sivam), que sofreu e ainda sofre vários percalços. Esse projeto do governo federal tem três objetivos principais: controle do espaço aéreo da Amazônia, levantamento de informações e monitoramento ambiental da ocupação do território. Paralelamente, seria instituído o Sistema de Proteção da Amazônia (Sipam) a cargo da Casa Civil da Presidência da República, infelizmente com grande atraso. Falta, no caso, instituição que reúna e processe as informações necessárias ao controle ambiental e à orientação da política de ocupação.

A Embrapa, que tantos e tão bem-sucedidos serviços tem prestado, ainda não superou as dificuldades que a ecologia regional oferece à exploração da Amazônia, sabendo-se, de qualquer modo, que é fraca a capacidade de autodefesa do meio ambiente nessa região.

No estágio em que se encontra o conhecimento da Amazônia, as menções à possibilidade de desenvolvimento sustentável ainda são, portanto, apenas objeto de discurso. O que se faz é, na prática, invariavelmente predatório.

O desmatamento ocupa, no contexto amazônico, papel central. Entre os vários órgãos da administração pública envolvidos no problema, coube ao Inpe organizar-se para o monitoramento contínuo, via satélite, das áreas desmatadas. De acordo com esse trabalho, que compreendeu várias etapas, tornou-se possível ter tempestivamente a informação. O histórico se encontra no Gráfico 23.1, onde se vê que a área desmatada anualmente esteve entre 10-15 mil km^2 com um pico de 30 mil em 1995. Daí por diante, nunca foi menor que 18 mil, até que ocorresse novo pico de 28 mil em 2004, o que teve grande repercussão interna e externa.

Gráfico 23.1  Desmatamento na Amazônia

Fonte: INPE.

Esse evento, que assustou, foi providencial por indicar que os procedimentos de controle, baseados na legislação vigente relativa à Amazônia e ao meio ambiente, não estavam produzindo resultados. Partiu daí nova atenção para a execução de programas de defesa, que conduziu a um decréscimo continuado da área desmatada até o mínimo de 9 mil km^2 verificado em 2009. Mesmo assim continua difícil o controle devido à dispersão dos ataques, à péssima estrutura fundiária, que não permite identificar com precisão os responsáveis pelos atos ilegais, e à impossibilidade de se dispor de pessoal suficiente na imensidão amazônica.

A maior parte do desmatamento da Amazônia constitui simples dano ambiental sem benefício econômico significativo. As clareiras para extração seletiva de madeiras nobres, vendidas em bruto, com grande prejuízo para a região, se fazem em função de demanda do sul do país, à qual se soma alguma demanda externa, exatamente dos países que nos criticam pela exploração. São tarefas executadas por número considerável de empreendedores individuais, sobre os quais é quase impossível exercer controle.

Do lado da exploração de recursos, de forma potencialmente produtiva, a Amazônia possui minerais e energia hidráulica de importância fundamental para a economia nacional como um todo. À exceção do garimpo, que também é executado de forma predatória por grande número de pessoas, e também de difícil controle, a mineração de grande porte e as enormes usinas são executadas sob a responsabilidade de empresas cônscias de suas obrigações e facilmente controláveis pelo poder público.

Esses grandes projetos de interesse nacional exigem adequado estudo de impacto ambiental, considerando benefícios e danos comparativamente com alternativas realistas.

Nas relações com os danos à atmosfera, o Brasil se situa em posição contraditória. Se, de um lado, tem limitado emissões líquidas de CO_2 decorrentes da queima de combustíveis fósseis, por outro lado tem mantido elevadas emissões provenientes de desmatamentos, queimadas florestais e lixões, com frequência indesejável, não só na ínvia região amazônica como também em áreas presumivelmente de fácil controle.

Biodiversidade e transgênicos

A conservação da biodiversidade é tema que adquiriu grande importância na segunda metade do século XX entre as preocupações com a deterioração do meio ambiente.

O foco das discussões se concentrou nas regiões tropicais e na equatorial, especialmente nas áreas escassamente habitadas de países em desenvolvimento ou subdesenvolvidos, em virtude da sua riqueza, ainda preservada, em biodiversidade. As regiões temperadas, além de menor riqueza em biodiversidade original, a tiveram na sua maior parte liquidada em decorrência de intensa urbanização.

A região amazônica, na sua maior parte localizada em território brasileiro, tornou-se alvo de interesse universal.

No Brasil, a preocupação com a preservação da biodiversidade se concentra nos malefícios relativos respectivamente aos provocados por grandes culturas homogêneas, notadamente quando de espécies exóticas, como é o caso do eucalipto, e aos decorrentes do corte raso nos desmatamentos. Os primeiros foram executados, principalmente, fora da Amazônia, em áreas já degradadas há muito tempo; os segundos estão sendo realizados principalmente na Amazônia.

Mais uma vez se trata de confrontar danos à biodiversidade e benefícios econômicos para o país como um todo, atentando também à escala das ações. Têm prevalecido, no entanto, posições extremadas.

Importante é demarcar e administrar áreas de preservação permanente com dimensão suficiente para que permaneçam como bancos genéticos de espécies nativas. É de bom-senso admitir intervenções limitadas e prudentes em biomas de grande biodiversidade. Trata-se, de novo, de comparar danos e benefícios. Mas há que considerar, também, condições extremas como a da Mata Atlântica, que ainda persiste e na qual se recomenda preservação radical.

Matéria correlata, a respeito de transgênicos, vem também dando lugar a controvérsias que, provavelmente, persistirão por muito tempo. O importante nesse domínio é que isso ocorra com base científica e tecnológica sólida, com a mínima ingerência possível de interesses menores. Trata-se de campo em que, felizmente, o Brasil dispõe de equipes competentes e, sobretudo, de instituição do porte da Embrapa.

A questão comporta uma subdivisão.

De um lado, a fase de pesquisa científica e tecnológica que se faz no âmbito de instituições especializadas, públicas ou privadas. Algumas dessas pesquisas envolvem altos riscos. A solução brasileira para a supervisão dessas atividades se situa na Comissão Técnica Nacional de Biossegurança (CTNBio), no âmbito da Casa Civil da Presidência da República, em virtude do envolvimento de várias esferas do governo federal. À CTNBio cabe dar parecer sobre o licenciamento de cada programa de pesquisa. Trata-se de decisão técnica.

Está em vigor legislação básica (lei nº 11.105/2005) que estabelece “normas de segurança e mecanismos de fiscalização de atividades que envolvam organismos geneticamente modificados…”. Nela se cria um Conselho Nacional de Biossegurança.

De outro lado está a fase de aproveitamento dos resultados das pesquisas e experimentações, quando positivos. Sabendo-se que não há atividade humana que não envolva prejuízos à natureza, cabe, nessa fase, ponderar os aspectos econômicos e sociais positivos que se pretenda alcançar contra os riscos de danos possíveis à saúde humana ou ao meio ambiente. Nesse ponto, as decisões assumem caráter político.

Infelizmente, os dois planos de decisão não estão reunidos, como seria conveniente, em um só debate.

É provável que outras controvérsias desse tipo continuem a ocorrer, em consequência do progresso inexorável das pesquisas científicas e tecnológicas.

CAPÍTULO 24

Estratégia nacional de longo prazo e conciliação de objetivos

É possível que haja consenso na afirmação de que, para o Brasil, no início do século XXI, a estratégia nacional de longo prazo há de ter, como objetivo central, a promoção do desenvolvimento sustentável e equitativo do país, apoiada no próprio crescimento econômico interno, visando à continuada melhoria da distribuição de renda, à rápida redução da pobreza absoluta e à diminuição das desigualdades regionais com respeito ao meio ambiente, de forma a propiciar emprego e progresso generalizado na qualidade de vida de sua população.

Em um país organizado com base em economia de mercado, as principais decisões econômicas são tomadas pelos empreendedores. No entanto, presume-se que a sociedade como um todo, via governo democraticamente eleito, defina os rumos que deseja trilhar. Isso requer formulação e implementação de uma estratégia nacional de longo prazo. A estratégia há de ter origem na própria realidade geográfica, cultural, econômica e social brasileira, e na grande diversidade de situações que coexistem no país. Isso não impede que se observe, em caráter complementar, o que se passa na comunidade de nações na qual o Brasil está inserido. Em cada época da história varia a importância relativa que se atribui aos objetivos desejáveis da política econômica nacional, que não pode se constituir em simples retorno aos planos anteriores.

A importância de ter presentes todas as variáveis e todos os objetivos foi tema central da obra de Jan Tinbergen (1903-1994) sobre planejamento econômico.

Se, a longo prazo, a conciliação de objetivos postos dessa forma parece plausível, o mesmo não pode ser afirmado quanto ao que ocorre durante um processo de desenvolvimento, quando se apresentam, a cada instante, problemas imediatos, por vezes prementes, que requerem decisões não necessariamente coerentes com os objetivos de longo prazo.

Antes disso há que escolher, ainda na fase de planejamento, conjunto ideal de programas e ações de curto, médio e longo prazos que minimizem incompatibilidades.

Abandono e recuperação da ideia de estratégia nacional

Antes do Plano Real não havia muito espaço para que se pensasse no longo prazo.

Confirmando-se o sucesso do Plano Real de estabilização, nos termos a que se propôs, e voltando o país à relativa normalidade, com surpreendente rapidez, verificava-se, contudo, o desaparecimento de todas as estruturas de planejamento cujo desmonte vinha ocorrendo desde a década de 1980.

A equipe econômica de então aderira à tese predominante nos círculos econômicos de prestígio internacional segundo a qual, em uma economia de mercado, cabia ao governo, e era suficiente, a criação de condições e clima propício ao desenvolvimento para que surgissem as iniciativas privadas que levariam não só ao crescimento econômico, mas também ao desenvolvimento sustentável.

As recomendações políticas e econômicas em voga nos principais centros se apresentavam, então, de forma simbólica em um texto que ficou conhecido como Consenso de Washington.

Boa parte dos princípios ali contidos é de aceitação universal, como regras de bom-senso e não sofrem contestação, mesmo nos países insuficientemente desenvolvidos: déficits orçamentários controlados, despesas públicas direcionadas para educação e saúde, e infraestrutura, reforma tributária e liberalização financeira.

O conjunto de ideias não contemplava, de forma explícita e com o objetivo relevante, o crescimento econômico nem a dificuldade de sua compatibilização com todas essas regras de bom comportamento.

Omitindo-se o planejamento econômico, tratou-se, no entanto, de ampliar o horizonte das previsões orçamentárias com a introdução, em 1998, do Plano Plurianual previsto na Constituição de 1988 (art. 165), plano este que deveria estabelecer as “diretrizes (…) e metas da administração pública federal para as despesas de capital (…) e programas de duração continuada”. A tarefa ficou a cargo do Ministério do Planejamento, que a realiza com continuidade desde então.

Já no governo seguinte ao do presidente Fernando Henrique, o presidente Luiz Inácio Lula da Silva adotou a ideia de se pensar globalmente e no longo prazo, que voltou a ser prestigiada, especialmente no seu segundo mandato, sendo prejudicada, no entanto, por duas outras orientações infelizes.

A primeira foi a proliferação de ministérios e secretarias especiais (mais que duplicaram), o que dificultou sobremodo o entendimento entre responsáveis pelos diversos setores em que se subdividiu a administração pública federal.

A segunda foi o viés sempre político dos programas de governo que foram sendo propostos.

A tarefa de planejamento passou para uma Secretaria de Planejamento de Longo Prazo, vinculada à Presidência da República, mais tarde (2008) transformada em Secretaria de Assuntos Estratégicos, ambas com descontinuidade administrativa e conduzidas segundo diretrizes essencialmente ideológicas e políticas. A essa secretaria ficou subordinado o Ipea, antes da esfera do Ministério do Planejamento.

Estabeleceu-se aí uma nova dificuldade de ordem prática entre as funções desse órgão e o Ministério do Planejamento. Nessa dupla perspectiva, o governo lançou, de um lado, programa estratégico de longuíssimo prazo (até 2022), intitulado Brasil 3 Tempos (B3T), e, por outro lado, o Plano de Aceleração do Crescimento (PAC), logo seguido de um PAC-2, essencialmente elenco de projetos do governo federal voltados para o final do mandato do presidente Lula e à orientação do governo seguinte até 2014.

Conciliação de objetivos

Não tem sido comum, entre as nações em desenvolvimento, conciliar, em termos estritamente econômicos, os objetivos de aumento da produção de bens e serviços e de sustentação da estabilidade monetária, evitando-se, simultaneamente, incorrer em arriscada vulnerabilidade externa.

Não é simples também a conciliação desses objetivos econômicos com a distribuição equitativa dos benefícios decorrentes do crescimento e com a melhor preservação possível do meio ambiente.

À medida que as sociedades se tornam cada vez mais complexas, diversificam-se suas expectativas e surgem contradições, em maior proporção do que ao tempo em que o crescimento econômico era, no Brasil, o objetivo dominante e sem concorrência.

Amplia-se, no Brasil, a participação das pessoas e das organizações não governamentais nos debates em torno dos rumos do país, e a sociedade se defronta com a terrível obrigação de optar e estabelecer prioridades.

Para o Brasil, a questão crucial continua a ser, no entanto, a própria saída do estado de subdesenvolvimento.

Conciliação no domínio estritamente econômico

Na prática, o vigoroso e sustentável crescimento econômico que os países insuficientemente desenvolvidos requerem, se contrapõe, com frequência, à rigorosa estabilidade monetária, tal seja o valor relativo que se atribua a um e outro, conforme foi visto no Capítulo 18.

Antes que se consolide processo de crescimento sustentado, sua promoção inicial resulta, necessariamente, em pressão de demanda sobre fatores e serviços, trazendo consequências inflacionárias. O limite do aumento da produção, no curto para médio prazo, sem efeitos inflacionários graves, é dado pelo que se define como produto potencial (Capítulo18). Em uma visão de longo prazo, trata-se de expandir a própria capacidade produtiva, de modo a propiciar aumentos subsequentes de produção.

Uma segunda contradição se encontra nas relações externas. A busca de financiamentos e capitais de risco para aumentar a capacidade produtiva resulta no aumento do passivo externo, o que, por sua vez, pode redundar em vulnerabilidade do país. Tal situação se contrapõe à sustentação subsequente do processo de crescimento. O quadro preocupante que o Brasil apresentou até os anos 1990 foi resolvido antes do final dessa década. Novas vitórias foram conseguidas no princípio do século XXI. No entanto, volta a preocupar.

Uma terceira possível contradição está na opção pelo aprofundamento das vantagens comparativas naturais do país ou pela criação de outras vantagens, que só podem ocorrer em função de programas de desenvolvimento em novas tecnologias que vão definir a evolução do mundo nos próximos decênios.

Felizmente, há espaço para conciliação.

Conciliação entre objetivos econômicos e os de natureza social e ambiental

Mais delicada do que a conciliação entre objetivos econômicos, quantificáveis sob o aspecto monetário, é a avaliação das relações entre objetivos econômicos e sociais, que envolve, necessariamente, julgamentos de valor.

Exemplo marcante, em especial para os brasileiros, encontra-se na elevação do nível de educação fundamental, que não teve, durante muito tempo, a prioridade imprescindível. Trata-se de objetivo que requer recursos continuados, os quais só propiciam resultados econômicos a longo prazo. Qual a proporção que deve ser atribuída aos gastos com educação?

Da mesma forma, as agressões ao meio ambiente precisam ser reduzidas, sob pena de consequências progressivamente mais graves a longo prazo para a própria vida. Mas qual a proporção dos gastos nacionais para esse fim que devem ser desviados dos empreendimentos diretamente produtivos? Nesse campo surge ainda a dificuldade de formação de capacidade técnica e administrativa apta a conduzir, com competência e bom-senso, a análise comparativa de benefícios econômicos e danos ambientais de cada novo empreendimento produtivo.

CAPÍTULO 25

Aspecto ético na economia

Ao longo de 24 capítulos procurou-se concentrar a atenção nas condições essenciais em que se exerce a atividade econômica, situando-a, sempre que possível, no quadro da realidade brasileira.

As inter-relações dessa atividade com o desenvolvimento social e a preservação do meio ambiente foram também mostradas.

Atribuiu-se ênfase ao processo de crescimento econômico e à possível melhoria das condições de vida da população, segundo o conceito de desenvolvimento sustentável.

Para assegurar a sequência da exposição, procurou-se evitar a abertura de matérias correlatas com os temas econômicos tratados, em particular quanto aos aspectos éticos da economia, que agora, e como conclusão, são passados em revista, de forma abrangente.

No domínio ético, trata-se de examinar o desempenho da sociedade na realização de seu fim, entendido como o da promoção do bem comum, e os desvios de comportamento das pessoas, da sociedade e dos poderes públicos, que exercem influência sobre a economia.

A sociedade e as pessoas

A sociedade não pode estar satisfeita, na passagem do século, com a enorme disparidade dos níveis de vida da população, a desesperança de tão grande número de seus membros, a falta de dedicação à própria ascensão social de tantos outros, a improbidade político-administrativa e o abuso de confiança por parte de gestores de empreendimentos privados e de depósitos de recursos populares. São situações eticamente inaceitáveis que precisam ser superadas. Trata-se, todavia, de desafio que nenhum governo, por si só, poderá vencer. Será necessário esforço conjunto de todas e de cada uma das partes da sociedade, indivíduos, empresas e organizações diversas, privadas e públicas, para que se estabeleça clima de maior confiança nas instituições e no próprio país.

Essa exigência de confiança não implica que se possa esperar aperfeiçoamento ético imediato, seja das práticas de cada parcela da população, seja das autoridades. Nem são construtivas as atitudes de lideranças, dominantemente emocionais, quase sempre radicais, que se afastam demasiado das possibilidades da vida real. Em compensação, é de extrema relevância o papel que a mídia brasileira vem exercendo, de forma responsável na maioria das vezes, na investigação e divulgação de casos específicos e exemplares de comportamento condenável de administradores de recursos públicos.

Papel singular, nesse contexto, é o da atuação de membros do Ministério Público que, a par de oportunas intervenções, extrapolam da posição que lhes cabe para assumir atitudes de superioridade, eticamente inaceitáveis.

A questão ética se estende às relações entre cada indivíduo e seu trabalho, compreendido como obrigação social. Segmentos significativos da sociedade, em proporção variável conforme a região, em função de situações de injustiça social ou de desorganização administrativa, dissociam direitos e obrigações e lutam, pura e simplesmente, por remuneração melhor, independente da contrapartida do trabalho que a ela corresponde e da produtividade da empresa ou do setor em que está inserido. Trata-se de atitude que, além de seu conteúdo aético, traz consequências sobre o próprio nível de eficiência da estrutura econômica nacional.

Poder público

O processo de escolha democrática dos poderes públicos, de história recente no país, ainda requer aprofundamento, o que só pode ser alcançado com tempo e paciência. Grande obstáculo a vencer encontra-se na legislação sobre política partidária que, ao propiciar a proliferação de partidos políticos, na sua maioria sem expressão doutrinária ou ideológica, mas guiados por ambições pessoais, dificulta sobremodo, no Congresso e nas assembleias, discussões conclusivas, no plano adequado, sobre questões relevantes de interesse nacional e regional.

A maior parte da administração pública no Brasil não está merecendo a confiança da sociedade quanto ao seu comportamento ético, com especial ênfase no que se refere ao Poder Judiciário. É importante poder voltar a acreditar.

Na realidade, a sociedade espera explicações objetivas do governo a respeito do que acontece e do que deixa de acontecer, e rejeita justificativas que visem desviar a atenção da opinião pública de fatos relevantes de interesse nacional que, por repercussão, passam a ser do interesse de cada cidadão.

A formulação de programas exequíveis, a disposição de realizá-los, a atribuição de responsabilidade aos executores pelo seu fiel cumprimento, a verificação da respectiva execução, com explicações claras sobre erros e falhas, aproximará o governo da opinião pública. A punição adequada, segundo a gravidade das culpas dos executores, como fato corrente da vida pública, afastará aos poucos a suspeita, que prevalece, de conivência generalizada.

Em termos institucionais, tem especial significado, simultaneamente ético e econômico, o primado da lei, a liberdade de expressão, o direito de propriedade e a estabilidade de normas e regulamentos, que definem o clima, mais ou menos favorável, no qual se organizam atividades produtivas, com tranquilidade para investir.

Regulamentos e corrupção

O Brasil é um país onde se exagera o poder construtivo da regulamentação das atividades individuais e coletivas, sem muito cuidado com a real possibilidade da respectiva implementação.

Da maior consequência negativa tem sido, no campo tributário, o número excessivo e a complexidade de leis, bem como sua incessante modificação. O quadro propicia comportamento inadmissível, sob o ponto de vista ético, infelizmente de grande amplitude, por parte de agentes do fisco, que institucionalizaram a indústria das multas, correspondente a faltas cometidas ou não, que se transformou em atividade econômica corrente. Por meio dela, os contribuintes são compelidos a atos, também eticamente indefensáveis, de suborno.

Todo esse processo acaba por gerar, na vida econômica, insegurança e custo de produção adicional, que não pode ser escriturado e que conduz a impropriedades contábeis, induzindo à expansão das atividades informais, ambas de efeitos deletérios sobre a economia do país.

Poder financeiro

Ao lado de costumes eticamente condenáveis no âmbito do poder público ou das consequências da regulamentação excessiva, que dá origem a tantas práticas de corrupção, são frequentes as ocorrências de abuso de poder no âmbito da administração privada, mormente nas organizações responsáveis pela aplicação ou administração de recursos de grande número de pessoas.

Repetem-se episódios de improbidade de executivos de instituições financeiras que se utilizam, em benefício próprio, de poderes a eles delegados, com prejuízo para os depositantes.

São também frequentes as situações em que administradores de sociedades anônimas de capital aberto e pulverizado usufruem vantagens indevidas graças aos poderes e às informações privilegiadas que detêm.

Trata-se aqui de ocorrências que provocam desconfiança da sociedade nas instituições financeiras, dificultam a expansão do mercado de capitais e, por essa via, complicam a própria expansão de empreendimentos privados.

Trata-se também, e felizmente, de práticas contra as quais tem havido significativa ação corretiva da fiscalização, respectivamente do Banco Central e da Comissão de Valores Mobiliários, com grande colaboração dos meios de comunicação, que têm trazido a público os acontecimentos de maior significado.

Políticas públicas

A permanência de estrutura social dominada por excessiva desigualdade de renda e de extremada presença da pobreza absoluta constitui, todavia, a principal preocupação ética do país.

Há sentimento de insatisfação com a condição de injustiça social que prevalece.

Embora seja sempre desejo da sociedade, manifestado por seus legisladores, contribuir para a melhoria da distribuição da renda, estudos recentes têm mostrado que, frequentemente, as políticas públicas não têm conseguido, na sua aplicação, os resultados almejados, e em alguns casos podem até ter concorrido para efeitos contrários.

No campo das políticas sociais tem-se mostrado muito difícil a organização de serviços públicos capazes de traduzir, com eficácia, a intenção dos legisladores. Os recursos públicos atribuídos aos serviços sociais são, em grande parte, desperdiçados.

A conciliação e os economistas

Na conclusão do capítulo anterior se acentuou a dificuldade de conciliação de objetivos simultaneamente desejados pela sociedade, em virtude da complexidade da vida econômica e social, e das relações com o meio ambiente.

A inclusão da preocupação ética torna ainda mais complexo o desafio a ser superado pelas sociedades que queiram se desenvolver.

Não é possível imaginar que um país como o Brasil, neste momento histórico do início do século XXI, detenha simultaneamente todas as condições ideais de progresso. Existem pontos fortes e fracos. Contudo, é essencial que predomine na sociedade sentimento de autoestima, apoiado no que já se conseguiu fazer e na esperança do que ainda pode ser feito, mas também com permanente autocrítica e reconhecimento das deficiências.

Em todas as etapas desse caminho ao encontro do desenvolvimento, a economia está evidente. É nesse contexto, tendo sempre claras as limitações das teorias econômicas e ainda mais das políticas econômicas que delas derivam, que se apresenta a responsabilidade ética dos economistas na busca do bem comum, seja na formulação ou aperfeiçoamento de teorias e políticas, seja no exercício cauteloso da profissão, como analistas, conselheiros ou executivos. E, principalmente, na política.

CAPÍTULO 26

Pensando um pouco no futuro

Aventuro-me aqui no terreno controverso das políticas econômicas, do qual procurei manter-me afastado ao longo dos capítulos anteriores.

Reencontrar o caminho do desenvolvimento do Brasil, no início do século XXI, não é tarefa simples. Não obstante os trunfos de que o país dispõe, os cidadãos brasileiros estão também diante de respeitável conjunto de constrangimentos.

Os países que precisam se desenvolver, como o Brasil, defrontam-se, antes de tudo, com as dificuldades intrínsecas ao próprio processo de crescimento econômico.

Causam apreensão, no princípio do século XXI, os riscos a que estão sujeitas vitórias mais recentes sobre a estagnação econômica e a pobreza, além das anteriormente alcançadas, respectivamente nos domínios da política e da ordem fiscal.

A classe política não progrediu: acentuam-se as iniciativas de interesse particular com prejuízo para as de interesse público.

A austeridade fiscal e administrativa vai sendo corroída, com legislação imprudente, de graves consequências futuras.

A retomada do crescimento econômico nos termos em que está posto não parece sustentável, principalmente em função da deterioração da infraestrutura do país.

Não é demasiado repetir que o país necessita, neste princípio de século, de uma estratégia realista, tarefa que compreende a dificílima conciliação entre objetivos econômicos, e entre eles e os de natureza social e ambiental. Hoje, o país dispõe, tanto no âmbito do governo como das instituições independentes de pesquisa, de muito mais informação e interpretação sobre a estrutura e o funcionamento de sua economia do que há 50 anos, quando tiveram início as três décadas de crescimento vivenciadas pelo país.

O Brasil dispõe, também, de quadro de profissionais com preparo superior ao que havia naquela época, sobre cujos ombros recai a responsabilidade primordial de sugerir soluções para vencer as dificuldades de uma segunda partida para o crescimento econômico, após 20 anos de estagnação.

Além de superar obstáculos e trabalhar ao mesmo tempo com a formulação, faz-se necessário criar condições para que as diretrizes e programas que venham a ser adotados aconteçam. Não é de se esperar que o governo, por si só, possa fazê-lo; requer-se íntima cooperação entre ele, a iniciativa privada e as organizações de classe. Essa cooperação compreende, de um lado, a reforma, paciente e persistente, da máquina administrativa do Estado, e, de outro, o incentivo do Estado ao continuado e insistente aumento da competitividade nas atividades produtivas. A estratégia nacional há de apoiar-se, por fim, no entendimento e na adesão de parcela significativa da sociedade, para que se estabeleça o imprescindível clima de mobilização. Os brasileiros conhecem bem seu valor.

ANEXO 1

Classes de potencialidade agrícola natural

Boa – Solos praticamente sem limitações, de alta a média fertilidade natural, pouco profundos e profundos, com textura média e argilosa, bem drenados, de relevo plano e suave ondulado.

Boa a regular – Solos com média fertilidade natural (baixa e média disponibilidade de nutrientes), textura média e argilosos, com relevo plano e suave ondulado.

Regular a boa – Solos com baixa a média fertilidade natural (baixa a média disponibilidade de nutrientes), deficiências de drenagem e risco de inundações, em relevo plano e suave ondulado.

Regular – Solos com baixa fertilidade natural (baixa disponibilidade de nutrientes), teores elevados de alumínio e excesso de água, em relevo plano e suave ondulado.

Regular e restrita – Solos com baixa a alta fertilidade natural (baixa a alta disponibilidade de nutrientes), teores elevados de alumínio, textura arenosa, pequena profundidade, fortes declives, presença de pedras na superfície e deficiência de drenagem.

Restrita – Solos com baixa a alta fertilidade natural (baixa a alta disponibilidade de nutrientes), teores elevados de alumínio, forte declives, propensos à erosão, deficiência de drenagem, pequena profundidade, presença de pedras na superfície, com relevo ondulado e forte ondulado.

Restrita e desfavorável – Solos com baixa fertilidade natural (baixa disponibilidade de nutrientes), teores elevados de sódio, deficiência de drenagem, risco de inundações, em relevo plano e ondulado.

Desaconselháveis para agricultura – Áreas com limitações muito fortes, em virtude da presença de uma ou mais das seguintes características: solos com fertilidade natural muito baixa, solos rasos, presença de pedras na superfície, textura arenosa, risco de inundações, deficiência de drenagem ou fortes declives (relevo montanhoso e escarpado).

Fonte: IBGE.

ANEXO 2

Principais limitações dos solos no Brasil

Solos com problemas de acidez (84%) – Aqueles que possuem elevada concentração de alumínio e, em menor escala, ferro e manganês. Esses elementos prejudicam o crescimento radicular e diminuem a disponibilidade de alguns nutrientes. Essa limitação (acidez) pode ser corrigida com a aplicação de corretivos específicos.

Solos com problemas de salinidade (2%) – Aqueles que apresentam elevada concentração de sais, principalmente sódio. Existe dificuldade para o crescimento radicular, absorção de água devido ao potencial osmótico (seca fisiológica) e desbalanceamento geral entre os nutrientes. A correção dessas terras é viável com drenagem e a utilização de carreadores químicos (por exemplo, o gesso) e elevada quantidade de água para a retirada do sódio do sistema.

Solos rasos (7%) – Aqueles que apresentam pequeno volume para o desenvolvimento radicular. Com isso, as plantas absorvem poucos nutrientes, ficam sujeitas facilmente à deficiência hídrica e ao tombamento. Tipo de limitação onde não existe correção.

Solos com ausência de oxigênio em alguma época do ano (16%) – Aqueles que apresentam variação significativa do lençol freático, atingindo a zona radicular e, dependendo do solo, saturação (encharcamento) permanente ou por um período do ano. Essa limitação pode ser corrigida ou minorada por meio de práticas de engenharia (por exemplo, a drenagem).

Solos sem limitação para uso agrícola (9%) – São os solos que não apresentam limitações relevantes para a produção agrícola (9%) e, portanto, maximizam o retorno do capital investido, apresentam boa reserva de nutrientes, boa drenagem, boas propriedades físicas (estrutura, textura, entre outras) e teor de água que atenda o ciclo da planta.

Nota: A soma das áreas é superior a 100% em virtude da ocorrência simultânea de duas ou mais limitações.

Fonte: Amaral, F. C.; Pereira, N. R.; Carvalho Junior, W. Principais limitações dos solos no Brasil. (S.l.): Embrapa, 1999.

ANEXO 3

Grupamento de países para análise comparativa

I – ATÉ O ANO 2000

Para comparações estatísticas sobre crescimento, ver Capítulo 15; inflação, ver Capítulo 18; dívida externa, ver Capítulo 20.

Critérios e fontes: Base das publicações do Banco Mundial – World Development Indicators, WDI, 2001 e 2002. Reduziu-se o universo de 147 países para 72, eliminando os de menos de quatro milhões de habitantes e de PIB inferior a quatro bilhões de dólares. Ficaram de lado os países da antiga União Soviética porque não estavam disponíveis as correspondentes séries históricas no período 1965-2000. Os países foram classificados, segundo o nível de renda em dólares americanos, pelo critério da paridade dos poderes de compra em quatro grupos, que são a seguir listados com a grafia e na ordem usada pelo Banco Mundial.

Grupo A – 16 países com renda inferior a 2.000 dólares. Angola, Bangladesh, Camarões, Congo, Costa do Marfim, Etiópia, Gana, Irã, Islã, Quênia, Nepal, Nigéria, Paquistão, Senegal, Sudão, Uganda, Vietnã.

Grupo B – 19 países, com renda entre 2.000 e 5.000 dólares. Argélia, Bolívia, Bulgária, China, República Dominicana, Equador, Egito, Árabe, El Salvador, Guatemala, Honduras, Índia, Indonésia, Jordânia, Marrocos, Paraguai, Peru, Filipinas, Sri Lanka, Zimbábue.

Grupo C – 22 países com renda entre 5.000 e 20.000 dólares. Argentina, Brasil, Chile, Colômbia, República Tcheca, Grécia, Hungria, Israel, Coreia do Sul, Malásia, México, Nova Zelândia, Polônia, Portugal, Eslováquia, África do Sul, Espanha, Suécia, Tailândia, Tunísia, Turquia, Venezuela.

Grupo D – 15 países com renda superior a 20.000 dólares. Austrália, Áustria, Bélgica, Canadá, Dinamarca, Finlândia, França, Alemanha, Irlanda, Itália, Japão, Holanda, Suíça, Reino Unido, Estados Unidos.

II – A PARTIR DO ANO 2000

Universo de 107 países. Não constam países com menos de quatro milhões de habitantes e com PIB inferior a 4 bilhões de dólares.

Não existem necessariamente dados disponíveis de todos os países para as variáveis das Tabelas 17.2, 18.1 e 18.2.

Grupo A – 40 países com renda inferior a 2.000 dólares. Afeganistão, Bangladesh, República do Benim, Bolívia, Burkina Fasso, Camboja, Camarões, Chade, Congo, Costa do Marfim, Egito, Etiópia, Gana, Honduras, Índia, Indonésia, Quênia, Quirguistão, Laos, Madagascar, Malawi, Mali, Moçambique, Nepal, Nicarágua, Niger, Nigéria, Paquistão, Papua-Nova Guiné, Filipinas, Ruanda, Senegal, Sri Lanka, Tajiquistão, Tanzânia, Uganda, Uzbequistão, Vietnã, Iêmen, Zâmbia.

Grupo B – 19 países com renda superior a 2.000 dólares e inferior a 5.000 dólares. Argélia, Angola, Azerbaijão, China, Colômbia, República Dominicana, Equador, El Salvador, Georgia, Guatemala, Jordânia, Marrocos, Paraguai, Peru, Síria, Tailândia, Tunísia, Turcomenistão, Ucrânia.

Grupo C – 23 países com renda superior a 5.000 dólares e inferior a 20.000 dólares. Argentina, Belarus, Brasil, Bulgária, Chile, Costa Rica, Croácia, República Tcheca, Hungria, Cazaquistão, Líbano, Líbia, Malásia, México, Polônia, Romênia, Rússia, Arábia Saudita, Sérvia, Eslováquia, África do Sul, Turquia, Venezuela.

Grupo D – 25 países com renda superior a 20.000 dólares. Austrália, Áustria, Bélgica, Canadá, Dinamarca, Finlândia, França, Alemanha, Grécia, Hong Kong, Irlanda, Israel, Itália, Japão, Coreia do Sul, Holanda, Nova Zelândia, Noruega, Portugal, Cingapura, Espanha, Suécia, Suíça, Reino Unido, Estados Unidos.

Como em toda classificação, segundo cortes quantitativos arbitrados, surgem colocações discutíveis. Qualquer tentativa de adaptação, no entanto, teria caráter subjetivo.

Os critérios aqui adotados são diferentes dos que constam das tabelas do Banco Mundial aproveitadas no Anexo 4.

ANEXO 4

Agrupamento de países segundo o Banco Mundial

O Banco Mundial adota os seguintes critérios para o agrupamento de países pelo nível de renda. A classificação compreende quatro grupos, discriminados a seguir:

Grupo A – renda baixa, menor que 975 dólares per capita.

Grupo B – renda média-baixa, de 975-3.855 dólares per capita.

Grupo C – renda média-alta, de 3.855-11.906 dólares per capita.

Grupo D – renda alta, maior que 11.906 dólares per capita.

Note-se que esse critério é diferente do que é descrito no anexo 3, e que é utilizado nos Capítulos 15, 18 e 20 com número de países reduzido a 72.

ANEXO 5

Nomenclatura de comércio exterior segundo as principais seções e capítulos

Foram selecionadas, nesta listagem abreviada, apenas as seções e capítulos que, em 2001, ultrapassaram um bilhão de dólares.

1. Animais vivos e produtos do reino animal – Carnes e miudezas comestíveis.

2. Produtos do reino vegetal – Café, chá, mate e especiarias, cereais, sementes e frutos oleaginosos, grãos etc.

3. Gorduras, óleos e ceras animais e vegetais

4. Produtos alimentícios, bebidas e fumo – Açúcares e produtos de confeitaria, resíduos e desperdícios das indústrias alimentícias etc.

5. Produtos minerais – Minérios, escórias e cinzas, combustíveis, óleos e ceras minerais etc.

6. Produtos da indústria química e conexas – Produtos químicos orgânicos, produtos farmacêuticos, adubos e fertilizantes.

7. Plástico, borrachas e suas obras – Plásticos e suas obras.

8. Peles, couros, peleteria, obras etc.

9. Madeira, cortiça e suas obras etc. – Madeira e suas obras, carvão vegetal.

10. Pastas de madeira, papel e suas obras etc. – Pastas de madeira ou outras matérias fibrosas etc.

11. Matérias têxteis e suas obras

12. Calçados, chapéus etc. – Calçados, polainas etc. e suas partes.

13. Metais comuns e suas obras – Ferro fundido, ferro e aço, alumínio e suas obras.

14. Máquinas e aparelhos, material elétrico etc. – Reator nuclear, caldeiras, máquinas, aparelhos, instrumentos mecânicos, máquinas, aparelhos e materiais elétricos etc.

15. Material de transporte – Veículos automóveis, tratores, ciclos etc., aeronaves, outros aparelhos aéreos/espaciais e partes.

16. Instrumentos e aparelhos científicos – Instrumentos e aparelhos de ótica, fotografia etc.

Fonte: Secretaria do Comércio Exterior. Balança comercial brasileira, por seções e capítulos da NCM, 2002.

Referôncias bibliográficas do autor[*]

LEITE A.D, (1948). Renda nacional. Tese (Livre Docôncia), Escola de Engenharia. Rio de Janeiro: Universidade Federal do Rio de Janeiro.

Caminhos do desenvolvimento. Rio de Janeiro: Zahar, (1966).

Política mineral e energética. Rio de Janeiro: IBGE, (1974).

“Equilíbrio financeiro das empresas de crescimento regular e continuado.” Rio de Janeiro. Revista Brasileira de Energia Elétrica, (1976).

A transição para a Nova República. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1985. Artigos publicados nos jornais Folha de S. Paulo e Jornal do Brasil entre 1984-1985.

Plano Cruzado: Esperança e decepção. Rio de Janeiro: Instituto de Economia/UFRJ; 1987. (textos para discussão). Artigos publicados nos jornais Folha de S. Paulo e Jornal do Brasil entre 1985-1987.

“Nova Constituição e desenvolvimento.”. In: VELLOSO JP dos Reis, ed. A crise brasileira e a modernização da sociedade. Rio de Janeiro: José Olympio, 1990, p.79.

“Revisão do Estado: uma avaliação terra a terra”. In: O Leviatã ferido: a reforma do Estado brasileiro. Rio de Janeiro: José Olympio, 1991.

“Um enfoque realista para a reforma do Estado.”. In: VELLOSO JP dos Reis, ed. Brasil em mudança. [s.l.]: Nobel, 1991, P.81.

A energia do Brasil. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1997.

1999 Crescimento econômico. Rio de Janeiro: José Olympio.

“Evidôncia estatística mundial.”. In: VELLOSO JP dos Reis, eds. O novo governo e os desafios do desenvolvimento. Rio de Janeiro: José Olympio, 2002, p.277.

A economia brasileira. De onde viemos e onde estamos. Rio de Janeiro: Campus/Elsevier, 2004.

A energia do Brasil. Segunda edição Rio de Janeiro: Campus/Elsevier, 2007.

Energy in Brazil. Towards a Renewable Energy Dominated System. Londres: Earthscan, 2009.

Trabalhos conjuntos:

LEITE, A. D. e SANTOS, G. de A. “Estimativa da renda nacional do Brasil.” Revista Brasileira de Economia. Rio de Janeiro, v. 5, n. 4, 1951, p. 9.

SANT’ANA M, SIDSAMER, S. Uma investigação de alternativas de reequilíbrio simultâneo de preços relativos. Rio de Janeiro: Faculdade de Economia e Administração/UFRJ; (Textos para discussão).

[*] Dada a natureza introdutória deste livro, e para não sobrecarregar o texto com notas de rodapé, foram utilizados, frequentemente, e sem referência caso a caso, trechos das publicações acima.